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ROLES Y RETOS DEL CATASTRO EN EL REGISTRO
Luis Fernando Sánchez Cerna 1
SUMARIO:
1. Antecedentes.- 2. El catastro como Sistema: 2.1. Situación actual –
Ley 28294. 2.2. Función actual del castastro.- 3. El principio registral
de legitimación y la función catastral de brindar seguridad jurídica. 3.1.
Principio de Legitimación. 3.2. Contenido del principio de legitimación.
3.3. Principio de legitimación y la ubicación del Predio. 3.4. Principio de
legitimación y el valor del Predio. 3.5. Principio de legitimación e
información descriptiva del Predio. 4. Conclusiones.
5.
Recomendaciones.
1. ANTECEDENTES.
Etimológicamente el vocablo Catastro, proviene del fr. ant. catastre, este del it.
dialect. catastro, este del ant. catastico, y este del gr. bizant. κατά στιχον, lista, de κατὰ
στί χον, línea a línea. Las acepciones indicadas en el Diccionario de la Real Academia
Española 22ª. Edición, indican: 1. m. Censo y padrón estadístico de las fincas rústicas
y urbanas. 2. m. Contribución real que pagaban nobles y plebeyos, y se imponía sobre
todas las rentas fijas y posesiones que producían frutos anuales, fijos o eventuales,
como los censos, las hierbas, las bellotas, los molinos, las casas, los ganados, etc. 2
No cabe duda que actualmente la principal función del catastro es la de inventario y
valor de la propiedad predial 3 (Heredad, hacienda, tierra o posesión inmueble).
Desde 1904, a la fecha se han publicado importantes dispositivos legales referidos a
ésta institución, entre los cuales destacan: la ley N° 375,(27-11-1906), por la cual se
autoriza al Poder Ejecutivo el establecimiento de una Oficina Pública de informaciones
sobre las materias que comprende el “Catastro Histórico de la propiedad”; el D. Ley N°
17371 (15-01-1969), por el cual “se crea el Servicio de Catastro Rural en el Ministerio
de Agricultura”, norma que se destaca por establecer un tratamiento uniforme del
catastro en la propiedad rural; posteriormente, mediante Ley N° 26615 (24-05-1996),
se creó el Catastro Minero Nacional; y uno de los más importantes dispositivos
legales en materia de riqueza territorial, lo tenemos en La Ley 27721 (14-05-2002),
que declara de interés nacional, el inventario, catastro, investigación, conservación,
protección y difusión de los sitios y zona arqueológicas del país.
En todas estas normas, el catastro no se caracteriza por contener reglas uniformes o
estandarizadas, sino que más bien obedece a diferentes necesidades y usos que no
se han integrado.
2. EL CATASTRO COMO SISTEMA:
2.1. Situación actual - LEY 28294.- Se establecen las principales características
del sistema nacional de catastro en nuestro país.
• Abierto.- Permite el intercambio de la información entre quienes la
generan y aquellos que la solicitan.
• Desconcentrado.Permite el acceso al mismo a través de las
distintas entidades públicas del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales
y Locales.
• Dinámico.Es objeto de actualización permanente por los cambios
físicos y legales inherentes al predio.
1
Abogado Egresado de la Universidad Nacional de Trujillo. Maestro en Derecho con mención en
Derecho Civil Empresarial.
2
Diccionario Real Academia Española. Vigésima Segunda Edición. http://www.rae.es/ . (Visitado el 20-052008 Hrs.20:30 Hrs.)
3
Del latín praedium, Heredad, hacienda, tierra o posesión inmueble.
1
2
•
Normalizado.- Permite la uniformidad en los procedimientos de gestión,
obtención y tratamiento de la información que genera.
• Estandarizado.- Contiene
estándares
técnicos,
informáticos,
administrativos y legales en los procesos y datos que conforman el
Sistema.
Seguridad.- Otorga seguridad jurídica a los actos jurídicos referidos a predios
y a sus derechos.
