consecuencias derivadas de los privilegios procesales otorgados al

UNIVERSIDAD RAFAEL URDANETA FACULTAD DE CIENCIAS POLITICAS, ADMINISTRATIVAS Y SOCIALES ESCUELA DE DERECHO TESIS II CONSECUENCIAS DERIVADAS DE LOS PRIVILEGIOS PROCESALES OTORGADOS AL ESTADO, EN LOS PROCESOS CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA ACOSTA MORALES, Vivian Maité Maracaibo, agosto de 2009 CONSECUENCIAS DERIVADAS DE LOS PRIVILEGIOS PROCESALES OTORGADOS AL ESTADO, EN LOS PROCESOS CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA ii Dedicatoria A mis amores: A ti Francisco, mi amor grandote; por apoyarme y acompañarme siempre. A mis ángeles: Fabiana, Valeria, Claudia, Isabella, Juan David, Jovanna y Rebecca; por ser mi alegría. A Juan Dieguito, mi amor chiquito; tan solo por existir iii RESUMEN
La presente investigación se realizó en la ciudad de Maracaibo durante el periodo comprendido entre septiembre de 2008 y julio de 2009, siendo de aplicación para todo el territorio de nacional y quedando circunscrita en el área del Derecho Contencioso Administrativo. Su propósito consistió en Analizar las consecuencias derivadas de los privilegios procesales otorgados al Estado en los procesos Contenciosos Administrativos en Venezuela. Para ello fue necesario identificar las principales relaciones jurídicas administrado‐administración que derivan en procesos Contenciosos Administrativos, determinar los privilegios procesales del Estado en los procesos Contenciosos Administrativos y describir la incidencia de los privilegios procesales del Estado en los procesos Contenciosos Administrativos. Su justificación radica en cuanto posee valor teórico, y se supone de relevancia jurídica y social por las conclusiones y criterios que se generan y que están sustentados en el análisis del comportamiento procesal del Estado. Metodológicamente se aborda como un estudio descriptivo documental, la recolección de datos se obtiene del estudio de las bases doctrinales generales, y de las bases legales y jurisprudencia patria, para lo cual se ha llevado un registro escrito, en el cual se han almacenado todos los datos obtenidos, los cuales se relacionaron entre sí, para obtener las conclusiones expuestas, lo que permitió llegar a las siguientes conclusiones: (a) Los privilegios del Estado, deben entenderse únicamente como mecanismos de protección de la normalidad del funcionamiento de la administración. Deben ser prerrogativas inherentes a su naturaleza y función, dirigidos al logro del bienestar común del colectivo y al mantenimiento del Estado de Derecho Social (c) Cualquier iniciativa del legislador destinada a establecer privilegios en favor del Estado está afectada de inconstitucionalidad (d) Los órganos jurisdiccionales contencioso administrativos por vía de control iv difuso de la constitucionalidad podrían desaplicar los privilegios procesales, en los casos que les corresponda decidir, dada su manifiesta inconstitucionalidad. Palabras clave: Privilegio, proceso, administración, contencioso, responsabilidad, constitucionalidad v INDICE
CAPITULO I EL PROBLEMA 1
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PROBLEMA
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Planteamiento del problema……………………..……………………………..….2 Formulación del problema……………………………..………………….……….8 Objetivo General………………………………………………………………….…8 Objetivos Específicos…………………………………..………………..…………..9 Justificación de la Investigación……………………………….…..………..……..9 Delimitación de la Investigación………………………………..…………..……17 CAPITULO II MARCO TEORICO 15
Antecedentes………………………………...…………………………………… 19 Bases Teóricas……………………………………………………………….…… 20 Bases Legales, Bases Doctrinales y Bases Jurisprudenciales….………….….. 20 La Justicia Administrativa…………………………………………………….… 22 Agotamiento de la vía administrativa…….………..…………………….……. 26 Jurisdicción Contencioso Administrativa…………………………….…….…. 33 Principales relaciones jurídicas administrado – administración que pueden derivar en procesos contenciosos……………………………………… 58 Fundamento de la Responsabilidad……………………………….….…..……. 60 Responsabilidad directa del Estado……………………………………………. 62 La Responsabilidad derivada de la Relación Contractual………………….... 62 La Responsabilidad derivada de la Relación Extracontractual……………… 63 Caracteres y Elementos de la Responsabilidad del Estad……………………. 56 vi Potestades de la Administración ……………………………………………... 75 Privilegios Procesales del Estado…………………………………………..…… 79 Los Privilegios Procesales en el Derecho Comparado………………………... 80 Privilegios Procesales en Venezuela………………………………………….... 86 Los Principios Constitucionales……………………………………………….. 127 El principio de Legalidad, El Estado y los Privilegios………………………. 128 Principio de Igualdad de las Partes, el Estado y los Privilegios……………. 131 La Celeridad Procesal y los privilegios……………………………………..…. 137 La imparcialidad, el Estado y los Privilegios……………………………….... 138 La Inejecutabilidad de las sentencias………………………………………….. 141 Los costos en el proceso contencioso administrativo………………….…….. 143 Mapa de Variables………………………………………………………………. 151 CAPITULO III MARCO METODOLOGICO 126
MARCO METODOLÓGICO………………………………………………….. 154 Diseño de la Investigación……………………………………………………. 157 Técnicas de Registro de Datos…………………………………………………. 158 Técnica de Recolección de Datos……………………………………………… 160 Técnica de Análisis de Datos…………………………………………………. 162 CAPITULO IV ANALISIS DE LOS RESULTADOS 136
PROBLEMA
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ANALISIS DE RESULTADOS…………….………………………………….... 165 En cuanto a la confesión ficta………………..……………………………….… 188 vii En cuanto a la inembargabilidad……………………………………………… 195 En cuanto al antejuicio administrativo……………………………………….. 200 En cuanto a la no intimación………..…………………………………………. 206 En cuanto a la caución…………………………………………………………... 212 En cuanto a la Utilización de Recursos………………………………………... 214 En cuanto a las Costas procesales…………………..…………………………. 219 En cuanto a las posiciones juradas y juramentos decisorios………………... 223 En cuanto a la ejecución de sentencias………….…………………………….. 226 Conclusiones……………………………………………………….……………. 264 Recomendaciones………………………………………………………….…….. 270 Bibliografía………………………………………………………………….……. 273 viii INTRODUCCION
El trabajo de investigación que se presenta a continuación, pretende abordar la
temática referente a la utilización de los privilegios procesales en la jurisdicción
contencioso administrativa en Venezuela. Para ello, en un primer paso se procedió a
indagar con respecto a los antecedentes, de los cuales sólo se observó un trabajo
previo referente al diseño de un a Marco Legal para la aplicación de los privilegios procesales a las Empresas del Estado en el Proceso Laboral venezolano. Como principio de la investigación, en el capítulo I se plasma su relevancia en puntos de enfoque inicial como lo son el planteamiento y la justificación, en los cuales se ha establecido como punto de partida la importancia del Estado como organización jurídico‐política y como ente orgánico unitario, con personalidad jurídica, que detenta el ejercicio del poder, y que es capaz de imponer la autoridad de la normativa que el propio Estado crea para conseguir su objetivo primordial que es el bien común. La complejidad y diversidad de actos estatales en el ejercicio de las funciones que debe cumplir para lograr su propósito, son lo que se ha determinado, pueden originar conflictos de intereses de diversa naturaleza jurídica, en los que entonces el Estado pasa a formar parte, y no cualquier parte, sino parte procesal. Al igual que en una relación entre particulares el Estado debe buscar entonces mecanismos de resolución de conflictos que permitan obtener ix resultados satisfactorios para ambas partes en función de la naturaleza del conflicto a atender. Es por ello que el Estado en el ámbito de toda su dimensión orgánica, se halla en posibilidad de resolver sus conflictos de intereses mediante el mecanismo hetero compositivo del proceso judicial, pasando de esta manera a establecerse la jurisdicción contencioso administrativa, para dilucidar estos procesos en los cuales el estado es parte y en los cuales, en virtud de su potestad administrativa y organizativa, actúa revestido de ciertas prerrogativas que han venido a llamarse Privilegios Procesales. Se ha planteado entonces a partir de estas consideraciones un objetivo principal o fundamental, en torno al cual se ha desarrollado la investigación referente a determinar cuáles son entonces las consecuencias derivadas de la utilización de los privilegios procesales otorgados al Estado en los procesos Contenciosos Administrativos en la jurisdicción contencioso administrativa en Venezuela. Para el logro de este objetivo fundamental, se han desarrollado en el capítulo II, tres objetivos muy específicos, dirigidos a identificar las relaciones jurídicas administrado‐administración que derivan en procesos contenciosos, determinar cuáles son los principales privilegios procesales con los que se reviste el Estado y describir la incidencia que genera la aplicación de los mismos, para lo cual, en el transcurso del desarrollo del marco teórico se abordan temas de suma relevancia, tal como lo son: el estudio de la jurisdicción contencioso administrativa en Venezuela, la responsabilidad del Estado, los privilegios procesales y otros. En el capítulo III se hace referencia al marco metodológico de la investigación, en el cual se describe todo lo referente al método según el cual se x ha desarrollado la misma, habiéndose determinado que es una investigación del tipo documental y descriptiva por cuanto se ha desarrollado un registro, análisis e interpretación de la naturaleza y la composición de los procesos, así como las relaciones internas y externas de los hechos o fenómenos que han sido objeto de estudio. En el capítulo IV, se establecen los resultados, obtenidos al relacionar los conceptos básicos establecidos en el marco teórico con la realidad venezolana, en los cuales se ha cuestionado el hecho de que ha de considerarse que la circunstancia de que el Estado se encuentre dotado de ciertos y determinados privilegios, en razón de representar los intereses de toda la población y no intereses particulares, no debe constituirse en un trato desigual o discriminatorio frente al resto de la sociedad, puesto que debe considerarse que, si el Estado se encuentra en un determinado momento inmerso en un proceso judicial, es por causa de la responsabilidad que ha generado una cualquiera de las actuaciones para las que está facultado. Por último, se ha establecido una serie de conclusiones y recomendaciones que pasan por una revisión y reformulación de la justicia administrativa, la promulgación de la Ley que ha de regir los Procesos Contenciosos Administrativos en Venezuela, con la cual el legislador se encuentra en mora y la progresiva supresión de los privilegios procesales del Estado, en virtud de resultar contrarios a los principios constitucionales y por tanto, injustificables . xi CAPITULO I EL PROBLEMA 1
CAPITULO I EL PROBLEMA Planteamiento del problema Todo Estado implica una asociación de sujetos en un lugar determinado, y toda asociación se forma en la búsqueda de algún bien común, puesto que el hombre, cualquiera que sea su origen, enfoca y dirige el desarrollo de sus actividades sólo hacia la consecución de lo que le parece bueno para él. Es claro, por lo tanto, que todas las comunidades tienden a la búsqueda de un bien de cierta especie, y que el más importante de todos los bienes, que es el bienestar común de la agrupación, debe ser el objeto de la más importante de las asociaciones, de aquella que encierra todas las demás, de aquella a la cual se le ha llamado Estado y cuyo fin último es entonces la consecución del bien común de aquellas sociedades que lo integran. La formulación inicial del Estado parte de una posición individualista, con la definición de un ámbito de libertad de los individuos frente al Estado ó declaración de derechos, y dos garantías fundamentales en la organización del propio Estado ante posibles abusos como lo son: la Separación de Poderes y la Legalidad, que caracterizan al Estado de Derecho. 2
Todos los poderes del Estado democrático basan su legitimidad en el reconocimiento, la defensa y la garantía de las libertades y de los derechos de sus ciudadanos y realmente, de todas las personas, es por ello que el Poder Judicial, en el ejercicio de su potestad específica, se justifica en su misma existencia como garante real y efectivo de los derechos e intereses legítimos de las personas, sean naturales ó jurídicas (Moción aprobada en Valencia el 27 de enero de 2006, en la Primera Jornada Internacional sobre “Proceso Civil y Garantía”) La Constitución, al igual que los tratados internacionales sobre Derechos Humanos, asegura el debido proceso y la garantía de defensa, para proteger la libertad y demás derechos fundamentales de las personas. Conceptualmente, el debido proceso constituye un límite a la actividad estatal, y se refiere al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. El monopolio de la potestad jurisdiccional asumido por el Estado no puede justificarse desde la mera asunción de poder, sino desde la consideración de que ese poder está necesariamente al servicio de aquellos cuya libertad da razón de ser al propio Estado. (Perkins; 2002: 91). Para tal fin, surge el Derecho Administrativo como la vía mediante la cual las personas pueden exigir y hacer valer sus derechos. El derecho administrativo, ha sido llamado el derecho de la Administración Pública, lo cual no obstante, no significa ni ha significado jamás que sea un 3
derecho exclusivo y excluyente. En efecto, no es exclusivo, pues esta disciplina jurídica es comúnmente aplicable a los particulares al punto que, en muchos casos, es el que preponderantemente se aplica a los individuos desde que nacen hasta que mueren, y no es excluyente, porque el derecho administrativo no es el único derecho aplicable a la Administración Pública, ya que, es un hecho innegable que la totalidad de la actividad administrativa no está sometida al derecho público administrativo, antes bien, hay actos de la Administración que están sometidos al régimen jurídico‐privado. (Garrido; 1994: 45) La doctrina administrativa ha sostenido que para la creación y existencia del derecho administrativo se requiere la concurrencia de dos condiciones o principios, a saber: la existencia de una Administración suficientemente desarrollada y la aceptación del principio según el cual la Administración, rama del ejecutivo, está sometida a la ley. Por consiguiente, a través de estos dos principios se hace posible y necesaria la creación del derecho administrativo (Rivero; 1984: 68). La justicia administrativa surge en el siglo XIX con los movimientos liberales post revolucionarios franceses, con lo que se intentaba lograr un equilibrio entre los particulares y el poder público, la administración en este caso. De ahí en adelante, se han buscado los mecanismos para lograr una verdadera igualdad entre la administración y los administrados, y evitar que en la justicia, “sea más fuerte el que domina y no el que tiene el mejor derecho.” (Serra; 2001: 122) 4
