Desigualdad y Pobreza: Dos caras de una misma moneda*

Pobreza: Escasez o Desigualdad*
Mauricio Uribe López**
El hambre -dice Sen- caracteriza a una situación en la que las personas no
tienen que comer, pero no a una situación en la que no hay suficiente
disponibilidad de alimentos. Esto significa que el hambre guarda relación con la
estructura de la propiedad.
Pobreza y desigualdad son temas de interés en sí mismos y no es aceptable
subsumir un concepto en el otro. Sin embargo hay que reconocer la relación
entre pobreza y desigualdad y el papel que la disminución de ésta juega en la
reducción de aquella aún sin expandir la capacidad productiva de la sociedad
(Sen, 1992).
Es ya lugar común entre los economistas hacer cálculos acerca de la tasa de
crecimiento necesaria durante un período determinado de tiempo para reducir
la pobreza a cierto nivel de incidencia. “Toda discusión sobre el alivio de la
pobreza absoluta, cuando ésta es definida por un poder adquisitivo inferior a
algún determinado nivel absoluto, es también necesariamente un debate
acerca del crecimiento” (Berry, 2003:102).
Sin embargo la agudización de las desigualdades de ingreso en los países en
desarrollo1 hace del crecimiento “un camino menos seguro que antes para
aliviar la pobreza absoluta, por mucho que se haya convertido en la única
fuente de ese alivio” (Berry, 2003:102).
El contexto internacional y los ODM
El alivio de la pobreza extrema en el mundo es a la vez ambiguo y sesgado.
Ambiguo porque según el Banco Mundial2 si se considera como pobres a
quienes viven con menos de un dólar al día,3 se observa una reducción
significativa entre 1990 y 2001: De 1.219 millones de personas a 1.101
millones. Pero si se considera pobres a quienes viven con menos de dos
dólares al día, éstos aumentaron de 2.689 millones a 2.733 millones en el
mismo lapso. Y sesgado porque la única región del mundo en la que el número
de pobres (con menos de uno y dos dólares) disminuyó entre 1990 y 2001 fue
Asia y en especial China. (Guadagni, Kaufmann, 2004:85).
La disminución de la pobreza en China está relacionada con el hecho de que el
promedio de crecimiento de su Pib per cápita entre 1975 y 2002 ha sido de
8,2% (Pnud, 2004:185). Las reformas de mercado que el gigante asiático
emprendió desde 1978 han preservado un control importante sobre la cuenta
*
Ponencia presentada al Seminario de Coyuntura Social y Laboral de la Escuela Nacional
Sindical. Medellín, abril 27 de 2005.
** Magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia.
1 La desigualdad de ingresos creció en 33 de los 66 países en desarrollo de los que se tienen
datos. PNUD (2003).
2 WORLD BANK (2004), World Development Indicators, Washington D.C. Citado por
GUADAGNI, KAUFMANN, 2004.
3 En Paridad de Poder Adquisitivo.
de capitales (lo que no le ha impedido ser –entre los países en desarrollo- el
principal receptor de inversión extranjera), mantienen una política activa de
promoción del desarrollo industrial, y han bajado los aranceles con lentitud.
El éxito chino hace prever al Banco Mundial que entre 1990 y 2015, ese país
habrá disminuido en 304 millones el número de personas que viven con menos
de un dólar diario, y en 611 millones el número de personas que viven con
menos de dos dólares diarios. En el mundo no asiático estas cifras en cambio
aumentarán en 180 y 228 millones de personas respectivamente.
En la Cumbre del Milenio de septiembre de 2000, 189 países reunidos en la
Asamblea General de las Naciones Unidas –y entre ellos Colombia- acordaron
ocho objetivos de desarrollo con metas establecidas para el año 2015. Dichos
objetivos son:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
Lograr la educación primaria universal.
Promover la equidad de género y la autonomía de la mujer.
Reducir la mortalidad infantil.
Mejorar la salud materna.
Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades.
Garantizar la sostenibilidad ambiental.
Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.