2.2. Función actual del catastro:
Actualmente el Catastro tiene un función activa y trascendente para el
Registro y sobre todo para los usuarios del mismo:
a. Evitar la doble inmatriculación en el Registro de un mismo predio:
Esta función se hace patente al momento de la primera inscripción de
dominio o inmatriculación, el primer obstáculo en esta etapa, es la
información registral sobre predios que no es posible referenciar en la
realidad física; Hecho para el cual el catastro no cuenta no una solución y
tampoco parece posible que exista desde la perspectiva catastral.
En el plano jurídico sería suficiente a declaración de propietario, es decir
la correlación de la información registral con la información catastral se
produciría a solicitud de parte.
b. Identificar la superposición de predios, y evitarla cuando corresponda.
El catastro es un herramienta que permitirá la depuración de aquellas
partidas registrales que involucran al mismo predio, siendo que
actualmente no es posible paralizar el procedimiento registral por la sola
información catastral de que el predio inscrito, lo es dos o más veces,
mientras no esté cerrada la partida registral 4.
c. Roca Sastre, nos dice “que con un buen Catastro el juego de los
principios hipotecarios tendrá mejor desenvolvimiento, pues combinada la
presunción de exactitud registral con la prueba de la existencia y
características de la finca correspondiente, el adquirente contratará con
mayor seguridad”, y por lo tanto participan en el "interés público" 5, tiene
un rol fundamental entonces en la generación de seguridad jurídica en la
4
T.U.O. R.G.R.P. Res. 079-2005-SUNARP.- Artículo 62.- Finalidad y efectos de las anotaciones de
duplicidad y de cierre de partidas.
En tanto no se efectúe el cierre respectivo, no existe impedimento para la inscripción de actos referidos a
las partidas duplicadas; sin perjuicio que el eventual cierre de partidas que se realice afectará a todos los
asientos registrales de la partida de menor antigüedad.
Una vez extendida la anotación de cierre, no podrán extenderse nuevos asientos de inscripción en la
partida cerrada. Sin embargo, dicho cierre no implica en modo alguno declaración de invalidez de los
asientos registrados, correspondiendo al órgano jurisdiccional declarar el derecho que corresponde en
caso de inscripciones incompatibles.
Tratándose del Registro de Predios, cuando aún no se hubiera dispuesto el inicio del procedimiento de
cierre a que se refiere el artículo 60, el Jefe del Área de Informática, a solicitud de la Gerencia Registral
correspondiente, procederá a incorporar en la base de datos del sistema informático registral un mensaje
que publicite en las partidas involucradas la duplicidad detectada de manera categórica por el área de
catastro, el mismo que se mantendrá hasta que ocurra cualquiera de las siguientes situaciones:
a) Se anote en la partida respectiva la Resolución de la Gerencia Registral que dispone el inicio del
procedimiento de cierre de partida por duplicidad;
b) El Gerente Registral se abstenga de iniciar el procedimiento de cierre de partida conforme a lo
dispuesto en la Tercera Disposición Complementaria de la Ley Nº 27333;
c) El Registrador efectúe la anotación de independización a que se refiere el artículo 63;
d) El Gerente Registral disponga su levantamiento, en los demás casos en los que no proceda iniciar el
procedimiento de cierre.
5
Artículo 22 de la citada Ley Foral 3/19954, de España. (“La coordinación entre el Registro Fiscal de la
Riqueza Territorial y el Registro de la Propiedad es de interés público y opera con el alcance y los efectos
que se determinan en la presente Ley Foral y conforme a lo dispuesto en la legislación hipotecaria y
registral.”)
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propiedad predial. En nuestra legislación esta función ha sido recogida en
el art. 4 de la Ley Nº 28294.
Todo lo anterior debe hacerse con sencillez, la razón de ser de la información
que se produce, sin interesar el medio que la soporta, está destinada a ser
utilizada, siendo el principal destinatario en el procedimiento registral el
usuario del mismo, interesa entonces que esta información sea entendida por
el destinatario de la misma.
