Barreras arancelarias

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9/19/16
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Uncovering the Barriers
of the China-Latin America
and Caribbean Trade
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M
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CM
MY
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CMY
K
Revelando las Barreras
del Comercio entre
China y América Latina y el Caribe
Revelando las barreras
del comercio entre
China y América Latina y el Caribe
Catalogación en la fuente proporcionada por la
Biblioteca Felipe Herrera del
Banco Interamericano de Desarrollo
Moreira, Mauricio Mesquita.
Revelando las barreras del comercio entre China y América Latina y el Caribe /
Mauricio Mesquita Moreira, André Soares, Kun Li.
p. cm. — (Monografía del BID ; 474)
Incluye referencias bibliográficas.
1. Tariff-China. 2. Tariff-Latin America. 3. Non-tariff trade barriers-China. 4. Non-tariff
trade barriers-Latin America. 5. China-Commerce-Latin America. 6. Latin AmericaCommerce-China. I. Soares, André. II. Lin, Kun. III. Banco Interamericano de Desarrollo.
Sector de Integración y Comercio. IV. Título. V. Serie.
IDB-MG-474
Palabras Clave: Barreras Comerciales, Empresas Chinas, Empresas LAC, Aranceles,
China, América Latina.
Códigos JEL: F1, F15, F21, O54.
Copyright © 2016 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra
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Las opiniones expresadas en esta publicación son de los autores y no necesariamente
reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio
Ejecutivo ni de los países que representa.
Tabla de contenidos
Agradecimientos/ v
Introducción/ 1
El acceso al mercado chino: las barreras al comercio para las empresas
de ALC/ 5
¿Son aún relevantes los aranceles?/ 5
Más allá de los aranceles: gravámenes y subsidios a la agricultura/ 15
¿Qué tan importantes son las barreras no arancelarias?/ 17
Acceso al mercado latinoamericano: las barreras comerciales que
enfrentan las empresas chinas/ 45
Barreras arancelarias: depende de a dónde uno vaya/ 46
Barreras no arancelarias: un obstáculo significativo en el
MERCOSUR/ 50
Conclusiones/ 65
Referencias/ 67
Apéndice técnico: estimación del efecto de las BNA
(barreras no arancelarias) y los aranceles sobre el comercio/ 71
iii
Agradecimientos
L
as barreras del comercio entre China y ALC es resultado de una
investigación conjunta llevada a cabo por el Sector de Integración y
Comercio del BID (INT) bajo la supervisión de Antoni Estevadeordal
(Gerente del Sector) y la dirección de Maurício Mesquita Moreira (Asesor
Económico del Sector), en colaboración con André Soares y Kun Li
(Consultores INT). Camila Viegas-Lee y Marcela Colmenares revisaron
la producción de esta publicación. Victoria Patience editó la versión en
inglés y María Inés Martiarena, Beatriz Velloso, Jing Chen , estuvieron a
cargo de la traducción al español, portugués y chino, respectivamente. The
Word Express, Inc. realizó la tipografía. Agradecemos a los miembros del
gobierno y del sector privado tanto en China como América Latina y el
Caribe por las entrevistas concedidas y en especial a Joaquim Tres por su
apoyo para realización de este estudio.
Las opiniones expresadas en esta publicación corresponden a las de
los autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista del BID o su
Directorio Ejecutivo.
v
Introducción
E
n un lapso de diez años, dos economías entre las que el comercio
era mínimo, y menor aún el intercambio de inversiones, se han
convertido en importantes socios comerciales. Impulsado por el
auge del intercambio de productos básicos para la fabricación de bienes,
el comercio entre China y América Latina y el Caribe (ALC) creció a una
tasa vertiginosa del 31,2% anual entre 2000 y 2011, interrumpido solo
brevemente por la crisis financiera de 2009. A lo largo de este proceso,
China se convirtió en el segundo socio comercial de ALC —con el 13,7%
del comercio total de la región en 2015— y el principal socio comercial de
países como Brasil, Chile y Perú. Aunque con niveles más moderados, la
participación de ALC en el comercio chino también creció sustancialmente
y llegó a alcanzar el 5,9% en 2015, cuando la región se convirtió en un
proveedor clave de materias primas como cobre, mineral de hierro y soja.
No obstante, desde 2012, este auge parece haber tocado techo. El
crecimiento del comercio bilateral se desaceleró drásticamente y se tornó
negativo en 2014, producto de una marcada desaceleración del crecimiento
tanto de China como de ALC, atribuible a factores que van desde una lenta
recuperación de la economía mundial, hasta los rendimientos decrecientes
de la expansión china y políticas macroeconómicas inadecuadas en algunas
de las mayores economías latinoamericanas y caribeñas. Estos cambios
han suscitado interrogantes sobre el futuro de la relación. ¿Implica esta
desaceleración un nuevo patrón y una pérdida de dinamismo del comercio
bilateral? ¿O se trata simplemente de un fuerte ajuste cíclico, motivado por
un ciclo inusualmente largo de los productos básicos?
La respuesta correcta a esta pregunta quizás combine elementos
de ambos escenarios posibles, pero el ajuste cíclico parece explicar la
mayor parte de la historia, al menos porque no ha habido ningún cambio
significativo en los fundamentos subyacentes al dinamismo de la última
década. En efecto, es poco probable que China vuelva a crecer a tasas de
dos dígitos porque ya está experimentando rendimientos decrecientes de
un modo inexorable. A medida que crece el stock de capital y se agotan las
ganancias de productividad asociadas con la movilidad de los trabajadores
a actividades de mayor productividad, el rendimiento de la inversión
tiende a caer y lo mismo sucede con el crecimiento. A su vez, la caída del
1
2
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
crecimiento sumada a la creciente participación de los servicios en el PIB
se traduce en un menor dinamismo de la demanda de productos básicos.
No obstante, con un PIB per cápita de US$7.989 (FMI, 2016), China
está todavía muy lejos de tener tasas de rentabilidad tan bajas como las
que se observan en los países desarrollados, ni niveles de participación de
los servicios en el PIB tan altos como los de aquellos. Precisamente por esta
razón, la mayoría de los analistas no ven que China pueda caer por debajo
del 6%, al menos no antes del final de esta década. Si a estas expectativas
les sumamos el hecho de que no se vislumbra ninguna mejora en cuanto
a sus limitaciones en términos de recursos naturales, no es difícil ver un
escenario en el que el crecimiento de la demanda de productos básicos de
ALC siga siendo sólido, aunque no tan colosal como en la década pasada.
Asimismo, la dotación de factores de cada una de las dos partes sugiere
que ALC seguirá siendo un importador dinámico de bienes fabricados en
China, aunque es probable que la composición cambie en la medida en que
en el país asiático sigan creciendo los salarios y los acervos de capital y de
capital humano.
En síntesis, si nos asomamos al futuro, no hay ninguna razón para
creer que el comercio bilateral perderá relevancia ni que su patrón se
alterará radicalmente. El escenario más probable es el de una relación más
madura, que seguirá siendo muy positiva, pero en la que los gobiernos y
el sector privado tendrán que redoblar sus esfuerzos si quieren explotar al
máximo las ganancias potenciales del intercambio. Habrá menos tolerancia
al trato negligente que se les dio a las barreras comerciales durante el
período de auge.
Ese ha sido precisamente el caso para la mayoría los países de ALC,
que de la noche a la mañana se encontraron con un enorme mercado para
sus productos básicos y, por consiguiente, no tuvieron incentivos para
poner en práctica políticas comerciales más enérgicas. Recién en la década
pasada, los gobiernos y el sector privado se dieron cuenta de que uno de los
principales problemas que quedó de manifiesto durante el período de auge
—la abrumadora concentración de las exportaciones de la región en un
puñado de productos básicos— no podía resolverse sin mejorar su acceso
al mercado chino. Chile, Perú y, más recientemente, Costa Rica fueron
notables excepciones a esta situación. China, por su parte, a pesar de las
barreras impuestas a sus exportaciones de manufacturas —particularmente
en el Cono Sur— en general eligió mirar hacia otro lado, impulsado quizás
por el hecho de que estas barreras no estaban perjudicando gravemente
Introducción
sus exportaciones a la región, que prácticamente se habían triplicado cada
cuatro años.
En este escenario, en el que las ganancias siderales y sin esfuerzo
ya son parte del pasado, esperamos que la política comercial adquiera
más protagonismo, pero sabemos que cualquier política más activa
enfrentará un obstáculo importante. No hay suficiente información sobre
las características del régimen comercial chino, ni suficientes análisis de
políticas que estudien sus efectos sobre los flujos de comercio e inversión.
Salvo contadas excepciones, el régimen comercial de ALC está mejor
documentado, pero tampoco hay en este caso una masa crítica de trabajos
analíticos que sirvan para orientar las decisiones de política.
Este informe aspira a contribuir a cerrar esta brecha, en base a un
análisis más detallado de las barreras al comercio y su impacto a ambos
lados de la relación. No pretende ser exhaustivo. Se centra principalmente
en los problemas más acuciantes de acceso a los mercados, identificados
por medio de un análisis pormenorizado de los datos sobre el comercio
y de los documentos oficiales relevantes, así como varias entrevistas con
funcionarios gubernamentales y ejecutivos de empresas de las dos partes.
La mayoría de las cuestiones relacionadas con el apoyo gubernamental,
que no son menos importantes pero sí sumamente complejas, quedan
pendientes para futuras investigaciones.
En materia de acceso a los mercados, la atención se centra en las
barreras no arancelarias, que generalmente son más oscuras y difíciles de
evaluar y parecen restringir particularmente las exportaciones agrícolas de
ALC y las manufactureras de China. Las primeras, en general, tienen que
lidiar con cuotas, contingentes arancelarios, controles de precios, comercio
estatal y medidas sanitarias y fitosanitarias inescrutables. Las segundas
muchas veces enfrentan obstáculos técnicos que cambian constantemente,
valuaciones aduaneras arbitrarias, licencias de importación no automáticas
y medidas contingentes de protección del comercio (medidas antidumping,
compensatorias y de salvaguardia), que utilizan el denominado método del
país sustituto para determinar el dumping, basándose en datos de precios
o producción de terceros países.
Este análisis se compone de tres secciones. En primer lugar, se
estudian los principales costos que enfrentan los exportadores de ALC en
China, para luego analizar las “fricciones” que afectan a sus homólogos
chinos en la región. En la última sección, se resumen las principales
conclusiones y se esboza una agenda de política y de investigación.
3
El acceso al mercado chino:
las barreras al comercio para las
empresas de ALC
L
as ya conocidas dificultades de ALC para diversificar sus exportaciones
a China —de las cuales el mineral de hierro, la soja, el cobre y el
petróleo aún representan más del 80% de los embarques— van más
allá de los costos comerciales y radican lisa y llanamente en las ventajas
comparativas, así como en niveles de inversión en educación y en ciencia
y tecnología históricamente bajos. Sin embargo, esto no significa que las
barreras comerciales no tengan nada que ver con estas dificultades o que
la política comercial no pueda ejercer influencia alguna.
De hecho, a pesar de los avances significativos logrados por China en
materia de liberalización del comercio, que comenzó mucho antes de su
adhesión a la OMC en 2001 (Ianchovichina y Martin, 2004), los exportadores
de ALC siguen enfrentando importantes obstáculos para penetrar el
mercado chino, que son particularmente limitantes para sectores intensivos
en recursos naturales, en los que ALC tiene fuertes ventajas comparativas
y donde más probabilidades hay de que se dé la diversificación. Todavía
más preocupante es el hecho de que la importancia de estos obstáculos
generalmente aumenta con el nivel de procesamiento y sofisticación de las
exportaciones.
¿Son aún relevantes los aranceles?
Una breve descripción de la estructura actual de los derechos de
importación impuestos por China (que se expone en el Cuadro 1) casi no
deja lugar a dudas respecto de que la agricultura debiera estar entre las
prioridades de la agenda comercial bilateral de ALC. El arancel promedio
para la agricultura es significativamente más elevado que el que se aplica
en otros sectores, con niveles arancelarios que llegan hasta un 65%. Los
aranceles no solo son más altos, sino que también suman un efecto muy
desfavorable para las exportaciones de ALC. Salvo en el caso de Colombia,
el promedio ponderado basado en la composición de las exportaciones de
ALC al mundo es significativamente mayor que el promedio simple y que el
promedio ponderado basado en las importaciones chinas actuales.
Los aranceles sobre las manufacturas no son tan altos como aquellos
sobre los bienes agrícolas, pero están lejos de ser inofensivos y están
5
6
CUADRO 1/
Derechos de
importación de
China, 2013
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Promedio de los aranceles NMF
aplicados (%)
Total
Agricultura
Manufacturas
Minería
9,9
13,4
9,3
3,2
4,6
10,3
5,4
1
Exportaciones de Argentina al mundo
14,4
17,3
13,1
1,7
Exportaciones de Brasil al mundo
10,1
17
9,2
0,8
Promedio simple (6 díg.)
Promedio ponderado por
Importaciones chinas
Exportaciones de Colombia al mundo
4,1
12,3
9,5
1,4
Exportaciones de México al mundo
9,6
16,1
10,9
0,7
Exportaciones mundiales al mundo
8
16,1
8,5
2,4
Fuente: Datos de aranceles tomados de la OMC; datos de comercio tomados de COMTRADE-ONU, 2013.
Nota: Categorías sectoriales amplias definidas en base a la CUCI, Rev 3. Manufacturas incluye 1,
25, 266, 267, 269, 5, 61 a 67, 69, 7 y 8. Agricultura, 0, 21, 22, 233, 24, 261, 263, 264, 265, 268, 29 y 4.
Minería, 27, 28, 3 y 68.
particularmente reñidos con las ventajas comparativas y competitivas de
China y su carácter de “fábrica del mundo”. El promedio simple es casi tres
veces más alto que el de la OCDE (3,6%) y las crestas arancelarias pueden
escalar hasta alcanzar un 45%. Las exportaciones de manufacturas de ALC
también tienden a enfrentar aranceles que, en general, superan la media
simple, aunque el sesgo no es tan fuerte como en el caso de la agricultura.
Si bien constituyen un dato revelador, los aranceles aplicados
promedio no dan cuenta de la historia completa, especialmente a la luz
de las complejidades del régimen comercial chino. Como ocurría con otras
economías de Asia oriental en el pasado, el tráfico de perfeccionamiento
cumple una función clave en las relaciones de China con el resto del mundo,
ya que las importaciones enfrentan niveles de protección radicalmente
distintos según su uso final (según se trate de bienes intermedios, de capital
o de consumo) y su destino final. Los bienes importados para ser procesados
y reexportados —principalmente, los bienes intermedios (para la industria
manufacturera)— están sujetos a aranceles nulos. Según estimaciones
recientes (2010), las importaciones para perfeccionamiento representan el
45% del total de importaciones, cifra que aumenta significativamente si se
excluyen las importaciones de productos básicos.1
En la práctica, esto significa que si un país exporta bienes que forman
parte de la cadena de valor de las exportaciones chinas, puede beneficiarse
del acceso libre de aranceles a un mercado en el que las importaciones
1
Yu y Tian, 2012.
para perfeccionamiento están actualmente valuadas en US$447 mil
EL ACCESO AL MERCADO CHINO
millones. Lamentablemente, este no es el caso de los exportadores
latinoamericanos, que exportan una cantidad limitada de bienes de la
industria manufacturera a China (2% del total de exportaciones de esos
bienes de ALC en 2014 y apenas el 1,6% de las importaciones chinas de
manufacturas), de los cuales un 35% son bienes de consumo y de capital.
No es fácil conseguir estimaciones actualizadas, pero los datos de la
Administración de Aduanas de China para 2006 indican que, ese año, solo
el 25% de las importaciones procedentes de ALC fueron consideradas
“importaciones para perfeccionamiento” y, por lo tanto, ingresaron libres
de aranceles.
Si los exportadores están apuntando al mercado interno, que —como
ya se ha sugerido— es el caso que se da para una mayoría abrumadora
de los exportadores latinoamericanos, entonces los aranceles aplicados
promedio tienden a subestimar (antes que a sobreestimar) la magnitud de
la protección que enfrentan. Los motivos están relacionados con la forma
en que los aranceles pueden variar a lo largo de la cadena de valor, la forma
en que algunas de las importaciones están gravadas y la incidencia de las
barreras no arancelarias.
Mayores obstáculos en la parte superior de la cadena de valor: La
estructura arancelaria china tiende a discriminar en detrimento de las
importaciones que no son para perfeccionamiento, en la parte superior
de la cadena de valor. Esto se puede apreciar al menos de dos formas.
Como muestra el Gráfico 1, el arancel NMF promedio para los bienes de
consumo (11,1%) es el doble que el de los bienes intermedios (4,9%) y diez
veces superior al de las materias primas (1,09%). Si bien esta tendencia está
lejos de ser exclusiva de China —se verifica en la mayoría de los países—
es particularmente pronunciada en el caso del gigante asiático, donde los
bienes de consumo tienen uno de los niveles de protección más elevados
del mundo. Esta característica representa ciertamente un reto para los
exportadores de ALC que pretenden vender sus productos directamente a
los consumidores chinos, un privilegio que generalmente conlleva mayores
márgenes de ganancias.
Este sesgo también se pone de manifiesto a niveles de agregación
más detallados, como en el caso de lo que se conoce tradicionalmente
como escalonamiento arancelario; es decir, derechos de importación que
aumentan según el grado de elaboración, independientemente del uso final
del bien. Este es precisamente el caso de la agricultura, donde los bienes
7
GRÁFICO 1/
Derechos de
importación de
China por categoría
de uso final (2014)
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Bienes de capital
Bienes de consumo
10
5
UE
Mundo
China
0
Japón
14
16
Miembros OMC
EE. UU.
18
Arancel ponderado NMF a
las importaciones desde
el mundo (%)
8
20
10
China
UE
Mundo
5
Miembros OMC
EE. UU.
Japón
0
14
16
18
20
Log de las importaciones desde ALC-26
Materia primas
10
UE
5
China
Mundo
Miembros OMC
Japón
0
14
16
EE. UU.
18
Arancel ponderado NMF a
las importaciones desde
el mundo (%)
Bienes intermedios
20
10
5
0
EE. UU.
UE
Miembros OMC
Mundo
China
Japón
14
16
18
20
Log de las importaciones desde ALC-26
Fuente: BID-INT en base a datos de TRAINS y WITS.
elaborados están sujetos a aranceles significativamente mayores que los
bienes sin procesar. Tampoco en este terreno es China el único país que
adopta dicha práctica, ya que los principales socios comerciales de ALC
muestran distorsiones aún más significativas (Gráfico 2).
Para examinar estas prácticas más de cerca, el Gráfico 3 se basa en
nueve cadenas de valor, que representan el 90% de las exportaciones de ALC
a China y el 63% de sus exportaciones al mundo. Este desglose revela que
la progresividad arancelaria afecta principalmente al comercio de porotos
de soja y de café y, en menor medida, al de pulpa de papel, a pesar de que
2 Según una asociación
de pulpa de papel de ALC,
China es el tercer mayor
exportador de papel hacia
el mundo y hacia ALC, con
participaciones del 9,4% y
del 6% en los respectivos
mercados.
China es competitivo en pulpa de papel y porotos de soja procesados y no
tiene una industria del café muy desarrollada.2 Por el contrario, el azúcar y el
maíz no muestran ningún signo de escalonamiento arancelario —de hecho, el
último incluso muestra signos de “desescalonamiento“— una característica
que parece tener su origen en los contingentes arancelarios impuestos en la
parte inferior de la cadena de valor (ver la sección sobre las BNA).
Arancel ponderado NMF a las
importaciones desde el mundo (%)
EL ACCESO AL MERCADO CHINO
GRÁFICO 2/
Escalonamiento
arancelario para los
bienes agrícolas.
Principales socios
de ALC (2014)
15
China
10
Japón
Russia
Mundo
Unión Europea
5
China
Russia
9
Mundo
Unión Europea
Japón
Estados Unidos
Estados Unidos
0
15
16
17
18
19
Log de las importaciones desde ALC-26
Elaborados
Primarios
Fuente: BID-INT en base a datos de TRAINS y WITS.
Nota: Bienes definidos según la Clasificación por Grandes Categorías Económicas: Alimentos y bebidas.
Arancel ponderado NMF a las
importaciones chinas desde
el mundo (%)
50
Azúcar
GRÁFICO 3/
Escalonamiento
arancelario para
productos agrícolas
seleccionados.
China (2014)
Azúcar
40
Maíz
30
Maíz
20
Café
Porcina
Aviar
10
Vacuna
Café
0
0
Frutas
Frutas
Aviar
Soja
Pulpa de papel
Soja
Celulose
Porcina Vacuna
5
10
15
20
Log de las importaciones chinas desde ALC-26
Elaborados
No elaborados
Fuente: BID-INT en base a datos de TRAINS y WITS.
El escalonamiento arancelario también podría generar preocupación
entre los exportadores de metales de ALC. Si bien la región es uno de
los principales exportadores de minerales metalíferos a China, exporta
muy pocos minerales procesados. Por ejemplo, en 2014, por cada dólar
de mineral metalífero exportado, ALC solo pudo exportar 47 centavos de
GRÁFICO 4/
Progresividad
arancelaria
para metales
seleccionados.
China y países
seleccionados
(2014)
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Arancel ponderado NMF a las
importaciones desde
el mundo (%)
10
3
UE
China
2
Estados Unidos
1
Corea
Japón
Estados Unidos
0
13
Japón
UE
Corea
14
15
China
16
17
18
Log de las importaciones desde ALC-26
Elaborados
No elaborados
GRÁFICO 5/
Escalonamiento
arancelario
para metales
seleccionados.
Principales
exportaciones de
ALC a China (2014)
Arancel ponderado NMF a las
importaciones chinas desde
el mundo (%)
Fuente: BID-INT en base a datos de TRAINS y WITS.
