Las Facultades Constitucionales Implicitas.

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Las Facultades Constitucionales Implicitas.
(Una réplica)
Por
W. FRISCH PHILIPP
Licenciado en Derecho de las Universidades de México y de
Viena, Doctor en Derecho de ~a Univrersidad de Viena, exami.
nado por el Tribunal Superior Federal de Viena para obtener la
autorización al ejercicio autónomo de la abogacía, Profesor de
la Escuela de Derecho de la Universidad Anáhuac.
Revista de Derecho Notarial Mexicano, núm. 44, México, 1971.
DR © Asociación Nacional del Notariado Mexicano, A. C.
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SUMARIO
l.-Objeto de este trabajo y planteamiento del problema.
II.-La solución del problema de las facultades implícitas en el Derecho Constitucional comparado.
III.-La regulación de las facultades constitucionales implícitas en el
Derecho Constitucional Mexicano vigente.
!V.-Constitucionalidad de ciertas disposiciones de la Ley General de Bienes Nacionales, publicada en el Diario Oficial de
la Federación del 30 de enero de 1969.
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l.-Objeto de este trabajo y planteamiento del problema.
En la Revista de Derecho Notarial, No. 43, que apareció en Junio de 1971, el Sr. Lic. Don Fernando Finck, Notario Público, de
Jalapa, Veracruz publicó un trabajo intitulado "Comentarios a la
Ley de Bienes Nacionales en el aspecto Notarial". El autor consideró
que el legislador federal que expidió la ley citada no tuvo la competencia constitucional de legislar en materia que según el licenciado Finck
correspondía a los Estados de la Federación, o sea:
l.-En el Art. 48 leg. cit. v. se legisla sobre ciertas formas aplicables al acto de la transmisión de la propiedad en determinados casos
de enajenación de bienes iamuebles de la Federación "a personas de
escasos recursos" ;
2.-En el Art. 53 leg. cit. se establece la libre designación de
"los Notarios del Patrimonio Nacional" por la Secretaría del Patrimonio Nacional, ante los cuales deberán celebrarse ciertos "actos o
contratos relacionados con los inmuebles de la nación";
3.-En el Art. 54 leg. cit.: "Los Notarios del Patrimonio Nacinal llevarán un protocolo especial para los actos y contratos de este
Ramo, con sus respectivos apéndices e índices de instrumentos y con
los demás requisitos que la Ley exija para la validez de los actos notariales;
Los honorarios de los Notarios mencionados que deban cubrir
los particulares se regularán de acuerdo con el Arancel; pero los que
sean a cargo del Gobierno Federal se reducirán a la mitad.
Los protocolos especiales de los Notarios del Patrimonio Nacional
serán autorizados por las autoridades locales competentes y por la
Secretaría del Patrimonio Nacional".
La opinión arriba reproducida fué fundamentada en los artículos
73 y 124 de la Constitución Federal, según los cuales el Congreso
Federal no tiene competencia para legislar con efectos para los
Estados Miembros de la Federación, es decir en la esfera local, en
la materia de los Derechos Civil y Notarial.
Con motivo de las reflexiones que me causó la lectura del estudio
de referencia me permito la réplica siguiente. Quisiera, empero, des-
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tacar desde un principio que el motivo y el fín de mi intervención e~
exclusivamente la interpretación del Derecho Constitucional en sus
aspectos relevantes para la cuestión planteada sin que tenga la intención de interferir sin justificación y legitimación respecto de la
conveniencia o inconveniencia de la regulación legal arriba citada desde el punto de vista notarial y civil.
El problema planteado de la delimitación de las facultades constitucionalmente concedidas a los órganos legislativos, esto es la delimitación de las esferas local y federal se muestra aquí, en el
sector de la creación o expedición de las normas legales llamadas
anexas o accesorias en un caso concreto, por su relación funcional con
las normas legales de carácter principal en el mismo caso. Esto
quiere decir que puede presentarse la situación que un legislador
-en nuestro caso el federal regule principalmente una materia atribuída por la constitución federal a su competencia- aquí los bienes
nacionales-; pero en la realización de este objeto él expide, aparte de
las normas principales, las que se refieren en nuestro caso a los
bienes nacionales, otras, las llamadas accesorias o anexas, las que
según su materia, en lo general, no son concedidas por la Constitución Federal a su competencia. Esto quiere decir que la materia
de las últimas normas en sí cae en lo general en otra esfera legislativa, en nuestro caso las nOimas de los derechos Civil y Notarial que
son de la competencia legislativa local.