Las metas del primer objetivo son: i) reducir a la mitad entre 1990 y 2015 el
porcentaje de personas con ingresos inferiores a un dólar diario y ii) reducir a la
mitad –en el mismo período- el porcentaje de personas que padecen hambre.
Dadas las tendencias previstas por el Banco Mundial, sólo la locomotora china
hará viable el cumplimiento de la meta al pasar de 27,9% de pobreza extrema a
nivel mundial en 1990, a 13,3% en 2015. Resulta desconcertante prever que
una meta de pobreza planteada con un indicador tan poco exigente no se
cumpla en América Latina. La meta para la región es de 5,6%, y se estima que
sólo se reducirá hasta el 7,5%. Sin contar el efecto del tsunami, la pobreza será
más africana y latinoamericana (Guadagni, Kaufmann, 2004:86).
De acuerdo con el Informe de Desarrollo Humano para 2003 de Pnud,
dedicado a los Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM, existen tres
limitaciones estructurales para el cumplimiento de los objetivos a nivel mundial:
i) El proteccionismo de los países ricos, ii) la deuda de los países pobres, y iii)
el carácter insuficiente de la ayuda internacional.
Los países en desarrollo pierden cerca de 40 mil millones de dólares al año
representados en menores exportaciones, por cuenta del proteccionismo
agrícola de los países industrializados representado no sólo en aranceles sino
también en cuotas, gravámenes antidumping y licencias.
Países extremadamente pobres como Sierra Leona han visto aumentar la
proporción de su deuda de 3,3% del Pib en 1990 a 12,8% en 2001. Países de
ingreso medio ven como sus mercados de obligaciones públicas se convierten
en la fuente de rendimientos líquidos de fondos privados de inversión, poniendo
su tributación cada vez menos en función de la provisión de bienes públicos y
cada vez más al servicio de la rentabilidad de inversiones de corto plazo.
Y si a los 56 mil millones de dólares que los 23 países miembros del Comité de
Asistencia para el Desarrollo de la OCDE destinan a la ayuda internacional
(Pnud, 2003) les restamos los 40 mil millones que los países pobres pierden
por el proteccionismo de los países ricos, las cifras de la cooperación efectiva
adquieren dimensiones pírricas.
“Una triste anécdota: el gobierno holandés –uno de los más generosos
del mundo, en términos relativos, en cuanto a cooperación internacional,
apoya a los productores lácteos de Tanzania hace más de 20 años.
Pero, por otro lado, la Unión Europea exporta leche con subsidios que
triplican la donación holandesa, empobreciendo así a ese país africano”
(Guadagni, Kaufmann, 2004:88).
En el mundo, la pobreza es más el resultado de la inequidad que de la
escasez. El gasto militar de los Estados Unidos asciende a 500 mil millones de
dólares una cifra cercana al Pib de la India. Mientras el subsidio anual por vaca
de la Unión Europea es de 913 dólares, el ingreso anual medio en África
Subsahariana es de 490 dólares y la asistencia de la Unión Europea a esa
misma región es de 8 dólares anuales por persona (Pnud, 2003:155).
El logro del objetivo 8 “fomentar una asociación mundial para el desarrollo” es
sin duda condición para el éxito de los otros siete objetivos. Éste incluye entre
sus metas las siguientes:
“Meta 12: Desarrollar aún más un sistema financiero y de comercio abierto,
regulado, previsible y no discriminatorio (incluye el compromiso de lograr una
buena gobernabilidad y la reducción de la pobreza, en cada país y en el plano
internacional);
Meta 13: Atender las necesidades especiales de los países menos
adelantados, lo que incluye el acceso libre de aranceles y cupos para las
exportaciones de los países menos adelantados, el programa mejorado de
alivio de la deuda de los países pobres muy endeudados y la cancelación de la
deuda bilateral oficial así como la concesión de una asistencia oficial más
generosa para los países que se hayan comprometido a reducir la pobreza;
Meta 14: Atender las necesidades especiales de los países sin litoral y de los
pequeños Estados insulares en desarrollo;
Meta 15: Encarar de manera general los problemas de la deuda de los países
en desarrollo aplicando medidas nacionales e internacionales, con el fin de
garantizar la sostenibilidad de la deuda a largo plazo;
Meta 16: En cooperación con los países en desarrollo, elaborar y aplicar
estrategias que proporcionen a los jóvenes un trabajo digno y productivo;
Meta 17: En cooperación con los laboratorios farmacéuticos, proporcionar
acceso a los medicamentos de primera necesidad y a precios asequibles, en
los países en desarrollo;
Meta 18: En colaboración con el sector privado, velar porque se puedan
aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en particular las
tecnologías de la información y de las comunicaciones.” (Pnud, 2003:2,3).