La justicia administrativa se define como el conjunto de principios y procedimientos que establecen recursos y garantías de que disponen los particulares para mantener sus derechos (Serra 2001: 120). La mayoría de los autores coinciden en que la justicia administrativa, es una figura indispensable en el derecho contencioso administrativo, que se traduce en el fin último de los medios de control jurisdiccionales del acto administrativo como las leyes de procedimiento administrativo, los recursos internos, etc. Aunado a lo anterior, encontramos a la jurisdicción administrativa como especie de la justicia administrativa, siendo otro de los medios que tiene la autoridad para mantener la justicia dentro de su interacción con el administrado. En la actualidad, el procedimiento contencioso administrativo es el principal proceso judicial de la jurisdicción administrativa, y según la opinión de Queralt: … el objetivo que persigue la jurisdicción contencioso administrativa es un Estado de Derecho, pues al someterse a ella todas las controversias de hecho y de derecho surgidas en torno a las actuaciones públicas sujetas al Derecho Administrativo, se le está encomendando, por un lado, la tutela de las posiciones subjetivas y, por el otro, la defensa de la legalidad como expresión de los intereses generales que la actuación administrativa debe satisfacer. (2002: 758) En todo proceso, hay un actor que ejerce su pretensión, y un demandado que ejerce su resistencia, con el exclusivo propósito de lograr una sentencia que se pronuncie sobre el significado y alcance de sus derechos; y acuden ante el Estado, en virtud de su poder de jurisdicción, para que dirima la controversia; 5
pero, qué pasa cuando el órgano jurisdiccional, encargado de decidir sobre la controversia que se plantea, no solo es parte en el mismo, sino que se encuentra del lado del que decide, y está revestido de una serie de privilegios que pudieran plantearse como un obstáculo, bien para la toma de decisiones justas y apegadas a derecho, bien para la consecución de un proceso ajustado a los principios fundamentales como la igualdad y la celeridad; ó en el peor de los casos, para la efectiva ejecución de las decisiones que finalmente se toman, si estas le son desfavorables. Hoy día, existen diferentes circunstancias que confluyen para que el Estado sea parte en un número creciente de procesos judiciales, pero interesa especialmente la actuación del Estado como parte demandada. El crecimiento de la actividad e intervención estatal, la ampliación de las formas de responsabilidad del Estado, la progresiva admisión de medidas positivas respecto a los derechos económicos, sociales y culturales, son algunas de las causas que explican la existencia de los procesos judiciales contra el Estado. La complejidad y diversidad de actos estatales en el ejercicio de sus funciones origina conflictos de intereses jurídicos de diversa naturaleza, y en este marco de conflicto de intereses, la Administración Pública se puede encontrar en diversas posiciones ( Alzamora ;1990: 48); no obstante, interesa a los fines de este estudio su posición como ofensor, esto es, cuando afecta bienes o intereses de otros sujetos llamados particulares o administrados, que se encuentran tutelados por una norma jurídica. Es en este punto que se plantea una problemática, por lo que cabe investigar, hasta qué punto se comprometen los principios fundamentales del Derecho y si existe en realidad la igualdad procesal que debería existir y que pareciera estar 6
comprometida ante las prerrogativas sustanciales y procesales de las que goza el Estado y que se convierten en privilegios procesales, y de la incidencia de los referidos privilegios en los procesos judiciales, más específicamente, en los procesos Contenciosos Administrativos en Venezuela. Formulación del problema Con base a los fundamentos anteriormente expuestos se formula el siguiente planteamiento: ¿Cuáles son las consecuencias derivadas de los privilegios procesales otorgados al Estado en los procesos Contenciosos Administrativos en Venezuela? Objetivo General Analizar las consecuencias derivadas de los privilegios procesales otorgados al Estado en los procesos Contenciosos Administrativos en Venezuela Objetivos Específicos 7
1. Identificar las principales relaciones jurídicas administrado‐administración que derivan en procesos Contenciosos Administrativos en Venezuela. 2. Determinar los privilegios procesales del Estado en los procesos Contenciosos Administrativos en Venezuela. 3. Describir la incidencia de los privilegios procesales del Estado en los procesos Contenciosos Administrativos en Venezuela. Justificación de la Investigación El fin esencial del Estado es la gestión directa e inmediata del bien común a través de los diferentes órganos que conforman sus poderes, entre ellos, el poder judicial, y la función judicial reconoce como propósito esencial la resolución de conflictos de intereses entre partes, por lo que debe garantizar a sus administrados, personas naturales o jurídicas, el alcance de una justicia breve y oportuna, más aún cuando él sea parte en el proceso, en razón de lo cual se plantea el estudio de la problemática generada por la utilización de los privilegios procesales de los que se encuentra investido el Estado en los procesos contencioso administrativos en Venezuela. Doctrinariamente, se ha determinado que la actividad que desarrolla el Estado se deriva de la necesidad de conciliar la existencia de una fuerza capaz de imponerse ante la voluntad de los particulares a fin de obtener la satisfacción de sus fines y los de la colectividad en general, y de proteger a los administrados mediante el otorgamiento de garantías suficientes de que tal poder no lesionará 8
el orden jurídico establecido, ni incidirá ilegítimamente en las esferas particulares de los administrados. Por tanto se trata, en teoría, de aplicar reglas capaces de mantener el equilibrio de los dos intereses primordiales que existen en toda comunidad avanzada, como lo son; el interés del ente dotado de autoridad, el Estado; y el interés individual, el del administrado. El Estado es la organización jurídico‐política más perfecta que se conoce hasta el presente. Es un ente orgánico unitario, con personalidad jurídica, que detenta el ejercicio del poder, y que es capaz de imponer la autoridad de la normativa que el propio Estado crea para conseguir el bien común, y sus fines se han modificado con el transcurrir del tiempo, pero él, como tal, es la personificación jurídica de la Nación, que surge ante la reunión de tres factores fundamentales como lo son; el territorio, la población que en él se asienta y lo conforma y la autoridad política o gobierno que tiene un propósito social. El Estado es, a grosso modo, “la forma superior y más poderosa de organizar el poder dentro de la sociedad”(Correa;2000: 43). Si se precisa que el Estado posee una dimensión política y otra orgánica, la primera se ocupa de los derechos constitucionales y la segunda de los organismos que componen al Estado, y que es dentro de estas dimensiones que el Estado ejerce con clara orientación teleológica de realización del bien común, sus funciones gubernativa, administrativa, legislativa y jurisdiccional. La complejidad y diversidad de actos estatales en el ejercicio de las funciones antes referidas, mediante una organización de la administración extensa, origina conflictos de intereses de diversas naturalezas jurídicas, y es en este marco de conflicto de intereses que el Estado se puede encontrar en diversas posiciones: 9
a) Como ofendido: Cuando es el titular de un bien o interés tutelado por una norma jurídica transgredida. b) Como perjudicado: Cuando padece directamente los efectos nocivos, de la trasgresión de un bien o interés tutelado por una norma jurídica c) Como ofensor: Cuando afecta bienes o intereses de otros sujetos tutelado por una norma jurídica. En ese sentido, al igual que en una relación entre particulares el Estado debe buscar mecanismos de resolución de conflictos que permitan obtener resultados satisfactorios para ambas partes. Es por ello que el Estado en el ámbito de toda su dimensión orgánica, se halla en posibilidad de resolver sus conflictos de intereses mediante el mecanismo hetero compositivo del proceso judicial, y es dentro de este proceso judicial que el Estado puede encontrarse también en diversas posiciones en tanto tenga, por un lado, capacidad para ser parte, entendida como la aptitud jurídica para ser titular de los derechos o de las obligaciones de carácter procesal que a las partes se refieren; y por otro lado, capacidad procesal, es decir la aptitud para iniciar y seguir un proceso en nombre de otro o para conferir representación procesal. En atención a satisfacer esta posibilidad de resolver los conflictos de intereses que se presentan entre el Estado y los administrados, nace en principio, el derecho administrativo, y siendo éste un derecho que regula al Estado, el derecho administrativo se presenta, como un derecho dinámico, en constante evolución, como consecuencia directa de los cambios que se operan en el ámbito social y político de cada sociedad; los cuales, “se expresan en un determinado derecho, pues las transformaciones sociales arrastran inevitablemente una alteración de la superestructura jurídica” (Nieto; 1975: 165). En otras palabras, “el derecho administrativo se asienta sobre bases que 10
están en constante evolución y que reflejan los condicionamientos políticos y sociales vigentes en un momento dado”. (Bassols; 1985: 57) Por ello también, el derecho administrativo, además de ser un derecho del Estado, regulador tanto de sus fines y cometidos, como de los poderes y prerrogativas que tiene que tener para poder hacer prevalecer los intereses generales y colectivos frente a los intereses individuales, es también un derecho regulador del ejercicio de los derechos y garantías de los administrados, y por ello también, es un derecho regulador del necesario equilibrio que debe existir entre los intereses públicos, colectivos o generales que debe proteger y garantizar, y los intereses individuales y privados que también debe garantizar. El derecho administrativo se presenta dentro de un Estado social de derecho como el punto de equilibrio entre el poder, entendido éste como el conjunto de atribuciones y potestades que tienen las instituciones y autoridades públicas, dentro del marco de la legalidad; y la libertad, entendida ésta como los derechos y garantías que tiene el ciudadano para convivir en paz, justicia y democracia. En este orden de ideas el derecho administrativo es ante y por sobre todo un derecho democrático y de la democracia, y su manifestación está íntimamente vinculada a la voluntad general (soberanía) de la cual emana. (Sentencia de la Sala Político Administrativa de 5 de octubre de 2006, No. 2189, Caso: Seguros Altamira, C.A. vs. Ministro de Finanzas). La concepción del derecho administrativo en las sociedades democráticas es la del instrumento que por excelencia debe, por una parte garantizar la eficiencia de la acción administrativa y la prevalencia de los intereses generales y colectivos, y por la otra, asegurar la protección del administrado frente a la Administración. En todo caso, el derecho administrativo siempre se ha explicado 11
por el juego dialéctico de dos conceptos contrapuestos: prerrogativas administrativas y garantías del administrado, de manera que, “por una parte se evite el inmovilismo y la impotencia, y por la otra, la tiranía” (Waline; 1963: 04). Para el logro del necesario equilibrio por tanto, no sólo se requiere que el Estado esté configurado como un Estado de Derecho, sino como un Estado democrático, que es aquel en el cual el control del ejercicio del poder es posible y efectivo. Sin democracia y sin dicho control, el derecho administrativo no pasaría de ser un derecho del Poder Ejecutivo o de la Administración Pública, el cual incluso podría estar montado sobre un desequilibrio o desbalance, donde las prerrogativas y poderes de la Administración pudieran predominar en el contenido de su regulación. Así entonces, en todo Estado democrático debe existir un Estado de Derecho que implique, ante todo, la necesaria sumisión de todos los órganos del Estado al ordenamiento jurídico preestablecido, compuesto no sólo por la Constitución y las leyes, sino por el conjunto de reglamentos y normas dictadas por las autoridades competentes, de donde se deriva el principio de la legalidad, que en relación con los órganos de la administración pública “les impone la obligación de actuar con arreglo a lo establecido en la ley y las demás normas jurídicas que regulan su actividad” (Moles; 1974: 95), Esta idea del Estado de Derecho implica además, la indispensable previsión de garantías de control judicial a los efectos de asegurar la sumisión de los órganos del Estado al Derecho, a cuyo efecto se desarrollan y estructuran jurisdicciones especiales, como la jurisdicción contencioso administrativa. En particular, para asegurar la sumisión de los actos y demás actuaciones de la administración pública al Derecho, es que se han desarrollado los procesos contenciosos administrativos, y la misma jurisdicción contencioso 12
administrativa ubicada generalmente dentro del poder judicial, lo que no excluye la previsión, también, de las garantías de orden administrativo Los particulares pueden, en efecto, requerir el control de la legalidad y de la oportunidad de los actos administrativos ante la misma administración mediante el ejercicio de los recursos administrativos, es decir, del recurso jerárquico, del recurso de reconsideración y del recurso de revisión regulados en las leyes de procedimientos administrativos. Pero fuera del seno de la propia administración, el principio de legalidad que deriva del Estado de Derecho tiene su respuesta específica en la garantía judicial frente a los actos y a las actuaciones administrativas, cuya organización da origen a la jurisdicción contencioso administrativa, es decir, al conjunto de órganos judiciales encargados de controlar la legalidad y la legitimidad de las actuaciones de la administración, tanto por sus actos, actuaciones, omisiones y en general la actividad administrativa, como por las relaciones jurídico‐
administrativas en las cuales el Estado interviene Se entiende que el Estado, como parte en un proceso judicial, debe tener una actuación, pero ésta debe estar condicionada por los mismos principios generales que se reconocen en favor de los particulares en el procedimiento administrativo y, con especial énfasis, los de juridicidad y verdad jurídica objetiva. Cuando el Estado interviene en un proceso judicial se produce una fuerte tensión porque, al actuar como parte, y una vez revestido de sus privilegios procesales, estará negando o desconociendo derechos de la persona privada, que él mismo tiene la obligación de asegurar. 13
