Seguridad ciudadana y orden público

La Acción Administrativa en Sectores Especí5icos Seguridad ciudadana y orden
público
Curso 2012-2013
Luciano Parejo Alfonso Antonio Descalzo González Teresa Parejo Navajas Índice
1. 
Introducción
2. 
Los conceptos constitucionales de seguridad y orden
públicos
3. 
La distinción entre policía administrativa de seguridad de
otras policías
4. 
Las fuerzas y cuerpos de seguridad
5. 
El contenido de la actividad de seguridad
6. 
La denominada seguridad privada
1. Introducción
} 
La sociedad del riesgo (Ulrich Beck)
} 
La seguridad pública (o ciudadana) es una de las mayores preocupaciones
de la sociedad del S.XXI- el 11S
} 
Preocupación jurídica- derivada del riesgo para los derechos y libertades
de los ciudadanos
} 
Garantía de la seguridad ciudadana: art. 104.1 CE
} 
La seguridad pública constituye uno de los pilares esenciales de la
convivencia en sociedad y por ello, su garantía es responsabilidad del
Estado- art. 149.1.29 CE
} 
Dificultad en la precisión del concepto utilizado en la CE: seguridad
pública , seguridad ciudadana y orden público - tarea del TC
2. Los conceptos constitucionales de seguridad y orden público
2.1. El concepto de seguridad pública según la jurisprudencia del TC
2.2. El origen y naturaleza del riesgo como criterio de distinción
2.3. El orden público
2.1. El concepto de seguridad pública según la jurisprudencia del TC
} 
Arts. 8 y 104.1 CE: seguridad exterior e interior del Estado
} 
Art.149.1.29 CE - competencia estatal en materia de seguridad pública, sin perjuicio
competencia creación policías autonómicas por las CCAA
1. 
2. 
} 
Se trata de la seguridad interior (o pública)
Competencia del Estado para la garantía del Estado social y de Derecho (art.
9.2 CE) y la paz social (arr. 10.1 CE)
Carta de los Derechos Fundamentales de la UE incide en el desarrollo de la política
de policía administrativa, que se traduce en:
1. 
2. 
3. 
Cooperación UE-EEMM policial y judicial en materia penal y en la prevención
de la delincuencia y el terrorismo y otros delitos
Acción común entre fuerzas policiales y restantes autoridades nacionales y de
la UE: Europol y Eurojust
Aproximación de las legislaciones
} 
La vinculación de la materia penal de la seguridad y orden públicos
deriva en la importancia de la diferenciación entre:
1. 
2. 
3. 
} 
La acción de investigación y castigo de los delitos (arts. 120 y
149.1 CE)- competencia poder judicial
La acción de prevención y defensa frente a peligros y riesgos
para el orden público (art. 149.1.29 y 104 CE)- competencia
complejo Gº-AP (función ejecutiva)
La SP se centra en el riesgo
Entonces, ¿qué es la seguridad pública y en qué se diferencia del orden
público?- Jurisprudencia del TC
} 
Jurisprudencia TC: existen muchas sentencias sobre seguridad pública (en
interpretación del art. 149.1.29 CE)- SSTC 33/1982, de 8 junio; 59/1985, de
6 de mayo; 154/2005, de 9 de junio, entre otras
} 
Seguridad pública (SP): noción más precisa que la de orden público
1. 
Actividad dirigida a la protección de ps y bs y al mantenimiento de la
tranquilidad u orden ciudadano
2. 
Parecería que abarca toda la normativa y, por ende, todo es
competencia del Estado: necesario un criterio + estricto que
identifique la policía administrativa de seguridad
} 
Puntualizaciones:
1. 
2. 
La SP comprende, de forma predominante, organización y medios
instrumentales, especialmente las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (FCS), pero:
¨ 
Hay actividades de las FCS que no son SP (p.e. tareas de protección civil,
que no tienen que ver con su cometido específico –art. 8 CE)
¨ 
Además, otros órganos y autoridades (≠ FCS) tb pueden realizar
funciones de SP (la actividad de policía es más amplia que la de SP)
Cuando las potestades sobre SP no constituyen ni comprometen
directamente a los servicios policiales, la competencia para ejercerla es
siempre del Estado, pues ello NO afecta a la existencia de policía autonómica
(no hay conflicto competencial)
ü 
Ejemplos: a) suspensión de los miembros de las corporaciones locales por
motivos graves de orden público (competencia del Gº del Estado); b)
facultades administrativas previstas en el Reglamento de seguridad privada
2.2. El origen y naturaleza del riesgo como criterio de distinción
} 
El riesgo o peligro se establece como criterio de distinción para determinar si una
norma/actividad se encuadra o no en el ámbito de la SP
1. 