Hierro y acero
8
6
4
Plomo
Aluminio
2
Aluminio
0
8
Zinc
Zinc
10
12
Cobre
Plomo
Cobre
14
16
Mineral de
hierro
18
Log de las importaciones chinas desde ALC-26
Elaborados
No elaborados
Fuente: BID-INT en base a datos de TRAINS y WITS.
dólar de manufacturas de metales.3 Como muestra el Gráfico 4, China tiene
la segunda mayor diferencia arancelaria a lo largo de la cadena de valor
3 El rubro “minerales
metalíferos” se define en
términos del capítulo 26 del
SA-2 (Sistema Armonizado
a dos dígitos) y las
“manufacturas de metales”,
según los capítulos 72–80
del SA-2.
(2,6 puntos porcentuales) entre los principales importadores de metales
de ALC.
El Gráfico 5 muestra en forma más detallada la cadena de valor de las
principales exportaciones de metales de ALC. Hay motivos de preocupación,
principalmente en el segmento del hierro, tanto con respecto a los niveles
de los aranceles sobre los productos elaborados (8%), como a la diferencia
EL ACCESO AL MERCADO CHINO
Las ventas chilenas de cobre refinado son la única manufactura de metal que ALC exporta a
China. El país no solo es el mayor exportador de la región, sino también del mundo, y un 31%
de sus exportaciones se dirigen a China. Este hecho contradice la afirmación de que ALC no
es competitiva en las manufacturas de metales y plantea la cuestión de cómo Chile es capaz
de acceder al mercado chino. Las razones que subyacen tras esta interrogante son tres.
En primer lugar, la oferta interna de cobre refinado adolece de una escasez
estructural. Aunque China haya podido aumentar sus capacidades de refinación y
fundición a 4,4 t y 7,9 t en el 2013, el consumo ha superado este nivel en 9 t (USGS, 2013).
El sector energético es el principal impulsor del mercado de cobre refinado en China, ya
que representa el 47% del total del consumo aparente, seguido por los electrodomésticos
(15%), el transporte (10%) y la construcción (9%) (USGS, 2013). Los esfuerzos de China
en pos de la urbanización requieren mayor capacidad de transmisión de potencia y
estimulan las ventas de electrodomésticos. Actualmente, la empresa estatal de energía
china, State Grid, desempeña un papel decisivo en el mercado, en el que da cuenta del
45% del consumo total de cobre refinado de China (Fickling, 2016).
En segundo lugar, el TLC entre Chile y China concede ventajas a los exportadores
chilenos. Como principal productor chileno de cobre refinado, Codelco (Corporación
Nacional de Cobre) puede exportar cobre refinado a China bajo un régimen libre de
aranceles, mientras que India, Australia y Japón tienen que pagar un arancel del 0,2%.
Esta pequeña diferencia es suficiente para que Chile sea competitivo en términos de
precios netos de aranceles. En 2013, el precio unitario del cobre refinado chileno neto
de aranceles fue de US$7.508 por tonelada, es decir, un 1,1% inferior al precio unitario
promedio de sus principales competidores.
En tercer lugar, la alta calidad de los cátodos chilenos marca una diferencia. Codelco
pudo certificar sus cátodos en China y demostrar que son mejores que los que se producen
internamente, lo que le permitió ganar contratos con proveedores clave, como la estatal
State Grid (Codelco, 2010).
arancelaria (8%). Asimismo, aunque en menor medida, preocupan también
las cadenas de valor del plomo y del aluminio. El problema no es tan
alarmante en los casos del cobre y el zinc.
Como sucede con algunos productos agrícolas, los intereses
defensivos no parecen justificar el tipo de escalonamiento arancelario que
se da en la cadena del hierro. Por ejemplo, China es el mayor productor
de acero del mundo, con niveles de producción que alcanzaron los 803
millones de toneladas métricas en 2015, lo cual representó el 49% de la
producción mundial (World Steel Association, 2015).
Aranceles y desviación del comercio: Más allá de las cuestiones relacionadas
con el nivel y la estructura de la protección arancelaria en China, los
11
RECUADRO I/
¿Qué hay detrás de
las exportaciones
chilenas de cobre
refinado?
GRÁFICO 6/
Arancel chino por
TLC y grupos de
productos (2013)
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Bienes de capital
Bienes de consumo
15
10
Chile
5
Costa Rica
0
ALC-23
ASEAN
Perú
Macao Singapur
Hong Kong
10
15
Arancel ponderado aplicado
a las importaciones
desde China (%)
12
15
10
ALC-23
Costa Rica
Perú
5
ASEAN
Macao
0
20
Chile
Singapur
10
Hong
Kong
15
20
Log de las importaciones chinas
Materia primas
10
ALC-23
Chile
5 Costa Rica
Perú
0
Macao
10
Singapur
15
ASEAN
Hong
Kong
Arancel ponderado aplicado
a las importaciones
desde China (%)
Bienes intermedios
15
20
15
10
ALC-23
Chile
5
Perú
0
Costa
Rica
10
Singapur
Macao
ASEAN
Hong Kong
15
20
Log de las importaciones chinas
Fuente: BID-INT en base a datos de COMTRADE y TRAINS.
exportadores de ALC tienen que lidiar con preferencias comerciales
negativas crecientes, generadas por la expansión de la red de acuerdos
comerciales firmados por China. Para octubre de 2015, China tenía 13
tratados de libre comercio (TLC) y estaba negociando otros 7, de los cuales
solamente 3 habían sido suscriptos con ALC: Chile (2005), Perú (2009) y
Costa Rica (2011).4 El Gráfico 6 ilustra estas cuestiones, que son motivo
de preocupación; en este puede apreciarse que en las categorías de uso
final, los aranceles impuestos a las empresas de ALC son aproximadamente
4
Ver el siguiente enlace (en
inglés) http://fta.mofcom.
gov.cn/topic/encosta.
shtml. Quienes también
suscribieron TLC son
ASEAN, Pakistán, Nueva
Zelanda, Singapur, Hong
Kong, Macao, Islandia, Suiza,
Corea y Australia.
el doble de los que enfrentan los socios que han firmado TLC con China.
Las desventajas, como era de esperar, son significativamente menores para
los tres países latinoamericanos que han firmado dichos TLC, pero siguen
siendo considerables para los bienes de consumo.
¿Qué tanto perjudican los aranceles a las exportaciones de ALC?
Si bien la evidencia relevada hasta el momento sugiere que los aranceles
continúan siendo un obstáculo importante para los exportadores de ALC,
13
EL ACCESO AL MERCADO CHINO
no queda claro en absoluto cuánto daño le hacen a las exportaciones de
la región o, dicho de otra manera, cuánto podría ganarse si se aplicara una
política comercial más agresiva.
Para contestar preguntas de este tipo, los economistas especializados
en comercio suelen recurrir a dos tipos de herramientas: los modelos de
equilibrio general computable y los modelos de gravedad. El primero
ofrece lo que potencialmente podría ser una respuesta más completa,
porque tiene en cuenta los impactos de primero y segundo orden en
todos los mercados de productos y factores. Sin embargo, requiere una
gran cantidad de datos, que normalmente no están disponibles para toda
la región, y los resultados dependen demasiado de supuestos arbitrarios
acerca de la forma en que funciona la economía. El modelo de gravedad,
en cambio, es menos intensivo en datos, robusto ante distintos supuestos
y tiene un historial probado de predicciones confiables de los flujos de
comercio bilateral. La intuición que subyace es simple: el comercio
bilateral es directamente proporcional al PIB de los socios comerciales y es
inversamente proporcional a la distancia geográfica y cultural entre ellos.
Las desviaciones de esta norma son atribuibles a los costos o fricciones del
comercio, como los aranceles y las barreras no arancelarias.5
Este estudio se apoya en la sencillez y precisión del modelo de
gravedad para intentar responder con más exactitud cuál es el impacto
que los aranceles de China tienen sobre las exportaciones de ALC. A
diferencia del enfoque tradicional de gravedad, que se centra solo en los
flujos bilaterales agregados, el modelo utilizado aquí se ejecuta a nivel
de socio-producto —Sistema Armonizado (SA) a cuatro dígitos— para
captar mejor la significativa variación sectorial de los aranceles chinos.
Los detalles del proceso y de sus resultados se discuten en el apéndice
técnico; aquí nos centraremos en una simulación que ilustra los principales
hallazgos.
En lugar de usar el consabido escenario de arancel cero, la simulación
se basa en algo más realista: una reducción de los aranceles chinos a las
exportaciones agrícolas y de manufacturas de ALC hasta los niveles de la
OCDE. Los productos de la minería no están incluidos porque los aranceles
promedio ya son bajos. Para mostrar la magnitud del recorte, el Gráfico 7
compara la distribución de los aranceles que enfrentan los exportadores
de ALC en las categorías analizadas en los dos mercados. La mediana del
arancel de China es aproximadamente el doble que el de la OCDE para los
bienes agrícolas y más del triple para los bienes manufacturados.
5
Ver, por ejemplo, Head y
Mayers, 2013.
Agricultura
20
10
0
OCDE
50
40
30
20
10
0
Aranceles (%)
Mediana=6,5%
% del total de aranceles
40
Manufacturas
30
20
10
0
OCDE
80
Mediana=2,0%
60
20
20
0
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
65
China
Mediana=4,9%
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Mediana=10%
% del total de aranceles
30
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
65
GRÁFICO 7/
Distribución de
los aranceles
aplicados por China
y la OCDE a las
exportaciones de
bienes agrícolas
y manufacturados
provenientes de
ALC (%)
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
65
14
Aranceles (%)
Fuente: BID-INT en base a datos de WITS.
Nota: Son los promedios simples por socio, SA a 4 dígitos, de los aranceles NMF y de los aranceles
preferenciales que enfrentan los 26 países de ALC en China y la OCDE. Ver la definición de las
categorías en el Cuadro 1. Los datos corresponden a 2014.
El Gráfico 8 presenta los resultados de la simulación en base a una
especificación del modelo que intenta equilibrar la necesidad de controlar
variables “no-observables” que podrían sesgar los resultados (por ejemplo,
las idiosincrasias de los productos y de los países), y que da cuenta de
la necesidad imperiosa de tener suficiente variación en los datos como
para identificar los impactos. Como puede verse, la mediana del impacto
sobre las exportaciones de ambos tipos de bienes es significativa, ya que
alcanza el 53% en la agricultura y el 46,5% en las manufacturas. En ambos
grupos, sin embargo, la varianza entre los diferentes productos es muy
significativa. Si dejamos de lado los valores atípicos (outliers), el aumento
de las exportaciones agrícolas oscila entre el 26% y el 82%; y el de las
manufactureras, entre el 26% y el 69%. En total, las exportaciones agrícolas
EL ACCESO AL MERCADO CHINO
Aumento esperado de
las exportaciones (%)
200
150
100
50
0
Agricultura
Manufacturas
15
GRÁFICO 8/
Distribución de los
impactos sobre
las exportaciones
de ALC si los
aranceles de China
convergieran con
los de la OCDE:
bienes agrícolas y
manufacturados
Fuente: BID-INT en base a datos de WITS.
Nota: Este gráfico presenta la distribución de los impactos por socio, SA a 4-dígitos, para los 26
países de ALC. La mediana de los impactos está representada por la línea que subdivide las cajas.
Las bisagras inferior y superior de las cajas representan el primer y tercer cuartil de la distribución,
respectivamente. Los bigotes representan los impactos máximo y mínimo dentro un rango de 1,5
veces la distancia entre el primer y el tercer cuartil. No se trazan los valores atípicos (outliers) que se
encuentran fuera de este rango. La simulación se basa en un modelo de gravedad sectorial global con
efectos fijos, tal como se describe en el apéndice técnico (especificación 4). Ver la definición de las
categorías en el Cuadro 1. Los datos corresponden a 2014.
crecerían un 9,6% y las de bienes manufacturados llegarían a 37,4%. Estos
son precisamente los beneficios potenciales que los responsables de
políticas no pueden dejar de aprovechar.
Más allá de los aranceles: Gravámenes y subsidios a la
agricultura
Como se mencionó anteriormente, las barreras que enfrentan los exportadores de ALC para acceder al mercado chino van mucho más allá de los
aranceles y comprenden otras formas de protección. Las políticas tributarias y las subvenciones son algunas de estas barreras menos visibles pero no
menos efectivas, especialmente para los productos agrícolas. Los impuestos
se destacan por su baja visibilidad y por su impacto sobre las exportaciones.
La protección adicional surge principalmente por el modo en que
se aplica el impuesto al valor agregado (IVA) sobre los bienes nacionales e
importados, una práctica que tiene sus raíces en la reforma fiscal que se puso
en marcha a principios de la década del noventa.6 En virtud de esta reforma, los
agricultores gozaron de una serie de exenciones al IVA, entre ellas, al impuesto
del 13% sobre la venta de sus productos a los mayoristas. Debido a que, a pesar
de las reglamentaciones de la OMC en sentido contrario, esta exención no se
extendió a las importaciones, los exportadores enfrentan una carga impositiva
6 Ver Huang, Rozelle y
Chang, 2004. La primera
reglamentación referida al
IVA sobre los productos
agrícolas fue el “Reglamento
provisional de la República
Popular China sobre el
IVA”, del 13 de diciembre
de 1993. Posteriormente, el
10 de noviembre de 2008,
fue sustituido sin cambios
significativos por el Decreto
Nro. 538.
16
GRÁFICO 9/
Derechos de
importación y
distorsión del IVA
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Soja
Maíz (extracuota)
Maíz (intracuota)
Uva
Manzana
Banano
Carne porcina
Carne vacuna
Carne de ave
Azúcar (extracuota)
Azúcar (intracuota)
Algodón (extracuota)
Algodón (intracuota)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
(%)
Arancel
Distorsión del IVA
Fuente: BID-INT en base a datos de TRAINS para los aranceles; y entrevistas y USDA 2007 para la
distorsión del IVA.
Nota: La distorsión del IVA es la diferencia entre las tasas de IVA efectivas para la producción
nacional y para las importaciones.
7
Ver más sobre las
reglamentaciones
concernientes a la aplicación
de impuestos internos a las
importaciones en el Artículo
III del GATT.
8
Aunque los mayoristas y
los fabricantes no paguen
el 13% de IVA sobre los
productos agrícolas locales,
pueden deducir este monto
de los impuestos que
pagan cuando venden sus
productos. El IVA sobre
los productos de “primera
fase de elaboración” es
del 13% (por ejemplo,
cereales, frutas y soja sin
procesar) y aquel sobre
los “productos procesados
con valor agregado” (por
ejemplo, productos lácteos
y productos de papa) es del
17%. Ver USDA, 2007, para
una explicación detallada de
los niveles “efectivos” de IVA
a lo largo de la cadena de
valor agrícola.
significativamente mayor —una distorsión a través del IVA— que varía según las
peculiaridades de la cadena de valor del producto y del grado de elaboración.7
Los productos que se encuentran en la parte inferior de la cadena de valor,
como los cereales y los porotos de soja no procesados, soportan los 13 puntos
porcentuales de discriminación. El impacto es menor para los productos
elaborados, como la carne y los lácteos, ya que los procesadores de alimentos
locales están sujetos al pago de impuestos al valor agregado.8
Para comprender mejor cuánta protección esta distorsión del IVA
le suma a los aranceles, el Gráfico 9 presenta estimaciones para algunas
de las exportaciones de productos básicos más importantes de ALC. En
promedio, la distorsión del IVA aumenta la protección en hasta un 73%,
primordialmente por la soja, que va desde un 1,5% (arancel de importación)
hasta un 13,2% (arancel más distorsión del IVA). Como muestra el ejercicio
de simulación de aranceles presentado en las secciones anteriores, esta
protección adicional puede convertirse fácilmente en miles de millones de
dólares de ingresos perdidos por los exportadores, dado que la demanda
de estos productos básicos es, en general, muy sensible a los precios.
Aunque la distorsión del IVA se materialice en ingresos no percibidos
y no en gastos, entra en la categoría de subvenciones a la agricultura
según la definición contenida en el Acuerdo sobre la Agricultura de la
17
EL ACCESO AL MERCADO CHINO
OMC.9 Sin embargo, no es este el único subsidio agrícola por el que deberían
preocuparse los exportadores de ALC. La OCDE, por ejemplo, hizo una lista
de 24 programas activos en China, que van desde pagos basados en el uso de
insumos, hasta pagos basados en la superficie cultivada, la cantidad de animales
o los ingresos. Se estima que en 2014 estos alcanzaron los US$54.200 millones,
o el 4% de la producción agrícola.10 Se trata de un monto significativo pero
bastante inferior a los ingresos no percibidos en virtud de la exención del IVA,
que pueden llegar a alcanzar los US$1,1 billones o el 13% del producto agrícola
si la implementación es total. Estas cifras son especialmente alarmantes, ya
que el compromiso de China para su adhesión a la OMC es mantener los
subsidios agrícolas “distorsivos del comercio” (conocidos también como de
“caja ámbar”) por debajo del 8,5% del valor del producto agrario.11
¿Qué tan importantes son las barreras no arancelarias?
Si bien los aranceles y los subsidios plantean un desafío por demás
importante, los exportadores de ALC enfrentan un obstáculo aún mayor
dado por las denominadas barreras no arancelarias (BNA) que, según qué
las motive, pertenecen a uno de los siguientes dos grupos: medidas técnicas
y medidas no técnicas. Las primeras comprenden básicamente las barreras
regulatorias como los obstáculos técnicos al comercio (OTC) y las medidas
sanitarias y fitosanitarias (SFS). Las segundas abarcan el comercio estatal,
los contingentes arancelarios y los controles de precios. Como ocurre con
los demás obstáculos, los productos agrícolas son los más afectados y, por
lo tanto, son el foco de este análisis. Hay evidencia suficiente para sugerir
que las BNA han ido creciendo en importancia a lo largo de la última década
y que, sin duda, se han convertido en una restricción aún mayor que los
aranceles para una cantidad significativa de exportaciones agrícolas de ALC.
El Gráfico 10 muestra un panorama general de esta tendencia. A
pesar de que los aranceles sobre los productos agrícolas han descendido
marcadamente después de la adhesión de China a la OMC, y de que los
subsidios (excluida la distorsión del IVA), se han estabilizado en torno al 4%
del valor de la producción agrícola, la brecha entre los precios internos y los
internacionales se ha ido ampliando de un modo casi exponencial desde 2008,
algo que solo pueden explicar otras medidas de intervención gubernamental.
En 2014, el diferencial de precios promedio llegó al 24%, mientras que el
arancel medio se ubicó en el 9,2%. El Gráfico 11 muestra, con un mayor grado
de desagregación, la información correspondiente a los diferenciales de
9 Ver Anexo 3 del
acuerdo. https://www.
wto.org/spanish/res_s/
booksp_s/analytic_
index_s/agriculture_02_s.
htm#ann_3A1
10 Base de datos de la
OCDE de estimaciones
de los niveles de apoyo
al productor y al consumidor (enlace en inglés).
https://www.oecd.org/
tad/agricultural-policies/
producerandconsumersupportestimatesdatabase.htm
11
Ver, por ejemplo, Brink,
2014. En un informe reciente
sobre la ejecución del Plan
Nacional de Desarrollo
Económico y Social 2014,
la Comisión Nacional de
Desarrollo y Reforma
(CNDR) reconoce que los
subsidios de “caja ámbar” a
la agricultura “se encuentran
cerca del límite” (ver NDRC
2015, p.22).
Arancel NMF
Subsidio
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
–5%
2000
GRÁFICO 10/
China: protección
nominal, subsidios
y aranceles NMF
aplicados a los
productos agrícolas
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
2001
18
Protección nominal
Fuente: BID-INT en base a datos de la OCDE (subsidios y protección nominal), y de la OMC (aranceles).
Nota: La protección nominal es la relación entre el precio promedio que reciben los productores en la
puerta del establecimiento (que incluye los pagos por tonelada del producto corriente), y el precio en
la frontera (medido en la puerta del establecimiento). El subsidio(medido en porcentaje del valor de
la producción) incluye los pagos basados en el uso de insumos, la superficie, los ingresos y criterios
no basados enleproduto . Se estima que los pagos basados en la producción son prácticamente
nulos para la mayoría de los bienes (verla base de datos de la OCDE de estimaciones de los niveles
de apoyo al productor y al consumidor —OECD, Producer and Consumer Support Estimates
Database—). El arancel NMF es el promedio ponderado de los aranceles de nación más favorecida
aplicados para las importaciones chinas del resto del mundo.
precios y las BNA que afectan a algunas de las exportaciones de productos
básicos más importantes de ALC. Como puede apreciarse, la carne vacuna,
porcina y aviar son los productos más afectados, con diferenciales de precios
que están muy por encima de sus aranceles de importación. Aparentemente,
los productos de la minería y el azúcar y el algodón se encuentran en una
situación diametralmente opuesta, pero esto parece explicarse principalmente
por los controles estrictos de los precios internos.