Es en atención a los planteamientos anteriormente expuestos, que se justifica la realización esta investigación, llegado el momento en el que se precisa determinar, hasta qué punto el Estado venezolano, utilizando sus prerrogativas y privilegios procesales, actúa con responsabilidad de sus actos y actuaciones y cumple con funciones primordiales de los cuales es responsable, como lo son el logro del bienestar común de sus particulares y la garantía de impartir justicia. Delimitación de la Investigación La presente investigación se realiza en la ciudad de Maracaibo, Venezuela, siendo de aplicación para todo el territorio nacional. Se circunscribe en el área del Derecho Contencioso Administrativo. Inicia en septiembre de 2008, y se culmina en julio de 2009. 14
CAPITULO II MARCO TEORICO 15
CAPITULO II MARCO TEORICO Antecedentes Preexistentes a la elaboración de esta investigación, se han realizado diferentes Trabajos Especiales que, si bien es cierto, no contienen una temática del todo exacta con el tema que aquí se plantea, contienen ciertas referencias que son de utilidad y se relacionan con ella. Estas investigaciones han sido realizadas en diferentes universidades del país y se relacionan a continuación: Esis y Torres (2008), realizaron un trabajo de investigación relacionado con la determinación de un Marco Legal de Aplicación de los Privilegios Procesales de la República a las Empresas del Estado en el Proceso Laboral venezolano, que tuvo como finalidad determinar el marco de aplicación legal de los privilegios de la República de naturaleza meramente procesal a las Empresas del Estado, situación en la que la República posee la totalidad del capital accionario. Este se realizó a través de una investigación de tipo jurídico‐descriptiva, bajo un diseño documental utilizando como técnicas para la recolección de datos los documentos, las fichas bibliográficas y el internet. Los resultados obtenidos reflejaron que los privilegios procesales de la República solo pueden ser aplicados en forma restrictiva por mandato expreso de la ley y no de forma extensiva como se está aplicando en la actualidad por mandato jurisprudencial, pues esto violaría el principio de igualdad procesal y de legalidad contenidos en la ley y en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y la naturaleza jurídica del proceso laboral. De igual forma en caso 16
de existir mandato expreso que permita la aplicación de dichos privilegios, ellos no deben aplicarse en forma mecánica debido a que deben circunscribirse en el marco constitucional vigente que ampara al trabajo como hecho social. Esta investigación estuvo delimitada al análisis jurisprudencial posterior a la promulgación de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo del año 2002, y generó entre sus resultados una recomendación a los jueces para ser estrictos y apegados a derecho respecto de la aplicación de estas ventajas procesales. Bases Teóricas Bases Legales, Bases Doctrinales y Bases Jurisprudenciales Para una correcta apreciación de la información contenida en esta investigación, se requiere el estudio de una serie de conceptos y consideraciones que conforman las bases teóricas, que se analizan a continuación en el presente capítulo, con base en la doctrina, nacional e internacional, así como en las normas y principios establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Ley del Tribunal Supremo de Justicia, La Ley de la Procuraduría General de la República y otras leyes pertinentes a la materia Contencioso‐
Administrativa, así como también la jurisprudencia dictada por nuestro máximo tribunal al respecto. Se requiere en este punto hacer acotación importante para la conformación de la investigación, y está referida al hecho de que, el Derecho Contencioso Administrativo en Venezuela, en la actualidad no tiene ley que lo regule, el legislador se encuentra en deuda con esta normativa tan importante, en virtud 17
de lo cual, los tribunales de esta área del control jurisdiccional ha venido decidiendo en base a la doctrina y leyes auxiliares, como la de Ley de la Procuraduría General de la República y otras leyes especiales, creando así criterios propios del máximo tribunal de justicia que han conformado toda una doctrina jurisprudencial, por lo demás muy dinámica y cambiante, que es la que ha venido regulando este tipo de procesos. En virtud de lo antes expuesto, dentro de la estructura de la investigación se entremezclan estos criterios y no se hace posible individualizar criterios legales, criterios doctrinales y criterios jurisprudenciales, sino que se ha hecho referencia a doctrina muy importante de autores tanto patrios como internacionales, que han fijado las bases o fundamentos para el desarrollo de los procesos contenciosos administrativos. Como ejemplo de ello, muchos de los aportes de esta investigación son posibles gracias a la constante actividad productiva intelectual del Dr. Allan Brewer Carías, autor patrio de renombre en el área, que han influido notoriamente en las decisiones de nuestro máximo tribunal que dictan jurisprudencia. La Justicia Administrativa “El Estado es entendido como la corporación formada por un pueblo, dotada de un poder de mando originario y asentada en un determinado territorio” (Jellinek citado por Porrúa; 1999: 197). Allí, el poder público en su papel de poder de mando originario, es el encargado de obtener sus fines primordiales, como lo son la justicia y el bien común. El estado de derecho en que vivimos en la actualidad, ha provocado una mayor intervención del gobierno a través de las actividades administrativas realizadas por la administración pública. El problema surge cuando, a consecuencia de dichas actividades, se lesionan los 18
intereses de los particulares. Es así como toma vigencia la búsqueda de la justicia administrativa en el desarrollo de la sociedad como uno de los valores jurídicos primordiales. El principio de legalidad recogido de la Constitución ordena que la actividad de la administración pública se produzca conforme a la ley. Con el fin de mantener los actos de juridicidad de aquella, el derecho prevé diversos mecanismos de fiscalización que constituyen el régimen legal de la justicia administrativa. El estudio de la justicia administrativa es un tema controvertido en el Derecho Administrativo, trastoca muchas proposiciones jurídicas del pasado, y en la actualidad, en lugar de destacarse la fuerza de un poder de autoridad que debía ser imperativamente obedecido, se pone acento en la existencia de un individuo integrante de la colectividad como persona humana y portador de derechos individuales que deben ser respetados en forma igualitaria, y en la promoción de prestaciones se deberá ser justo cumpliendo los principios de moralidad administrativa. El actual derecho administrativo, al referirse al tema de la de la justicia administrativa, extiende su ámbito más allá de aquel que algunos autores denominan "el contencioso administrativo" y a la que se redujo durante más de medio siglo de enseñanza. La justicia administrativa surge en el siglo XIX con los movimientos liberales post revolucionarios franceses, con lo que se intentaba lograr un equilibrio entre los particulares y el poder público, la administración en este caso. De allí en adelante, se han buscado los mecanismos para lograr una 19
verdadera igualdad entre administración y administrados, a fin de evitar que en la justicia, “sea más fuerte el que domina y no el que tiene el mejor derecho” (Serra; 2001: 758) La justicia administrativa comprende institucionalmente el estudio sistemático, orgánico y procesal de todas las garantías que tiene el administrado para la correcta y justa aplicación de la legalidad por la Administración y puede definirse como el conjunto de principios y procedimientos que establecen recursos y garantías de que disponen los particulares para mantener sus derechos (Serra; 2001: 753), vale decir, el estudio de las garantías de la Administración para ser eficaz y justa, y también las garantías que debe tener el administrado para asegurar la legalidad y moralidad administrativas y el respeto por sus derechos y sus intereses. Ahora bien, toda actuación de la administración pública conlleva en si misma una relación jurídica, y para que realmente exista esta justicia administrativa, en todos y cada uno de los actos de la administración, deben estar contenidos los valores tanto de justicia, equidad, moralidad, como del cumplimiento de la legalidad. La administración no debe ser injusta, no debe ser arbitraria y no debe ser inmoral. La administración pública cumple con este cometido cuando dicta y ejecuta actos aplicando en correcta forma la norma y cumpliendo con eficacia su actividad. Cuando la administración, bien por acción, bien por omisión, realiza o deja de realizar alguna actividad que perjudica a un administrado o grupo determinado de ellos, lo que constituye una lesión a sus derechos subjetivos, 20
nace para éste, el derecho al reclamo del resarcimiento del daño que se le ocasiona y a que cese la actuación que lo perjudica o se produzca la actuación que requiere. De acuerdo con nuestra legislación constitucional y administrativa, existen diversos organismos y tribunales administrativos, de limitada jurisdicción, ante los cuales los particulares dirimen sus acciones por actos de la Administración pública que los perjudican, o por la propia Administración en algunos casos, produciéndose el control jurisdiccional. El control jurisdiccional representa el medio técnico jurídico con el cual sometemos la actividad de órganos dependientes a la fiscalización de órganos independientes; ofreciendo así, la oportunidad para eliminar del acto administrativo aquellos influjos que han podido actuar sobre el mismo perturbadoramente, en virtud de la dependencia jurídica y política de los funcionarios administrativos. Este control que la administración ejerce sobre sus propios actos; tal como los recursos administrativos; en ocasiones resulta insuficiente para la debida protección de los derechos de los administrados, puesto que se compromete la imparcialidad necesaria para llegar a considerar el propio acto o el acto del inferior como ilegal para dejarlo obviamente sin efecto y más cuando en el seno de la Administración los órganos de la misma proceden normalmente con criterios uniformes. Es debido a esta razón que los legisladores se han visto en la necesidad de establecer un control jurisdiccional de los actos de la Administración, tomando en cuenta que deben existir diferentes órganos e independientes de ella dentro 21
de formas tutelares de procedimiento, que puedan juzgar y decidir, con autoridad de cosa juzgada, las controversias que susciten entre los particulares y la Administración. Agotamiento de la vía administrativa La necesidad del agotamiento de la vía administrativa como requisito previo para interponer el recurso contencioso administrativo de anulación contra los actos administrativos de efectos particulares, es una creación de la jurisprudencia administrativa de la antigua Corte Federal y de Casación. Esta tendencia fue tradicionalmente sostenida por la Corte Federal, por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y luego recogida en la ley organiza de la Corte Suprema de Justicia 1976, y hoy en día en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. El origen de esta doctrina jurisprudencial se encuentra en la interpretación que la Corte Federal y de Casación daba al artículo 123, ordinal 11 de la Constitución de 1.945, la Corte señaló que "solo cuando un acto administrativo no era susceptible de ulterior revisión en el orden jerárquico administrativo, era posible su revisión jurisprudencial", es decir, exigía que se agotaran los recursos administrativos antes de acudir a la vía judicial. La misma Corte en sentencia del 28 de mayo de 1.951 sostiene que "el principio de la división de poderes impide que la autoridad judicial intervenga en asuntos que aún están debajo de jurisdicción y competencia del poder ejecutivo", y la Corte Federal, en sentencia del 24 de noviembre de 1.953 confirma este escrito y a partir de esa fecha los actos administrativos no 22
pudieron ser atacados de nulidad por el recurso contencioso administrativo de anulación, sino una vez agotada la vía administrativa por la interposición del recurso jerárquico o de apelación. En 1.958 la Corte Federal estableció que "es bien sabido que el recurso contencioso administrativo contra decisiones del poder administrativo no puede intentarse sino cuando el interesado ha agotado la vía administrativa por medio del recurso jerárquico"; por lo tanto, en materia contencioso administrativa de anulación, para esta época, solo el recurso jerárquico agotaba la vía administrativa, en los casos en los cuales era posible intentar este recurso, hasta la promulgación de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976 y de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en 1981. La Tutela efectiva es un derecho que tiene todo particular a acceder a los órganos de justicia para que se le restablezca un derecho lesionado o restringido, es decir, que implica la protección judicial del particular frente Estado. Está consagrada en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y se manifiesta por el libre acceso a la justicia, sin limitaciones, ni requisitos; salvo el caso de las prerrogativas de la administración, como por ejemplo, el antejuicio administrativo; las medidas cautelares conservativas y anticipadas; las pruebas; los lapsos breves, la ejecución de la sentencia, etc. La consagración constitucional del derecho a la Tutela Judicial Efectiva ha planteado la necesidad de atemperar la obligación de interponer en sede administrativa recursos ante la administración autora del acto antes de poder acudir a la sede jurisdiccional. La exposición de motivos de la Constitución de la República bolivariana de Venezuela insta expresamente al legislador a eliminar 23
esta exigencia formal. Ello condujo a la jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a invocar, con base en la sola consagración constitucional del derecho a la tutela judicial efectiva, la improcedencia del agotamiento de la vía administrativa como requisito de obligatorio cumplimiento para el acceso al contencioso, estableciendo su carácter opcional (sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 24 de mayo de 2000). La Ley Orgánica de la Administración Pública establece: Artículo 7 : “Los particulares en sus relaciones con la Administración Pública tendrán los siguientes derechos: ……9. Ejercer, a su elección y sin que fuere obligatorio, el agotamiento de la vía administrativa, los recursos administrativos o judiciales que fueren procedentes para la defensa de sus derechos e intereses frente a las actuaciones u omisiones de la Administración Pública, de conformidad con la ley…” En la sentencia No. 2000‐511 del 24 de mayo de 2000 de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, caso Raúl Rodríguez Ruiz, con ponencia del Magistrado Rafael Ortiz‐Ortiz, se pone de manifiesto el carácter no indispensable de agotamiento de la vía administrativa en base a las siguientes consideraciones: 24