2. 
} 
El riesgo a que se refiere la noción de SP (y orden público) deriva directamente de
acciones (individuales o colectivas) dirigidas a perturbar la situación de normalidad
mínima
El riesgo a que se refiere la noción de policía administrativa especial (PAE), deriva del
estado (o situación) de las cosas y del desarrollo de actividades privadas lícitas
sujetas a control administrativo
La distinción entre SP/Orden público (OP):
1. 
2. 
3. 
4. 
La noción de SP es más precisa que la de OP
La SP atiende a la protección de las ps y bs y la tranquilidad ciudadana tutelados
por una norma
El OP atiende a la prevención de los riesgos que atenten contra la normal
convivencia ciudadana pero que no están previstos normativamente (para que
el OJ no se convierta en un Estado de policía)
Para la activación del OP es preciso siempre que se produzca una real alteración del
orden material que impida el normal desarrollo de la convivencia ciudadana.
3. La distinción entre policía administrativa de seguridad y otras
policías
3.1. Policía en sentido estricto (policía de la SP) y policías administrativas
especiales
3.2.Policía de SP y policía Judicial
3.1. Policía en sentido estricto (policía de la SP) y policías
administrativas especiales (PAE)
} 
La protección de ps/bs es una competencia de la policía en sentido estricto (PSP),
nunca de las policías administrativas especiales
} 
Las PAE deben reclamar necesariamente el apoyo de la PSP cuando en su ámbito de
actuación se produzca un problema de SP
} 
La distinción entre PSP y PAE no se basa únicamente en la especificación por
sectores de la actuación administrativa de policía, sino en:
1. 
Una distinción funcional de tareas administrativas
2. 
La atribución de la correspondiente organización administrativa de
competencias de contenido distinto cuya suma supone la total seguridad de
ps y bs
3.2. Policía de seguridad pública (PSP) y policía judicial (PJ)
} 
Aunque las FCS tienen atribuidas competencias tanto en el ámbito de la protección
de la seguridad ciudadana (SP) como en el de tutela del orden jurídico-penal (PJ), se
trata de ámbitos materialmente distintos
} 
La confusión la genera tb su regulación constitucional (ats. 104.1 y 126 CE), que
pone el acento en la perspectiva penal, es decir, en la comisión de actos
delictivos:
o 
Deja fuera de la PSP el campo de la prevención que no supongan delito ni
ilícito adm
o 
Ello contribuye a la confusión entre PSP y PJ
4. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
} 
} 
Regulación:
o 
Art. 104.1 CE
o 
Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado (LOFCS)
Tres escalones territoriales:
1. 
Policía Nacional y Guardia Civil (arts. 9 a 12 LOFCS)
2. 
Policías Autonómicas (art. 1 LOFCS, al que se remite el art. 149.1.29 CE)
3. 
Policías Locales (arts. 51 y ss LOFCS, al que se remite el art. 148.1.22 CE)
} 
} 
Policía Nacional
ü 
Instituto armado de naturaleza civil
ü 
Dependiente del Ministerio del Interior
ü 
Competencias en capitales de provincia, así como en los términos
municipales y núcleos urbanos que determine el Gº
Guardia Civil
ü 
Instituto armado de naturaleza militar
ü 
Doble dependencia, del Ministerio del Interior y del de Defensa
ü 
Ejerce sus competencias en el resto del territorio nacional y mar territorial
} 
Policías Autonómicas:
ü 
ü 
ü 
} 
Las competencias están reguladas en el Titulo III, Cap II LOFCS
Han desarrollado su policía autonómica las CA de Cataluña, País Vasco y Navarra
Para el resto de CCAA, la LOFCS ha previsto la posibilidad de adscribir a la CA
unidades de la Policía Nacional, mediante convenio de colaboración
Policías Locales:
ü 
ü 
Regulación en el art. 53 LOFCS y Leyes autonómicas de Policía Local (p.e. Leyes
de coordinación de las PL de la CA)
Hay una gran cantidad de Policías Locales que contrasta con el poco
protagonismo en el OJ:
o  Una de las que más importa es la regulación del tráfico, que poco tiene que
ver con la SP y con la PAE: puede desarrollarse por agentes de movilidad
o  En rigor, sólo la función de protección de autoridades locales y la vigilancia y
custodia de sus edificios y espacios públicos (arts. 53.1 a) y h) LOFCS) son
verdaderas funciones de SP
o  El resto, son funciones auxiliares o de colaboración con FCS (que nada tienen
que ver con la SP)
5. El contenido de la actividad policial de seguridad
} 
Según la doctrina constitucional, la actividad de SP comprende:
1. 