Así como el objetivo 8 condiciona los anteriores, la Meta 12 del mismo objetivo
condiciona el logro de las otras metas de éste: Un sistema financiero y de
comercio abierto, no discriminatorio y regulado internacionalmente. He ahí la
clave medular para la reducción de la pobreza a escala planetaria. Como
afirma Joseph Stiglitz, en las instituciones financieras internacionales “los
derechos de voto, como en cualquier empresa, se asignan sobre la base de las
aportaciones de capital” (Stiglitz, 2002:283). Así es que el 48% de los derechos
de voto en el FMI están en manos de Estados Unidos, Japón, Francia, Arabia
Saudita, Alemania y la Federación Rusa. Y el 46% de los derechos de voto en
el Banco Mundial están en manos de esos mismos países (Pnud, 2002:113).
Una convención política entre Estados Unidos y Europa –como la que recién
escogió al ex subsecretario de defensa de los Estados Unidos Paul Wolfowitz
presidente del Banco Mundial- nombra mediante procedimientos poco
democráticos a los jefes ejecutivos del Banco Mundial y del FMI. Por su parte
en la Organización Mundial de Comercio OMC aunque cada país tiene un voto,
“todas las negociaciones que desembocan en acuerdos tienen lugar a puerta
cerrada, lo que hace difícil percibir la influencia de los intereses corporativos y
de otro tipo” (Stiglitz, 2002:284).
Promover iniciativas como el establecimiento de un gravamen a las
transacciones financieras internacionales (tasa Tobin), aligerar las defensas
proteccionistas en los países ricos, mejorar y ampliar la asistencia para el
desarrollo, facilitar la difusión de los beneficios del desarrollo científico y
tecnológico, tumbar las murallas a la movilidad de la mano de obra, entre otras
medidas, requiere de la democratización de las instituciones financieras
internacionales.
En las condiciones actuales, el costo para un país en desarrollo de desafiar
individualmente las asimétricas reglas del juego económico internacional,
puede ser prohibitivo. Las presiones que sus propios partidarios ejercen sobre
gobiernos de izquierda pueden ser, en este sentido, irresponsables. Así mismo,
la adopción de políticas de “autoempobrecimiento” como aquellas que
proponen generar superávit fiscal y aumentar las reservas allí donde el ciclo
económico va en declive, no es menos irresponsable. Peor aún, cuando éstas
políticas son auspiciadas con más ahínco por las autoridades de un país que
por las propias instituciones económicas internacionales, es sencillamente
imperdonable.
La construcción de un margen de autonomía para adoptar políticas económicas
pragmáticas sin exponerse a la excomunión de los organismos multilaterales
financieros y de crédito es tan difícil como aconsejable. En la medida en que
los países en desarrollo logren al menos mayor voz en las instituciones
internacionales, dicho margen podrá ampliarse un poco y con él, las
posibilidades de avanzar hacia la reducción de la pobreza en el mundo.
Así mismo, el control que los ciudadanos y las organizaciones civiles de los
países más ricos pueden ejercer sobre sus gobiernos para comprometerlos con
la promoción de una globalización más solidaria, puede tener enorme potencial.
No hay que olvidar que los beneficios de las asimétricas reglas actuales no
siempre –como en el caso de la protección a la agricultura- se distribuyen
equitativamente al interior de los países ricos. Son los impuestos de los
ciudadanos de esos países los que pagan los subsidios de los productores y
entre éstos, los beneficiarios son pocos: Según la Comisión Europea, el 50%
de los subsidios agrícolas es percibido sólo por el 5% de las fincas (Pnud,
2003).