Medidas no técnicas
A lo largo de la última década, las importaciones chinas de un número
reducido pero relevante de productos básicos de la agricultura y de
materias primas han sido reguladas por empresas comerciales del Estado
(ECE) y contingentes arancelarios (TRQ), y han estado sujetas a controles
de precios. Las importaciones de cereales (trigo, arroz y maíz), azúcar,
12
Para obtener información
más detallada, ver la
notificación de China a la
OMC. https://docs.wto.org/
dol2fe/Pages/FE_Search/
DDFDocuments/22941/Q/
G/STR/N9CHNA1C1.pdf
fertilizantes y algodón son controladas por ECE y sujetas a TRQ; las
importaciones de lana solo están sujetas a TRQ; y las importaciones de
tabaco y de petróleo crudo y procesado son controladas por ECE y no
tienen TRQ. Asimismo, solo el petróleo crudo y la lana no están sujetos a
controles de precios de ningún tipo (ver Cuadro 2).12
EL ACCESO AL MERCADO CHINO
GRÁFICO 11/
Diferencial de
precios y arancel
de importación
para determinados
productos básicos
(2013)
Carne vacuna (SFS)
80
Diferencial de precios (%)
19
60
40
Carne porcina (SFS)
Azúcar
(Control de precios,
CE, TRQ)
20
0
Algodón
(Control de precios,
CE, TRQ)
Banana (SFS)
Maíze (SFS)
Mineral de hierro
Manzana
(SFS)
Soja
Cobre refinado Uva(SFS)
Lingotes de aluminio
0
10
20
30
40
Arancel NMF (%)
Fuente: BID-INT en base a datos de UNCTAD TRAINS, Observatorio de Precios de la CNDR, Ministerio
de Agricultura y COMTRADE. Elaborado por: BID INT.
Nota: El diferencial de precios es la diferencia entre los precios mayoristas internos y los precios
internacionales en la frontera. Las medidas SFS son medidas sanitarias y fitosanitarias, los TRQ son los
contingentes arancelarios, CE es el comercio de estatal y HK se utiliza cuando las importaciones de Hong
Kong se toman como referencia ante una prohibición de importación por parte de China continental.
Estas políticas tienden a perjudicar a las exportaciones de ALC en
al menos tres formas. En primer lugar, el comercio estatal podría permitir
que las ECE se comporten como monopsonistas y presionen los precios
de importación a la baja. En segundo lugar, si bien los TRQ son menos
distorsivos que las prohibiciones de importación o cuotas simples,
igualmente pueden acarrear pérdidas cuantiosas para los exportadores
(y consumidores), según cómo se fijen los aranceles intra y extracuota, y
según cómo se distribuyan las cuotas (y la renta) entre los importadores y
exportadores, y entre los países de exportación.13 Tercero, los controles de
precios pueden fijar precios internos inferiores a los internacionales y, de
ese modo, desalentar las importaciones.
El control de las importaciones por parte de las ECE chinas
varía de producto en producto y, en la mayoría de los casos, estas solo
administran parte de los contingentes arancelarios; el resto se distribuye
a los importadores no estatales, aunque sin criterios claros. Las únicas
excepciones son el tabaco y el petróleo crudo y procesado. En el caso de
petróleo crudo y procesado, 4 y 68 ECE, respectivamente, tienen derecho
13 Ver, por ejemplo, Li y
Carter, 2009.
CUADRO 2/
Características
de las ECE,
TRQ y políticas
de control de
precios en
China
Reservas
establecidas
a precio de
mercado
Esquema de
precios mínimos
al comprador
Programa de
precios temporal
Maíz
Arroz
Azúcar
Algodón
Programa de
precios temporal
Fertilizantes Precios de
referencia
en fábrica y
fluctuaciones
Esquema de
precios mínimos
al comprador
Trigo
Control de
Producto Precios
894.000
13.650.000
1.945.000
5.320.000
7.200.000
9.636.000
40%
50%
50%
10–65%
20–65%
65%
1%
4%
15%
1–15%
1–10%
1–10%
COFCO - China National Cereals, Oil and
Foodstuff Import and Export Co. (Grupo)
China National Export Bases Development Co.
China Sugar and Wine Co. (Grupo)
China Commerce Foreign Trade Co.
COFCO - China National Cereals, Oil and
Foodstuff Import and Export Co. (Grupo)
COFCO - China National Cereals, Oil and
Foodstuff Import and Export Co. (Grupo)
COFCO - China National Cereals, Oil and
Foodstuff Import and Export Co. (Grupo)
33%
(continúa en la página siguiente)
China National Textiles Import and Export Co.
China National Cotton Reserve Corporation
Beijing Jiu Da Textiles Group Co.
Tianjin Textiles Industry Supply and Marketing Co.
Shanghai Textiles Raw Materials Co.
90% para urea
China National Chemicals Import and Export Co.
51% para NPK
China National Agriculture Means of Production
51% para Fosfato Diamónico Group Co.
N/A para otros
70%
50%
60%
90%
Cantidad total Arancel
Arancel Contingente arancelario Empresas Comerciales del Estado
(toneladas) extra-cuota intra-cuota asignado ECE en el 2014 (ECE)
20
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
(continuación)
CUADRO 2/
Características
de las ECE,
TRQ y políticas
de control de
precios en
China
El precio del
tabaco se
determina a nivel
central
No aplica
Determinado en
base al precio del
petróleo crudo
en el mercado
internacional
más la cuota
promedio de
procesamiento,
impuestos y
precios de
transporte en
China
Tabaco
Petróleo
Crudo
Petróleo
Procesado
No aplica
No aplica
No aplica
287.000
No aplica
No aplica
No aplica
38%
No aplica
No aplica
No aplica
1–3%
No aplica
No aplica
No aplica
China National Chemicals Import and Export Co.
(todo el petróleo procesado)
China International United Petroleum and
Chemicals Co. (todo el petróleo procesado)
China National United Oil Co. (todo el petróleo
procesado)
Zhu Hai Zhen Rong Company (todo el petróleo
procesado)
China Aviation Oil Import and Export Co. Ltd
(Queroseno de Aviación)
64 other companies (Gasolina)
China National Chemicals Import and Export Co.
China International United Petroleum and
Chemicals Co.
China National United Oil Co.
Zhu Hai Zhen Rong Company
China National Tobacco Import and Export Co.
(Grupo)
No se regula por esta medida No se regula por esta medida
Cantidad total Arancel
Arancel Contingente arancelario Empresas Comerciales del Estado
(toneladas) extra-cuota intra-cuota asignado ECE en el 2014 (ECE)
Source: IDB/INT based on China’s notifications to the WTO.
No aplica
Lana
Control de
Producto Precios
EL ACCESO AL MERCADO CHINO
21
22
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
a importarlo; por otra parte, el tabaco es el único caso en el que una sola
empresa tiene el control absoluto del mercado de importación.14
Los controles de precios son administrados tanto por el gobierno
central como por los gobiernos provinciales, y los precios se dividen en
“fijos” y “guiados”; a estos últimos se les permite flotar dentro de un rango.
Además, el gobierno puede crear diferentes programas temporarios de
precios o sistemas de reserva para apoyar a determinados sectores.15
Los contingentes arancelarios son administrados por la Comisión
Nacional de Desarrollo y Reforma (CNDR) y por el Ministerio de Comercio
(MOFCOM). Cada año, ambas instituciones emiten una convocatoria
pública dirigida a las empresas interesadas en solicitar cuotas. La CNDR
es responsable de los cereales y el algodón, mientras que al MOFCOM le
corresponden el azúcar, los fertilizantes y la lana. Los criterios de adjudicación
se definen en función del número de solicitudes, el desempeño importador
en el pasado, la capacidad de producción y otros estándares comerciales
14 Las
importaciones de
algodón por fuera del
contingente arancelario
pueden estar sujetas
a un arancel móvil que
fluctúe de acuerdo con
una fórmula basada en el
precio internacional, pero
que nunca podrá exceder el
tope arancelario del 40% ad
valorem.
15
Para más detalles
ver 中华人民共和国价格
法 (Ley de Precios de la
República Popular China)
y 国家计委和国务院有关部
门定价目录 (Comisión de
Planificación Estatal y
catálogos de precios de los
departamentos del Consejo
de Estado, 2001).
16 Para
obtener información
más detallada sobre la
política de TRQ de China,
ver: 农产品进口关税配额
管理暂行办法 (Medidas
provisionales para los
contingentes arancelarios de
importación de productos
agrícolas).
17
Ver, por ejemplo, USTR,
2014, pág. 100.
pertinentes. Después de que las empresas se inscriben en el programa,
se asignan las cuotas por orden de llegada. Ninguno de los anuncios
determina importes mínimos de cuota a compartir por cada solicitante. El
anuncio señala que la compañía recibirá la cuota que le corresponda según
el análisis del desempeño importador de la empresa.16
Como sucede con la mayoría de los regímenes de contingentes
arancelarios de todo el mundo, las cuotas de China son generalmente
subutilizadas. Las únicas excepciones son el algodón, el azúcar y la lana
(ver Gráfico 12). Si bien la subutilización puede interpretarse como prueba
de una restricción no vinculante, también podría estar relacionada los
altos niveles de arancel intracuota y con la forma en que se administran las
cuotas. De hecho, algunos de los socios comerciales de China con intereses
en el mercado agrícola han planteado sus inquietudes acerca de las que
consideran “prácticas de gestión oscuras”, especialmente en términos de
las cantidades y los destinatarios de las cuotas.17
Una determinación precisa de cuánto daño le han hecho estas prácticas
a los intereses exportadores de ALC requeriría un análisis empírico complejo
y riguroso, que va más allá del alcance de este informe. Sin embargo, un
examen detallado de la dinámica de precios e importaciones de China para
dos de los productos básicos más importantes de ALC —el algodón y el
azúcar— puede ayudar a arrojar algo de luz sobre esta cuestión.
Las importaciones de algodón de China han estado sistemáticamente
por encima del umbral cuantitativo de la cuota, a pesar del arancel punitivo
EL ACCESO AL MERCADO CHINO
23
GRÁFICO 12/
China:
importaciones
y contingentes
arancelarios por
producto
Año 2014
(miles de toneladas)
Lana
Algodón
Fertilizantes
Azúcar
Arroz
Maíz
Trigo
0
2
4
6
Cantidad TRQ
8
10
12
14
Importaciones
Fuente: BID-INT en base a datos de COMTRADE, MOFCOM y CNDR.
GRÁFICO 13/
China: producción,
consumo,
importaciones
y existencias de
algodón
70.000
1.000 fardos
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
2007
2008
2009
Producción
2010
Importaciones
2011
2012
Existencias
2013
2014
Consumo
Fuente: BID-INT en base a datos del USDA.
extracuota del 40%, lo cual refleja la falta de competitividad de la industria
local. Más recientemente, estas importaciones experimentaron un auge
como resultado de un programa de precios mínimos de compra lanzado
en mayo de 2011, en medio de una importante caída de los precios del
algodón.18 El programa ha ampliado la brecha entre los precios internos y los
internacionales, y llevó al gobierno a acumular cuantiosas reservas (el 60%
de las reservas mundiales de algodón en 2014, según el USDA) a medida
que las fábricas de hilados fueron optando por el algodón importado —más
barato y de mejor calidad— (ver Gráficos 13 y 14).
18 El programa de precios
fue una iniciativa lanzada
por la CNDR junto con el
Ministerio de Comercio, el
de Hacienda y a otros cinco
ministerios. Para obtener
más información sobre el
reglamento, ver: 发改委等联
合发布今年起实行棉花临时收储
制度 (La Comisión Nacional
de Desarrollo y Reforma
publicó el almacenamiento
temporario de algodón de
este año para implementar
el sistema).
GRÁFICO 14/
Brecha de precios
del algodón en
China:
precio interno
y precio de
importación
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
4,0
Política del gobierno
chino de precios mínimos
de compra
3,5
3,0
US$/Kg
24
2,5
2,0
1,5
May-13
Sep-13
Sep-13
Sep-12
Ene-13
May-12
Sep-11
Ene-12
Ene-11
May-11
May-13
Precio de importación
Sep-10
Ene-10
May-10
Sep-09
Ene-09
May-09
Sep-08
May-08
Sep-07
Ene-08
Ene-07
May-07
1,0
Precio mayorista en China
5,0
4,5
US$/Kg
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
Sep-12
Ene-13
May-12
Sep-11
Ene-12
Ene-11
May-11
Sep-10
May-10
Ene-10
Sep-09
May-09
Ene-09
Sep-08
Ene-08
May-08
Sep-07
Ene-07
May-07
1,0
Precio de importación
Precio mayorista en China
Precio intracuota
Precio límite extracuota
Precio diferencial móvil
19 Ministerio
de Hacienda,
2015. Este proceso no
parece haber estado libre
de conflictos, ya que en
las subastas se suscitaron
problemas relacionados
con la calidad y con los
precios (ver, por ejemplo,
Hornby, 2014; y Chinese
Cotton Association, 2014).
Por ejemplo, en una subasta
organizada por la entidad
Xinjiang Production and
Construction Corp en
agosto de 2014, la oferta
fue de 12 322 toneladas de
algodón pero, debido a la
mala calidad del algodón, se
tradujo en la venta de solo
708 toneladas (5,7% de la
oferta total).
Fuente: BID-INT en base a datos de COMTRADE, Observatorio de Precios de la CNDR y CEIC.
Irónicamente, esta mayor distorsión introducida por el programa de
sostén de precios ha servido para demostrar cuánto potencial tienen las
exportaciones de algodón de ALC a China o en qué medida se han visto
obstaculizadas por los contingentes arancelarios. Como muestra el Gráfico
15, las importaciones de ALC despegaron después de que se introdujera
el programa de sostén de precios, especialmente aquellas procedentes de
Brasil y México. Escalaron de US$103 millones en 2008 a US$984 millones
en 2012, de modo que casi triplicaron su cuota de mercado, que alcanzó
el 8,3%. Sin embargo, el auge duró poco, ya que en 2014 el gobierno
comenzó a vender sus abultadas reservas estatales a través de subastas
públicas, incluso incurriendo en pérdidas enormes.19 El Comité Consultivo
Millones de US$
1200
1000
800
600
400
200
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Part
9%
8%
7%
6%
5%
4%
3%
2%
1%
0%
Participación
EL ACCESO AL MERCADO CHINO
25
GRÁFICO 15/
Importaciones
chinas de algodón
provenientes
de ALC: valor y
participación en
las importaciones
totales, 2003–2014
Val
Fuente: BID-INT en base a datos de COMTRADE.
Internacional del Algodón preveía que las subastas y los límites a la
importación reducirían las existencias de algodón chino un 7% en el periodo
2015–16, y otro 10% en 2016–17, lo que impactaría negativamente sobre las
importaciones procedentes de todo el mundo, que probablemente caerían
entre un 6% y un 8% durante ese período (ICAC, 2016).
Las exportaciones de azúcar enfrentan una situación similar debido a
los contingentes arancelarios, el comercio estatal y los controles de precios;
aunque en este caso existe un rango de precios flotantes a nivel provincial,
así como intervenciones en los precios de los insumos, ya que el gobierno
insta a los ingenios azucareros a comprar la caña de azúcar a un precio
orientativo.20 Como sucedió con el algodón, estas políticas han logrado
mantener los niveles de precios internos por encima del nivel internacional,
particularmente durante los últimos cinco años (Gráfico 16), cuando la
ampliación de la brecha y el auge de la demanda interna impulsaron las
importaciones más allá del umbral de la cuota, a pesar de los aranceles
punitivos (Gráfico 17).
En este caso también, hay un incremento significativo de las reservas
del gobierno de productos locales de alto valor y una respuesta contundente
de las exportaciones de ALC. Las importaciones procedentes de ALC se
multiplicaron casi por 10 entre 2008 y 2013, impulsadas principalmente por
las exportaciones de Brasil y, en menor medida, de Guatemala, que apenas si
exportaba a China en el pasado.21 Una vez más, este auge podría ser de corta
duración, en la medida en que, desde 2014, el gobierno comenzó a deshacerse
de sus existencias a costa de pérdidas significativas y modificó su política de
sostén de precios por una más basada en la ayuda directa a los productores
20Un
informe del USTR
(USTR, 2013) muestra
los datos de los últimos
tres años, que oscilaron
entre RMB 400 y 500 por
tonelada (0,95–1,05 US$/
kg), según de qué provincia
se trate. Otros artículos
referidos a otras localidades
indican que el rango de
precios se ubicó en 5%–7%
(湛江：第二期甘蔗指导价每
吨440元 – Zhanjiang: Fase
II, precio orientativo de
440 yuanes por tonelada
de caña de azúcar; 关于
做好2013跨2014年榨季甘蔗
收购价格管理工作的通知 湛
价(2013)172号 – Precio de
la Cámara de Comercio,
Comunicación de la
administración de precios
para 2014 en base al de la
buena cosecha 2013).
21 Durante este período,
China superó a los Estados
Unidos al convertirse en
el principal destino de
la producción de azúcar
de Guatemala. Vale la
pena mencionar que ni
México ni El Salvador —
dos de los principales
productores de azúcar de
ALC— exportan a China.
GRÁFICO 16/
Brecha de precios
del azúcar en China:
precios interno y de
las importaciones
(US$/kg)
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
1,4
1,2
US$/kg
26
1,0
0,8
0,6
0,4
Ene, 2007
May, 2007
Sep, 2007
Ene, 2008
May, 2008
Sep, 2008
Ene, 2009
May, 2009
Sep, 2009
Ene, 2010
May, 2010
Sep, 2010
Ene, 2011
May, 2011
Sep, 2011
Ene, 2012
May, 2012
Sep, 2012
Ene, 2013
May, 2013
Sep, 2013
Ene, 2014
May, 2014
0,2
Precio de importación
Precio mayorista en China
Precio de importación intracuota
Precio de importación extracuota
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Importaciones
Miles de toneladas
GRÁFICO 17/
China: producción,
consumo,
importaciones
y existencias de
azúcar
Miles de toneladas
Fuente: BID-INT en base a datos de COMTRADE, ZCE (Zhengzhou Commodity Exchange),
Observatorio de Precios de la CNDR y CEIC.
20.000
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
Importaciones
Fuente: BID-INT en base a datos de COMTRADE y USDA.
2012
2013
2014
2013
2014
Cantidad TRQ
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Producción
2011
2011
2012
Existencias
Consumo
EL ACCESO AL MERCADO CHINO
27
de caña.22 En el primer trimestre de 2016, ya se registraron descensos en las
importaciones de azúcar, con una caída del 39% con respecto a 2015.
Estas experiencias observadas en el comercio del algodón y del
azúcar no dejan ninguna duda acerca de la capacidad de ALC para
responder rápidamente a las oportunidades que ofrece el mercado chino
una vez que se eliminan las distorsiones de precios y las cuantitativas. La
magnitud de estas respuestas, en medio de un escenario de políticas muy
incierto y plagado de distorsiones, refuerza esta afirmación. Las dos partes
de esta relación, es decir, los consumidores y contribuyentes chinos y los
productores latinoamericanos y caribeños, parecen tener mucho por ganar
si se reorientan hacia la liberalización de los mercados, sin barreras no
arancelarias ni apoyo estatal.
Medidas técnicas (reglamentaciones)
A diferencia de las medidas no técnicas —como los contingentes
arancelarios— que tienen la clara intención de proteger a los productores
locales y evitar las importaciones, se supone que las medidas técnicas, como
los OTC y las medidas SFS, persiguen objetivos legítimos de política, como
la protección de la salud y la seguridad humana o la protección del medio
ambiente. Sin embargo, en la práctica, pueden tornarse discriminatorias
y crear barreras innecesarias al comercio. Si este es o no es el caso es
una cuestión empírica. Los datos no sugieren que estas medidas se estén
dirigiendo específicamente a ALC de un modo injusto, pero dado que
los esfuerzos normativos —tanto en China como en otros países— están
En ambos casos, Estados
Unidos les ofrece un precio
más alto que China por
sus exportaciones. Por
ejemplo, el precio promedio
que China pagó por sus
importaciones del resto
del mundo en 2013 fue
de US$455 por tonelada,
mientras que, ese mismo
año, EE. UU. importó azúcar
desde México y El Salvador
a US$495 y US$469 por
tonelada, respectivamente.
para obtener las certificaciones de los productos. Las reglamentaciones SFS
22 Para más información,
consulte: 云南下发蔗糖产业振
兴3年行动计划 到2015年云南
要建25个国家级糖料基地 (En
2015, la industria azucarera
de Yunnan lanzó un plan
de acción trianual para
promover la revitalización
dicha industria a través
de la construcción de 25
centros de producción de
azúcar nacionales) y 加大
政策性甘蔗保险宣传 力争完
成甘蔗投保任务 (Política de
incremento de los seguros
para la producción de caña
de azúcar, para proteger
y promover la industria
azucarera).
en China se rigen por una miríada de leyes y organismos,23 tres de los cuales
23 Ver
enfocados en la agricultura y la minería, y dado que las exportaciones de
ALC están muy fuertemente concentradas en esos sectores, los países de la
región quedan más expuestos a pagar sus costos. Esto puede apreciarse en
el Gráfico 18, que muestra que las importaciones procedentes de América
del Sur, así como las de otras regiones exportadoras de productos básicos,
son las más afectadas. También resulta esclarecedor el Gráfico 19, que
muestra que esta exposición se origina en el comercio de productos de la
agricultura (o de alimentos elaborados) y de la minería.
Un repaso de la normativa vigente, sumado a entrevistas con
exportadores de ALC, sugiere que la mayor parte de las dificultades se
concentran en las exportaciones agrícolas y están principalmente vinculadas
con reglas SFS poco claras y con tiempos de espera inciertos y prolongados
OMC, 2014.
28
GRÁFICO 18/
Proporción de las
importaciones
chinas sujetas a al
menos una medida
técnica, por origen,
promedio
2011–2014 (%)
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
África
Oceanía
Caribe
Am. Del Sur
México y
Am. Central
Am. Del Norte
Europa
Asia
0%
Mundo
10%
GRÁFICO 19/
Proporción de
importaciones
chinas sujetas a al
menos una
medida técnica, por
industria y origen,
2014 (%)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
África
Asia
Caribe
Europa
México y Am. Central
Am. Del Norte
Oceanía
Am. del Sur
Mundo
África
Asia
Caribe
Europa
México y Am. Central
Am. Del Norte
Oceanía
Am. del Sur
Mundo
África
Asia
Caribe
Europa
México y Am. Central
Am. Del Norte
Oceanía
Am. del Sur
Mundo
Fuente: BID-INT en base a datos la Administración General de Aduanas de China.