3. EL PRINCIPIO REGISTRAL DE LEGITIMACIÓN Y LA FUNCIÓN CATASTRAL
DE BRINDAR SEGURIDAD JURÍDICA:
3.1. Principio De Legitimación.
La vida de un bien en el registro se inicia con su primera inscripción, o
inmatriculación, a partir de allí le son aplicables las reglas establecidas por
nuestro sistema registral.
Todos los cambios que se hagan sobre este bien, (se entiende aquellos
registrables), se reflejarán en los asientos registrales, no es posible que se
reflejen en otro lugar, hablando en términos registrales; sin embargo la
inscripción de todos estos cambios en el Registro no es obligatoria en sus
efectos ni constitutiva en su existencia jurídica.
Actualmente la naturaleza facultativa de las inscripciones en el Registro
de Predios, hace que de hecho coexista la (1) realidad física del predio, (2) lo
expresado en la partida registral, que no necesariamente puede reflejar esta
realidad; y ahora la (3) información catastral sobre este bien.
La solución a la discordancia de la información entre las dos primeras
realidades, (o niveles de información), se ha establecido en nuestro caso,
privilegiando lo que informa el registro, de tal manera que “el contenido de la
inscripción se presume cierto y produce todos sus efectos, mientras no se
rectifique o se declare judicialmente su invalidez.” 6 Y respecto de la
información catastral sobre el bien, ésta cederá frente al registro en cuanto
aquella esté registradas, y en lo demás tendrá la relevancia asignado por la
institución generadora de la misma y para sus propios fines.
En cierto sentido esto también justifica la razón de ser del Registro
como Institución de seguridad Jurídica.
3.2. Contenido del Principio de legitimación:
Esta presunción tiene varias aristas:
Primero: Presume la existencia del derecho o titularidad: es decir aquel por su
sola inscripción tiene vida, aunque muchas veces este supuesto lo damos por
sentado.
Segundo: Este derecho o titularidad pertenece al titular que aparece
registrado.
Tercero: Se presume que el derecho o titularidad de lo registrado es cierto.
Cuarto: El derecho o titularidad registrada pueden ejercerse sin ningún
impedimento legal.
Quinto: La información contenida en el asiento o asientos de inscripción
referidas al derecho o titularidad, en este caso al predio se presumen no sólo
exactos sino también válidos. (Descripción del predio).
Sexto: Lo registrado produce todos sus efectos. (Efecto fuera del registro)
Ahora bien, cual información de lo indicado en el quinto punto, del párrafo que
antecede, puede ser considerada exacta y válida, si la información catastral
6
Código Civil.- Art. 2013.- El contenido de la inscripción se presume cierto y produce todos sus efectos,
mientras no se rectifique o se declare judicialmente su invalidez.
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puede reflejar por ejemplo: - una diferencia en el área o medidas, o en la
ubicación del predio, o lo que es más grave que refleje su inexistencia?
Descontado está que la información catastral aun cuando sea emitida por la
misma entidad no prima sobre la información registral, que obra en las
partidas registrales, por lo cual en cualquiera de éstos casos es aplicable ésta
presunción (Legitimación), y podrá ejercerse el derecho o titularidad.
3.3. Principio de Legitimación y la ubicación del bien:
Nuestro sistema jurídico no ha diseñado el Registro Predial como base o
sustento de un sistema de información territorial, al cual se pueda incorporar
capas o niveles sucesivos de información, sino como guardián de derechos y
titularidades sobre los predios registrados.
Sin embargo legalmente 7 si es posible añadir elementos descriptivos del
predio que lo identifiquen o datos que permitan geo referenciarlo, tal cual ha
sucedido por ejemplo con lo que fue el Registro de Predios Rurales, en este
caso la presunción es aplicable también a la ubicación geo espacial del bien.
Hay que aclarar sin embargo que la interacción del catastro en el Registro aún
es primaria, por cuanto el producto catastral que es la unidad catastral o
Predio, no se visualiza ni se ha integrado a la partida registral, por lo cual
resultaría cuestionable la aplicación de este principio registral a la información
catastral que obra en las Oficinas Registrales del país.