2. 
3. 
Funciones policiales, específicamente las atribuidas a las FCS (actos estrictamente
policiales)
Funciones adm complementarias e inseparables de las anteriores (actos asimilados)
Funciones adm no propias o inherentes a la función de SP (actos independientes de la
actividad policial)
} 
La PSP consiste prioritariamente en medidas preventivas para evitar el riesgo y sólo
secundariamente, en su caso, en medidas represivas o de reestablecimiento del orden
perturbado (art. 1.1 Lo 1/1992, de 21 de feb, de protección de la seguridad ciudadana –
LOPSC-)
} 
Para ello, tiene atribuidas variadas potestades que:
o 
o 
o 
Inciden sobre las libertades y derechos fundamentales de los ciudadanos
Deben ajustarse a los principios del art. 5 LOFCS y que se resumen en el estricto
cumplimiento del ppio. de proporcionalidad
La protección frente a extralimitaciones incluye la posibilidad de acudir a la vía judicial
} 
Las principales potestades son:
1. 
2. 
Identificación de personas (art. 20 FOPSC):
o 
In situ (DNI/pasaporte)
o 
En las dependencias policiales más próximas (estrictos supuestos pues
supone medida de privación de libertad-art. 17 CE)
Restitución/limitación de la circulación y permanencia en vía/lugares
públicos y cacheo policial (arts. 18 y 19.1 LOPSC):
o 
Lleva implícito el cacheo policial
o 
TC ha dicho que no implica violación de derecho a la intimidad si cumple
con ppio. proporcionalidad)
1. 
Entrada y registro domiciliarios:
o 
Art. 21 LOPSC, sólo en los casos permitidos en la CE (interpretación del art. 18.2 CE)
y en los términos que fije la Ley
o 
La entrada sólo puede hacerse con autorización juez competente y comprende tb el
registro:
ü 
ü 
ü 
2. 
En gral, no es actuación de la PSP sino PJ
En caso de catástrofes, calamidad, ruina inminente, casos extrema/urgente
necesidad, el art. 21.3 habilita la intervención PS para evitar daños
Asimismo, en cumplimiento función auxilio para ejecución forzosa de acto adm que
reclame entrada en domicilio, con autorización del juez contencioso (Art. 8.6
LJCA), debidamente motivada.
La videovigilancia en lugares públicos:
o 
Se permite la instalación de cámaras (móviles/fijas) y su utilización conforme a un
riguroso procedimiento de autorización y control de la LOV y en cumplimiento del
ppio. proporcionalidad
o 
La LOV tb establece reglas sobre el posterior tratamiento de las imágenes y sonidos,
conforme a la LO 5/1992, de 29 de octubre
6. La denominada seguridad privada (SPv)
} 
Junto a la SP hay tb hay una SPv, sin límites precisos
} 
STC 154/2005 concibe la SPv como actividad complementaria y subordinada respecto de la SP
(art. 1 Ley 23/1992, 30 julio, de seguridad privada –LSPv-)
} 
Ello ha derivado en la consideración de la SPv como algo distinto a SP:
1. 
2. 
} 
Las empresas y el psnal de seguridad no forman parte de la AP ni ejercen poder público
Pero ello no supone que la SPv sea una actividad con entidad propia ni que pueda
ejercerse legítimamente al amparo de la libertad de mepresa (art. 38 CE)
La defensa privada frente a agresiones a ps y bs es ciertamente posible pero limitada a los
supuestos señalados en el CP (art. 20.4; 5.7)
ü 
Legítima defensa
ü 
Estado necesidad
ü 
Cumplimiento legítimo de un derecho, oficio o cargo
} 
La SPv no es una actividad que sirva principalmente a intereses particulares, pues la
defensa frente a peligros es siempre un asunto público
} 
En nuestro sistema constitucional sólo existe , en rigor, un tipo de seguridad, la
ciudadana o pública (según la CE), de exclusiva responsabilidad del Estado