Nota: La medida de la cobertura se basa en la recopilación de medidas técnicas (MT) que afectan a
la línea arancelaria, agregadas a seis dígitos del Sistema Armonizado. Cada uno de los seis dígitos se
considera afectado si hay al menos una línea arancelaria sujeta a MT.
Agricultura
Manufactura
Metales y minerales
Fuente: BID-INT en base a datos la Administración General de Aduanas de China.
Nota: La medida de la cobertura se basa en la recopilación de medidas técnicas (MT) que afectan a
la línea arancelaria, agregadas a seis dígitos del Sistema Armonizado. Cada uno de los seis dígitos se
considera afectado si hay al menos una línea arancelaria sujeta a MT.
EL ACCESO AL MERCADO CHINO
han ocasionado costos particularmente significativos para los exportadores
de ALC: La Ley de Seguridad Alimentaria de China, la Ley de Ingreso,
Salida y Cuarentena Animal y Vegetal y el Reglamento Administrativo de
Seguridad de Organismos Agrícolas Genéticamente Modificados.
La Ley de Seguridad Alimentaria, redactada por el Ministerio de Salud,
supervisa las directrices SFS aplicables a la producción, comercialización
interna e importaciones de alimentos, que tienen que ser inspeccionados
y aprobados antes de ingresar al mercado chino.24 La mencionada “Ley
de Cuarentena”, que regula las importaciones, establece de qué modo
el gobierno chino tiene que inspeccionar y aprobar las importaciones
(incluidas las explotaciones agropecuarias y las plantas de procesamiento)
y de qué modo poner los productos en cuarentena y prohibirlos en caso
de confirmar la presencia de enfermedades. Generalmente, la aplicación de
esta normativa es facultad de la Administración General de Supervisión de
Calidad, Inspección y Cuarentena (AGSCIC).25 Por último, el “Reglamento”
controla la importación de alimentos que son o contienen organismos
genéticamente modificados (OGM), de los cuales se supone que deben
obtener una certificación técnica —en conformidad con lo que establece el
Ministerio de Agricultura— de la AGSCIC.
Las
exportaciones
de
ALC
parecen
verse
particularmente
obstaculizadas por los prolongados y a veces intrincados procesos de
aprobación de las plantas de procesamiento y los OGM por parte de la
AGSCIC, así como por las medidas SFS que con frecuencia son más estrictas
que los estándares internacionales. Este ha sido precisamente el caso de
las exportaciones de carne, soja y maíz, cuyas dificultades se examinan en
más detalle en los párrafos siguientes.26
Carnes: Los prolongados procesos de aprobación de la AGSCIC han
afectado significativamente a las exportaciones de carne, cuyas plantas de
procesamiento tienen que estar certificadas. El proceso comienza con la
firma de un protocolo sanitario por parte de ambos gobiernos, por el cual se
establece que únicamente las plantas procesadoras registradas, supervisadas
y controladas por los sistemas sanitarios y veterinarios del país de origen son
elegibles para exportar a China. Asimismo, las instituciones gubernamentales
extranjeras son responsables de coordinar el proceso de aprobación ante
la Administración Nacional de Certificación y Acreditación (ANCA), un
organismo que depende de la AGSCIC. Esto implica la realización de una
visita oficial de los técnicos de la ANCA para evaluar in situ los procesos
29
24 En
el anexo a la ley, se
especifican, para cada línea
arancelaria, los estándares
nacionales e internacionales
de calidad de los alimentos
que deben cumplir los
productos importados.
Para más detalles, ver: 国
家质量监督检验检疫总局 卫
生部《关于进口食品、食品
添加剂检验》2009年第72
号 Administración General
de Supervisión de Calidad,
Inspección y Cuarentena
del Ministerio de Salud,
“pruebas a los alimentos
y aditivos alimentarios
importados”, 2009 Nº 72).
25 La
ley también establece
que, cada año, la AGSCIC
publicará un catálogo de
productos sujetos a la
inspección de entrada.
Para acceder al catálogo
2014: 关于实施2014年《出
入境检验检疫机构实施检验
检疫的进出境商品目录》有关
问题的通知 (Comunicación
sobre la aplicación de
aspectos relevantes de
la “Implementación del
catálogo 2014 de Inspección
y Cuarentena de China a los
productos de importación y
exportación”).
26 En la Circular Nro. 49
del Consejo de Estado
(varios Dictámenes del
Consejo de Estado sobre
el Fortalecimiento de las
Importaciones), el Gobierno
chino reconoció que la
AGSCIC debería agilizar sus
procesos de aprobación.
Para más detalles,
consulte: Interpretación del
Departamento de Comercio
de los Dictámenes del
Consejo de Estado sobre
el Fortalecimiento de las
Importaciones (商务部解读国
办关于加强进口的若干意见, 国
办发[2014]49 号)
Chile
30
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Uruguay
Argentina
Australia
Nueva Zelanda
GRÁFICO 20/
Número de plantas
extranjeras de
exportación
aprobadas por la
AGSCIC
(a marzo de 2016)
0
300
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Carne de ave
250
200
150
Mongolia
Francia
Polonia
100 Argentina
50
0
Chile
Canada
2010
Brasil
2011
0
2012
Carne vacuna
5
10
2013
2014
Carne de ave
15
20
25
2015
Carne de cerdo
30
35
40
2016
45
50
45
50
Carnede
vacuna
Carne
cerdo
CostaBrasil
Rica
Brasil
Chile
Canadá
France
Chile
Alemania
Uruguay
España
Argentina
Italia
Australia
Canadá
Nueva Zelanda
0
5
2010
10
2011
15
20
2012
25
30
35
Carne de ave
2013
2014
40
2015
2016
Mongolia
27 Según
el Acuerdo de
Cooperación Agrícola
entre Estados Unidos
y China, suscripto en
1999, el gobierno chino
reconoció que EE. UU.
tiene un sistema sólido de
control de enfermedades
epidemiológicas y
aceptó que el Servicio de
Inspección de Seguridad
de los Alimentos del USDA
esté a cargo de aprobar
los establecimientos que
pretendan exportar a China.
Francia
(continúa en la página siguiente)
Polonia
productivos y las formas de almacenamiento de la empresa exportadora.
InclusoArgentina
una vez lograda la aprobación, las exportaciones aún están sujetas a
las inspecciones
Chile de entrada de la AGSCIC. La única excepción a la regla de
la autorización del establecimiento se da para las exportaciones de carne
Canada
procedente de EE. UU., que se encuentran exentas en virtud de un acuerdo
bilateral, loBrasil
cual pone en clara desventaja a los productores de ALC.27
Hasta marzo
de
había30aprobado
0
5 2016,
10 la15 AGSCIC
20
25
35
4024845plantas
50
extranjeras exportadoras de carne cerdo,
111dedecerdo
ave y 146 de carne vacuna.
Carne
A primera vista, estas cifras sugieren que China es un país particularmente
Brasil
Chile
France
Chile
Uruguay
EL ACCESO AL MERCADO CHINO
31
Argentina
Australia
Nueva Zelanda
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Carne de ave
Mongolia
Francia
Polonia
Argentina
FIGURE 20/
Número de plantas
extranjeras de
exportación
aprobadas por la
AGSCIC
(a marzo de 2016)
(continuación)
Chile
Canada
Brasil
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
35
40
45
50
Carne de cerdo
Brasil
Chile
France
Alemania
España
Italia
Canadá
0
5
2010
10
2011
15
20
2012
25
2013
30
2014
2015
2016
Fuente: BID-INT en base a datos de la lista de entradas aprobadas por la AGSCIC–Inspección y
cuarentena de productos cárnicos, informes del mes de julio (肉类产品检验检疫准入名单).
estricto a la hora de aprobar establecimientos productores de carne
vacuna y de ave. En cada uno de los últimos cuatro años, en promedio,
se aprobaron 5,5 y 9,25 nuevas plantas exportadoras de carne de ave y
vacuna, respectivamente. Por el contrario, al segmento de carne porcina se
agregan, en promedio, 23 nuevas plantas por año (ver Gráfico 20).
El hecho de que Estados Unidos no necesite tener sus plantas
aprobadas por la AGSCIC hace que sea difícil tener una idea clara de cómo
se distribuye la capacidad de exportación entre los diferentes países. No
obstante, los datos sugieren que ALC tiene una presencia significativa en
32
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
el comercio de carne de ave, con más del 70% de los establecimientos no
28 Los
derechos antidumping
y los compensatorios se
aprobaron en febrero
y octubre de 2010,
respectivamente. Los
derechos antidumping
se ubicaron en el 53,4%
para las empresas
que respondieron a la
investigación y en el
105% para las demás. Los
derechos compensatorios
fueron del 12,5% y del 30,3%,
respectivamente. Tras una
decisión de la OMC en favor
de EE. UU., el Ministerio
de Comercio redujo el
derecho antidumping al
46,6% para las empresas
que respondieron a la
investigación y al 73,8%
para todas las demás
empresas. Los derechos
compensatorios también
bajaron al 4,0% y 4,2%,
respectivamente. Para más
detalles, ver OMC-DS427:
China-Medidas en materia
de derechos antidumping
y compensatorios sobre
los productos de pollo de
engorde procedentes de los
Estados Unidos.
29 Las
exportaciones de
Argentina a Hong Kong se
cuadruplicaron después
de que China suspendiera
ocho plantas de exportación
argentinas en marzo
de 2013. Asimismo, las
exportaciones de Chile a
Hong Kong aumentaron
siete veces en septiembre
de 2013, después de
que sus exportaciones a
China continental fueran
suspendidas debido a la
presencia de sustancias
químicas prohibidas
(dioxinas) en sus envíos
(BID-INT en base a datos de
COMTRADE).
estadounidenses aprobados; una participación moderada del 44% en el
sector de la carne vacuna; y una pequeña participación en la de cerdo, con
tan solo el 10% de las plantas autorizadas.
El Gráfico 20 también muestra lo difícil que es para los países de
ALC ampliar la cantidad de plantas de exportación autorizadas, aunque
hay mucha heterogeneidad entre los distintos países. Brasil fue el que logró
sumar la mayor cantidad: 15 plantas de carne de ave, 8 de carne vacuna y
6 de carne porcina que, así y todo, siguen siendo solo una fracción de su
capacidad de producción.
No está del todo claro en qué medida estas limitaciones de capacidad
han afectado a las exportaciones de ALC. El Gráfico 21 muestra que no
existe una correlación clara entre las exportaciones de carne y el número
de plantas autorizadas, lo cual sugiere que hay otros factores involucrados
relacionados con la oferta, la demanda y las reglamentaciones. En el caso
de la carne de ave, por ejemplo, los precios parecen ser un impedimento
importante, ya que han sido sistemáticamente más elevados que los de
las exportaciones estadounidenses y superiores al precio interno mayorista
luego de contabilizar el IVA y el arancel de importación —específico—
(Gráfico 22). En 2010, el cobro de derechos antidumping y compensatorios
a las exportaciones de EE. UU. ayudó a ALC a acortar y, en algunos casos,
cerrar la brecha de precios con el país del norte, lo cual se tradujo en un
auge de las exportaciones latinoamericanas y caribeñas (Gráfico 23).28 Pero
esto no habría sido posible si Brasil no hubiese tenido su primer grupo de
plantas aprobadas en diciembre de 2009.
Las limitaciones impuestas por la certificación de los establecimientos
quizás pueda apreciarse mejor en el volumen de exportaciones de ALC que
toman la ruta de Hong Kong (HK) —que tiene un acuerdo de libre comercio
con China continental— en un intento por eludir los controles sanitarios y
fitosanitarios de China. Como muestra el Gráfico 24, las exportaciones de
Brasil a China se equipararon con las destinadas a Hong Kong después de
que una masa crítica de establecimientos fueran certificados en 2009, pero
desde entonces siguen estando a la par, a pesar de la gran diferencia de
tamaño entre los dos mercados. Esto aparece reflejado en el hecho de que
solo 40 plantas de las 61 que solicitaron la certificación la hayan obtenido
(CEBC, 2014). Triangulaciones de este tipo aparecen también en ciertos
casos de exportaciones avícolas de Argentina y Chile cuando se enfrentan
con barreras SFS.29
EL ACCESO AL MERCADO CHINO
120
25
100
20
80
15
60
10
40
5
20
0
Nro. de plantas
Miles de toneladas
Carne vacuna
2010
2011
Brasil
Costa Rica
Costa Rica (plantas)
2012
2013
2014
0
Brasil (plantas)
Uruguay
Argentina
Uruguay (plantas)
Argentina (plantas)
Carne de ave
40
300
Miles de toneladas
30
200
25
20
150
15
100
10
50
0
Nro. de plantas
35
250
5
2010
2011
Brasil
Brasil (plantas)
2012
2013
Argentina
Argentina (plantas)
2014
0
Chile
Chile (plantas)
9
8
7
6
5
4
3
2
1
2010
2011
2012
Brasil
Brasil (plantas)
2013
2014
0
Chile
Chile (plantas)
Fuente: BID-INT en base a datos de COMTRADE (comercio) y AGSCIC (establecimientos).
Nro. de plantas
Miles de toneladas
Carne de cerdo
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
33
GRÁFICO 21/
China:
importaciones
de carne (de ave,
vacuna y de cerdo)
y establecimientos
aprobados en
ALC Países
seleccionados,
2010–2014
GRÁFICO 22/
China: precios
internos y de
importación de
carne de ave por
socios comerciales
seleccionados
US$/Kg, mayo
2010–enero 2015
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
5,5
5,0
4,5
US$/kg
34
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
Ene-15
Sep-14
May-14
Ene-14
Sep-13
May-13
Ene-13
Sep-12
May-12
Ene-12
Sep-11
May-11
Ene-11
Sep-10
May-10
1,5
EE.UU. atendido + IVA + arancel
ALC precio de importación + IVA + arancel
EE. UU. todo el resto + IVA + arancel
China, precio mayorista
Fuente: BID-INT en base a datos de COMTRADE, USDA y Ministerio de Agricultura.
Nota: Los precios de importación están basados en valores unitarios promedio. Ver las definiciones
de precios de los EE. UU. en la Nota al pie 28.
900
800
700
Milliones de US$
GRÁFICO 23/
China:
importaciones de
carne de ave.*
Países
seleccionados,
millones de US$,
2008–2014
600
500
400
300
200
100
0
2008
2009
2010
EE. UU.
2011
BRA
2012
CHL
2013
2014
ARG
Fuente: BID-INT en base a datos de COMTRADE.
* HS-6 020714,Trozos y despojos, congelados.
Si bien es eficaz, la ruta de Hong Kong conlleva costos muy altos.
El requisito de contratar un intermediario eleva los costos de transacción
y obliga a las empresas de ALC a recibir precios significativamente
EL ACCESO AL MERCADO CHINO
GRÁFICO 24/
China y Hong Kong:
importaciones
de carne de ave*
desde Brasil.
Millones de US$,
2002–2014
700
600
Milliones de US$
35
500
400
300
200
100
China
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
0
Hong Kong
Fuente: BID-INT en base a datos de COMTRADE.
* HS-6 020714,Trozos y despojos, congelados.
más bajos por sus exportaciones. Entre 2013 y 2014, por ejemplo, los
precios de exportación de ALC hacia Hong Kong fueron, en promedio,
un 60% inferiores a los de sus exportaciones a China continental, y un
39% más bajos que los precios mayoristas chinos, lo que sugiere que
una proporción considerable de las ganancias quedaron en manos de los
intermediarios.30,31
Las dificultades para lograr la certificación de los establecimientos
productivos parecen generar costos particularmente altos para los
exportadores de carne de vacuna de ALC. Países como Australia y Nueva
Zelanda, que ya disfrutan de ventajas relacionadas con su localización,
tienen la mayoría de las plantas certificadas (45 y 40, respectivamente) y
capturan la mayor parte de los beneficios de un mercado en auge (Gráfico
25), que sigue basándose primordialmente en el abastecimiento de sus
productores locales a pesar de la baja productividad de estos.32 Entre los
exportadores potenciales de ALC, Uruguay y Argentina, con 24 y 26 plantas
autorizadas cada uno, son los únicos que no parecen estar restringidos por
limitaciones relacionadas con sus establecimientos. Argentina, en particular,
es probable que enfrente más limitaciones generadas por sus propias
políticas comerciales que por las de China (Regúnaga & Tejeda Rodriguez,
2015). Las exportaciones brasileñas comenzaron a recuperarse a finales de
2015, cuando el gobierno chino levantó la prohibición de importar carne
30BID-INT en base a datos
de COMTRADE, Ministerio
de Agricultura de China y
USDA.
31 Más allá de las cuestiones
de la certificación de
los establecimientos, las
exportaciones de carne
de ave de ALC también
enfrentan medidas SFS que
a menudo son más estrictas
que en el resto del mundo.
Por ejemplo, se supone
que las exportaciones
no contienen trazas de
salmonela —un grupo
común de bacterias que
contaminan los alimentos
crudos y una de las
causas más comunes de
intoxicación alimentaria en
el mundo—. Esta tolerancia
cero parece ir más allá
de las recomendaciones
científicas y no es
comúnmente adoptada en
otras partes del mundo (ver,
por ejemplo, USDA, 2013).
32 En
2014, las importaciones
satisfacían tan solo el
6% del consumo interno
(USDA). Para un análisis
de la competitividad de los
productores locales, ver
Rabobank, 2014.
GRÁFICO 25/
Importaciones
chinas de carne
vacuna por
principales socios
comerciales
(2008–2014)
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
1.400
1.200
Millones de US$
36
1.000
800
600
400
200
0
ARG
2008
BRA
2009
CAN
2010
CRI
2011
URY
2012
Mundo
2013
2014
AUS+NZL
Fuente: BID-INT en base a datos de COMTRADE.
* SA 0202, Carne de animales de la especie bovina, congelada.
vacuna desde ese país. Para 2015, las exportaciones estimadas de Brasil a
China se ubicaron en US$517 millones, lo que convierte a Brasil en uno de
los principales proveedores de carne vacuna para el mercado chino.
Más allá del bajo volumen de las exportaciones de ALC —a pesar de sus
comprobadas ventajas comparativas— hay otros dos indicios importantes
de que las importaciones de carne vacuna de China enfrentan importantes
33 BID-INT
en base a datos
de COMTRADE, Ministerio
de Agricultura de China y
USDA.
34También
conocida
como “enfermedad de
la vaca loca”. En 2013,
la Organización Mundial
de Sanidad Animal (OIE)
reconoció que se trató de
un caso no confirmado
y reafirmó el estatus de
Brasil como país en el
que el riesgo de EEB
es insignificante (ver la
Resolución Nro. 18, 82ª
Sesión General de mayo de
2014).
35 BID-INT
en base a datos
de COMTRADE, Ministerio
de Agricultura de China y
USDA.
limitaciones de capacidad dadas por las medidas SFS. En primer lugar, los
precios mayoristas internos siempre han estado por encima de los precios
de importación (incluidos el IVA y los aranceles). En abril de 2015, hubo
una brecha de precios inaudita que llegó al 44%.33 En segundo lugar, como
ocurre con la carne de ave, la ruta de HK ha sido ampliamente utilizada,
especialmente por parte de Brasil, cuyas exportaciones fueron suspendidas
en 2012 por una polémica encefalopatía espongiforme bovina (EEB).34
Desde 2009, las exportaciones de Brasil a HK han sido sistemáticamente
superiores a la suma de las cantidades importadas por China desde sus
principales proveedores: Australia y Nueva Zelanda.
Como se mencionó anteriormente, la ruta de HK es una alternativa
costosa para lograr el acceso directo a China continental. Por ejemplo, entre
mayo de 2010 y diciembre de 2013, por cada kilogramo de carne vacuna
exportada a Hong Kong, los exportadores de ALC perdieron la oportunidad
de ganar, en promedio, 24 centavos de dólar adicionales o US$110 millones
en exportaciones a China continental.35
EL ACCESO AL MERCADO CHINO
GRÁFICO 26/
China: precio
interno y precio de
importación de la
carne de cerdo
4,5
4,0
3,5
US$/kg
37
3,0
2,5
2,0
1,5
China, precio de importación + arancel + IVA
Feb-15
Nov-14
Ago-14
Feb-14
May-14
Nov-13
Ago-13
Feb-13
May-13
Nov-12
May-12
Ago-12
Nov-11
Feb-12
Ago-11
Feb-11
May-11
Nov-10
May-10
Ago-10
1,0
Precio mayorista
Fuente: BID-INT en base a datos de COMTRADE y Ministerio de Agricultura de China.
Nota: Los precios de importación están basados en valores unitarios promedio.
Los exportadores de carne porcina de ALC enfrentan una situación
similar a la de sus homólogos de carnes de ave y vacuna. Es decir, se
encuentran ante un mercado importador incipiente y pujante —que
representaba apenas el 2% de las ventas internas en 2014— estimulado
por la falta de competitividad de los productores locales y un rápido
crecimiento del consumo, y que sigue siendo en gran medida inaccesible
debido la escasa cantidad de plantas certificadas. Como en el caso de la
carne vacuna, los precios internos han sido siempre más altos que los de
las importaciones, a pesar de los considerables aranceles de importación
y exenciones al IVA (Gráfico 26). Una diferencia importante en este caso
está dada por el tamaño. El consumo per cápita de carne de cerdo en
China es de 42 kg frente a 9,8 kg de carne de ave y 4,5 kg de carne vacuna
(USDA, 2013).36
De los países de ALC, únicamente Brasil, Chile y, desde hace poco
tiempo, México tienen establecimientos autorizados para exportar a China.