En otros países para este efecto se ha creado Registros paralelos, en
España por ejemplo se ha creado el Registro Fiscal de Riqueza territorial, que
no tiene nada que ver con el Registro de Propiedad inmueble pero se
relacionan estrechamente.
Una ventaja de asignar por ejemplo a todo predio registrado un código único
catastral (CUC) 8, como único identificador de la propiedad predial, facilitará el
intercambio de información, y evitará todo tipo de dudas que a la fecha en el
Registro de Propiedad Inmueble existían principalmente cuando se variaba la
nomenclatura de ubicación de la propiedad, (nombre de la calle y su
numeración), este tipo de problemas se entiende quedarán en el pasado.
Las directivas actuales y la legislación no lo han establecido pero siendo
obligación del Estado simplificar los trámites el acceso y asignación de este
código en el registro debe ser gratuito, y de oficio según sea el caso, lo cual
facilitará y permitirá su incorporación masiva.
Hasta hace poco cada entidad generadora de catastro no confiaba en la
información de otra entidad, por lo cual se duplicaban muchos esfuerzos, esto
será también superado.
3.4. Legitimación y valor del predio:
No toda la información catastral utilitaria, por ejemplo, es aplicable en el
Registro, tal es el caso del valor del predio.
Es sabido de la obligatoriedad en el Registro de indicar el valor del predio que
se transfiere, cualquiera sea su causa, este valor es referencial y en muchos
casos obedece al valor que tiene el bien en el mercado, que también es
diferente al valor catastral, por ejemplo el utilizado para valorar la propiedad
predial en los Municipios y Gobiernos Locales.
Por lo cual la presunción sobre este dato no sólo es juris tantum sino en
algunos casos es referencial.
Pero no sería suficiente, por ejemplo, lo publicado en el registro en lo referente
a ésta información, para entablar la acción recisoria por lesión prevista en el
7
No existe en nuestro país norma que prohiba la incorporación de datos descriptivos del predio en el
asiento registral.
8
DIRECTIVA Nº 001-2006-SNCP-CNC
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art. 1447 9 del C.C. porque está sujeta a probanza, al igual que la presunción
establecida en el art. 1448 10 del mismo texto legal, referido a la presunción de
aprovechamiento de necesidad apremiante.
3.5. Principio de Legitimación e información descriptiva del Predio:
El art. 9 11 del la Res. 540-2003-SUNARP, Reglamento de inscripciones del
Registro de Predios se establece una norma de aplicación general: Los títulos
en virtud de los cuales se solicita la inscripción de un acto o derecho que
importe la incorporación de un predio al registro o su modificación tísica, se
inscribirán previo informe técnico del área de Catastro. Sin embargo, en la
segunda parte del mismo, se establece una excepción a tal norma: La
SUNARP podrá determinar los casos de modificación física que no requieran
dicho informe, en atención a la capacidad operativa de las áreas de Catastro.
Esto quiere decir que se ha variado el procedimiento de inscripción,
más no los efectos de la misma, pero ahora han ganado en seguridad,
ganancia que no se refleja en la presunción que es objeto de este comentario.
Ahora bien, se ha adelantado que la descripción gráfica del predio no
goza de esta presunción, por cuanto no obra en los asientos registrales, y
tampoco su ubicación georeferenciada, en la mayoría de los casos, esto sin
embargo cambiará por cuanto el art. 4 12 de la Ley 28294, por cuanto se ha
establecido que “el catastro proporcionará a los usuarios información
actualizada de todos los derechos registrados sobre un predio, mediante su
interconexión con el Registro de Predios.”
En este último dispositivo legal no se ha hecho referencia a los datos
descriptivos del predio, por lo cual si estos no aparecen en la partida registral,
pero si aparecen en el Catastro no gozaran de la presunción, pero nada
impide que sea de modo contrario, debe entenderse que no es una norma
restrictiva sino que ha regulado lo que es una obviedad en la legislación
registral en General, es decir la publicidad de las titularidades y los derechos.