El mandato constitucional contenido en el artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra expresamente que el proceso constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia y ésta no debe ni puede sacrificarse por la omisión de formalidades no esenciales. La Corte analiza en la sentencia lo que en otras oportunidades se ha denominado valores normativos y valores de aplicación, siendo los primeros el conjunto de consideraciones axiológicamente apreciables que el legislador o el constituyente toman en cuenta en el momento normativo, con base en las creencias y necesidades del pueblo, mientras que los segundos son el conjunto de consideraciones axiológicamente apreciables que el juzgador, en su tarea de interpretación y corrección de la norma, debe tomar en cuenta a la hora de aplicar la norma a cada caso concreto. Si los valores normativos colidan o quebrantan el orden axiológico aplicable a cada caso concreto, deben prevalecer los valores de aplicación. Si los valores normativos establecidos en una ley se oponen a los valores normativos contenidos en la Constitución, debe dársele preeminencia a los valores que la propia Constitución establece. La Corte revisa las disposiciones que consagran a nivel legislativo el agotamiento de la vía administrativa como “requisito de la acción” o “requisito de la demanda”. El artículo 84, ordinal 5° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el artículo 124, ordinal 2° de la misma ley, el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, y el artículo 93 de 25
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, entre otros, exigen como paso previo a la actuación frente a la jurisdicción, que el administrado acuda a las instancias administrativas para agotar la vía administrativa. Sin embargo, a juicio de la Corte los artículos 19 y 26 constitucionales consagran el derecho a accionar, entendido éste como el derecho de acudir ante los órganos jurisdiccionales para efectuar una pretensión de carácter procesal. En consecuencia, si este derecho ha sido calificado como una garantía universal e incondicional y como tal es un valor de aplicación, ante cualquier limitación legal o doctrinal debe prevalecer el mandato constitucional en razón del principio de supremacía constitucional. La acción no encuentra más requisito que ser persona humana por cuanto se trata de un derecho fundamental que debe ser respetado y garantizado por los órganos del Poder Público (artículo 19), y al cual debe dársele tutela judicial efectiva sin formalismos no esenciales (artículos 26 y 257 constitucionales). El principio de la exigibilidad del agotamiento de la vía administrativa ha sido abandonado por el Derecho Comparado y en Venezuela ese abandono encuentra antecedentes en el artículo 185, ordinal 1° del Código Orgánico Tributario y en el artículo 5°, Parágrafo Único de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. La Corte concluye que las disposiciones constitucionales que permiten el libre y universal derecho de accionar como integrante del derecho a una tutela judicial efectiva son de aplicación inmediata y no programática, sin más limitaciones que las que establezca la propia Constitución. Asimismo, la Corte establece que, aún para los casos que se encuentren en curso, no es necesario el 26
agotamiento de la vía administrativa o la reclamación administrativa previa, como había sido previsto en los artículos 84 ordinal 5° y 124, ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, el artículo 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, artículo 32 de la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos del Trabajo y artículo 36 de la Ley de la Procuraduría General de la República. Finalmente, citando textualmente la parte final de la motiva de la sentencia que se comenta, en ésta se señala: “Esta necesidad de garantizar una “efectiva” y “expedita” justicia es lo que, en definitiva, mueve a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a eliminar el carácter obligacional del agotamiento previo de la vía administrativa y la reclamación previa a las demandas patrimoniales contra el Estado a que aluden las disposiciones legales señaladas ut supra y en su lugar aplicar de manera preferente las normas constitucionales también invocadas, y así se declara”. De manera tal que queda claramente establecido que la vía administrativa en Venezuela en la actualidad, se presenta como una opción del administrado de utilizar un recurso por vía administrativa previo a la vía jurisdiccional, que se realiza mediante los recursos de Reconsideración, Jerárquico y en última instancia y en casos especiales, el de Revisión, que en principio supone la posibilidad de agotar el conflicto sin llegar a la vía jurisdiccional, pero que de ninguna manera es de obligatorio agotamiento. 27
Jurisdicción Contencioso Administrativa El establecimiento del Control Jurisdiccional de los Actos de la Administración, ha dado lugar al Contencioso Administrativo. La garantía del principio de la legalidad aplicado a la Administración Pública, consecuencia del Estado de Derecho, está en la posibilidad abierta constitucionalmente a los particulares de poder someter los actos, hechos y actuaciones de la Administración a control por órganos judiciales especializados, que conforman, en el caso venezolano, la denominada "jurisdicción contencioso‐administrativa", prevista en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.( Brewer; 1987: 211). 1. Antecedentes Históricos La expresión contencioso‐administrativa procede de la Revolución Francesa. Une dos conceptos opuestos: contencioso y administrativo. El vocablo "contencioso" significa contienda, y cuando se comenzó a utilizar en Francia se la entendía como litigio. La palabra "administrativo", sustantivación de administración, significa dirección ejecutiva de personas y cosas, y cuando comenzó a usarse en Francia representaba la materia correspondiente a esta clase de litigio. Por ello, en su origen, la prenombrada expresión significó "litigio administrativo", pero, como debían tramitarse ante órganos que formaban parte de la Administración Pública, se llamó a la actividad correspondiente "jurisdicción contencioso‐administrativa", por consiguiente, el término originariamente comprendía litigios desenvueltos en la Administración Pública. 28
Ahora bien, si la expresión "contencioso administrativo" había unido en una sola palabra dos conceptos opuestos, la nueva frase "jurisdicción contencioso‐
administrativa", identificaba al mismo tiempo dos funciones más contradictorias: litigios jurisdiccionales resueltos por órganos de la Administración Pública. En efecto, los vocablos que integraban la nueva frase se oponían a la teoría de la división de poderes, ya que, la referida frase reconocía funcionalmente al mismo poder que había dictado o realizado "el entuerto" la facultad de juzgarlo por sí mismo. Es decir, que la Administración Pública juzgaba como juez sus mismos actos (Fiorini; 1965: 65‐66.). Las normas legislativas que crearon la jurisdicción contencioso‐
administrativa provenían del Decreto del 22 de diciembre de 1789, que establecía lo siguiente: "Las administraciones de departamentos de distrito no podrán ser perturbadas, en el ejercicio de sus funciones administrativas, por ningún acto del poder judicial". A su vez, esta norma fue consagrada en el artículo 3º de la Constitución del año 1791, según el cual: "Los tribunales no pueden intervenir en las funciones administrativas o citar ante ellos a los agentes de la Administración, por razón de sus funciones". Posteriormente, estos dispositivos fueron ratificados por la Ley del 16 de Fructidor del año III (2 de septiembre de 1795), donde se dispuso, que: "Se prohibe intervenir a los tribunales de conocer los actos de la administración de cualquier especie que ellos sean". Entonces, los litigios en los cuales la Administración estaba interesada escapaban del conocimiento de los tribunales. Alguna opinión minoritaria 29
considera que la prohibición de inmiscusión que se impuso al Poder Judicial se debió principalmente a la aceptación del principio según el cual "juzgar a la Administración es también administrar", principio que hace a la jurisdicción administrativa partícipe de la acción administrativa (Sandevoir citado por Mairal; 1984: 59) Por otra parte, sostiene el autor Fiorini, que estas normas prohibitivas y tan excluyentes tenían su fuente en un falso concepto sobre separación de los poderes estatales que los consideraban autónomos y separados para cada función, dejando sin ninguna respuesta satisfactoria al fundamental principio de la unidad del orden jurídico. Incluso, señala el referido autor, que además de este grave error de conceptos, la desviación que significaba el contencioso administrativo, tenía también su fuente ideológica en la desconfianza que los hombres de la Revolución sentían contra los Parlamentos del antiguo régimen. Por tanto, la "jurisdicción contencioso‐administrativa", conjuntamente con los elementos sustanciales que la integraban reconoce su causa creadora en accidentes históricos e ideológicos completamente circunstanciales. En este sentido, esta jurisdicción contencioso‐administrativa, surgida bajo supuestos tan erróneos y circunstanciales, se introduce en el Estado de Derecho, y por ende, la oposición entre los conceptos contradictorios que dieron origen a la referida jurisdicción, conjuntamente con la ideología que representaba la teoría jurídica del nuevo Estado, “producen una terminología que no concuerda con los principios que corresponden al Estado moderno, multiplicándose así la 30
confusión reinante en la materia” (Fiorini; 1965: 67‐68). Por tanto, “en torno a esta expresión contencioso administrativo existe mucha confusión doctrinal y de ahí que se sostenga que es indefinible lo cual se explica por su carácter complejo” (Araujo; 1996: 84). Sin embargo, el profesor Moles ha sostenido que no debe haber un esfuerzo para definir el contencioso administrativo, porque su propia denominación indica de qué se trata. En efecto, el contencioso administrativo es, como su nombre lo indica, una contención, una controversia con la Administración y, esa contención o controversia se produce “porque se considera que un acto administrativo es ilegal o ilegítimo, o porque una actividad administrativa lesiona el derecho subjetivo de un particular” (Moles, citado por Calcaño; 1995: 12). En el caso de Venezuela, el derecho administrativo no se construyó con base en los criterios de distinción entre jurisdicción judicial y jurisdicción administrativa, tan extendido en el derecho administrativo francés. Por ello, se puede afirmar que la evolución y la concepción de la jurisdicción contencioso‐
administrativa en Venezuela es distinta de la que surge en Francia, existiendo al contrario una tradición bastante larga de una competencia especializada de determinados tribunales para conocer de litigios en los cuales interviene la Administración, pero integrados en el Poder Judicial. 2. Origen y evolución del sistema contencioso administrativo venezolano. 31
Los titulares de la función administrativa en un Estado de Derecho, están sometidos a diversos controles que hacen efectivo el principio de la legalidad, que es postulado que surge con el Estado de Derecho al formularse la necesidad de que el Estado se someta a la ley, lo que implica que la no sujeción de la Administración a la ley es susceptible de ser considerada por los tribunales. Por tanto, la jurisdicción contencioso‐administrativa ha sido considerada como el mecanismo más eficaz para hacer efectivo el principio de la legalidad y, por ende, el instrumento más efectivo de protección de los derechos e intereses legítimos de los administrados frente a la Administración Pública. En este sentido, el surgimiento de la jurisdicción contencioso‐administrativa en Venezuela está íntimamente ligado con los orígenes mismos de la República. En efecto, la Constitución del 21 de septiembre de 1830, que en opinión de algunos historiadores constituye la primera Constitución como Estado autónomo e independiente, consagra por primera vez la atribución de competencia a la Corte Suprema de Justicia para "conocer de las controversias que resulten de los contratos o negociaciones que celebre el Poder Ejecutivo por sí solo o por medio de agentes". Es decir, que se trata de una competencia basada en la responsabilidad contractual de la Administración. Al respecto, la doctrina patria ha señalado que esta disposición es el origen, aunque incipiente, del contencioso administrativo venezolano, referido en este caso, a la responsabilidad contractual de la Administración. 32
Posteriormente, las Constituciones de 1857 y 1858 no aportan nada especial en el aspecto contencioso, pero la Constitución del 28 de marzo de 1864 sí es muy importante en el orden judicial y en la evolución del contencioso administrativo, ya que la referida Carta crea dos jurisdicciones: la jurisdicción de los Estados federados y la jurisdicción Federal en cuya cúspide estaba la Alta Corte Federal, es decir, que como órgano máximo del Poder Judicial se crea la Alta Corte Federal, que vino a sustituir a la Corte Suprema de Justicia y a la cual se le otorgan amplias facultades que la convierten en guardián del sistema federal, era la reguladora de la Federación. Por otra parte, la jurisdicción de los Estados significaba que cada uno de ellos era autónomo e independiente, en otras palabras, la justicia nacía y moría en cada Estado, es decir, que existían unas Cortes Supremas Estadales, cuyas decisiones no tenían revisión ante la autoridad judicial federal. Pero, al propio tiempo aplicaban la legislación nacional civil, mercantil y penal, con lo cual podía producir que cada Estado interpretara las leyes a su manera, resultando así amenazada la unidad legislativa nacional. Fue por eso que el Presidente Guzmán Blanco el 13 de junio de 1876 promulgó la Ley que introdujo en Venezuela el recurso de casación, facultándose a la Alta Corte Federal para conocer del mismo, pero al poco tiempo fue tachada de inconstitucional porque se alegaba que atentaba contra los principios de la autonomía de los Estados. Sin embargo, es en la Constitución de 1881 cuando se crean la Corte de Casación, la cual se concibe como un tribunal de los Estados, y la Alta Corte Federal, que se instituye como un tribunal de la Federación, es 33
decir, que se establece en nuestro país un régimen de dualidad de jurisdicciones en el Poder Judicial. Asimismo, es trascendente la Constitución de 1864, porque en sus Disposiciones Complementarias (artículo 92) se inició el control jurisdiccional sobre los actos del Congreso o del Ejecutivo Nacional, fuesen actos normativos o actos de efectos particulares, pero siempre que esos actos violaran los derechos garantizados a los Estados en la Constitución o atacara su independencia, y la titularidad de la acción correspondía a las Legislaturas Provinciales, pues de lo que se trataba era de proteger a los Estados federados y no a los particulares individualmente considerados, sin embargo, con esta disposición se comienza a vislumbrar ya cierto control jurisdiccional sobre las ramas Ejecutiva y Legislativa del Poder Público. En la Constitución de 1893, se establece por primera vez el control jurisdiccional sobre los actos emanados de autoridades nacionales o del Distrito Federal, por usurpación de autoridad o por decisiones acordadas por requisición directa o indirecta de la fuerza, o por reunión del pueblo en actitud subversiva. Al respecto, el autor Henrique Iribarren Monteverde sostiene que la jurisdicción contencioso‐administrativa en nuestro país obtuvo rango constitucional por primera vez en esta Constitución (Brewer; 1999: 216). La Constitución de 1901 consagra varias innovaciones. En efecto, en este Texto Fundamental se introduce por primera vez la figura del "antejuicio de mérito" cuando se trate de altos funcionarios. Igualmente, da inicio a la acción 34