En total, equivalen solo al 26% u 11% de todas las plantas autorizadas, lo cual,
como muestra el Gráfico 27, se traduce en una participación muy reducida
en las importaciones chinas de carne de cerdo. Un obstáculo importante
relacionado con las medidas SFS parece estar dado por la prohibición de
China de usar ractopamina, un aditivo alimenticio que reduce el contenido
de grasa (Tokach et al., 2012), y que es ampliamente utilizado por los
productores de Brasil y México. Como China no es el único país que prohíbe
este aditivo —la UE y Rusia, por ejemplo, tienen una postura similar— en
36 Para un análisis de la
industria de carne porcina
en China, ver Rabobank,
2012.
GRÁFICO 27/
Importaciones
chinas de carne
de cerdo*, por
principales socios
comerciales
(2007–2014 )
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
1.200
1.000
Millones de US$
38
800
600
400
200
0
2007
Mundo
2008
2009
ARG
2010
BRA
2011
CAN
2012
2013
2014
CHL
UE
EE. UU.
Fuente: BID-INT en base a datos de COMTRADE.
* HS-4 0203.
vez de cuestionar la regla, la estrategia más eficaz para los exportadores
de ALC sería adaptar sus técnicas de producción. Esa fue, por ejemplo, la
decisión que tomó Chile, que prohibió la ractopamina en 2012 y así logró un
incremento inmediato de sus exportaciones a China, que casi se duplicaron
en 2013.
Por alguna razón poco clara, y a diferencia de lo que ocurre con la
carne de ave y vacuna, no hay signos de que se esté usando la ruta de
Hong Kong para mitigar las restricciones a las exportaciones de carne de
cerdo generadas por la necesidad de autorizar los establecimientos. Las
exportaciones a Hong Kong parecen estar en línea con la demanda del
mercado interno.37
Soja y maíz: los exportadores de soja y de maíz de ALC tienen las mismas
preocupaciones acerca de la duración y la previsibilidad del proceso de
aprobación de los OGM por parte de China, especialmente dado el ritmo
vertiginoso de progreso técnico en este campo. La incertidumbre acerca
de si se obtendrá o no la aprobación y del tiempo que esta llevará tiende
a retrasar la adopción de variedades nuevas y mejoradas que podrían
beneficiar tanto a los productores como a los consumidores de ambas
partes. Estas preocupaciones han sido especialmente fuertes entre
37 BID-INT
en base a datos
de COMTRADE.
los exportadores de soja, quienes normalmente envían más del 60%
de su cosecha a China: el mercado chino fue el destino del 65% de las
EL ACCESO AL MERCADO CHINO
FIGURE 28/
China’s Imports of
maize.* World, U.S.
and LAC.
US$ million,
2007–2014
1,800
1,600
Millones de US$
1,400
1,200
1,000
800
600
400
200
0
39
2007
2008
2009
2010
Mundo
2011
2012
EE. UU.
ALC
2013
2014
Source: IDB-INT with COMTRADE data.
* HS-6 100510 and 100590.
exportaciones de porotos de soja de ALC en 2014. Este hecho llevó a los
gobiernos de Brasil y Argentina a solicitar una reunión tripartita con el fin
de promover un proceso más coordinado y más ágil (SBA, 2013).
Los retrasos en el proceso de aprobación de los OGM han ocasionado
costos particularmente altos para los exportadores de maíz, motivo por el
cual Argentina recién empezó a exportar a mediados de 2013, después
de años de negociaciones (Reuters, 2013) y no fue sino hasta 2014 que
Brasil firmó un protocolo sobre medidas SFS. En consecuencia, ALC no
pudo aprovechar plenamente el auge de las importaciones que comenzó
en 2010 y, por el contrario, mantiene una participación reducida en las
importaciones de maíz de China, dominadas abrumadoramente por
EE. UU. (Gráfico 28).
Un breve análisis de los datos de la Oficina de Organismos
Genéticamente Modificados perteneciente al Ministerio de Agricultura
de China sugiere que estos retrasos pueden no tener su origen en las
aprobaciones de los OGM per se, sino en la falta de coordinación y en las
dificultades que surgen a la hora de firmar los protocolos SFS. El Cuadro
3 muestra que entre 2004 y 2014, el Ministerio de Agricultura de China
aprobó 108 OGM para su uso como materias primas, que incluyen a los
principales productos de exportación de ALC. Asimismo, habría que
analizar la cuestión de qué tan competitivas son las exportaciones de maíz
de ALC, particularmente en vista de los aranceles, que oscilan entre el
40
CUADRO 3/
China:
aprobaciones de
OGM por producto.
2004–2014
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Total por
Productos 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 producto
canola
1
5
algodón
2
2
1
2
maíz
7
8
2
2
colza
3
semilla de
colza
3
soja
1
1
6
2
2
1
2
2
15
3
3
7
5
2
47
2
8
3
2
1
1
5
16
2
2
1
6
7
17
1
17
17
1
1
remolacha
Total por
año
7
5
1
19
3
4
2
16
11
6
108
1
2
Fuente: BID-INT en base a datos de la Oficina de Organismos Genéticamente Modificados del
Ministerio de Agricultura de China.
1,0
0,9
0,8
0,7
US$/kg
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
Sep-11
Nov-11
Ene-12
Mar-12
May-12
Jul-12
Sep-12
Nov-12
Ene-13
Mar-13
May-13
Jul-13
Sep-13
Nov-13
Ene-14
Mar-14
May-14
Jul-14
Sep-14
Nov-14
Ene-15
Mar-15
May-15
Jul-15
GRÁFICO 29/
Precio de
importación del
maíz en China y
precio esperado
de importación de
Argentina y Brasil
(US$/kg)
Precio de importación + IVA + arancel
Brasil, precio de importación
+ IVA + arancel
Precio mayorista en China
Argentina, precio de importación
+ IVA + arancel
Fuente: BID-INT en base a datos de COMTRADE, Observatorio de Precios de la CNDR y CEIC.
20% y 65%. El Gráfico 29 muestra que, salvo durante un período breve, los
precios de Brasil y Argentina —incluidos los aranceles de importación y las
exenciones al IVA— han estado sistemáticamente por encima de los precios
internos al por mayor.
EL ACCESO AL MERCADO CHINO
Respuesta institucional de ALC a las medidas reglamentarias. Los
países de ALC han venido dando diferentes respuestas institucionales a
estos desafíos regulatorios, algunas más eficaces que otras. No obstante,
en general, lo que prevalece es una presencia muy débil en el terreno
chino, ya que la mayoría de los países carecen de los recursos técnicos
y financieros necesarios para cubrirse de las consecuencias perjudiciales
de estas medidas. Incluso los países más grandes y con más recursos,
como Brasil o México, están todavía intentando poner en marcha una
infraestructura institucional adecuada, que pueda supervisar eficazmente
y, eventualmente, cuestionar las medidas sanitarias y fitosanitarias y los
reglamentos de la AGSCIC. El contraste es especialmente fuerte con otros
competidores importantes en el mercado agrícola, como Estados Unidos,
Australia y Nueva Zelanda, que disponen de abundantes recursos.
Por ejemplo, Brasil esperó hasta 2009 para enviar a un agregado
agrícola a la embajada en Beijing, una decisión que, según un ex embajador
de Brasil en China, fue fundamental a la hora de negociar la apertura de
los mercados de carne vacuna, de ave y de cerdo. Algo similar ocurrió
con México, que desde no hace mucho tiempo ha tomado medidas para
fortalecer sus recursos en el territorio chino, pero optó por abrir oficinas de
sus ministerios de Economía y de Agricultura en Beijing. Perú, a pesar de
su acuerdo comercial pionero, aún está evaluando cuál es el mejor enfoque
a adoptar. Según las entrevistas realizadas con funcionarios del Ministerio
de Comercio Exterior y Turismo, la embajada estaba a punto de recibir a su
primer agregado.
Argentina parece tener la estructura institucional más desarrollada.
No solo dispone de una oficina del Ministerio de Agroindustria en Beijing —
similar a la de México— con un equipo de cinco técnicos, sino que también
supervisa los cambios relacionados con las medidas SFS en China y tiene
una manera de compartir esta información con las empresas agrícolas
argentinas. La Consejería Agrícola de la Argentina en China tiene un
sitio web oficial que traduce las medidas SFS aplicadas por China y las
reglamentaciones de la AGSCIC al español. Esta oficina también brinda
información acerca de los principales requisitos para exportar diferentes
productos al mercado chino. Lamentablemente, como se mencionó
anteriormente, estos esfuerzos se han visto obstaculizados por las políticas
comerciales internas.
Estas iniciativas largamente postergadas, que en su mayor parte
todavía tienen que desarrollar una masa crítica, parecen enfrentar el desafío
41
42
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
clave de mejorar el acceso a los funcionarios de alto nivel del Ministerio de
Agricultura de China y, en particular, de la AGSCIC. Una queja común entre
los diplomáticos de ALC es que las negociaciones se ven muchas veces
obstaculizadas y demoradas por la falta de diálogo con los funcionarios
encargados de la aprobación, lo cual hace que los avances dependan
de reuniones bilaterales entre los jefes de Estado, que son escasas y
engorrosas.
¿Qué tanto perjudican las barreras técnicas a las exportaciones de ALC?
Hasta ahora, el debate sobre las barreras técnicas y los resultados en
términos de precios y cantidades sugiere que las exportaciones de ALC se
han visto, en algunos casos, seriamente afectadas; no obstante, la cuestión
no se ha estudiado tanto como para medir el impacto con precisión. La
evaluación de estas medidas es notoriamente difícil, especialmente si se
pretende abarcar a todos los productos en varios países. Es mucho más fácil
realizar estudios de caso para productos y sectores en países específicos
porque generalmente involucran una sola medida. Cuando se trata del
universo de las exportaciones de 26 países, el desafío es mucho mayor, ya
que requiere englobar medidas muy diferentes tomadas en circunstancias
comerciales muy disímiles, muchas de las cuales son extremadamente
difíciles de cuantificar.
A pesar de estas dificultades y limitaciones, esta sección procura
precisar mejor el impacto cuantitativo de estas medidas sobre las
38 Ver,
por ejemplo, Fugazza,
2013, Li & Beghin, 2012 and
Disdier, Fontagné, & Mimoni,
2008.
39 Otra
medida similar, el
coeficiente de cobertura (es
decir, la participación en el
valor de las exportaciones
afectadas por medidas
técnicas) también fue
utilizada para analizar la
robustez. Este cociente,
sin embargo, tiende a
subestimar el impacto de las
medidas técnicas, ya que el
valor de las importaciones
de los productos más
afectados tiende a reducirse
drásticamente. Ver el
Apéndice Técnico.
exportaciones de ALC a China, y para ello recurre al mismo modelo
gravitacional
utilizado
en
las
simulaciones
arancelarias
descritas
anteriormente. Al igual que en el caso de los aranceles, las medidas técnicas
pueden ser consideradas capaces de distorsionar los flujos comerciales,
desviándolos de lo que se podía esperar a partir del tamaño de cada
socio y de la proximidad geográfica y cultural. Sin embargo, a diferencia
de los aranceles, las medidas técnicas no son fáciles de cuantificar en un
equivalente ad valorem. Para encarar este desafío, se recurre a una variable
proxy —una herramienta bien conocida en la literatura especializada— que
consiste en coeficientes de frecuencia, es decir, el porcentaje de productos
afectados por las medidas técnicas dentro de una determinada categoría
de productos.38 Dado que el modelo se ejecuta por categoría de producto
a nivel de 4 dígitos del SA, los coeficientes de frecuencia se calculan en
base a la cantidad de productos a 6 dígitos —dentro de cada categoría a 4
dígitos— afectada por estas medidas.39
EL ACCESO AL MERCADO CHINO
% de bienes comprendidos
en SFS y/u OTC
100
80
60
40
20
0
Agricultura
Manufacturas
CHN
OCDE
Fuente: BID-INT en base a datos de COMTRADE y OMC.
Nota: Este gráfico presenta, para cada categoría, el porcentaje promedio de productos a 6 dígitos
dentro de cada producto a 4 dígitos del SA afectado por la aplicación de medidas SFS (sanitarias y
fitosanitarias) o por OTC (obstáculos técnicos al comercio), promediado para los 26 países de ALC
que exportan a China y a la OCDE. Ver estos datos en mayor nivel de detalle en el apéndice.
Como era de esperar, los resultados del modelo indican que el
impacto de las barreras técnicas sobre las exportaciones agrícolas y
de manufacturas de ALC es negativo y estadísticamente significativo
(ver el Apéndice Técnico). Al igual que en el ejercicio realizado para los
aranceles, estos resultados sirven para evaluar los beneficios que podrían
obtener los exportadores de ALC si la frecuencia de las medidas técnicas
impuestas por China se redujera a los niveles de la OCDE. La magnitud
de la variación, que puede apreciarse en el Gráfico 30, implicaría reducir
las frecuencias de las medidas chinas a menos de la mitad y a una quinta
parte de los niveles actuales en agricultura y en la industria manufacturera,
respectivamente. El Gráfico 31 presenta los resultados de la simulación para
los dos sectores. Como puede observarse, ambas categorías presentan
beneficios potenciales significativos, que van desde un 13% hasta un 17% en
agricultura, y desde un 25% hasta un 34% en la industria manufacturera, si
se dejan de lado los valores atípicos (outliers). En total, las exportaciones
agrícolas y manufactureras de ALC a China aumentarían un 16% y un 22%,
respectivamente. Vale la pena señalar que estas ganancias no tienen que
provenir necesariamente de una reducción de la frecuencia. Lograr una
mejor interpretación de los estándares técnicos exigidos por China, ya
sea mediante mayores niveles de transparencia o por medio de un mayor
esfuerzo de investigación de los gobiernos y las empresas de ALC, también
podría producir efectos similares.
43
GRÁFICO 30/
Frecuencia de las
medidas SFS y de
los OTC aplicados
a las exportaciones
de ALC a China
y a los países de
la OCDE: bienes
manufacturados y
agrícolas
GRÁFICO 31/
Distribución de los
impactos sobre
las exportaciones
de ALC si las
frecuencias de las
barreras técnicas
al comercio
impuestas por
China convergieran
con las de la OCDE:
bienes agrícolas y
manufacturados
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
40
Variación % de las
exportaciones
44
30
20
10
0
Agricultura
Manufacturas
Fuente: BID-INT en base a datos de WITS.
Nota: Este gráfico presenta la distribución de los impactos entre los productos exportados ( SA
a 4-dígitos), por los 26 países de ALC. La mediana de los impactos está reflejada en la línea que
subdivide las cajas. Las bisagras inferior y superior de las cajas representan el primer y tercer cuartil
de la distribución, respectivamente. Los bigotes representan los impactos máximo y mínimo dentro
un rango de 1,5 veces la distancia entre el primer y el tercer cuartil. No se trazan los valores atípicos
(outliers) que se encuentran fuera de este rango. La simulación se basa en un modelo de gravedad
sectorial global con efectos fijos, tal como se describe en el Apéndice Técnico (especificación 4). Ver
la definición de las categorías en el Cuadro 1. Los datos corresponden a 2014.
Acceso al mercado latinoamericano:
las barreras comerciales que
enfrentan las empresas chinas
A
un observador ocasional de la relación comercial entre China y ALC
podría perdonársele que concluya que los exportadores chinos
enfrentan pocos obstáculos cuando intentan acceder al mercado
latinoamericano. Después de todo, las exportaciones de China a ALC —de
las cuales aproximadamente el 95% están compuestas por una amplia
variedad de bienes manufacturados— aumentaron vertiginosamente en los
últimos 15 años, con una formidable tasa media de crecimiento anual del
19%. El Gráfico 32, que refleja las importaciones de manufacturas chinas
por parte de los principales mercados de ALC, muestra que este aumento
fue generalizado, y que la participación de China en las importaciones de
manufacturas de la región se multiplicó por siete, hasta alcanzar el 21,4%.
No obstante, la realidad es mucho más compleja y matizada. No hay
duda de que ALC ha recorrido un largo camino hacia la liberalización de
su comercio —el arancel NMF promedio bajó del 40% a mediados de la
década de 1980 al 10% en la segunda mitad de los años 2000— y mucho se
ha hecho también para eliminar las barreras no arancelarias y profundizar
la integración regional (63 TLC firmados, que cubren, en promedio, el 50%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
ARG
BRA
CHL
COL
ALC
MÉX
PER
GRÁFICO 32/
Crecimiento y
participación de
las importaciones
de manufacturas
chinas: ALC y
países de ALC
seleccionados
2000–2014
Participación en importaciones
Participación en importaciones
de manufacturas, 2000
de manufacturas, 2014
Crecimiento promedio compuesto de
las importaciones de manufacturas, 2000–2014
Fuente: BID-INT en base a datos de WITS.
Nota: Las importaciones de manufacturas se definen en base a la CUCI Rev. 3, rubros 1, 25, 266, 267,
269 y 5–9. La participación se define con respecto a las importaciones de manufacturas procedentes
de todo el mundo.
45
46
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
del comercio de la región). No obstante, no todos los países han avanzado
a igual ritmo, lo cual ha generado variaciones significativas en términos del
nivel y la composición de la protección en toda la región.
Para los exportadores chinos, esta variación se ve agravada por las
diferentes reacciones ante el aumento de sus exportaciones, que, en buena
medida, reflejan las diferentes estrategias de desarrollo y los patrones de
especialización de los distintos países. En definitiva, el principal resultado
es que, a pesar de la liberalización del comercio por parte de ALC y del
aumento de sus exportaciones, las empresas chinas todavía enfrentan
importantes barreras arancelarias y no arancelarias en muchos países
de la región. Puede que estas barreras no hayan sido tan eficaces como
para detener la oleada de productos chinos —como esperaban algunos
gobernantes— pero difícilmente podríamos considerarlas inocuas para los
productores y consumidores de ambas partes de la relación. Esta sección
ofrece un repaso general de dichas barreras centrado en las manufacturas,
que, como se mencionó anteriormente, representan más del 90% de las
exportaciones de China a ALC.
Barreras arancelarias: depende de a dónde uno vaya
El Gráfico 33 resume en gran medida lo desigual que es el terreno del
arancel (aplicado) que enfrentan las empresas chinas al exportar a ALC
desde el punto de vista de las dimensiones tanto de país como de sector.
Los promedios están ponderados por las exportaciones de China al mundo
para evitar cualquier sesgo derivado del impacto de los aranceles de ALC
40El
TLC de Chile, que entró
en vigor en 2006, con un
calendario de desgravación
arancelaria de 10 años,
alcanzará al 97% de las
líneas arancelarias en 2017.
El acuerdo suscripto por
Perú, que fue ratificado en
2010, prevé un calendario
más prolongado (17 años),
pero alcanzará al 90% de las
líneas arancelarias en 2020;
mientras que el firmado por
Costa Rica, vigente desde
2011, establece un calendario
de 15 años. Ver http://www.
sice.oas.org/agreements_s.
asp
sobre las exportaciones chinas a la región. Brasil y Argentina se ubican
en un extremo del espectro, con niveles de protección muy por encima
del de otros países de la región, debido a que tratan de proteger (casi
siempre en vano) los intereses de su industria manufacturera de un modo
generalizado. En el otro extremo se encuentran países como Chile, Perú y
Costa Rica, que han adoptado políticas de libre comercio desde hace ya
mucho tiempo y, en el caso de los dos primeros, tienen cada vez menos
interés en las manufacturas. Como se mencionó en la sección anterior, en
estos casos el acceso a los mercados ha mejorado aún más mediante la
firma de distintos TLC con China.40 En la dimensión sectorial, está claro
que los exportadores chinos tienen un desafío considerablemente mayor
en las industrias intensivas en mano de obra, un patrón común en todos los
países, a excepción de Chile.
ACCESO AL MERCADO LATINOAMERICANO
GRÁFICO 33/
Aranceles
aplicados por
ALC a los bienes
manufacturados:
países
seleccionados,
en %, 2014
40
35
30
25
20
15
10
5
Q
uí
m
ico
Co
s
C
rc
a
ho uc
M
/m ho
in
P
er ap
ale el ade
s n /ca ra
r
o
m toó
et n
Hi
á
e
lic
M
et rro
y os
ale
s n ace
ro
o
fe
rr
M oso
M et
a
a
tra qui les
ns na
po ria
r /
Cu te
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Te o
Ve xtil
e
st
im s
en
ta
C
M alza
an
d
o
uf
ac
t
pr Tod ura
od os
uc lo
to s
s
0
47
Brasil
Argentina
Ecuador
Bolivia
Colombia
El salvador
México
Costa Rica
Perú
Chile
Fuente: BID-INT en base a datos de aranceles de la OMC y de BID INTrade.
Los aranceles son promedios simples basados en la CUCI Rev. 3, 5 a 8. Los datos para El Salvador
corresponden a 2013.
Otras características importantes de las barreras arancelarias de
ALC son un significativo “excedente de consolidación” y un notable
escalonamiento arancelario. El primero está relacionado con la brecha que
existe entre los aranceles consolidados (es decir, los niveles comprometidos
ante la OMC) y los aranceles NMF aplicados. Como puede verse en el Gráfico
34, esta brecha es enorme para la mayoría de los países de la región y puede
suponer un riesgo considerable para los exportadores chinos, debido a que
deja un amplio margen para incrementos arancelarios repentinos, salvo que
se hayan consolidado los aranceles por medio de un TLC.
El escalonamiento arancelario también es preponderante en la mayoría
de los países de ALC, donde los bienes finales de la industria manufacturera
están sujetos, en promedio, a aranceles que son un 97% superiores a los
que enfrentan los bienes intermedios (Gráfico 35). Es difícil determinar
cuánto han venido afectando estos factores a las exportaciones de China
a ALC. Si bien parece haber razones para creer que el escalonamiento
arancelario es relevante para la diversificación y sofisticación de las
exportaciones de ALC a China, la creciente diversificación y sofisticación
de las exportaciones de China a la región sugiere que la relación inversa
podría no darse. Aun así, esto no excluye la posibilidad de que se dé un
70
60
50
40
30
20
10
Consolidado
Uruguay
Paraguay
Panamá
México
Honduras
Guatemala
Colombia
Brasil
Bolivia
Argentina
Jamaica
0
Venezuela
GRÁFICO 34/
Aranceles
promedio NMF
y consolidados
a los bienes
manufacturados:
países
seleccionados de
ALC, 2013 (%)
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Guyana
48
NMF
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Argentina
Barbados
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
República Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Haití
Honduras
Jamaica
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Suriname
Trinidad y Tobago
Uruguay
Venezuela
ALC
GRÁFICO 35/
Aranceles NMF
en ALC (bienes
finales y bienes
intermedios)
Imports from the world
weighted MFN tariff (%)
Fuente: BID-INT en base a datos de WITS.