Entonces válidamente puede incorporarse otra información descriptiva del
predio sobre el cual recae el derecho o titularidad.
Código Civil.- Artículo 1447o.- La acción rescisoria por lesión sólo puede ejercitarse cuando la
desproporción entre las prestaciones al momento de celebrarse el contrato es mayor de las dos quintas
partes y siempre que tal desproporción resulte del aprovechamiento por uno de los contratantes de la
necesidad apremiante del otro.
Procede también en los contratos aleatorios, cuando se produzca la desproporción por causas extrañas al
riesgo propio de ellos.
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Código Civil.-Artículo 1448o.- En el caso del artículo 1447o, si la desproporción fuera igual o superior a
las dos terceras partes, se presume al aprovechamiento por el lesionante de la necesidad apremiante del
lesionado.
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Res. 540-2003-SUNARP.- Artículo 9.- Los títulos en virtud de los cuales se solicita la inscripción de
un acto o derecho que importe la incorporación de un predio al Registro o su modificación física, se
inscribirán previo informe técnico del área de Catastro. La SUNARP podrá determinar los casos de
modificación física que no requieran dicho informe, en atención a la capacidad operativa de las áreas de
Catastro.
El área de Catastro verificará los datos técnicos del plano presentado, de conformidad con la normativa
vigente sobre la materia, emitiendo un informe que incluya el análisis de los antecedentes registrales
referidos estrictamente a aspectos técnicos, como la existencia o no de superposición con propiedades
inscritas de terceros, o cualquier otra información relevante para la inscripción registral. El informe del
área de Catastro es vinculante para el Registrador. (…)
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Ley 28294.- 4. Es el inventario físico de los predios orientado a un uso multipropósito, y se encuentra
constituido por la suma de predios contiguos que conforman el territorio de la República, a los cuales se
les asigna un Código Único Catastral con referencia al titular o titulares del derecho de propiedad del
predio.
El catastro proporcionará a los usuarios información actualizada de todos los derechos registrados sobre
un predio, mediante su interconexión con el Registro de Predios.
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Sin embargo esto último no podría realizarse de oficio, por cuanto sólo puede
variarse el contenido del registro si el titular registral solicita la rectificación o si
el Poder Judicial ordena dicha rectificación o nulidad del asiento. Este tema
considero aún no ha sido regulado.
Sobre el tema de rectificaciones destaca el pronunciamiento del Tribunal
Registral en el sentido que rectificación de área por error en el cálculo, como
instrumento no solo para actualizar sino para corregir los errores o
discrepancia de información existente en el registro.
“Es inscribible la rectificación del área de un predio urbano en mérito al
plano y memoria descriptiva visados por la autoridad municipal
correspondiente, prescindiendo de los mecanismos rectificatorios
previstos por el artículo 13 de la Ley Nº 27333, si el error surgió del
equivocado o inexacto cálculo de su área, siempre que el Área de
Catastro determine que los linderos, medidas perimétricas y ubicación
espacial del predio no han sufrido variación alguna”. 13
La presunción jurs tamtum que envuelve estos datos hacen posible la
aplicación de esta rectificación.
Se ha establecido asimismo, una declaración de principio, en el sentido que
la “información sobre predios en el Registro, está respaldada por la
información catastral”. 14
Debe entenderse que se trata de un principio por cuanto lo contrario implica
destruir todo lo registrado y que no cuenta con respaldo en la información
brindada por el catastro, no se ha establecido tampoco ninguna sanción,
procedimiento a seguir en los casos que no sucede lo indicado por el texto
legal.
Esta regla entonces no es del registro, por cuanto la información catastral
sustenta el resultado, esta regla o principio debe aplicarse al procedimiento
registral.
Hay que aclarar que esta regla no sería aplicable a todos los actos solicitados
en el registro, sino solamente a aquellos que impliquen una modificación
(cualquiera sea su origen), al predio
En aquellos casos que no existen una modificación al predio sino lo solicitado
es otro tipo de acto pero trascendente, por ejemplo una transferencia, no
existe norma que permita al registrador a solicitar información adicional, para
actualizar los datos de la partida registral. Por lo cual en ésta última situación
o hecho el mandato legal es una simple declaración lírica.