popular en el recurso de inconstitucionalidad, tímidamente previsto en la Constitución del año 1893. En la Constitución de 1904, el constituyente vuelve a establecer el régimen unitario, cuando se establece un solo órgano judicial, denominado Corte Federal y de Casación, como tribunal supremo de la Federación y de los Estados (artículo 91). La fusión de ambas Cortes en una sola, trajo como consecuencia que las atribuciones que antes les correspondían separadamente, pasaran íntegramente al nuevo órgano creado. Ahora bien, algunos de los autores patrios consideran que el contencioso administrativo surge en Venezuela a partir de la Constitución de 1925, pues en esta Carta Magna se afirman los criterios básicos que configuran un sistema contencioso administrativo. En efecto, sostiene el profesor Brewer Carías que, “a partir de esta Constitución puede decirse que se inicia en nuestro país la elaboración del referido sistema separado del control jurisdiccional en materia de inconstitucionalidad” (1999: 216), ya que se estableció por primera vez la posibilidad de que la Corte Federal y de Casación "declare la nulidad de los Decretos y Reglamentos que dictare el Poder Ejecutivo para la ejecución de las leyes cuando alteren su espíritu, razón o propósito de ellas" (artículo 120), lo que equivale a un recurso contencioso administrativo de anulación, pero sólo contra actos administrativos generales o individuales dictados por el Presidente de la República. 35
Sin embargo, la autora Josefina Calcaño de Temeltas, sin desconocer que la referida Constitución establece las bases del contencioso administrativo, sostiene que es más importante el Texto Fundamental del año 1931, por tres aspectos: Porque consagra por primera vez la excepción de ilegalidad oponible en cualquier tiempo; porque contempla por primera vez un lapso de caducidad para el ejercicio del recurso contencioso administrativo de anulación (13 meses); y porque amplía el contencioso administrativo a cualquier caso de ilegalidad o por abuso de poder de los actos administrativos, es decir, que se comienza hablar de un contencioso administrativo general (Calcaño; 1994: 13 y siguientes.). La Constitución de 1936 extiende el control de constitucionalidad que ejerce la Corte a todos los actos del Poder Público y se establece el lapso de caducidad que sigue siendo de trece (13) meses, sólo con respecto a los actos administrativos viciados de ilegalidad o abuso de poder, porque si el acto ha violado alguna garantía o derecho constitucional no se requería ningún término para el ejercicio de la acción. En la Constitución de 1945 se suprime la competencia de los Estados federados en materia de administración de justicia, la cual se reserva a la competencia del Poder Federal (artículo 15, ordinal 7º), es decir, que a través de esta Constitución se nacionalizó el Poder Judicial, pues la administración de justicia de los Estados pasó a la reserva legal de la Nación. 36
Posteriormente, la Constitución de 1947 utiliza por primera vez el término "procedimiento" para referirse al contencioso administrativo (artículo 220, ordinales 10º y 12º). Sin embargo, la Constitución Nacional del año 1953 que deroga la Constitución del año 1947, significa una regresión en la evolución constitucional del Máximo Tribunal de la República y del propio contencioso administrativo, porque al enumerar las competencias de la Corte Federal se eliminó la de conocer la nulidad de los actos administrativos por ilegalidad o abuso de poder. En este sentido, el sistema contencioso administrativo pierde el rango constitucional que venía ostentando hasta ese momento y pasa a ser de naturaleza legal, ya que es en la Ley Orgánica de la Corte Federal de 1953 donde se le incluye, atribuyendo competencia a la referida Corte para "conocer en juicio contencioso de las acciones y recursos por abuso de poder y otras ilegalidades de las Resoluciones Ministeriales, y en general de los actos de la Autoridad Administrativa, en cualesquiera de sus ramas Nacionales, Estadales y Municipales" (artículo 7º, ordinal 9º). Con la Constitución de 1961 se consolida el sistema contencioso administrativo, previsto en el artículo 206, que prevé: La jurisdicción contencioso‐administrativa corresponde a la Corte Suprema de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. 37
Los órganos de la jurisdicción contencioso‐administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración, y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa. Por consiguiente, en nuestro país, con base en esta norma constitucional se construyó la teoría del contencioso administrativo. Es decir, que el artículo 206 de La Constitución de 1961 contiene, por sí solo, todo un sistema contencioso administrativo. Sin embargo, el contenido de este precepto no fue desarrollado hasta 1976, cuando se promulgó la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En efecto, la referida ley constituyó un elemento fundamental en la evolución del contencioso administrativo, porque en sus Disposiciones Transitorias establecen toda una organización estructural de la jurisdicción contencioso‐administrativa y, además, en su articulado se regula una serie de procedimientos respecto a las acciones y recursos que se instauran ante la prenombrada jurisdicción. Los órganos de la jurisdicción contencioso‐administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración, y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa". 38
Actualmente, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela sostiene la base del contencioso administrativo en el artículo 259, y establece en la misma tónica de la Constitución anterior, lo siguiente: La jurisdicción contencioso‐administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso‐administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración, conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa". Por consiguiente, en nuestro país, con base en esta norma constitucional se ha construido la teoría del contencioso administrativo. Es decir, que el artículo 259 de la C.R.B.V. contiene, por sí solo, la concepción de todo un sistema contencioso administrativo, a partir de cual se han desarrollado los procedimientos jurisdiccionales que corresponden a las diferentes materias de contenido contencioso en particular. 39
De lo anteriormente expuesto, puede concluirse entonces que en Venezuela, la jurisdicción contencioso‐administrativa surge en materia de Contencioso de Anulación en la Carta Fundamental del año 1925 y, en materia de Demandas Contra los Entes Públicos, en el ámbito contractual, en la Constitución de 1830, como un recurso judicial especial para la Administración Pública, siendo la Carta Magna de 1947 la primera en emplear la expresión "procedimiento Contencioso‐
administrativo". Igualmente, se puede afirmar, que bajo la vigencia de la Constitución de 1999, el sistema de control de la legalidad de los actos administrativos es judicialista, pues ha sido el Poder Judicial a través del Tribunal Supremo de Justicia y los demás tribunales que determina la ley, y no otro poder, el competente para hacerlo. Visto así, de la lectura del artículo 259 de la Carta Fundamental se desprende el carácter judicial de la jurisdicción contencioso‐administrativa en Venezuela, particularmente, al establecer que la referida jurisdicción corresponde "al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la Ley". Por tal razón, la jurisdicción contencioso‐administrativa es completamente judicial, sin que sea posible separarla del resto de las jurisdicciones que integran el sistema judicial venezolano y, en este sentido, le son aplicables todas las exigencias que la Constitución establece para los tribunales, sin distinción alguna mientras la propia Constitución no las establezca expresamente. 3. Definición y objeto de la jurisdicción contencioso‐administrativa. La garantía del principio de la legalidad aplicado a la Administración Pública, consecuencia del Estado de Derecho, está en la posibilidad abierta constitucionalmente a los particulares de poder someter los actos, hechos y actuaciones de la Administración a control por órganos judiciales especializados, 40
que conforman, en el caso venezolano, la denominada "jurisdicción contencioso‐
administrativa", prevista en el artículo 259 de nuestra Constitución Nacional. El sistema contencioso administrativo exhibe tres elementos esenciales, a saber: el órgano, la materia y el procedimiento. Al respecto, la materia contencioso‐administrativa es el elemento importante en todo sistema ya que impone la intervención de la jurisdicción contencioso‐administrativa. Al respecto, cabe destacar, que nuestra Constitución de 1999 con entrada en vigencia en el 2000, en su artículo 259 define cuál es el objeto de la jurisdicción contencioso‐administrativa, es decir, que en Venezuela, el contenido de la materia contencioso‐administrativa ha sido obra del constituyente. En efecto, el artículo 259 constitucional establece una cláusula general de la competencia de la referida jurisdicción especial, de ahí que, la jurisdicción en estudio, constitucionalmente garantizada, se refiere al contencioso de los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, tanto de los contratos como de las actuaciones u omisiones de la Administración susceptibles de ocasionar la responsabilidad patrimonial, es decir, que en nuestro sistema no hay acto administrativo que pueda escapar al control judicial Por tanto, y en razón del principio de revisibilidad consagrado constitucionalmente, se puede afirmar que todo acto de la Administración Pública está sujeto a revisión, y en este sentido, ha sostenido el Tribunal Supremo, en Sala Político‐Administrativa, en fallo de fecha 11 de mayo de 1981, con ponencia de la Magistrada Josefina Calcaño de Temeltas, lo siguiente: "de 41
acuerdo con la letra constitucional no puede discutirse que ningún acto administrativo está exento del control jurisdiccional ...". Asimismo, la referida Sala del Tribunal Supremo , en sentencia del 5 de abril de 1984, con ponencia del Magistrado Domingo Coronil, asentó: "En efecto, todos los actos de la Administración Pública están sometidos al control jurisdiccional (regla general) y por lo mismo, todo acto administrativo puede ser revisado en vía contencioso‐administrativa, por ordenarlo así nuestra Carta Magna...". Igualmente, el Tribunal Supremo, en sentencia de fecha 11 de agosto de 1993, con ponencia del Magistrado Farías Mata, ratificó dicho criterio, al señalar que: "La jurisdicción contencioso‐administrativa ha sido establecida para revisar si la Administración ha permanecido fiel a su eje, el principio de legalidad; en consecuencia, abarca, sin excepción, a todos los actos administrativos...". Como puede observarse, en el sistema venezolano es inadmisible justificar cualquier teoría de los supuestos actos excluidos del control contencioso administrativo. En este orden de ideas, afirma el profesor Brewer‐Carías que todos los actos administrativos, por cualquier motivo de contrariedad al derecho, sea inconstitucionalidad o ilegalidad, están sometidos al control judicial por los órganos de la jurisdicción contencioso‐administrativa y, por ende, cualquier exclusión de control respecto de actos administrativos específicos, sería inconstitucional, sea que dicha exclusión se haga por vía de ley o por las propias decisiones de los tribunales, especialmente, de la propia Corte Suprema de Justicia. 42
En efecto, es el caso de la tesis jurisprudencial que ha sostenido que los actos administrativos sometidos al control de los tribunales que integran la jurisdicción contencioso‐administrativa son sólo aquellos sujetos al derecho administrativo. Por consiguiente, en toda pretensión que se proponga ante el órgano jurisdiccional contencioso‐administrativo, debe examinarse previamente si cae dentro de la esfera de esta jurisdicción por estar fundada en preceptos de Derecho administrativo porque, ni una pretensión de este tipo puede ser deducida ante jurisdicción distinta, ni una pretensión con otro fundamento podrá ser examinada ante la jurisdicción contencioso‐administrativa. Al respecto, ha sostenido el Alto Tribunal, que: ...por definición, el Contencioso‐administrativo se justifica cuando las situaciones jurídicas de los particulares en sus relaciones con la Administración estén reguladas por normas de Derecho Administrativo (por ejemplo, relaciones de empleo público, servicios públicos, ejercicio de derechos cívicos, etc.) Su competencia y la de los otros órganos de la jurisdicción contencioso‐
administrativa, en lo atinente a los recursos contencioso‐administrativos de anulación ha de quedar circunscrita al conocimiento de las pretensiones que se dirijan a impugnar los actos emitidos por los órganos de la Administración Pública en ejecución de normas de Derecho Administrativo y, por consiguiente, se encuentran excluidos del control de esa misma jurisdicción los actos de la Administración Pública emitidos con arreglo a otras ramas del ordenamiento jurídico positivo (civil, mercantil, laboral, etc.)". 43
Sin embargo, en opinión del profesor Peña, a través de este fallo queda expuesto el concepto de derecho administrativo como "sistema normativo", el cual, tiene además del significado propio de esa rama del Derecho, la connotación de un indicador de la competencia de la jurisdicción contencioso‐
administrativa, en lo atinente a los recursos de nulidad interpuestos contra actos emanados de la Administración Pública. Como puede apreciarse, el Tribunal Supremo de Justicia e, incluso, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, han adoptado un criterio impreciso para definir la competencia de los órganos de la jurisdicción contencioso‐
administrativa limitando la misma al conocimiento de los actos administrativos sometidos al derecho administrativo, es decir, que los litigios que surgen de un acto sujeto al referido derecho deberán someterse a la jurisdicción contencioso‐
administrativa y todos aquellos litigios que surgen de actos no referidos al derecho administrativo (civil, mercantil, laboral, etc.) deberán estar sometidos al conocimiento de la jurisdicción ordinaria. 4. Objeto de la Jurisdicción Contencioso‐Administrativa. El sistema contencioso administrativo exhibe tres (3) elementos esenciales, a saber: el órgano, la materia y el procedimiento. Al respecto, la materia 44