Nota: Promedios simples basados en la CUCI Rev. 3, 5 a 8.
Bienes intermedios
Bienes finales
Fuente: BID-INT con datos de WITS basados en la clasificación de UNCTAD-SOP (etapas de
procesamiento) de bienes finales e intermedios.
efecto económico significativo. Por ejemplo, este sesgo podría explicar el
41 BID-INT
con datos
de WITS basados en la
Clasificación por Grandes
Categorías Económicas.
hecho de que los bienes de consumo final representaron solo el 15% de las
exportaciones chinas a ALC en 2014, mientras que la misma cifra para el
mercado estadounidense fue de aproximadamente el 30%.41
ACCESO AL MERCADO LATINOAMERICANO
ALC
% de aranceles
% de aranceles
20
10
0
0
20
40
60
80
GRÁFICO 36/
Distribución de los
aranceles aplicados
por ALC y la OCDE
a las exportaciones
de manufacturas
provenientes de
China (%)
OCDE
40
Mediana = 5%
30
Mediana = 2,7%
30
20
10
0
0
Aranceles (%)
20
40
49
60
80
Aranceles (%)
Fuente: BID-INT en base a datos de WITS.
Nota: Son los promedios simples de los aranceles NMF y de los aranceles preferenciales al nivel
de socio-producto (SA 4 dígitos) que enfrentan los exportadores chinos de manufacturas en
los 26 países de ALC y en la OCDE. Ver la definición de las categorías en el Cuadro 1. Los datos
corresponden a 2014.
¿Cómo perjudican concretamente los aranceles a las exportaciones
chinas? La evidencia presentada hasta el momento sugiere un panorama
mixto: por un lado, hay pocas dudas de que los aranceles que enfrentan los
exportadores chinos siguen siendo significativamente altos en la mayoría
de países de ALC, especialmente en el MERCOSUR; por el otro, este hecho
no parece haber detenido la importante incursión de estos exportadores
en la región. La pregunta candente es, entonces, ¿exactamente qué tan
limitantes son estos aranceles para los exportadores chinos? ¿Qué tipo
de reacción puede esperarse si ALC emprende iniciativas bilaterales o
unilaterales para rebajar los aranceles a las manufacturas chinas? Como
se discutió en el Capítulo 1, que versa sobre el otro lado de la relación, un
ejercicio simple basado en un modelo de gravedad sectorial puede develar
pistas importantes acerca de estos interrogantes.
Al igual que en el ejercicio realizado para los aranceles de China,
la idea aquí es simular el impacto de reducir los aranceles de ALC a las
exportaciones de manufacturas chinas —a nivel de socio-producto (SA a 4
dígitos)— hasta los niveles de la OCDE. El Gráfico 36 muestra la distribución
de los aranceles aplicados a los exportadores chinos de estos bienes en
ambas regiones para ilustrar la magnitud de dichos recortes. La mediana
del arancel de ALC es casi dos veces más alta que la de la OCDE y sus
aranceles tienen una varianza mucho mayor.
Los resultados de la simulación (ver Gráfico 37) dejan claro que, a
pesar de la liberalización del comercio y del auge de las exportaciones
GRÁFICO 37/
Distribución de los
impactos sobre
las exportaciones
chinas si los
aranceles
aplicados por ALC
convergieran con
los de la OCDE:
manufacturas
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
60
Aumento esperado de
las exportaciones (%)
50
40
20
0
Fuente: BID-INT en base a datos de WITS.
Nota: Este gráfico presenta la distribución de los impactos por socio y producto (SA a 4 dígitos), para
los 26 países de ALC. La mediana de los impactos está reflejada en la línea que subdivide las cajas.
Las bisagras inferior y superior de las cajas representan el primer y el tercer cuartil de la distribución,
respectivamente. Los bigotes representan los impactos máximo y mínimo dentro de un rango de 1,5
veces la distancia entre el primer y el tercer cuartil. No se trazan los valores atípicos (outliers) que se
encuentran fuera de este rango. La simulación se basa en un modelo de gravedad sectorial global con
efectos fijos, tal como se describe en el apéndice técnico (Tabla A2 especificación 2). Ver la definición
de las categorías en el Cuadro 1. Los datos corresponden a 2013.
chinas a la región, los aranceles siguen representando un obstáculo
importante para los exportadores de manufacturas en varios productos.
Si dejamos de lado los valores atípicos (outliers), los aumentos en el
sector manufacturero se ubicarían entre el 7% y el 28%, y la mediana del
impacto, en el 16%. En total, las exportaciones de manufacturas crecerían
un 10%.
Barreras no arancelarias: un obstáculo significativo en el
MERCOSUR
Como sucede con los aranceles, los exportadores chinos enfrentan un mapa
muy heterogéneo de BNA cuando procuran exportar a la región. Como era
de esperar, los problemas se concentran en los mismos países en los que
los aranceles siguen siendo un obstáculo importante, principalmente en
los del MERCOSUR y, en mucha menor medida, en México y Colombia.
Estas barreras podrían dividirse en dos categorías: las que, a priori, son
medidas legítimas de defensa del comercio, cuya aplicación adquiere
una ambigüedad considerable dadas las disposiciones antidumping y
de salvaguardia establecidas en el Protocolo de Adhesión de China a la
OMC; y otras medidas menos reguladas y más oscuras como las licencias
de importación, las barreras técnicas, el contenido nacional y la valoración
aduanera.
ACCESO AL MERCADO LATINOAMERICANO
GRÁFICO 38/
Medidas de defensa
comercial de ALC
contra China
40
35
Cantidad de medidas
51
30
25
20
15
10
5
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
0
Fuente: BID-INT en base a datos del Banco Mundial, Base de datos sobre obstáculos temporales al
comercio.
Medidas de defensa comercial
Estas barreras son las que están mejor documentadas y los datos sugieren
que, en la última década, el uso de este tipo de instrumentos por parte de la
región ha aumentado drásticamente con el fin de detener las exportaciones
chinas. El número de casos ha seguido una tendencia claramente alcista, y
en 2013 alcanzó un máximo de 38 casos iniciados, que representan el 36%
de las medidas especiales de protección comercial de la región (Gráfico
38). No obstante, la acción estuvo fuertemente concentrada en un puñado
de países —con más intereses en las manufacturas— y de productos, y en
un tipo específico de instrumento: las medidas antidumping.
El Gráfico 39 presenta una desagregación por tipo de instrumento
y da cuenta de su relevancia a través de una comparación con los que
emplean otros socios comerciales importantes de China. Como puede
apreciarse, las medidas antidumping fueron, por amplio margen, el
instrumento más intensamente utilizado —probablemente debido a
que sus requisitos regulatorios son menos estrictos—, con un número
de casos muy superior a los de los EE. UU. y la Unión Europea. Las
salvaguardias se ubican en segundo lugar, lejos del primero, y los
derechos compensatorios —que tuvieron mayor prevalencia en otros
países, como EE. UU.— apenas si fueron usados. Los siguientes párrafos
se concentran más en detalle en la dinámica de estas medidas especiales
de protección comercial.
52
GRÁFICO 39/
Medidas
comerciales
iniciadas y
adoptadas
por socios
seleccionados
contra China
(2000–2014)
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
China (iniciadas)
China (aplicadas)
Estados
Unidos
Estados
Unidos
Unión
Europea
Unión
Europea
ALC
ALC
0
50
100
Antidumping
Compenstatorias
150
200
–10 10 30 50 70 90 110 130
Salvaguardias (China es uno de los principales exportadores)
Salvaguardias específicas para China
Fuente: BID-INT en base a datos del Banco Mundial, Base de datos sobre obstáculos temporales al
comercio.
Medidas antidumping: Como muestra el Gráfico 40, Argentina, Brasil
y México son los países de ALC que han iniciado y ejecutado el mayor
número de casos relacionados con medidas antidumping contra China en
los últimos 10 años. Sumados, representan el 77% de los casos iniciados.
Otros países, como Colombia y Perú, también se han mostrado activos,
pero todos sus casos en total suman menos que los de Argentina. Perú, en
particular, tuvo una fuerte caída en su actividad antidumping después de la
firma del TLC con China, en 2009.
GRÁFICO 40/
Casos antidumping
iniciados y
ejecutados por ALC
contra China
2000–2014
Casos antidumping: China
Uruguay
Perú
Colombia
México
Argentina
Brasil
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Brasil
Argentina
México
Colombia
Perú
Aplicados
45
41
22
20
11
Uruguay
1
Iniciados
72
56
40
37
12
1
Fuente: BID-INT en base a datos del Banco Mundial, Base de datos sobre obstáculos temporales al
comercio.
ACCESO AL MERCADO LATINOAMERICANO
GRÁFICO 41/
Medidas
antidumping de
ALC contra China
(2000–2014)
ALC
Estados Unidos
Unión Europea
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Unión Europea
Estados Unidos
ALC
Derecho específico
5
0
63
Derecho ad valorem
47
71
26
Derecho si el precio cae
por debajo del nivel
2
0
32
Perú
México
Colombia
Argentina
Brasil
0
53
5
10
15
Brasil
20
25
30
35
Argentina Colombia
40
45
50
México
Perú
Derecho específico
43
5
0
10
5
Derecho ad valorem
1
15
0
8
0
Derecho si el precio cae
por debajo del nivel
0
12
17
3
1
Fuente: BID-INT en base a datos del Banco Mundial, Base de datos sobre obstáculos temporales al
comercio.
Nota: Este gráfico cubre solamente un subconjunto de los casos que se muestran en el Gráfico 39,
para los cuales existe información detallada respecto del tipo de derecho impuesto.
Las medidas antidumping pueden tomar la forma de un derecho
supeditado a la caída de los precios por debajo de un nivel determinado
o simplemente, de un derecho no condicionado. Además, los derechos
pueden definirse como un monto específico por unidad (como centavos
de dólar por kilogramo) o en términos ad valorem, es decir, como un
porcentaje del precio. El Gráfico 41 muestra que las medidas adoptadas
por ALC contra China, impulsadas principalmente por Brasil, se basan
más en derechos específicos que las de EE. UU. y Europa. Como es bien
sabido, es más probable que un derecho de este tipo cree más distorsiones
e incertidumbre, tanto para los importadores como para los exportadores,
ya que su impacto depende del precio corriente del producto en cuestión.
Sin embargo, los funcionarios del gobierno brasileño suelen justificar su
1,0
0,8
0,6
0,4
Corbertura antidumping
(eje izquierdo)
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
0,0
2003
0,2
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Miles de mill. de US$
1,2
2002
GRÁFICO 42/
Casos antidumping
de ALC contra
China como
porcentaje de las
importaciones
bilaterales
(2002–2014)
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
%
54
Importaciones de China
(eje derecho)
Fuente: BID-INT en base a datos del Banco Mundial, Base de datos sobre obstáculos temporales al
comercio.
uso basándose en el argumento de que el precio de facturación de las
importaciones chinas subestima sistemáticamente los precios reales
pagados por los importadores.
A pesar de este repunte de la actividad antidumping, los casos no
han ido más allá del 1,2% de las importaciones de ALC procedentes de
China (Gráfico 42), ni siquiera en su apogeo, y se concentraron en sectores
como artículos de hierro y acero; textiles y calzado; máquinas y equipos
eléctricos, y máquinas y equipos mecánicos, los cuales representaron
el 56% de todos los casos y el 47% de los flujos comerciales afectados
(Gráfico 43).
42 http://docsonline.wto.
org/imrd/directdoc.
asp?DDFDocuments/v/
WT/L/432.doc Brasil y
Argentina reconocieron
formalmente a China como
economía de mercado
en 2004, pero nunca lo
establecieron por ley. Perú,
que también aparece entre
los usuarios de antidumping
en el Gráfico 40, también
concedió a China el estatus
de economía de mercado
en 2004, pero recién lo
formalizó en 2007, durante
las negociaciones del TLC.
Para más detalles, ver, por
ejemplo, IBA (2010).
Sin un análisis detallado de cada uno de estos casos —que está
más allá del alcance de este estudio— es imposible discernir si fueron
el reflejo de preocupaciones legítimas o si estuvieron impulsados por el
proteccionismo. Sin embargo, el hecho de que los usuarios más activos de
medidas antidumping no reconozcan a China como economía de mercado
plantea dudas sobre la legitimidad de estas. Brasil, Argentina, México y
Colombia han venido empleando el “método del país sustituto” en sus casos
antidumping, y se han valido de la sección 15 del Protocolo de Adhesión
de China a la OMC, que dice que si un país no reconoce a China como una
economía de mercado, puede recurrir a una metodología que no se base en
una comparación con los precios internos o los costos en China.42
Como es bien sabido, el método del país de referencia deja un margen
considerable para aplicar derechos antidumping que son abiertamente
proteccionistas, sin la necesidad de prestar la debida atención a los hechos
ACCESO AL MERCADO LATINOAMERICANO
Nro. de casos
16%
Otros
16%
Acero y manufacturas
de fundición de hierro
16%
Textiles y
calzado
6%
Instrumentos y
aparatos de óptica
y fotografia
5%
Productos
cerámicos
11%
Máquinas, aparatos y
material eléctrico y sus
partes
5%
Algodón
5%
Plásticos y caucho
7%
Manufacturas
diversas
7%
Herramientas y útiles; arts.
6%
de cuchilleria y cubiertos;
Máquinas,
de metal común
aparatos y
artefactos mecánicos
Valor (US$)
1%
Instrumentos y aparatos
de óptica y fotografia
1%
Máquinas, aparatos y
artefactos mecánicos
1%
Manufacturas
diversas
3%
Algodón
0%
Herramientas y útiles; arts.
de cuchilleria y cubiertos;
de metal común
9%
Otros
42%
Plásticos y caucho
7%
Máquinas, aparatos
y material eléctrico
y sus partes
11%
Acero y manufacturas
de fundición de hierro
11%
Productos cerámicos
14%
Textiles y calzado
Fuente: BID-INT en base a datos del Banco Mundial, Base de datos sobre obstáculos temporales
al comercio y COMTRADE. Distribución de los valores basada en los flujos comerciales de 2013.
Distribución de las cantidades de casos basada en el número acumulado de casos ejecutados en el
período 2000–2014.
concretos. Esto queda claro, por ejemplo, en los países escogidos por Brasil
para emplear el método del país sustituto en los casos antidumping contra
China. Entre 2010 y 2013, el 60% de los elegidos fueron países de la OCDE
55
GRÁFICO 43/
Medidas
antidumping de
ALC contra China:
Distribución
sectorial y
cobertura
56
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
y el 22%, países de ALC, todos ellos con muy pocas similitudes con China
en términos de precios de los factores, tecnología, geografía o ingreso per
cápita.43 La misma práctica se observó también en otros países de ALC que
recurrieron a medidas antidumping contra China.44
A pesar de su relevancia, los aparentes abusos de la región en términos
de medidas antidumping basadas en el Protocolo de Adhesión de China
podrían tener sus días contados, ya que está previsto que la disposición
especial sobre el estatus de economía de mercado expire a fines de 2016. Sin
embargo, parece haber distintas interpretaciones del texto del protocolo, ya
que algunos de los principales socios comerciales sostienen que el mismo
no implica el reconocimiento automático de economía de mercado por
parte de todos los miembros de la OMC; en otras palabras, no implica que el
43Oliveira
(2015).
“método del país sustituto” ya no pueda utilizarse después de 2016.45
IBA (2010), Recuadro 9.
Sea cual fuere la interpretación que prevalezca, no parece estar en el
45http://insidetrade.com/
interés de ALC ni de China permitir que las lagunas normativas se utilicen
44Ver
daily-news/2016-slim-tradebills-debate-will-aboundchina-tpp-wto (enlace
en inglés). Publicado el
28 de diciembre de 2015.
El Departamento de
Investigación de Remedios
Comerciales del MOFCOM
sostiene que a China
debería concedérsele
automáticamente el estatus
de economía de mercado
después de 2016 y que
sus socios comerciales
deberían comenzar a
utilizar datos chinos para
realizar sus investigaciones
antidumping. Dicho
organismo también
es consciente de que
algunos países pueden no
acompañar esta decisión
y, en una entrevista, sus
funcionarios mencionaron
que China está dispuesta
a considerar el inicio casos
en la OMC contra ellos.
Entrevista con funcionarios
del MOFCOM (enlace en
inglés).
46Ver
IBA (op. cit.) y De
Oliveira (2015).
47 Zhang
(2016).
como escapatoria para distorsionar el comercio, lo cual perjudicaría tanto
a los consumidores como a los productores. Si aún persisten dudas acerca
de la naturaleza de la economía china, lo mínimo que podrían hacer los
países de ALC sería permitir y alentar a los exportadores chinos para que
presenten sus pruebas caso por caso. Este procedimiento ya está escrito
en la mayoría de las legislaciones antidumping de la región, pero rara vez
se lo utiliza.46
¿Qué tan eficaces son? Sean o no legítimas, resta dilucidar qué eficacia han
tenido estas medidas antidumping para detener las exportaciones chinas.
Un análisis econométrico pormenorizado de esta actividad por parte de los
usuarios más asiduos de las medidas antidumping de la región —Argentina,
Brasil, Colombia y México— arrojó resultados heterogéneos. Se utilizaron
datos de la Aduana de China a nivel de empresa para 2000–2012 y datos
sobre medidas antidumping de la Base de Datos Mundial Antidumping
del Banco Mundial; el análisis cubre 79 medidas antidumping afirmativas
contra China, e incluye 171 567 observaciones por país, empresa, producto
y año.47 Las principales conclusiones apuntan a un efecto sustancial de
amortiguación del comercio en Brasil, México y Argentina, mientras que las
medidas antidumping adoptadas por Colombia no parecen, en términos
generales, haber logrado detener las exportaciones chinas (Gráfico 44).
El análisis desagrega estos efectos en dos componentes: cambios
en el número de empresas (margen extensivo) y en el volumen de
ACCESO AL MERCADO LATINOAMERICANO
México
–76,6
–59,5
Brasil
–50
Argentina
Colombia
–80
0
–60
–40
–20
0
Volumen de exportaciones (%)
Fuente: BID-INT en base a datos de Zhang (2016).
Nota: Este gráfico representa el impacto promedio sobre las exportaciones chinas de las medidas
antidumping adoptadas en 2000–2012. Se calculó mediante un modelo de diferencias en diferencias
con datos a nivel de productos (SA a 6 dígitos), con efectos fijos de producto y año. Para más
detalles, ver Zhang (2016).
57
GRÁFICO 44/
Efectos de
amortiguación
del comercio
de las medidas
antidumping
adoptadas
por países
seleccionados de
ALC contra las
exportaciones
chinas
2000–2012
(en porcentajes)
exportaciones por empresa (margen intensivo). En el caso de Brasil
y México, el efecto amortiguador de comercio es explicado en partes
iguales por impactos negativos en los márgenes intensivos y extensivos.
En Argentina, el margen intensivo domina los resultados, mientras que en
Colombia hay evidencia, aunque débil, de que, si hubo algún impacto, este
se dio por medio del margen extensivo. Otros resultados que estudian el
impacto de las medidas antidumping sobre los precios y la desviación del
comercio (es decir, la desviación de las exportaciones chinas a otros países
fuera de ALC) no sugieren que los impactos de estas medidas hayan sido
estadísticamente significativos, excepto en el caso de México, donde los
precios de los productos chinos afectados por las medidas antidumping se
incrementaron, en promedio, un 11,2% después de la investigación.48
Salvaguardias. Según la definición de la OMC, las medidas de salvaguardia
deben ser aplicadas a un producto “independientemente de su origen”.49
Sin embargo, China se ha convertido en una excepción notable, debido
48Zhang
a que una disposición transitoria incluida en su Protocolo de Adhesión
49https://www.wto.org/
les permitía a los miembros de la OMC aplicarlas específicamente a las
exportaciones de ese país hasta diciembre de 2013.50 A pesar de que los
requisitos fueron significativamente menos estrictos que los del protocolo
general sobre salvaguardias, este instrumento fue poco utilizado por ALC,
donde se iniciaron unos pocos casos en apenas cuatro países y solo dos
(2016), Cuadro 11.
spanish/docs_s/legal_s/25safeg_s.htm.
50Ver la sección 16 del
protocolo. http://docsonline.
wto.org/imrd/directdoc.
asp?DDFDocuments/v/
WT/L/432.doc.
58
GRÁFICO 45/
Salvaguardias
específicas para
China iniciadas
y aplicadas
por países
seleccionados y
desagregación
por países de ALC,
2002–2014
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Salvaguardias específicas para China
ALC
Unión Europea
Estados Unidos
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
4,0
4,5
Aplicadas
Estados Unidos
1
Unión Europea
0
ALC
2
Iniciadas
7
1
9
Salvaguardias especificas para China de ALC
Colombia
República Dominicana
Ecuador
Perú
0
0,5
1,0
1,5
2,
2,5
3,0
3,5
Perú
Ecuador
República Dominicana
Colombia
Aplicadas
1
0
1
0
Iniciadas
1
4
1
3
Fuente: BID-INT en base a datos del Banco Mundial, Base de datos sobre obstáculos temporales al
comercio.
llegaron a aplicarse: el de República Dominicana, sobre inodoros y lavabos;
y uno por parte de Perú, sobre textiles y prendas de vestir (Gráfico 45).