“En los Estados Unidos el 25% de los predios más grandes percibe 89%
de los subsidios, mientras que los restantes 1,6 millones de predios del
país reciben un bajo apoyo. En 2001 la lista de receptores de subsidios
agrícolas incluyó a David Rockefeller y Ted Turner” (Guadagni,
Kaufmann, 2004:91).
El contexto nacional y el debate sobre la pobreza
El objetivo de erradicar la pobreza extrema en Colombia fue asumido por el
gobierno colombiano en términos de las siguientes metas nacionales:



“Reducir a 1,5% el porcentaje de personas con ingreso inferior a un
dólar con Paridad de Poder Adquisitivo (PPA de 1993). Línea de base
1991: 2,8%;
Reducir a 28,5% el porcentaje de personas en pobreza. Línea de base
1991: 53,8%;
Reducir a 8,8% el porcentaje de personas que viven en pobreza extrema
(indigencia). Línea de base 1991: 20,4%” (Conpes, 2005: 9).
La segunda y tercera metas están calculadas bajo el supuesto de un
crecimiento económico de 4% en 2005 y 2006 y del 6% a partir de 2007. El
gobierno propone avanzar hacia la erradicación de la pobreza con base en el
crecimiento económico y las siguientes estrategias


Ayudar a los pobres a “construir y proteger sus propios activos, en
términos de acceso a la propiedad de la tierra y la vivienda, a la
educación y al crédito; así como desarrollando mecanismos e
instituciones que protejan el capital humano y los activos físicos
acumulados por los hogares” (Conpes, 2005:10,11).
Manejo social del riesgo: incluye el Sistema de Protección Social (salud,
pensiones, riesgos profesionales, formación laboral, empleabilidad, y
asistencia social a la familia) y la Red de Apoyo Social.
Los programas sociales que hacen parte de las estrategias buscan –según el
Conpes- atención universal en educación y seguridad social en salud, y
participación activa y productiva en el desarrollo. De otro lado señala el
propósito de promover programas de subsidios condicionados similares al de
familias en acción para inducir por ejemplo demanda en servicios preventivos
de salud, mejorar el Sisben para afinar la focalización, promover la voz y la
participación de los pobres, y brindar especial atención a la infancia.
La línea de pobreza usada para la meta corresponde a la calculada por el Dane
con base en 1988 a partir de la Encuesta de Ingresos y Gastos de 1984 para
las áreas urbanas. Para la línea de pobreza rural se usa la calculada en los
años 80 por Libardo Sarmiento. Esto significa que la meta está calculada con la
línea de pobreza “vieja” que corresponde a la canasta de consumo de 1984 en
lugar de hacerlo con la línea de pobreza que corresponde a la canasta de
1994. Según el Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID de la
Universidad Nacional y la Contraloría, la incidencia de la pobreza en 2003 con
la línea de 1984 era de 56%. Con la línea de 1994 era de 66%.
El gobierno presentó en marzo de 2005 otra línea de pobreza según la cual es
pobre el hogar de más de cuatro personas que viva en la ciudad y no tenga
ingresos de al menos un millón de pesos. Según esa línea la incidencia de la
pobreza es de 51%. El gobierno argumenta que la pobreza se redujo entre
2002 y 2003 de 55,8% a 51,8% y que ese resultado está asociado a la tasa de
crecimiento de 3,95% en 2003 y al descenso en la tasa de desempleo de
15,7% a 13,6% entre 2002 y 2004 (Conpes, 2005: 3,4). Tras cada cifra sobre
pobreza que publica el gobierno hay un cambio en la metodología.
Según el CID tanto con la línea de 1984 como con la de 1994 hubo aumento de
la incidencia de la pobreza entre las Encuestas de Calidad de Vida de 1997 y
2003. En el primer caso se pasó de 51% a 56% y en el segundo de 56% a 66%
de incidencia. El aumento con la canasta “vieja” es menor dado que es menos
exigente. Por otro lado no parece plausible que la reducción de 2,1 puntos
porcentuales en el desempleo vaya de la mano con la reducción de 4 puntos en
la tasa de pobreza. Menos si se considera que la tasa de participación también
cayó, es decir que saló gente del mercado laboral.