contencioso‐administrativa es el elemento importante en todo sistema ya que impone la intervención de la jurisdicción contencioso‐administrativa. Sin embargo, la doctrina, no es pacífica sobre el tema, de hecho, el elemento materia es el que ha sufrido más seriamente los impactos de la doctrina en su afán de conseguir el criterio que, como piedra angular, sirve para levantar el sistema de control jurisdiccional de la Administración. En este sentido, ha sostenido el profesor Araujo Juárez que el estudio de la materia contencioso‐administrativa constituye uno de los puntos más difíciles de enmarcar dentro de una teoría general, precisamente, porque la doctrina y las diferentes legislaciones siguen caminos absolutamente distintos al determinar la materia de la cual van a conocer los tribunales con competencia en lo contencioso administrativo (Araujo; 1996: 119 y siguientes). La jurisprudencia como la propia doctrina han realizado laboriosas operaciones mentales dirigidas a precisar definitivamente las materias o dominios propios de los distintos órdenes de tribunales, esfuerzos cuyo éxito o fracaso vienen determinados por la extrema contingencia de la materia sobre que versa su fluidez y movilidad, y la evolución vertiginosa del sentido de la denominada función administrativa. En este orden de ideas, afirma el profesor Brewer‐Carías que todos los actos administrativos, por cualquier motivo de contrariedad al derecho, sean de inconstitucionalidad o de ilegalidad, están sometidos al control judicial por los órganos de la jurisdicción contencioso‐administrativa y, por ende, cualquier exclusión de control respecto de actos administrativos específicos, sería 45
inconstitucional, sea que dicha exclusión se haga por vía de ley o por las propias decisiones de los tribunales. Por ello, es indispensable superar toda tesis jurisprudencial que en algunas ocasiones ha limitado el control de la jurisdicción contencioso‐administrativa sólo a determinadas pretensiones. 5. Organización del Contencioso Administrativo en Venezuela En Venezuela, el Derecho Contencioso está organizado, según la jurisdicción, de la siguiente manera: a) La jurisdicción Contencioso Administrativa: Está Integrada por la Sala Político‐administrativa y demás tribunales de la jurisdicción, lo que tiene su fundamento legal en el artículo 259 de la CRBV. Posee la potestad anulatoria de los actos de rango sub‐legal, normativos o no, dictados en ejecución directa de una ley y en función administrativa. b) La jurisdicción Constitucional: Está conformada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (T.S.J.), con fundamento en el artículo 336 de la CRBV, numerales 1, 2, 3 y 4. Tiene potestad anulatoria por razones de inconstitucionalidad de las leyes y demás actos de rango legal o dictados en ejecución directa o inmediata de la constitución. Según la materia de la cual conocen, los tribunales contenciosos se dividen en: a) Tribunales de lo Contencioso Administrativo Generales, constituidos por: La Sala Político Administrativa del T.S.J., las Cortes 1era Y 2da de lo 46
Contencioso Administrativo y los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativos Regionales. b) Tribunales de lo Contencioso Administrativo Especiales, que a su vez pueden ser: Permanentes, integrados por la Sala Electoral del T.S.J., la Sala De Casación Social del T.S.J., los Tribunales Superiores Contencioso‐
Tributarios y los Tribunales Superiores Agrarios; u Ocasionales, conformados por Juzgados De Distrito, los Tribunales De Primera Instancia en lo Civil y los Tribunales Penales. El T.S.J. en Sala Político‐Administrativa, conoce: 1. De la nulidad total o parcial de reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del poder ejecutivo nacional por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, lo que tiene su fundamento legal en el art. 266.5 de la C.R.B.V. y el art. 5.30 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (LOTSJ). 2. De la nulidad por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de actos administrativos generales o individuales de los órganos que ejerzan el poder público de rango nacional, con base a lo establecido en el art. 5.31 de la LOTSJ, y apoyo jurisprudencial de las decisiones sobre los Recursos intentados por jueces u otros funcionarios judiciales de alto rango contra la Dirección Ejecutiva de la Magistratura ante la S.P.A. del TSJ. Decisiones No. 00545 del 01‐06‐04,, Caso Verónica Josefina Franco, y No. 01609 del 29‐09‐
04 Contraloría General de la República, Caso Juan Romero y Otros. Las Cortes De Lo Contencioso Administrativo 1era y 2da, conocen de las Acciones o Recursos de Nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad 47
o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la LOTSJ, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro tribunal, con fundamento legal en jurisprudencia dictada por el TSJ en SPA, Ponencia Conjunta, 24‐11‐04, No. 02271, Caso Tecno Servicios Yes Card, C.A, y otras. Los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, conocen de acciones o recursos de nulidad, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, contra los actos administrativos emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción. Con fundamento en la jurisprudencia del TSJ e SPA, ponencia conjunta, 27‐10‐04, no. 01900, caso Marlon Rodríguez vs. Cámara Municipal del municipio “El Hatillo” del estado Miranda, TSJ en SPA del 14‐10‐
04, caso Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (INIA) vs. Alcaldía del Municipio Mario Briceño Iragorry del estado Aragua. Así mismo se ha establecido mediante jurisprudencia, la competencia de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo según decisiones: Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, del 02‐03‐05: (…) Contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo Regionales, el tribunal competente será el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional”; y CPCA, 12‐07‐02: “(…) Cuando la pretensión deducida sea de amparo constitucional, de nulidad de actos administrativos, dictados por la autoridades de las Universidades Nacionales, de las Universidades Experimentales o de los Institutos o 48
Colegios Universitarios, surja con ocasión de la relación funcionarial que vincula a los docentes con estas instituciones, serán competentes en primera instancia, a partir del presente fallo, los Juzgados Superiores de lo Contencioso‐Administrativo de cada una de las regiones a los fines de garantizar el acceso a la justicia. Principales relaciones jurídicas administrado – administración que pueden derivar en procesos contenciosos El Estado como ente público, ejerce sus funciones y satisface sus fines a través de su actividad, definida ésta como la actividad del Estado, que es “el conjunto de actos materiales y jurídicos, operaciones y tareas que realiza en virtud de las atribuciones que la legislación positiva le otorga. (Fraga; 2003: 13). Como quiera que la actividad administrativa no está limitada a dictar actos administrativos factibles de ser controlados por contrariedad a derecho por la jurisdicción contencioso‐administrativa, existen otras actuaciones de ésta que pueden lesionar intereses subjetivos y generar responsabilidad para la Administración, y que, cumplidas determinadas circunstancias, pueden derivar en demandas contra el Estado, surgiendo así El Contencioso De Las Demandas Contra Los Entes Públicos. Las demandas contra los entes públicos pueden surgir: a) Por el cumplimiento de un contrato administrativo, es decir, por Relaciones contractuales que del Estado que son todas aquellas que nacen de un contrato y que por tanto generan una Responsabilidad Contractual; b) Por hechos 49
positivos o negativos, un hacer o dejar de hacer de la administración en virtud de una su Relación Extra Contractual con los administrados, que generan una Responsabilidad Extra contractual. En las Relaciones contractuales en las que la responsabilidad deriva de un contrato, el acreedor de la respectiva prestación no está obligado a demostrar la culpa del deudor, ya que ésta se presume en tanto el segundo no demuestre que su incumplimiento o el atraso no le son imputables, como el caso fortuito o la fuerza mayor. En las relaciones extracontractuales en las que la responsabilidad no deriva de un contrato, le compete al damnificado demostrar la culpabilidad del autor del acto que genera el reclamo. El gran poder del Estado radica en su facultad para obrar unilateralmente puesto que ha sido facultado para realizar de esta manera la gran mayoría de sus actos. En este actuar unilateral, en el que no existe un acuerdo de voluntad expreso, el Estado genera hechos, actuaciones u omisones con las que afecta los derechos subjetivos de los administrados; en este caso se habla de las relaciones extra contractuales, aquellas que establece el Estado con los administrados en virtud del ejercicio de su función primordial, que es la del logro del bienestar común. Pero el Estado no solo actúa de manera unilateral sino que también se encuentra provisto por el derecho positivo de facultades para sostener relaciones en las que priva el acuerdo de voluntades, en virtud de las cuales nacen los contratos administrativos, que son aquellos acuerdos de voluntades en 50
los que, por lo menos una de las partes que interviene es el Estado, que si bien no tienen como finalidad última perseguir el lucro, si deben garantizar las mejores condiciones para el Estado, cuestión que redundaría en bienestar para la colectividad. De esta manera surgen las relaciones contractuales del Estado. Fundamento de la Responsabilidad Doctrinariamente se han establecido varias teorías: Teoría de la representación: Se basa en la idea de que el representado, (en este caso el Estado) responde por los actos de su representante (el funcionario). Esta responsabilidad se funda en la elección del representante por parte del representado. Esta teoría no es aceptable para la mayoría de la doctrina ya que no es la administración propiamente la que elige a los funcionarios, sino que éstos son elegidos, a su vez, por otros funcionarios, por lo que la responsabilidad terminaría recayendo sobre estos últimos. Teoría de la proporcionalidad de las cargas: Esta teoría formulada por Tessier, se fundamenta en el hecho de que ningún ciudadano debe sufrir más que otro las cargas impuestas en interés de todos. Cuando un acto produce un daño injusto a un ciudadano con respecto a los demás, debe ser indemnizado. Esta teoría, fijó como principio para responsabilizar al Estado, el de igualdad ante la ley. Según este principio: “Cuando el Estado produce un daño a una persona que no está obligada a soportar el mismo, debe ser recompensado 51
mediante el pago de una indemnización "(Altamira; 1993:225), ésto en virtud de que resulta injusto que un particular se sacrifique, sin tener que hacerlo, en beneficio de la comunidad y que ésta no compense dicho sacrificio. Teoría de la responsabilidad por riesgo: La responsabilidad de la Administración Pública, existe por el hecho de haber ocasionado el funcionamiento del servicio público, un perjuicio particular a un individuo o a un grupo de personas. La posibilidad de ocasionar ese daño es un riesgo que corre el Estado al realizar cada uno de sus actos, por lo tanto hay responsabilidad por riesgo. Teoría de la equidad: Propugnada por Mayer quien sostenía que la indemnización existirá siempre que el Estado haya obtenido alguna ventaja en detrimento excepcional de un administrado. Responsabilidad directa del Estado En la actualidad, existe una corriente doctrinaria que afirma la responsabilidad directa del Estado, sin necesidad de conocer previamente, si el daño fue culpa del agente o de la administración. El traspaso al Estado de las obligaciones emanadas de la responsabilidad de los funcionarios, tiene por fin poner al acreedor frente a un deudor cuya solvencia en cualquier caso es indiscutible. El fundamento de esta teoría radica en que, en última instancia, es el Estado el que forma a los funcionarios, “los coloca en su puesto, les indica las funciones y, en definitiva, se compromete a la adecuada prestación del servicio para lo cual se vale de dichos funcionarios” (Altamira; 1973: 225) 52
La Responsabilidad derivada de la Relación Contractual Proviene de la celebración de los Contratos Administrativos, que están regidos principalmente por el derecho administrativo, y la relación bilateral que nace de ellos y se somete a un régimen preponderante de derecho administrativo en virtud del servicio público; determinando la aplicación de este régimen la intervención de la jurisdicción contencioso‐administrativa en la solución de los litigios que se originen en cuanto a su existencia, validez, interpretación y ejecución. El TSJ en Sala Político‐Administrativa, conoce de las demandas por Contratos Administrativos en los cuales sea parte la República, los estados o los municipios, cuya cuantía sea mayor de 70.000 U.T.( Art. 5, 25 LOTSJ y G.O. No. 38.603, 12‐01‐07). Las Cortes De Los Contencioso Administrativo 1 Y 2 conocen de las demandas por los Contratos Administrativos en los cuales sea parte la República, los estados o los municipios o algún instituto autónomo, ente público o empresa del Estado, cuya cuantía sea mayor De 10.000 U.T. , hasta 70.001 U.T. , y los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo conocen de las demandas por Contratos Administrativos en los cuales sea parte la República, los estados o los municipios, cuya cuantía alcance las 10.000 U.T. La Responsabilidad derivada de la Relación Extracontractual 53
La responsabilidad extra contractual que se genera por funcionamiento normal o anormal del servicio, es el Derecho que tienen todos los particulares de obtener un funcionamiento normal y adecuado de los servicios públicos, y el debido resarcimiento de los daños causados por el normal o anormal funcionamiento de los mismos, ésto con fundamento en el Art. 117 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela apoyo en la jurisprudencia del TSJ en SPA, decisión No. 2.132 del 03/11/04, Caso Hilda Josefina Farfán. En cuanto a la Responsabilidad Extra Contractual, el ordenamiento jurídico no deja dudas del amplísimo abanico de posibilidades que el marco constitucional vigente ofrece a los administrados para exigir la responsabilidad de la Administración. En tal sentido, los particulares podrán exigir la responsabilidad del Estado, bien por falta o por sacrificio particular derivado de un daño causado por los servicios públicos o por cualquier actividad pública, sea administrativa, judicial, legislativa, de control o electoral, de los entes públicos o privados en ejercicio de tales funciones. La Responsabilidad Extra Contractual por Sacrificio Particular es el derecho que tienen los particulares de reclamar al Estado cuando éste, en ejercicio de su actividad lícita, causa un daño que en virtud de su gravedad y especialidad comporta una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas e impone un sacrificio que excede a aquél que el común de los administrados debe soportar. Esto con fundamento en jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, decisión No. 1.210 del 03/10/2002, Caso Dorangella Villarroel. 54