El comportamiento de la región no fue marcadamente diferente del de
EE. UU. y la Unión Europea, que tampoco hicieron gran uso de estas
medidas.
No obstante, la salvaguardia específica para China puede no capturar
toda la actividad de ALC contra China en materia de salvaguardias, ya que
quizás se hayan utilizado otros instrumentos más generales de salvaguardia,
especialmente después de 2013. Se supone que este instrumento, por
definición, debe comprender a todos los socios comerciales, pero puede
haber sido motivado por el gran incremento de las importaciones
procedentes de China. De hecho, desde 2002, el 68% de los casos de
salvaguardia general iniciados por ALC estuvieron relacionados con bienes
cuyo principal exportador es China, primordialmente textiles, calzado,
ACCESO AL MERCADO LATINOAMERICANO
GRÁFICO 46/
Salvaguardias de
ALC contra bienes
de los cuales
China es uno de
los principales
exportadores:
estatus y
modalidades,
2012–2014
Estatus
Venezuela
Perú
Panamá
México
Jamaica
Ecuador
República Dominicana
Colombia
Chile
Brasil
Argentina
Venezuela
Aplicadas
2
1
1
3
3
4
0
1
1
0
0
Iniciadas
2
2
1
7
5
7
1
2
1
2
2
Argentina
Perú
8
Panama
7
México
6
Jamaica
5
Ecuador
4
República
Dominicana
3
Colombia
2
Chile
1
Brasil
0
Medidas de salvaguardia
Panamá
Ecuador
República Dominicana
Colombia
Argentina
0
1
Argentina
2
Derecho as valorem
3
República
Colombia Dominicana Ecuador
Derecho espacífico
Panamá
1
1
2
2
2
1
Fuente: BID-INT en base a datos del Banco Mundial, Base de datos sobre obstáculos temporales al
comercio.
Nota: Los datos sobre las medidas solo estaban disponibles para cinco países de ALC.
equipos eléctricos y electrónicos, y acero (Gráfico 46). Sin embargo, en
general, el número de casos sigue siendo bastante bajo (especialmente
si se lo compara con la actividad antidumping), estos están altamente
concentrados en las economías más pequeñas de la región y cubren solo
una fracción del comercio bilateral.
59
60
GRÁFICO 47/
Medidas
compensatorias:
casos iniciados y
medidas aplicadas
contra China y el
resto del mundo,
2002–2014
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Contra China
Estados Unidos
Unión Europea
ALC
0
10
20
30
40
50
Aplicadas
ALC
0
Unión Europea
1
Estados Unidos
42
Iniciadas
1
9
46
Contra el resto del mundo
Estados Unidos
Unión Europea
ALC
0
10
20
30
40
50
Aplicadas
ALC
10
Unión Europea
12
Estados Unidos
35
Iniciadas
23
26
55
60
Fuente: BID-INT en base a datos del Banco Mundial, Base de datos sobre obstáculos temporales al
comercio.
Derechos compensatorios. Como en el caso de las salvaguardias, los
exportadores chinos no parecen haber sido muy afectados por el uso de
derechos compensatorios por parte de ALC. Entre el 2002 y el 2014, los
países de ALC presentaron un solo caso contra China —exportaciones
de amoxicilina (capítulo 29 del SA) a México en el 2011, retirado
posteriormente— muy por detrás de países como EE. UU. (Gráfico 47).
Paradójicamente —dado el sobredimensionamiento del Estado chino—
la región fue mucho más activa en los casos relacionados con medidas
compensatorias contra el resto del mundo, con 24 casos iniciados y 12
medidas aplicadas en el mismo período, más en consonancia con esta
actividad en la UE y los EE. UU.
Otras barreras no arancelarias
En este grupo de medidas menos reguladas y más oscuras, las empresas
chinas enfrentan desafíos que tienen la misma distribución geográfica
ACCESO AL MERCADO LATINOAMERICANO
61
que las otras barreras, es decir, que están muy concentradas en unos
pocos países, encabezados por Brasil y Argentina, seguidos a una
distancia considerable por México, Ecuador y Colombia. Las cuestiones
más importantes parecen girar en torno a las licencias de importación, el
contenido nacional, las medidas en materia de inversiones relacionadas
con el comercio (TRIMs en la sigla en inglés), los obstáculos técnicos al
comercio y las valoraciones aduaneras. Esto queda en evidencia en los
informes sobre acceso a los mercados publicados por el Ministerio de
Comercio de China.51 Brasil y Argentina encabezan la lista de reclamos;
con respecto al primero de estos países, hay preocupaciones relativas a
las licencias no automáticas, las valoraciones en aduana, las normas de
contenido nacional para las contrataciones públicas y los incentivos fiscales
relacionados con el comercio. Argentina es citada por el uso arbitrario
de licencias de importación no automáticas y obstáculos técnicos al
comercio restrictivos; mientras que con respecto a México, se plantean
preocupaciones relacionadas con las valoraciones aduaneras y otros OTC
costosos e injustificados, particularmente con respecto al etiquetado.
Estos informes suelen ser sesgados geográficamente, porque se
centran en los mercados más grandes de ALC. Sin embargo, la elección
de los países parece estar corroborada por evaluaciones más objetivas de
las tendencias en materia de política comercial en la región, incluidos los
exámenes de las políticas comerciales de la OMC. Brasil y Argentina, por
ejemplo, claramente cambiaron de un modo radical su política comercial
en la segunda mitad de la década del 2000 y, aunque estas políticas
nuevas fueron impulsadas por cambios en la política económica general y
finalmente afectaron a todos los socios comerciales, la competencia china
parece haber sido una de las motivaciones más fuertes.
En Brasil, los objetivos de la política comercial viraron de la
integración a la franca protección de la industria nacional por medio de
todos los instrumentos de política disponibles, desde impuestos más
altos a los bienes importados, hasta requisitos de contenido nacional
cada vez más restrictivos para las contrataciones públicas y menor
transparencia en los requisitos para obtener licencias de importación
y en las valoraciones aduaneras.52 Podría argumentarse que el punto de
inflexión fue la decisión, tomada en 2004, de extender la imposición del
PIS y el COFINS —dos de los muchos impuestos indirectos que recauda
Brasil— a las importaciones.53Como muestra el Gráfico 48, cuando esta
medida aparentemente simple se combina con los aranceles aplicados a
51 El MOFCOM ha creado
dos tipos diferentes de
informes de alerta. El
primero consiste en un
informe anual sobre acceso
a los mercados extranjeros,
que compila ciertos aspectos
de la política comercial de
los países seleccionados y
los principales obstáculos
al comercio y a la inversión
en dichos países. El informe
se publicó por primera
vez en 2005 y abarca
13 países seleccionados,
entre ellos Brasil, México y
Argentina. El segundo es
un boletín quincenal que
prepara el Departamento de
Investigación de Remedios
Comerciales del MOFCOM,
en el que se enumeran
las nuevas medidas no
arancelarias emitidas por
la mayoría de los socios
comerciales de China. Ver
(enlace en chino) http://gpj.
mofcom.gov.cn/article/d/cw/
52 Ver, por ejemplo, Frischtak
y Mesquita Moreira (2015) y
OMC (2013).
53 PIS
(Programa de
Integración Social) y
COFINS (Contribución
Social para el
Financiamiento de la
Seguridad Social) son
impuestos federales que
se cobran mensualmente
sobre los ingresos brutos
de las empresas. Las tasas
del PIS y del COFINS
para la mayoría de los
productos son 1,65% y
7,6%, respectivamente
(enlace en portugués).
http://www.receita.fazenda.
gov.br/pessoajuridica/
pispasepcofins/
GRÁFICO 48/
Brasil: Arancel de
importación NMF
promedio
y PIS y COFINS,
2012 (%)
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
60
50
40
%
62
30
20
10
NMF
Total
Combustibles básicos
Combustibles
laborados
Bienes de capital
excepto vehículos
Partes de bienes
de capital
Automóviles
para pasajeros
Equipos
de transporte
Partes de equipos
de transporte
Bienes de consumo
duraderos
Bienes de consumo
semiduraderos
Bienes de consumo
no duraderos
Otros
Insumos elaborados
Insumos básicos
Alimentos elaborados
Alimentos básicos
0
PIS-Cofins
Fuente: Cálculos propios basados en datos de la Receita Federal.
las importaciones de países no miembros del MERCOSUR, la protección
promedio a la producción nacional se duplica.
La aplicación del PIS y el COFINS estuvo seguida de una serie de
54Bajo
el régimen
InovarAuto (Decreto 7819,
de octubre de 2012), todos
los productores, nacionales
o no, están sujetos a un
impuesto más elevado, a
menos que cumplan ciertas
condiciones, como incluir
producción nacional —
con un 65% de contenido
nacional—, invertir el 0,5%
de los ingresos brutos
en I+D y cumplir ciertos
criterios de eficiencia
energética. Ver (enlace en
portugués) http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_
ato2011-2014/2012/Decreto/
D7819.htm
55 Mecanismo
de Solución
de Diferencias de la OMC
DS472, Brasil, Determinadas
medidas relativas a la
tributación y las cargas,
2013.
otras BNA. Entre estas, las de mayor impacto fueron el incremento de
30 puntos porcentuales en el impuesto sobre las ventas de automóviles
importados, que posteriormente fue vuelto a presentar como un “nuevo
régimen para los automotores”, y el margen de preferencia para las
empresas nacionales en las contrataciones públicas de hasta un 25%;
ambas medidas formaron parte del Plan Brasil Mayor.54 El nuevo régimen
para los automotores, denominado InovarAuto, es de particular interés, ya
que la motivación parece estar estrechamente relacionada con un intento
por detener el creciente flujo de importaciones chinas. Como muestra el
Gráfico 49, las importaciones de automóviles procedentes de China, luego
de haber llegado rápidamente al 4% del mercado nacional en el año 2011,
cayeron abruptamente tras el aumento de los impuestos. A pesar de su
evidente impacto y de la dudosa legalidad de la medida, el gobierno chino
no cuestionó esta medida ante la OMC y sólo se reservó sus derechos
como tercero en un caso presentado por la Unión Europea contra el plan
InovarAuto en 2013.55
La
política
comercial
argentina
ha
seguido
una
tendencia
proteccionista similar en la última década y, como en el caso de Brasil,
ACCESO AL MERCADO LATINOAMERICANO
400
InovarAuto
60.000
350
50.000
300
250
40.000
200
30.000
150
20.000
100
10.000
US$ millones
Unidades
70.000
63
GRÁFICO 49/
Importaciones
brasileñas de
automóviles
de China antes
y después de
InovarAuto
50
0
2008
2009
2010
2011
Automóviles (eje izquierdo)
2012
2013
2014
0
2015
Automóviles (eje derecho)
Fuente: BID-INT en base a datos del Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior de Brasil.
parece haber estado motivada más por un cambio general de la política
económica que por una simple respuesta a la competencia de China. Sin
embargo, es muy probable que los exportadores chinos se hayan visto
afectados, particularmente después de 2012, cuando el gobierno dio a
conocer planes abiertamente dirigidos a la sustitución de importaciones.56
Las medidas más importantes están sintetizadas en el reclamo
formulado ante la OMC por la Unión Europea, Estados Unidos, Japón y
México en 2012 —confirmado posteriormente por un panel de solución
de controversias—, que se centró en el uso restrictivo de las licencias de
importación (a través de la denominada Declaración Jurada Anticipada de
Importación, DJAI) y de una serie de requisitos relacionados con el comercio,
como los siguientes: “(a) compensar el valor de las importaciones con un
valor al menos equivalente de exportaciones (prescripción uno por uno);
(b) limitar las importaciones, ya sea en volumen o en valor (prescripción
56 Ministerio
repatriación)”.57 Como en el caso de Brasil, China se abstuvo de presentar
de Industria
(2011), Plan Estratégico
Industrial 2020. Consultado
en: http://www.scribd.
com/doc/68658687/
Libro-Plan-EstrategicoIndustrial-Argentina-2020
un reclamo contra Argentina directamente en la OMC, y solo se reservó
57 Ver
de reducción de las importaciones); (c) alcanzar un determinado nivel de
contenido nacional en la producción nacional (prescripción de contenido
nacional); (d) hacer inversiones en Argentina (prescripción en materia de
inversiones), y (e) abstenerse de repatriar beneficios (prescripción de no
sus derechos como tercero en estas consultas. La buena noticia acerca de
estas restricciones comerciales es que el nuevo gobierno argentino, que
asumió en diciembre de 2015, se comprometió firmemente a desmantelarlas
y ya abolió las DJAI y la mayoría de los requisitos relacionados con el
comercio.58
https://www.wto.org/
spanish/tratop_s/dispu_s/
cases_s/ds438_s.htm y
OMC (2015).
58 Ver http://www.infoleg.
gob.ar/infolegInternet/
anexos/255000259999/257180/norma.htm
64
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Los demás países de ALC que aparecen en los radares del MOFCOM
no han experimentado cambios tan dramáticos de política comercial como
los que se dieron en Brasil y Argentina. Las BNA existentes, algunas de
las cuales fueron impuestas recientemente, son pocas y esporádicas, y
afectan mayormente a las industrias intensivas en mano de obra, que se
han visto especialmente perjudicadas por la competencia de China. En
México, por ejemplo, además de la posible utilización arbitraria de los OTC,
59 Ver
(enlaces en inglés)
http://www.globaltradealert.
org/measure/
mexico8restrictivepolicies
footwearimports y http://
www.globaltradealert.
org/measure/
mexicovariousimport
restrictionstextileproducts
60Ver
OMC (2013).
61 Ver
el análisis de aranceles
de la OMC en línea (https://
tao.wto.org/welcome.
aspx?ReturnUrl=%2f)
consultado el 15 de marzo
de 2016 y (enlace en inglés)
http://www.globaltradealert.
org/measure/
colombiatemporary
importtaxclothingandshoes
El último impuesto
transitorio a la importación
de estos productos fue
adoptado en febrero de
2014, por un período de dos
años.
62 Ver
Ferro (2015).
mencionados en los informes del MOFCOM, algunos sectores intensivos
en mano de obra, como el de textiles y calzado, han sido recientemente
seleccionados (2014) para la aplicación de procedimientos de importación
más restrictivos, que incluyen precios de referencia, entradas aduaneras
limitadas, registros específicos del sector y periodo de preaviso.59 A su vez,
desde 2009, las importaciones de juguetes están sujetas a un contingente
arancelario, con un arancel extracuota del 15%.60
En Colombia, las BNA afectan casi exclusivamente a las importaciones
agrícolas, con una amplia gama de productos sujetos a TRQ (294 líneas
arancelarias en 2015). En el sector manufacturero, que es el núcleo
central de los intereses exportadores chinos, el único problema ha sido
la adopción de impuestos específicos “transitorios” sobre las prendas de
vestir, el calzado y los textiles, medida que se asemeja más a un arancel
que a una barrera no arancelaria.61 En Ecuador, el otro país que figura en los
informes del MOFCOM, la mayoría de las medidas restrictivas del comercio
han estado relacionadas con los aranceles, motivadas principalmente
por cuestiones de balanza de pagos.62 No obstante, se ha verificado un
patrón incipiente pero preocupante de importantes prohibiciones y cuotas
transitorias e impredecibles en productos como automóviles, teléfonos
celulares y equipos de aire acondicionado.
Conclusiones
E
ste informe ha realizado un gran esfuerzo tendiente a poner el
foco de atención sobre una agenda comercial largamente ignorada
durante el periodo de auge. En materia de barreras arancelarias y no
arancelarias, ambos lados de la relación, obnubilados por extraordinarias
ganancias de exportación, miraron generalmente hacia otro lado —salvo
contadas excepciones— y, en consecuencia, no fueron capaces siquiera de
documentar y medir el impacto de estas, ni de negociar su eliminación.
Como en la metáfora del techo con goteras, esos años quizás hayan
sido los más convenientes para abordar dichas cuestiones, porque las
excepcionales ganancias podrían haber mitigado los retos políticos y
económicos de compensar a los perdedores. Ahora que efectivamente
llueve y los años dorados han quedado atrás, es probable que enfrentar
esta agenda sea más difícil y costoso, pero es evidente también que se ha
tornado más urgente, particularmente para ALC. Los países de América del
Sur ya no pueden contar con el auge de las exportaciones de unos pocos
productos básicos, y América Central y México continúan enfrentando un
desequilibrio comercial con China cuantioso y creciente.
Para poder abordar esta agenda eficazmente, las negociaciones sobre
la política comercial deben estar —en la medida de lo posible— aisladas de
las consideraciones políticas e ideológicas que han caracterizado la relación
de China con muchos países productores de productos básicos de la
región. Parece claro que el temor de perjudicar las relaciones diplomáticas
ha llevado a muchos países a pasar por alto importantes fricciones
comerciales, otorgándoles un estatus “estratégico” y político indebido.
Deben ser vistas como lo que son: controversias que forman parte de la
rutina diaria del comercio mundial. Asimismo, las expectativas sobre la IED
y los flujos de ayuda muchas veces parecen haber socavado los intentos
por llevar adelante negociaciones comerciales serias, a pesar de que estos
flujos pueden verse, en el mejor de los casos, como complementarios al
comercio. Los beneficios de la IED solo pueden maximizarse en un contexto
de barreras al comercio bajas y ninguna relación bilateral sostenible puede
estar basada en los flujos de ayuda.
Una agenda comercial eficaz también requeriría más inversiones por
parte de los respectivos gobiernos y sectores privados en lo que suele
65
66
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
llamarse “inteligencia comercial”: es decir, un seguimiento exhaustivo
de las barreras comerciales en ambos mercados. China parece estar un
paso adelante. Los informes y boletines periódicos del MOFCOM sobre
acceso a los mercados claramente ayudan a mejorar el conocimiento y la
transparencia de las medidas comerciales adoptadas por los gobiernos de
ALC, aunque todavía están limitados a los mercados más grandes y son
bastante más descriptivos que analíticos.
En ALC, el estado de la inteligencia comercial es mucho más precario.
Chile parece ser el único país de la región que supervisa periódicamente
las cuestiones relativas al acceso a los mercados en China y pone esta
información a disposición del público en general. En los demás países, las
iniciativas son pocas y esporádicas, y se realizan generalmente en respuesta
a circunstancias específicas. Esta debilidad se extiende al sector privado.
Incluso las pocas grandes empresas que han logrado poner el pie en el
mercado chino parecen tener recursos muy limitados allí para supervisar
y evaluar las barreras comerciales y, consiguientemente, ejercer presión
en pos de su eliminación. Esta falta de una masa crítica de inteligencia
comercial claramente socava la capacidad de la región para diseñar una
agenda comercial eficaz.
Las acciones que se necesitan para cerrar esta brecha de
información y aumentar la transparencia de las barreras comerciales
bilaterales no constituyen un gran desafío técnico, sino que más bien
pasan por convencer a los gobiernos y a las empresas de que prioricen la
inteligencia comercial en sus agendas de negociación y comprometan los
recursos necesarios para llevarla a cabo. La región de ALC, en particular,
claramente tiene la oportunidad de sumar los escasos recursos públicos
y privados a nivel regional o subregional para lograr este objetivo común.
Eso sería especialmente provechoso entre países que tienen patrones
de especialización similares, cuyos exportadores probablemente estén
expuestos a los mismos obstáculos. Iniciativas como la Alianza del Pacífico,
por ejemplo, ya apuntan en esta dirección; los países miembros tienen
la intención de compartir oficinas comerciales y aunar recursos para la
promoción de las exportaciones. Cualquiera sea la estrategia elegida,
hay algo que es innegable: el comercio bilateral en esta nueva fase
posterior al auge tiene mucho que ganar de una mayor transparencia y
una comprensión más cabal del impacto de las barreras comerciales que
persisten. Los principales ganadores serán, probablemente, la gran mayoría
de los productores y consumidores tanto de China como de ALC.
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Measures on Chinese Exports. Washington, D.C. : Documento de
Trabajo del BID.
69
Apéndice técnico: estimación del efecto
de las BNA (barreras no arancelarias)
y los aranceles sobre el comercio
Modelo de gravedad
Para evaluar el efecto de las BNA y los aranceles sobre el comercio
internacional, se estimó el siguiente modelo de gravedad ampliado que
utiliza un panel de datos a nivel de producto,
,
(1)
donde
i
es el país (importador) informante,
j
es el país socio (exportador),
t
denota el período que comprende la muestra,
s
es el código de producto a 4 dígitos del SA,
denota las importaciones del país i desde el país socio j del
producto s en el año t,
distij representa la distancia entre el país i y el país j,
Z
denota un grupo de variables ficticias o dummy estándar
incluidas en el modelo de gravedad, como idioma en común,
frontera compartida, etc. En Z también se incluye una variable
ficticia para los TLC firmados,
GDPit denota el PIB del país i en el año t,
POPit denota la población del país i en el año t,
NT
representa la medida de las BNA del país i sobre las
,
importaciones del país j del producto s en el año t,
71
72
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
denota el arancel aplicado que el país I impone a las
importaciones desde el país j del producto s en el año t.
Las importaciones bilaterales se dividen en tres sectores: agricultura,
manufacturas y metales, de acuerdo con las clasificaciones de
la OMC.
Dagriculture es una variable ficticia que es igual a uno si el producto s es
del sector agrícola,
, de lo contrario, es igual a cero,
Dmanufacture es una variable ficticia que es igual a uno si el producto s
pertenece al sector manufacturero, de lo contrario, es igual a
cero,
Dmetal es una variable ficticia que es igual a uno si el producto s
corresponde al sector metalífero, de lo contrario, es igual a
cero,
Diregion es una variable ficticia que es igual a uno si el país informante I
pertenece a una región, de lo contrario, es igual a cero,
Djregion es una variable ficticia que es igual a uno si el país socio J
pertenece a una región, de lo contrario, es igual a cero.