A la poca claridad en el manejo de las cifras sobre pobreza hay que agregar la
mediocre estrategia diseñada para cumplir con el primer objetivo de desarrollo
del milenio. Sin duda es necesario mejorar la calidad de los programas
sociales, contener su dispersión y evitar enormes filtraciones en los subsidios
hacia sectores no pobres. Según la Misión para la Erradicación de la Pobreza y
la Desigualdad el 52,3% del monto de los subsidios son percibidos por no
pobres por lo que propone avanzar hacia un sistema integrado aunque
descentralizado de programas para la satisfacción de necesidades básicas.
Pero la reducción de la pobreza esta lejos de depender sólo de la reasignación
del gasto social y de un crecimiento económico modesto. Es necesario afectar
la distribución. El mismo documento Conpes advierte que el índice de Gini pasó
de 0,544 en 1996 a 0,563 en 2003. La magnitud de las desigualdades
existentes en Colombia demuestra que la pobreza no es sólo un problema de
escasez o falta de crecimiento sino un problema relacionado con la estructura
de la propiedad.
Sin contar los grupos extranjeros que han ido aumentando su participación en
el país, Silva Colmenares encontró que los diez principales grupos financieros
colombianos controlan activos que suman unos 33.928 millones de dólares, es
decir un 46,53% del Pib (Silva, 2004:25). El enorme poder económico de estos
grupos les permite ejercer una poderosa influencia política sobre la tributación
de modo que ésta tiende a privilegiar los impuestos indirectos sobre los
impuestos directos. El resultado es un Estado fiscalmente débil con enormes
limitaciones para la provisión de bienes públicos empezando por la justicia y la
seguridad.
En el campo la situación es aberrante. El Gini de concentración de la tierra
(ajustado con base en el avalúo catastral) es de 0,81. A esto hay que añadir
que el conflicto armado ha ocasionado que las personas desplazadas por
cuenta de la apropiación extorsiva de la tierra a manos de los grupos armados
abandonaran cuatro millones de hectáreas. Esto sucede mientras los
terratenientes disfrutan de un impuesto que apenas representa el 2,4 por mil
del valor catastral de los predios. (Pnud, 2003a).
Aún en medio de las restricciones trazadas por las nada equitativas reglas del
juego económico internacional, Colombia tiene espacio para ampliar los
márgenes de la inclusión social. Las restricciones en este caso no provienen
tanto de globalización como del poder político de quienes bloquean la puesta
en marcha de una agenda distributiva en el país. Dicho bloqueo proviene no
sólo del poder político de los grupos económicos y del dominio paramilitar
sobre regiones enteras, sino también de quienes pretenden representar con las
armas a la población pobre. Estos últimos convierten la pobreza en pretexto y
no en problema a superar; hacen de la pobreza su aliado y disminuyen el
margen para el trámite político de los conflictos sociales.
Las fallas del régimen político en lo nacional y en lo regional bloquean
sistemáticamente las posibilidades de una reforma redistributiva. Mientras no
se incremente la autonomía del Estado frente a los poderes privados no podrán
contraerse las desigualdades económicas, condición para la erradicación de la
pobreza. Tanto en el plano internacional como en el nacional, la lucha contra la
pobreza empieza por la recuperación de la política y la profundización de la
democracia.
La estrategia gubernamental contra la pobreza propone el acceso de los
pobres a la tierra sin plantear una reforma fiscal que detenga la concentración
improductiva (y violenta) de la misma, propone el acceso al crédito sin plantear
la necesidad de reducir los márgenes de intermediación del sistema financiero,
y propone aumentar la voz de los pobres sin plantear una estrategia de
democratización de la vida política local y nacional. Se propone también
mejorar la focalización del gasto social sin plantear una estrategia de
fortalecimiento del control ciudadano para restringir el manejo clientelista de las
instituciones sociales del Estado. Tal vez la mediocridad de la estrategia
gubernamental contra la pobreza deriva de un excesivo celo por el statu quo.