Visto así, basta la existencia de un resultado dañoso que cause un perjuicio efectivo, evaluable económicamente o individualizado respecto a una persona o un grupo de personas, para que surja la obligación de indemnizar, sin que se requiera otro requisito que la relación de causalidad entre el acto y el daño, y prescindiendo en absoluto de la licitud o ilicitud del acto originador del daño. El artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela posibilita satisfacer el derecho de los particulares de obtener la responsabilidad económica de la Administración ante los ataques a su integridad patrimonial. Quiere decir entonces que, el reconocimiento constitucional de la jurisdicción contencioso‐administrativa, del derecho a la igualdad, del derecho de propiedad, del principio de la legalidad, de la separación de los poderes, del control de la actividad de la Administración y de la tutela judicial efectiva, son base del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado en Venezuela. La responsabilidad patrimonial del Estado supone la obligación de éste de reparar un daño que le sea imputable por su actuación legítima o ilegítima, directa o indirecta. En Venezuela es un principio fundamental del Estado de Derecho, reconocido expresamente en los artículos 6 y 140 y Exposición de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Entendiéndose el artículo 140 de la misma como la exclusión de los requisitos subjetivos de la responsabilidad previstos en el Código Civil para el caso de la responsabilidad de la Administración, siendo su responsabilidad objetiva y directa. 55
Caracteres y Elementos de la Responsabilidad del Estado El régimen jurídico de derecho público de la responsabilidad del Estado se refiere a las situaciones en las que sus órganos y funcionarios actúan en el campo del derecho público. Esta responsabilidad puede generarse tanto por la actividad lícita como por la actividad ilícita o contraria a derecho y puede ser de naturaleza contractual o extracontractual. En este sentido, se trata de un sistema general que abarca todos los daños ocasionados por el Estado, a través de todos sus órganos en ejercicio de la función pública, ejecutada a través de actos, hechos o contratos. Así desde el punto de vista subjetivo, comprende: a) Todos los entes de la Administración territoriales, nacionales, estadales o municipales; o no territoriales, entes de derecho público o privado, siempre que se hallen en ejercicio de la función administrativa. c) La actividad de los órganos legislativos, judiciales y demás órganos autónomos que se inserten dentro de la organización del Estado. Ahora bien, por lo que se refiere al aspecto objetivo, la responsabilidad abarca: a) El actuar ilícito: responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del Estado; en su actividad formal, actos administrativos, sentencias, normas; en su actividad material, actuaciones, hechos; inactividad, omisiones o abstenciones; y actividad contractual, el tema de los contratos administrativos; como por sus actuaciones. B) El actuar ilícito: Responsabilidad por sacrificio particular, tal como las limitaciones generales al derecho de propiedad, expropiación, servidumbre, ocupaciones temporales, limitaciones por razones urbanísticas, y la revocatoria por razones de mérito de actos y contratos 56
administrativos. De allí que, por lo general, el estudio de la responsabilidad patrimonial del Estado comprenda dos regímenes: a) La responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio que encuentra justificación en el derecho que tienen todos los particulares de obtener un funcionamiento normal y adecuado de los servicios públicos; cuando la Administración no cumple con esta obligación y actúa ilícitamente, debe indemnizar al particular. El funcionamiento anormal que hace responsable a la Administración está representado por el incumplimiento de una obligación preexistente. Por tanto, si la Administración comete una falta es porque no se ha sujetado a las obligaciones que le imponen las leyes en la prestación de su actividad y, por tanto, debe indemnizar los daños causados. Ahora bien debe tenerse en cuenta que la expresión funcionamiento normal o anormal del servicio público se entiende en su sentido más amplio como toda manifestación de la actividad administrativa, sea ésta prestacional, de policía, sancionadora o arbitral, en todas sus expresiones, es decir, actividad material, hechos u omisiones; o formal, actos Son supuestos de responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio, entre otros, los siguientes: 1. La revocatoria ilegal de actos administrativos. 2. Vías de hecho de todo tipo. Por ejemplo la vía de hecho en materia expropiatoria y de constitución de servidumbres administrativas. 3. Daños accidentales causados por obras públicas e inmuebles cuya administración y mantenimiento está bajo la custodia del Estado. 4. Daños 57
accidentales causados por obras públicas ejecutadas por el Estado que representan una situación de riesgo objetivo. b) La responsabilidad del Estado por sacrificio particular que se verifica cuando el Estado, en ejercicio de su actividad lícita, causa un daño que por virtud de su gravedad y especialidad comporta una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, desde que impone un sacrificio para el particular que excede de aquél que el común de los administrados debe normalmente soportar. Son supuestos de este tipo de responsabilidad: 1. Las limitaciones generales al derecho de propiedad derivadas de la expropiación por causa de utilidad pública o social, las servidumbres administrativas, las ocupaciones temporales y la requisición de bienes en tiempo de guerra y las limitaciones por razones urbanísticas. 2. La revocatoria de actos administrativos por razones de mérito, oportunidad o conveniencia. 3. El rescate o revocación de contratos administrativos por razones de interés público. Ahora bien, a diferencia del derecho civil, el fundamento de ambos tipos de responsabilidad no radica en la noción de culpa ni se explica mediante la noción de responsabilidad objetiva; éste responde al principio de garantía de la integridad del patrimonio del particular frente a la acción del Estado. Se traslada así al daño el elemento central de determinación de la responsabilidad. Por consiguiente, para la determinación de la responsabilidad de la Administración no resulta relevante que el autor de la lesión haya actuado en forma lícita o ilícita, basta que se produzca una lesión atribuible a la actividad administrativa 58
para que nazca en el particular el derecho a ser indemnizado, dado que éste no tiene el deber jurídico de soportarla sin compensación. El fundamento general de la responsabilidad administrativa descansa entonces sobre el derecho del particular a la integridad de su patrimonio, esto es, el derecho a no soportar el daño sufrido sin indemnización, sin que sea necesario verificar, a los fines de la procedencia de la responsabilidad, la conducta dolosa o culposa del agente del daño. No obstante, la diferencia entre la responsabilidad administrativa y la civil no se restringe al ámbito de los actos y hechos, también se extiende al ámbito contractual, en el que puede verificarse de manera evidente la distinción entre estos dos sistemas de responsabilidad. Así, por ejemplo, en materia de contratos administrativos, el Estado tiene una responsabilidad especial, ajena al derecho común, cuando se le impone la obligación de restablecer lo que se ha denominado el equilibrio económico financiero del contrato. En efecto, en toda contratación rige el llamado principio de riesgo y ventura, conforme al cual el contratista tiene la obligación de soportar los riesgos de pérdida, destrucción o deterioro de la obra hasta tanto ésta no sea entregada. Sin embargo, este principio, por virtud de la obligación que tiene el Estado de mantener el equilibrio económico de la contratación, no aplica en materia de contratos administrativos. 59
El fundamento jurídico de este derecho reconocido al contratista de la Administración en materia de contratos administrativos radica en los fines de interés público que dan lugar a la contratación administrativa, y el papel que en ella tiene aquél al constituirse en un colaborador activo para el logro de dichos fines, de allí que resulte justo que entre los derechos y las obligaciones del cocontratante exista una equivalencia razonable, de modo que el particular no sea indebidamente sacrificado en aras de una finalidad, protección del interés público, cuya atención corresponde prioritariamente a la Administración pública. De lo expuesto puede evidenciarse que el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado tiene las siguientes características: 1.‐ Es general, pues abarca todos sus órganos y toda su actividad, en ejercicio de la función pública; 2.‐ Es un sistema de responsabilidad directa y objetiva en el que la noción de culpa no resulta determinante, basta que se verifique el daño por actividad lícita o ilícita imputable a la Administración, para que nazca en el particular el derecho a ser indemnizado; 3.‐ Es un sistema mixto que comprende la responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio y la responsabilidad sin falta o por sacrificio particular. 4.‐ Es un sistema que tiene fundamento en el principio de la integridad patrimonial, conforme al cual el particular tiene derecho a no soportar sin indemnización el daño sufrido. Carecerá de relevancia que el autor de la lesión haya actuado en forma lícita o ilícita, lo que realmente importa es que la víctima 60
que la sufre no tiene el deber jurídico de soportarla sin compensación. La responsabilidad cubre cualquier tipo de bienes o derechos y el daño o lesión susceptible de reparación podrá ser material, apreciable en dinero, o moral. Al ser la responsabilidad patrimonial del Estado un sistema directo y objetivo, en el que la culpa carece de importancia su procedencia está sujeta a la verificación de dos elementos, a saber: El daño imputable a la Administración entendido como toda disminución sufrida en el patrimonio de un sujeto de derecho como consecuencia de una actuación administrativa; y un nexo causal que permita vincular ese daño con la gestión administrativa. El daño debe ser cierto y efectivo, es decir, real y actual no eventual o futuro. También debe ser especial o personal, lo que implica que el mismo esté individualizado con relación a una persona o grupo de personas, es decir, que el daño debe ser singular y no constituir una carga común que todos los particulares deben soportar. Igualmente se requiere que el daño sea jurídicamente imputable a la Administración Pública por su funcionamiento normal, actividad lícita, o anormal, actividad ilícita, derivado de cualquier actuación material o formal y debe estar referido a una situación jurídicamente protegida, es decir, a una situación permitida por la ley. Es necesario además que el daño sea antijurídico, esto es, que se trate de un daño que el administrado no tiene el deber jurídico de soportar, dado que excede de la común de las cargas que la gestión administrativa comporta para la colectividad. Esa antijuridicidad se deriva de la inexistencia en el ordenamiento jurídico de una norma que justifique la carga impuesta al administrado, la cual, 61
al carecer de fundamento en derecho, se erige como una lesión injusta que debe ser resarcida. En cuanto al alcance de los daños que deben ser indemnizados por la Administración, éstos no se limitan a los perjuicios materiales producidos en la esfera económica de los administrados sino que se extienden, incluso, a aquellos que no pueden percibirse materialmente como los daños morales. También es necesario distinguir el alcance de la reparación, desde que si se trata de actuaciones ilegítimas de la Administración, la reparación del daño debe ser integral. En estos casos se deben indemnizar todos los perjuicios causados por la actuación ilegítima de la Administración, sean estos directos o indirectos. Los administrados no están en posición de soportar las consecuencias perjudiciales de la actividad ilegítima. No ocurre lo mismo cuando la actuación del Estado es legítima, pues en tales supuestos la reparación debe limitarse al valor objetivo del derecho sacrificado y los daños directos que se producen a consecuencia de la actuación del Estado, “de allí que no son indemnizables las ganancias hipotéticas, el lucro cesante y elementos subjetivos que podrían incidir en la valoración del derecho limitado”.(Altamira; 1973:228) El nexo causal que permita vincular ese daño con la gestión administrativa es elemento de la responsabilidad patrimonial del Estado. Es necesario que el daño sea consecuencia de la actividad de la Administración, esto es, que exista un vínculo causal entre el daño causado y la actividad lícita o ilícita desplegada por el Estado. No obstante, la relación de causalidad se desvirtúa y, por ende, la 62
responsabilidad del Estado, por la ocurrencia de cualquiera de las siguientes causas extrañas no imputables: La fuerza mayor, elemento externo al patrimonio del afectado que causa un daño que si bien pudo ser conocido era irremediable. Por lo general la fuerza mayor opera como causal eximente de responsabilidad en los supuestos de obras públicas que se ven afectadas en su ejecución por acontecimientos inevitables El hecho de un tercero, causal que se verifica cuando el daño deriva de una persona distinta al afectado y al autor del daño. No obstante, para que el hecho del tercero opere como causa exoneratoria será necesario que éste sea la única causa del perjuicio. Si el hecho del tercero concurre con la conducta desplegada por la Administración, ésta será igualmente responsable y no podrá enervar su responsabilidad. La culpa de la víctima, es otra de las causas exoneratorias de la responsabilidad patrimonial del Estado, dado que en estos casos el daño se produce en razón de que el afectado no habría actuado con la diligencia de un buen padre de familia. No obstante, para que funcione como causal eximente será necesario que la intervención culpable de la víctima haya sido la única y exclusiva causa del daño. Si se produce la concurrencia de la culpa de la víctima y la actividad de la Administración en la generación del daño, la responsabilidad se distribuye entre las partes. En este caso, la responsabilidad de la Administración se verá atenuada en la medida en que la víctima haya contribuido en mayor grado a la producción del daño. 63