En los casos de pedidos/solicitudes de modificación del predio, si se ha
establecido expresamente los requisitos técnicos, así como la obligatoriedad
de informar al Catastro para mantenerlo actualizado.
4. CATASTRO Y PERMANENCIA DE LA INFORMACIÒN:
La información catastral no es permanente en el tiempo, es dinámica, cambia de
acuerdo al propósito por el que fue creado o implementado, y si responde a
diferentes necesidades la velocidad de cambio es aún mayor.
En el Registro la información ingresada a la partida registral tiene permanencia y
no se modifica sino por acto posterior, esto como regla general, por cuanto para
ciertos actos o derechos registrados es aplicable la caducidad.
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Tercer precedente del Décimo noveno pleno del Tribunal Registral.- Resolución Nº 088-2006-SUNARPPT Criterio sustentado en las Resoluciones Nº 182-2005-SUNARP-TR-T del 28 de octubre de 2005, Nº
290-99-ORLC/TR del 5 de noviembre de 1999 y Nº 062-2006-SUNARP-TR-L del 31 de enero de 2006.
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Ley Nº 28294 Artículo 18.- Información catastral del Registro de Predios
18.1 El Registro de Predios contiene información que otorga fe pública registral y garantía de seguridad
jurídica a todos los titulares de los predios inscritos.
18.2 El Registro de Predios utiliza el Código Único Catastral para identificar el predio.
18.3 La información sobre predios en el Registro, está respaldada por la información catastral
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5. CONCLUSIONES:
• El respaldo de la información en el ámbito del registro de la propiedad predial,
responde a necesidades puntuales, que pueden atenderse dando solución de
manera integral a los demás registros, por ejemplo en lo relacionado con la
gestión de Bases de datos documental, que ya urge en convertirla en
electrónica.
• Se reduce la posibilidad de pérdida de expedientes o títulos, y a su vez la de
reproducción o reconstrucción de títulos archivados.
• Se ha variado el procedimiento de inscripción, más no los efectos de la misma,
pero ahora han ganado en seguridad, ganancia que no se refleja en el
contenido de la presunción que es objeto de este comentario, sino en sus
alcances.
• Nuestra legislación vigente, permite la incorporación de información gráfica del
predio a la partida Registral.
6. RECOMENDACIONES:
•
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•
Implementación de una base de datos electrónica de consulta general y acceso
público “en línea”, permitirá y otorgará Mayor eficacia en la atención al usuario,
al requerirse por ejemplo copia de un título archivado, que contenga
información catastral. (Planos, memorias, etc.).
Posibilidad de realizar Consultas gráficas de la propiedad inscrita “en línea”, la
herramienta internet, debe aprovecharse brindando al usuario la facilidad de
estar en condiciones de realizar validamente este tipo de consultas.
Uniformizar, el lenguaje, claridad en las comunicaciones en todos los niveles
para que el destinatario este en condiciones de pueda ejercer validamente su
derecho.
Los informes de catastro deben realizarse desde la perspectiva del usuario –
solicitante.
La Información gráfica debe aparecer en el asiento registral, en la medida que
Información gráfica, en el asiento registral; y como fuente de esa información el
Catastro, por cuanto en nuestro país la presunción legal de conocimiento no se
extiende al título archivado.
El Sistema informático que sirve de soporte al procedimiento registral, debe
corresponder a una base de datos estructurada, lo cual permitirá ingresar la
descripción del predio de manera precisa, vinculando de esta forma la
información registral con la catastral. Asimismo esto facilitará el manejo de la
información registral para otros usos, estadísticos, económicos, etc. Además
que simplificará la labor del registrador, y beneficiará el usuario al simplificarse
la información necesaria para la evaluación jurídica o física que obra en el
registro, respecto del predio que está interesado o del cual es el titular.
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