Esta coexistencia de las normas principales con las anexas o
accesorias motiva en los casos que son objeto de las exposiciones siguientes, que el legislador competente para la creación de las normas
principales solamente puede regular en forma satisfactoria, completa y
eficaz el objeto de su normación por medio de la creación conexa de
las normas accesorias o anexas indispensablemente necesarias para
lograr la regulación arriba mencionada.
La competencia de crear las normas anexas o accesorias tiene
también la denominación de "facultades implícitas".
La creación de las normas accesorias o anexas puede ser interpretada como invasión inconstitucional en la esfera del otro legislador, cometida por aquel legislador que en lo general solamente
tiene la competencia de legislar en la materia de las normas principales. Dado que se ofrecen con mucha frecuencia en los diversos países casos de leyes formadas en la forma conexa arriba indicada, las
constituciones, la doctrina y la jurisprudencia tuvieron ocasiones bastantes de ocuparse del problema esbozado.
La política del Derecho P.xigió esta ocupación dado que no siempre
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es posible en la práctica ajustar los objetos que deben ser regulados
por las leyes, en una forma absolutamente congruente con las com~
petencias establecidas por una constitución federal. En el campo de
las necesidades reales de un legislador éste no puede operar como
un cirujano seccionando así con un "escalpelo" los campos accesibles
para su regulación, según la competencia constitucional, de los no
accesibles. De lo contrario su legislación quedaría en unos casos
mutilada y por lo tanto carecería de su eficacia, con otras palabras;
sus normas principales carecerían de su impacto o de su forma completa por falta de la posibilidad de redondear el contenido de una
ley por medio de las normas anexas o accesorias.
La raíz de esta situación debe ser encontrada en la esfera más
general y abstracta del contituyente que se contenta en la fijación
ele las competencias legislativas con la determinación de materias en
una forma muy abstracta y general, mientras que el legislador ordin::trio tiene la tarea de legislar por medio de normas más sustanciadas,
detalladas y concretizadas, aún cuando, naturalmente, generales y
abstractas. De esta tarea resulta en unas ocasiones la necesidad de la
coexistencia arriba referida entre normas principales y normas anexas o accesorias.
La necesidad del entrelazamiento de los dos tipos de normas referidos es la consecuencia práctica del "procedimiento de la individualización y concretización siempre crecientes del derecho", que
comienza con la norma constitucional más general y abstracta y
conduce a través de la ley ordinaria y del reglamento hasta la resolución o sentencia individual y concreta, como nos expone magistralmente Hans Kelsen en su teoría sobre la "dinámica del derecho" (páginas 196 a 282 de su "'Teoría Pura", segunda edición, reimpresión de
1967).
Como resumen de lo anterior concluimos que el problema planteado es compuesto por dos factores opuestos entre sí, es decir, de la necesidad antes explicada de servirse de las normas accesorias o anexas,
por una parte, y la transgresión de competencia constitucional que resulta de esta normación, por la otra.
II.-La soluc1:ón del problema de las facultades implícitas en el Derecho Constitucional Comparado.
Como nos muestran los comentarios de Felipe Tena Ramírez al
tema de las "facultades implícitas" en su obra "Derecho Constitucional Mexicano", décima edición, página 121 siguientes, la Constitu-
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ción de los Estados Unidos atribuyó al Congreso Federal la competencia de legislar con base en las facultades implícitas" con el objeto
de crear las normas accesorias o anexas en la medida necesaria.
En la Constitución Federal de Alemania Occidental vigente no
se estableció expresamente las "facultades implícitas", pero la doctrina (Mangoldt-Kleim, "Das Bonner Grundgesetz", tomo II, 1964,
páginas 1401 siguientes) acepta sin reserva la existencia de las facultades mencionadas a pesar del silencio del constituyente. · Estas
competencias se artibuyen al legislador federal como "competencias
que acompañan a las escritas" afirmando que la competencia expresa
incluye una "competencia auxiliar" (implícita) la que es útil para
una regulación conveniente de la materia fundada en la competencia
expresa o principal. El comentario citado equipara las "facultades
implícitas" admitidas en Alemania Occidental con los "implied powers" de los Estados Unidos de América, arriba mencionados.
En la Constitución Federal de Austria tampoco se encuentra una
institución expresa de las facultades implícitas, pero en la jurisprudencia de la Corte Constitucional austriaca se admite unánimemente
el ejercicio de las facultades implícitas.