Datos
Los datos de importaciones bilaterales a nivel de 6 dígitos del SA se obtuvieron
de ONU-Comtrade, que incluye 157 países informantes para el período
2002–2013. Para la regresión, los datos de importaciones se agregaron a
nivel de 4 dígitos del SA. Los datos de PIB y población se obtuvieron de los
IDM (Indicadores del Desarrollo Mundial) del Banco Mundial. Los datos de
63 El
I-TIP proporciona
información completa sobre
las BNA aplicadas por los
miembros de la OMC al
comercio de mercancías.
Incluye las notificaciones
de los miembros sobre
BNA, como los OTC
(obstáculos técnicos al
comercio), las medidas SFS
(sanitarias y fitosanitarias)
y las medidas antidumping
y compensatorias, así
como información sobre
las “preocupaciones
comerciales específicas”
planteadas en las reuniones
del comité de la OMC.
distancia y otras variables ficticias de gravedad estándar corresponden al
conjunto de datos de variables de gravedad del CEPII.
La medición de las BNA se obtuvo a partir de las notificaciones de
estas a la OMC. Cada país miembro notifica a la OMC acerca de las BNA
que aplica al comercio de bienes. Cada notificación proporciona información
sobre la categoría a la que pertenece la BNA en cuestión, cuáles son los
países afectados, qué productos están involucrados y cuándo se inició la
notificación. El conjunto de datos de notificaciones está disponible en el I-TIP
(Portal Integrado de Información Comercial) sobre el comercio de bienes.63
La fecha de inicio es la fecha en que la medida se da a conocer a los demás
miembros de la OMC. La fecha de vigencia es aquella en que la medida entra
en vigor. Es posible que las fechas de vigencia de las medidas SFS (sanitarias
y fitosanitarias) y de las barreras técnicas el comercio no se notifiquen al
APÉNDICE TÉCNICO
I-TIP; en ese caso, se supone que la fecha de entrada en vigor es la misma que
la fecha de inicio. Como no hay información sobre la fecha en que se retira
la medida, se asume que, una vez iniciada, continúa vigente para siempre.
Para cada producto a 6 dígitos del SA que el país importa desde
el desde el país j en el año t, el número de BNA (medidas SFS y OTC) se
contabiliza en base a los datos de notificaciones de BNA a la OMC. Luego
se agregan los datos a nivel de 4 dígitos del SA. La variable correspondiente
a las BNA se mide por el coeficiente de frecuencia, es decir, el porcentaje
de la cantidad de productos (a nivel de 6 dígitos del SA) dentro de cada
categoría de productos (a nivel de 4 dígitos del SA) para los que existe al
menos una BNA. El intervalo de coeficientes de frecuencia es [0,1].
Los datos sobre los aranceles se obtienen de UNCTAD-TRAINS, con
datos adicionales sobre aranceles preferenciales de la base INTrade del BID.
El arancel aplicado es igual a la tasa preferencial si hay un TLC o un acuerdo
preferencial unilateral; de lo contrario, es igual a la tasa NMF. Cuando hay
varios aranceles preferenciales, se aplica el menor.
Resultados
En primer lugar, en la ecuación (1) se estudian las importaciones de China
provenientes de ALC. Los resultados de la regresión se muestran en el Cuadro
A1. La ecuación (1) se estimó mediante MCO con EF (efectos fijos). La columna
(1) incluye los EF importador_año, exportador_año, importador_exportador
y SA-4 dígitos. La columna (2) incluye los EF importador_año, exportador_
año_SA-4 dígitos e importador_exportador. La columna (3) incluye los EF
importador_año, exportador_año, importador_exportador_SA-4 dígitos
y SA-4 dígitos_año. En las regresiones, todos los errores estándar están
agrupados por importador_exportador_SA-4 dígitos.
No se pudo incluir los EF importador_año_SA-4 dígitos porque no hay
mucha variación entre los exportadores con respecto a las BNA impuestas por
los importadores. En el conjunto de datos, la BNA de un importador para un bien
y un año específicos es igual para todos los exportadores. La única variación
en esta dimensión proviene de la composición de las partidas a 6 dígitos del
SA para cada producto a 4 dígitos del SA que intercambian dos países. Por
lo tanto, las variaciones entre los diferentes productos e importadores son
esenciales para determinar los efectos de las BNA en este modelo.
El coeficiente β1 mide el efecto de las BNA sobre las importaciones
de bienes agrícolas. El coeficiente β2 mide el efecto adicional de las BNA
73
74
CUADRO A1/
Resultados de la
regresión a nivel
de 4 dígitos del
SA con coeficiente
de frecuencia
(fr) de las BNA;
importaciones
chinas provenientes
de ALC
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
(1)
(2)
(3)
BNA_fr x ag
–0,086***
(0,010)
–0,222***
(0,008)
–0,057***
(0,008)
BNA_fr x ag x im_CHN_ex_ALC
0,198
(0,257)
0,315
(0,231)
0,099
(0,168)
BNA_fr x manuf
0,069***
(0,006)
0,099***
(0,005)
0,001
(0,005)
BNA_fr x manuf x im_CHN_ex_ALC
–0,343***
(0,092)
–0,404***
(0,071)
0,030
(0,071)
BNA_fr x metal
0,010
(0,014)
0,022*
(0,011)
0,027***
(0,010)
arancel x ag
–1,532***
(0,031)
–1,501***
(0,027)
–0,169***
(0,020)
arancel x ag x im_CHN_ex_ALC
–6,513***
(1,752)
–4,539***
(1,377)
–1,831**
(0,848)
arancel x manuf
–2,130***
(0,026)
–2,642***
(0,024)
–0,695***
(0,022)
arancel x manuf x im_CHN_ex_ALC
–2,842***
(1,010)
–4,644***
(0,736)
–0,367
(0,695)
arancel x metal
–1,970***
(0,039)
–1,924***
(0,035)
–0,836***
(0,043)
–28,186***
(2,268)
–17,382***
(1,665)
–1,672
(1,840)
0,005
(0,005)
0,001
(0,005)
arancel x metal x im_CHN_ex_ALC
TLC
0,029***
(0,005)
dmy_ag_im_CHN_ex_ALC
–0,929***
(0,331)
dmy_manuf_im_CHN_ex_ALC
–2,022***
(0,362)
dmy_metal_im_CHN_ex_ALC
0,301
(0,395)
Observaciones
R-cuadrado
imp#año
–0,873***
(0,159)
27.000.155
27.000.155
27.000.155
0,434
0,611
0,847
SÍ
SÍ
SÍ
exp#año
SÍ
NO
SÍ
imp#exp
SÍ
SÍ
NO
exp#año#SA4
NO
SÍ
NO
SA-4
SÍ
NO
NO
imp#exp#SA4
NO
NO
SÍ
SA4#año
NO
NO
SÍ
Nota: Importador_exportador_SA4dígitos (errores estándar agrupados entre paréntesis). TLC es
una variable dummy para tratados de libre comercio.
*** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1
APÉNDICE TÉCNICO
(1)
(2)
(3)
BNA_fr x ag
–0,067***
(0,010)
–0,217***
(0,008)
–0,054***
(0,008)
BNA_fr x ag x im_ALC_ex_CHN
–0,317***
(0,109)
–0,008
(0,087)
–0,298***
(0,090)
BNA_fr x manuf
0,062***
(0,006)
0,094***
(0,005)
0,000
(0,005)
BNA_fr x manuf x im_ALC_ex_CHN
0,134**
(0,065)
0,186***
(0,047)
0,128***
(0,040)
BNA_fr x metal
0,022
(0,014)
0,027**
(0,011)
0,026***
(0,010)
arancel x ag
–1,523***
(0,031)
–1,505***
(0,027)
–0,171***
(0,020)
arancel x ag x im_ALC_ex_CHN
–0,970*
(0,528)
1,129***
(0,438)
0,691
(0,556)
arancel x manuf
–2,231***
(0,026)
–2,658***
(0,024)
–0,684***
(0,022)
arancel x manuf x im_ALC_ex_CHN
8,141***
(0,235)
0,494***
(0,189)
–2,096***
(0,240)
arancel x metal
–2,069***
(0,039)
–1,940***
(0,035)
–0,815***
(0,043)
arancel x metal x im_ALC_ex_CHN
9,212***
(0,502)
0,234
(0,377)
–4,206***
(0,534)
TLC
0,034***
(0,005)
0,006
(0,005)
–0,000
(0,005)
dmy_ag_im_ALC_ex_CHN
–1,374***
(0,109)
–0,690***
(0,089)
dmy_manuf_im_ALC_ex_CHN
0,376***
(0,058)
0,253***
(0,044)
27.000.155
27.000.155
27.000.155
0,434
0,611
0,847
imp#año
SÍ
SÍ
SÍ
exp#año
SÍ
NO
SÍ
imp#exp
SÍ
SÍ
NO
exp#año#SA4
NO
SÍ
NO
SA-4
SÍ
NO
NO
dmy_metal_im_ALC_ex_CHN
Observaciones
R-cuadrado
imp#exp#SA4
NO
NO
SÍ
SA4#año
NO
NO
SÍ
Nota: Importador_exportador_SA4dígitos (errores estándar agrupados entre paréntesis).TLC es una
variable dummy para tratados de libre comercio.
*** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1
75
CUADRO A2/
Resultados de la
regresión a nivel
de 4 dígitos del SA
con coeficientes
de frecuencia
(fr) de las BNA;
importaciones de
ALC provenientes
de China
76
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
sobre las importaciones chinas de bienes agrícolas provenientes de ALC
comparadas con las restantes. Cuando β2 es estadísticamente significativa,
el efecto de las BNA sobre las importaciones chinas de productos agrícolas
provenientes de ALC es igual a β1 + β2. La misma lógica se aplica al sector
manufacturero y a los aranceles.
En segundo lugar, se estudiaron las importaciones de ALC de bienes
procedentes de China; los resultados se muestran en el Cuadro A2.
Una versión modificada de las regresiones descritas previamente
fue estimada usando el método de Pseudo Máxima Verosimilitud de
Poisson (PPML en la sigla en inglés) con el fin de comprobar la robustez
de los resultados, corregir por el sesgo de heterocedasticidad y por los
valores de comercio iguales a cero del método log-lineal (Santos Silva y
Tenreyro, 2006). Las modificaciones fueron llevadas a cabo para ajustar
las regresiones a nuestras restricciones de cómputo y consistieron
en: (a) limitar las regresiones a nivel de 2 dígitos; (b) tomar en cuenta
únicamente los valores del comercio cero relacionados con los productos
(2 dígitos) que habían sido comercializados por lo menos una vez entre
pares de países en el período de la muestra; y (c) el uso de un único grupo
importador, exportador y los efectos fijos a 2 dígitos (las estimaciones del
método PPML con efectos fijos de mayor dimensión no convergen).
Los resultados son reportados en el Cuadro A3 y A4, los cuales,
para efectos comparativos, también incluyen las estimaciones usando el
método MCO (columna 1) a nivel de 2 dígitos, con la misma especificación
de importador, exportador y efectos fijos a dos dígitos de la especificación
empleada en el método PPML. Los resultados del PPML incluyen dos
especificaciones que difieren en el tratamiento que se da a las observaciones
con valor cero. La columna 2 considera sólo los valores distintos de cero
y la columna 3 los considera como se especificó anteriormente. Los
resultados sugieren que el sesgo por la consideración de los valores igual
a cero no es substancial en la medida en que los coeficientes no cambian
significativamente.
La comparación de los resultados del método MCO y de PPML señala
que la dirección del efecto de los aranceles de China y las BNA sobre las
exportaciones de ALC es robusta al método de estimación. Sin embargo,
la magnitud del impacto es en su mayoría mayor en el segundo caso
(columna 1 y 3 del Cuadro A3). Asimismo, la dirección de los impactos es
generalmente consistente entre los métodos en el caso de los aranceles de
APÉNDICE TÉCNICO
(1)
MCO
(2)
PPML Sin
incluir ceros
(3)
PPML (incluyendo
observaciones con
valor cero)
NTM_fr x ag
–0,182***
(0,019)
–0,401***
(0,072)
–0.414***
(0.072)
NTM_fr x ag x im_CHN_ex_ ALC
–0,088
(0,365)
0,713*
(0,317)
0.791*
(0.313)
NTM_fr x manuf
–0,067***
(0,022)
–0,126
(0,104)
–0.150
(0.104)
NTM_fr x manuf x im_CHN_ex_ ALC
0,171
(0,252)
–1,038**
(0,472)
–0.955**
(0.440)
NTM_fr x metal
0,210***
(0,065)
0,576***
(0,178)
0.571***
(0.181)
tariff x ag
–2,135***
(0,063)
–0,444**
(0,224)
–0.521**
(0.221)
tariff x ag x im_CHN_ex_ ALC
–8,611***
(2,702)
–14,367***
(3,614)
–13.599***
(3.413)
tariff x manuf
–3,434***
(0,062)
–2,100***
(0,529)
–2.264***
(0.518)
tariff x manuf x im_CHN_ex_ ALC
–6,718***
(2,406)
–13,523*
(7,522)
–12.894*
(7.320)
tariff x metal
–4,394***
(0,126)
–0,302
(0,767)
–0.731
(0.770)
–32,897***
(4,240)
–62,461***
(17,943)
–56.656***
(18.161)
TLC
0,418***
(0,011)
0,435***
(0,049)
0.452***
(0.049)
lg_dist
–1,083***
(0,005)
–0,566***
(0,027)
–0.581***
(0.027)
contig
0,645***
(0,018)
0,402***
(0,058)
0.377***
(0.058)
comlang_off
0,374***
(0,011)
0,055
(0,057)
0.064
(0.057)
colony
0,425***
(0,024)
0,083
(0,071)
0.102
(0.073)
comcol
0,690***
(0,016)
0,411***
(0,147)
0.432***
(0.146)
curcol
1,145***
(0,113)
1,809***
(0,255)
1.821***
(0.256)
tariff x metal x im_CHN_ex_ ALC
(continúa en la página siguiente)
77
CUADRO A3/
Resultados de la
regresión a nivel de
2 dígitos del SA
Importaciones de
China desde ALC,
MCO vs PPML
78
CUADRO A3/
Resultados de la
regresión a nivel de
2 dígitos del SA
Importaciones de
China desde ALC,
MCO vs PPML
(continuación)
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
(1)
MCO
(2)
PPML Sin
incluir ceros
(3)
PPML (incluyendo
observaciones con
valor cero)
col45
0,340***
(0,034)
0,031
(0,127)
0,050
(0,130)
smctry
0,121***
(0,026)
0,270*
(0,139)
0,276**
(0,138)
lg_GDP_curD_im
0,666***
(0,009)
0,593***
(0,034)
0,738***
(0,035)
lg_GDP_curD_ex
0,134***
(0,008)
0,405***
(0,025)
0,404***
(0,028)
lg_ppln_im
0,075***
(0,028)
–0,540***
(0,152)
–0,728***
(0,114)
lg_ppln_ex
–0,142***
(0,029)
0,439***
(0,123)
0,538***
(0,127)
dmy_manuf_im_CHN_ex_ ALC
–3,113***
(0,478)
–2,066**
(1,003)
0,520
(0,702)
0,259
(0,904)
2,720***
(0,628)
–0,170
(0,268)
–0,096
(0,269)
0,623***
(0,183)
0,746***
(0,185)
dmy_metal_im_CHN_ex_ ALC
dmy_manuf
dmy_metal
im_CHN_ex_ALC
ex_ALC
dmy_ag_im_CHN_ex_ ALC
im_CHN
2,916***
(0,373)
2,683***
(0,730)
–3,972***
(1,045)
–0,999
(0,613)
Constante
–2,268**
(1,082)
2,421***
(0,730)
8,737***
(0,989)
–21,498***
(2,025)
–25,132***
(1,772)
5.295.119
5.295.119
10.485.943
0,475
0,423
0,416
imp
SÍ
SÍ
SÍ
exp
SÍ
SÍ
SÍ
SA-2
SÍ
SÍ
SÍ
año
SÍ
SÍ
SÍ
Observaciones
R-cuadrado
Nota: Importador exportador a nivel de 2 dígitos, errores estándares agrupados entre paréntesis.
TLC es una variable dummy para tratados de libre comercio.
*** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1
APÉNDICE TÉCNICO
(1)
MCO
(2)
PPML Sin
incluir ceros
(3)
PPML (incluyendo
observaciones con
valor cero)
NTM_fr x ag
–0,164***
(0,019)
–0,353***
(0,076)
–0,368***
(0,075)
NTM_fr x ag x im_ALC_ex_CHN –0,099
(0,228)
0,473
(0,348)
0,441
(0,345)
NTM_fr x manuf
–0,081***
(0,022)
–0,144
(0,105)
–0,168
(0,104)
NTM_fr x manuf x im_ ALC_ex_CHN
0,252
(0,216)
–0,054
(0,221)
–0,042
(0,222)
NTM_fr x metal
0,265***
(0,065)
0,668***
(0,173)
0,662***
(0,176)
tariff x ag
–2,128***
(0,063)
–0,464**
(0,224)
–0,543**
(0,220)
tariff x ag x im_ ALC_ex_CHN
–2,490
(1,603)
–2,664
(1,919)
–2,781
(1,844)
tariff x manuf
–3,521***
(0,062)
–2,463***
(0,543)
–2,621***
(0,531)
tariff x manuf x im_ ALC_ex_CHN
8,366***
(0,875)
–1,459
(1,526)
–1,364
(1,506)
tariff x metal
–4,473***
(0,127)
–0,569
(0,816)
–1,012
(0,811)
tariff x metal x im_ ALC_ex_CHN
9,050***
(1,947)
10,104***
(2,084)
10,083***
(2,086)
TLC
0,415***
(0,011)
0,440***
(0,049)
0,458***
(0,049)
lg_dist
–1,084***
(0,005)
–0,562***
(0,027)
–0,576***
(0,028)
contig
0,646***
(0,018)
0,408***
(0,058)
0,383***
(0,058)
comlang_off
0,376***
(0,011)
0,053
(0,057)
0,061
(0,057)
colony
0,425***
(0,024)
0,084
(0,071)
0,103
(0,073)
comcol
0,686***
(0,016)
0,417***
(0,148)
0,437***
(0,147)
curcol
1,144***
(0,113)
1,811***
(0,255)
1,826***
(0,256)
(continúa en la página siguiente)
79
CUADRO A4/
Resultados de la
regresión a nivel de
2 dígitos del SA
Importaciones LAC
desde China, MCO
vs PPML
80
CUADRO A4/
Resultados de la
regresión a nivel de
2 dígitos del SA
Importaciones LAC
desde China, MCO
vs PPML
(continuación)
REVELANDO LAS BARRERAS DEL COMERCIO ENTRE CHINA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
(1)
MCO
(2)
PPML Sin
incluir ceros
(3)
PPML (incluyendo
observaciones con
valor cero)
col45
0,336***
(0,034)
0,033
(0,127)
0,052
(0,130)
smctry
0,123***
(0,026)
0,269*
(0,139)
0,275**
(0,139)
lg_GDP_curD_im
0,671***
(0,008)
0,603***
(0,034)
0,746***
(0,035)
lg_GDP_curD_ex
0,138***
(0,008)
0,405***
(0,025)
0,404***
(0,028)
lg_ppln_im
0,062**
(0,028)
–0,596***
(0,150)
–0,771***
(0,113)
lg_ppln_ex
–0,149***
(0,029)
0,435***
(0,123)
0,536***
(0,128)
dmy_manuf_im_ ALC_ex_CHN
0,740***
(0,203)
2,418***
(0,339)
0,859***
(0,259)
0,102
(0,396)
–1,423***
(0,312)
–0,165
(0,268)
–0,096
(0,269)
0,630***
(0,183)
0,747***
(0,184)
dmy_metal_im_ ALC_ex_CHN
dmy_manuf
dmy_metal
im_ALC_ex_CHN
im_ALC
dmy_ag_im_ALC_ex_CHN
ex_CHN
–0,106
(0,173)
–1,574***
(0,283)
1,421***
(0,255)
–1,525***
(0,279)
Constant
4,532***
(0,596)
–1,543***
(0,275)
–2,456*
(1,323)
–21,037***
(2,019)
–24,800***
(1,772)
5.295.119
5.295.119
10.485.943
0,475
0,421
0,414
imp
SÍ
SÍ
SÍ
exp
SÍ
SÍ
SÍ
SA-2
SÍ
SÍ
SÍ
Año
SÍ
SÍ
SÍ
Observaciones
R-cuadrado
Nota: Importador exportador a nivel de 2 dígitos, errores estándares agrupados entre paréntesis.
TLC es una variable dummy para tratados de libre comercio.
*** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1
APÉNDICE TÉCNICO
LAC y BNA sobre las exportaciones chinas (Cuadro A.4); sin embargo, los
coeficientes resultantes del PPML, en general, sugieren un menor impacto.
Simulaciones
Para las simulaciones presentadas en las figuras 8, 31 y 37, se decidió utilizar
los coeficientes del método MCO derivados de la especificación 2 en el
Cuadro A1 (Gráfico 8 y 31) y Cuadro A2 (Gráfico 37). Esto fue motivado
principalmente por la idea de que esta especificación provee un adecuado
balance al controlar por las características no-observadas y admite
suficiente variación para la identificación de los impactos. Los resultados
del método PPML fueron descartados debido al riesgo de agregación y las
limitaciones en el uso de los efectos fijos. Adicionalmente, los resultados
sugieren que el sesgo de los valores cero podría ser no significativo. Las
simulaciones enfocadas en aquellas barreras —arancelarias y BNA para las
exportaciones de ALC hacia China y sólo aranceles para las exportaciones
Chinas hacia ALC— indicaron ser vinculantes por la evidencia cuantitativa
y cualitativa disponible.
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