En su resolución Slg. 2685 la Corte atribuyó al legislador federal
la competencia de legislar en la materia de construcciones de edificios
a pesar de que en lo general esta competencia es de las legislaturas
locales -sí el legislador federal legisla en esta materia para los efectos
de complementar sus otras normas legales atribuídas a él por la constitución en forma expres~.. y entre la regulación efectuada por los dos
tipos de normas existe en el caso concreto una relación inseparable.
La resolución se refirió a construcciones de edificios en el sector de
los teatros del Estado, de ferrocarriles. de navegación, y en unos
otros campos más, que se encuentran en la esfera de la legislación
federal.
En otra resolución Slg. 1443 la Corte atribuyó como "facultad
implícita" al legislador federal. el que en Austria tiene la competencia expreRa en materia del proceso civil, de crear normas sobre
la actividarl fle las autoridafles administrativas de los municipios con
el objeto de la expedición de los llamados "certificados de pobreza.,
de un particular para que éste nresente tal certificado ante el juez
civil para los efectos de su resolución sobre el otorgamiento del "beneficio de la pobreza" al particular respectivo en su proceso civil
(exención de los derecho;.; de los tribunales y nombramiento de un
ubogado gratuito para la "parte pobre").
Salta a la vista de esta perspectiva comparativa que las "facul-
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tades implícitas" son admitidas no solamente en los casos de su institución constitucional expresa sino también en países cuya constitución federal no estatuye las facultades aludidas, dado que en los
últimos casos la doctrina y la jurisprudencia reconocieron estas facultades a pesar del silencio guardado por el constituyente respectivo.
III.-La regulación de las facultades constitucionales implícitas en
el Derecho Constitucional Mexicano Vigente.
Dado que el artículo 73, XXX, de la Constitución Federal Mexicana instituyó expresamente en favor del legislador federal las "facultades implícitas" la doctrina y jurisprudencia mexicanas tienen
la ventaja de disponer sobre un fundamento constitucional expreso de
las facultades mencionadas. Su existencia por lo tanto no es controvertida como nos muestran las exposiciones de Felipe Tena Ramírez
en su obra citada pág. 120 siguientes y la resolución de la Suprema
Corte del17 de Enero de 1961, expediente de Varios, No. 331/54, citada por el autor en página 124, nota 158 de la obra.
!V.-Constitucionalidad de ciertas disposiciones de la Ley General de Bienes Nacionales, publicada en el Diario Oficial de la
Federación del 30 de enero de 1969.
Por lo que se refiere a la aplicabilidad de la competencia atribuída al Congreso Federal para legislar en la esfera federal con fundamento en la fracción XXX del Art. 73 de la Constitución Federal a las
disposiciones de los artículos 48, 53 y 54 de la Ley General de Bienes
Nacionales reproducidas en el capítulo primero de este trabajo, se debe
considerar si la normación de las disposiciones legales últimamente
citadas fué "necesaria, a objeto de hacer efectivas" las otras disposiciones creadas por la ley referida. Se trata por lo tanto de
la cuestión de la existencia del nexo necesario e imprescindible entre
las normas principales y accesorias o anexas con respecto al contenido
de la ley en cuestión.
Para la solución de esta cuestión pensamos en las conclusiones
siguientes: Los artículos 48, 53 y 54 reproducidos en el capítulo primero se refieren a las modalidades de la enajenación de bienes inmuebles de dominio privado de la Nación. La regulación de estas enajenaciones es uno de los objet<A'l principales de la Ley, como se desprende del Art. 37 de la Ley. Estos actos son también previstos en beneficio de los particulares "que requieren disponer indispensablemente
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del inmueble ... " (Art. citado fracción 111). Opinamos que la regulación de las modalidades establecidas por el artículo 48 para enajenaciones de este tipo "a personas de escasos recursos, para satisfacer
necesidades de habitación" "cuando el valor de dichos bienes no exeda
de $ 20.000", presenta una medida legislativa "necesaria a objeto
de hacer efectiva" (Art. 73, XXX de la Constitución Federal) la disposición del artículo 37, III de la ley ordinaria multicitada de lo cual
se infiere la constitucionalidad del artículo 48 aludido. Acerca de los
artículos 53 y 54 reproducidos en el primer capítulo la justificación
de su nexo indispensable con las enajenaciones de referencia aún
es justificable para fundamentar su constitucionalidad aún cuando en
una medida menor que en el caso de conclusión anterior respecto del
Art. 48.
Me permito, por último, repetir mi observación de que mis conclusiones son dedicadas a la cuestión estricta de la constitucionalidad
en estudio, sin que se tome en consideración la conveniencia o inconveniencia de las disposiciones legales federales ordinarias de referencia
desde el punto de vista de la política del Derecho, es decir de "legeferenda".
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