Potestades de la Administración En Venezuela, uno de los rasgos identificadores del régimen administrativo, es el de la existencia de una serie de potestades exorbitantes de la administración del Estado, es decir, poderes jurídicos extraordinarios que no detentan otros sujetos que integran el ordenamiento. La potestad administrativa está entregada a los órganos de la administración del Estado para satisfacer los intereses y necesidades públicos puestos bajo su competencia, lo que justifica en principio, la exorbitancia de su contenido y su fuerza coactiva con los administrados, lo que permite identificarlas como potestad – función, que constituyen al mismo tiempo un privilegio y una carga, lo que determina en último término los poderes especiales que se entregan a la administración estatal. Como señala Laubadére: No debe suponerse que esta autonomía del derecho administrativo sea siempre en interés de la administración: las reglas especiales de derecho administrativo son a veces menos favorables para ella que las reglas del derecho civil. La teoría del riesgo en materia de responsabilidad, la de la imprevisión en materia de contratos, son ejemplos de teorías especiales de derecho administrativo favorables a los administrados. Sin embargo, el carácter exorbitante del derecho administrativo se traduce en ventajas para la administración, en particular por la existencia de prerrogativas de derecho público que no presentan analogía en el derecho privado. Estas prerrogativas son a base de coerción y se manifiestan por el empleo del acto unilateral. Ellas permiten a la administración obligar al administrado a alguna cosa y, por consiguiente, contrastan abruptamente con las técnicas del derecho privado dominadas por el principio de la igualdad de las voluntades. (Laubadére; 1955: citado por Vélez; 1996: pág. 23). 64
Esto, contrario a lo que pudiera pensarse, no constituye una novedad en el sistema administrativo, sino que constituye una característica de éste desde su formación. Así, la doctrina nacional afirmó desde sus orígenes la existencia en el derecho administrativo venezolano, de prerrogativas o poderes jurídicos especiales de las autoridades públicas. Esto lleva a reconocer en términos generales esa potestad pública de la Administración, enumerando e identificando las específicas potestades administrativas de que están dotados los órganos que la integran , ejecutiva, de mando, disciplinaria, reglamentaria, discrecional y jurisdiccional, que es la que atañe más directamente a esta investigación, pudiendo existir otras que coadyuven al cumplimiento de su función institucional, y poniéndolas en conexión con los fines de “servicio público” que deberían ejecutar aquellos para la tutela efectiva de los intereses generales de la población. Las potestades administrativas son de distinta intensidad y tienen contenido diverso, aunque todas ellas están encaminadas a satisfacer los intereses públicos puestos bajo la tutela de la organización administrativa por el ordenamiento jurídico. Dentro de ellas se pueden destacar las potestades reglamentaria, de ejecución, de revisión de sus actos y sancionatoria, por nombrar las más relevantes, todas potestades exorbitantes de la Administración del Estado y que implican una posición privilegiada de ésta dentro del ordenamiento jurídico justificado en los intereses públicos puestos bajo su cargo. La primera de ellas, la potestad reglamentaria, es una de las más intensas en el ordenamiento jurídico, ya que implica otorgar a los órganos de la 65
administración del Estado un poder excepcional de creación concurrente del orden jurídico y no sólo de sujeto del mismo. Esto supone una habilitación amplísima en nuestro derecho a la Administración del Estado para participar en la creación del ordenamiento jurídico, constituyéndose en una potestad privilegiada de este sujeto para actuar en el Derecho Administrativo. La anterior potestad se complementa con la segunda, que es la potestad de ejecución reconocida a la misma Administración, que es la que le permite la ejecución forzosa de los actos por ella dictados, salvo en aquellos casos en los que dicha ejecución deba ser encomendada al órgano jurisdiccional, como se establece en los arts. 79 y 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, LOPA. Por otro lado, la potestad de revisión de oficio de los actos administrativos o de revocación e invalidación de los mismos por la propia Administración del Estado, sin intervención, en principio, de los tribunales de justicia, también es una potestad excepcional reconocida en nuestro ordenamiento, artículos 82, 83, 84 y 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, LOPA. La jurisprudencia del TSJ parece no tener dudas actualmente de la existencia de esta potestad exorbitante de la Administración del Estado en nuestro derecho, pero los problemas están dados por los límites que deben operar para su ejercicio. Por último, la cuarta potestad ó potestad sancionadora, que es aquella que reconoce a los órganos de la Administración, como a los tribunales, la capacidad de imponer sanciones administrativas a los particulares en caso de infracción de ciertos deberes jurídicos establecidos en el ordenamiento jurídico. Esta potestad, se encuentra recogida en diversas leyes, atribuyéndole a órganos 66
especializados de la Administración del Estado el poder jurídico para imponer sanciones en conformidad a la ley. Privilegios Procesales del Estado Etimológicamente, privilegio significa “ley privada”, es decir, que no es general sino particular, relativo a un individuo específico. Es una gracia o prerrogativa que concede un superior, exceptuando o libertando a alguien de una carga o gravamen, o concediéndole una exención de la que no gozan otros. El privilegio no constituye un derecho, y puede ser revocado, de la misma forma como se ha concedido y un derecho es inherente, mientras que un privilegio es una concesión. La Administración Pública constituye el principal instrumento para concretar la acción del Estado y éste a su vez, en su misión de satisfacer los servicios públicos de la comunidad, muchas veces demanda o es demandado, es decir, se convierte en parte de procesos judiciales y, toda vez que actúa a través de sus funcionarios públicos, “éstos deben cumplir con las normas, seguir determinados procedimientos y respetar las competencias, haciéndose compleja su actuación y defensa” (Salinas; 1984:187) . Dada la naturaleza, importancia y realidad ambiental, en que se desenvuelve la actividad procesal en la que el Estado es parte, el legislador ha venido a establecer una serie de privilegios, de diversa índole, a favor del mismo y es a esta serie de privilegios otorgados a favor del Estado cuando litiga que se ha 67
denominado de diversa manera en el Derecho Comparado, “especialidades procesales”, “prerrogativas procesales”, o “privilegios procesales”. Los Privilegios, Prerrogativas o Especialidades Procesales del Estado constituyen una situación jurídica de orden público impuesta por las normas jurídicas, con la finalidad de eximir al Estado cuando litiga de las cargas y sanciones establecidas, en forma general, para el resto de las partes en el proceso, con la finalidad de resguardar el patrimonio de la República, entendiéndolos destinados al bien común. Se convierten así entonces en la situación jurídica preferente de una de las partes con relación a los demás situados en iguales condiciones, que lo libera de una carga o gravamen o que le confiere un derecho respecto del cual no participa el resto. Los Privilegios Procesales en el Derecho Comparado. La utilización de los privilegios procesales es de orden internacional. Muchos Estados contemplan su aplicación en sus ordenamientos jurídicos. Para el desarrollo de la investigación que se sigue, se hace necesario destinar un espacio a la descripción de los privilegios procesales en otros ordenamientos jurídicos. A tal fin, se reseñan algunos de los mas relevantes seleccionados del Derecho positivo español y el Derecho positivo colombiano. En España, corresponde al Cuerpo de Abogados del Estado la representación y defensa de la Administración. La asistencia jurídica, consistente en el asesoramiento y la representación y defensa en juicio del Estado y otras Instituciones Públicas, en los términos de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, corresponde a los Abogados del Estado integrados en el Servicio Jurídico del Estado, de cuyo Director dependen sus unidades, denominadas Abogacías del 68
Estado. La adecuada defensa del Estado en juicio impone el establecimiento de una serie de especialidades procesales en atención a su peculiar organización y carácter, en cuanto representante del interés general. En España podemos destacar las siguientes: (Molinos citado por Reyes; 2006:15, 16 y 17) 1. Fuero territorial del Estado: para el conocimiento y resolución de los procesos civiles en que sean parte el Estado, los Organismos públicos o los Órganos Constitucionales son competentes únicamente los Juzgados y Tribunales que tengan su sede en las capitales de provincia, en Ceuta o en Melilla; esta norma de competencia se aplica con preferencia a cualquier otra norma sobre competencia territorial que pudiera concurrir, si bien no es de aplicación ni a los juicios universales ni a los interdictos de obra ruinosa (artículo 15 de la L. 52/97, de 27‐XI, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas). 2. Los actos de comunicación judicial a la Abogacía del Estado, así como al Ministerio Fiscal, se tienen por realizados el día siguiente a la fecha de recepción que conste en la diligencia (artículo 151.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil). 3. Las notificaciones, citaciones, emplazamientos y demás actos de comunicación procesal se entienden directamente con el Abogado del Estado en la sede oficial de la respectiva Abogacía del Estado, incurriendo en nulidad en caso de que así no se practiquen (artículo 11 de la L. 52/97). 4. El pago de intereses de mora por incumplimiento de resoluciones judiciales sólo procede si la Administración no paga al acreedor de la Hacienda Pública estatal dentro del plazo de los tres meses siguientes al día de notificación de la 69
correspondiente resolución judicial, desde que el acreedor, transcurrido dicho plazo, reclame por escrito el cumplimiento de su obligación (artículo 16 XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 ‐ 10 Nov. 2006 576.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y artículo 24 de la Ley General Presupuestaria, Ley 47/2003, de 26 de noviembre). 5. Exención de depósitos y cauciones: el Estado y sus Organismos autónomos así como las entidades públicas empresariales, los organismos públicos regulados por su normativa específica dependientes de ambos y los órganos constitucionales, están exentos de la obligación de constituir los depósitos, cauciones, consignaciones o cualquier otro tipo de garantía previsto en las leyes (artículo 12 de la L. 52/97). 6. Reclamación previa a la vía judicial civil y laboral: Como requisito previo al ejercicio de acciones fundadas en el Derecho privado o laboral contra cualquier Administración Pública, es preciso interponer reclamación previa ante ella, reclamación que, en el caso del Estado, se plantea ante el Ministro del Departamento que por razón de la materia sea competente, si el asunto es civil, o ante el Jefe administrativo o Director del establecimiento u Organismo en que el trabajador preste sus servicios, si la cuestión es laboral. El planteamiento de la reclamación interrumpe los plazos para el ejercicio de las acciones judiciales y se entiende desestimada si la Administración no la resuelve en el plazo de tres meses, para temas civiles, o en el de un mes para cuestiones laborales (artículos 120 a 126 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y procedimiento administrativo común). 70
7. Exención de colegiación de los Abogados del Estado para el ejercicio de sus funciones en el correspondiente Colegio profesional de Abogados (artículo 4 de la L. 52/97). 8. Costas procesales: las costas a las que sea condenada la parte litigante contra el Estado se ingresan en el Tesoro Público y para su exacción, en defecto de pago voluntario, se utiliza el procedimiento administrativo de apremio. Las costas en contra de la Administración se abonan con cargo a los respectivos presupuestos del Estado o ente público (artículo 13 de la L. 52/97). 9. Suspensión del curso de los autos en los procesos civiles para elevar consulta a la Abogacía General del Estado‐Dirección del Servicio Jurídico del Estado. El plazo de suspensión se fija discrecionalmente por el Juez, no pudiendo exceder de un mes ni ser inferior a quince días; en los interdictos, aseguramiento de bienes litigiosos e incidentes el plazo de suspensión no puede ser superior a diez días ni inferior a seis (artículo 14 de la L. 52/97). 10. Competencia exclusiva de la jurisdicción contencioso‐administrativa para el conocimiento de los procesos sobre responsabilidad patrimonial de la Administración. El artículo 2.e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso‐administrativa, residenció en ella el conocimiento de este tipo de asuntos frente a la regulación anterior en la que cabía la competencia de los órdenes civil, laboral y de la propia jurisdicción contenciosa. La redacción del precepto es clara: “el orden jurisdiccional contencioso‐administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con: e) la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación 71
de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad. En Colombia el Código de Procedimiento Civil colombiano establece diversos privilegios procesales a favor del Estado. 1. Competencia: En el articulo 23º, del mencionado cuerpo normativo, se regula la competencia territorial, y establece en su numeral 18 que: “…de los procesos contenciosos en que sea parte un departamento, una intendencia, una comisaría, un municipio, un establecimiento publico, una empresa industrial o comercial del Estado o de alguna de las anteriores entidades, o una sociedad de economía mixta, conocerá el juez del domicilio o de la cabecera de la parte demandada. Cuando esta se halle formada por una de tales entidades y un particular, prevalecerá el fuero de aquella”. 2. Inembargabilidad: En el articulo 336º del citado Código adjetivo, se estipula que “la nación no puede ser ejecutada. Cuando las condenas relacionadas con el artículo 335º se hayan impuesto a un departamento, una intendencia, una comisaría o un municipio, la respectiva entidad dispondrá de seis meses para el pago, sin que entretanto pueda librarse ejecución contra ella, ni se cuente el termino establecido en dicho articulo." 3. Consulta de sentencias: Mediante Ley 794 de 2003, que modifica el Código de Procedimiento Civil Colombiano, se dispone en el artículo 386º que las sentencias de primera instancia adversas a la nación, los 72
departamentos, los distritos especiales y los municipios, deben consultarse con el superior siempre que no sean apeladas por sus representantes o apoderados. 4. Costas procesales: Finalmente en el articulo 392º No.1, del mencionado Código, se considera que la nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías y los municipios, aun cuando sean vencidos en el proceso o pierdan un incidente o recurso de apelación, casación o revisión que hayan propuesto, no serán condenados en costas. Privilegios Procesales en Venezuela En ocasión de garantizar el ejercicio de las potestades administrativas anteriormente enunciadas, existe una serie de prerrogativas ó privilegios procesales para la Administración del Estado. El artículo 65 del Decreto N° 6.286, con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.892 Extraordinario de fecha 31 de julio de 2008, establece: Artículo 65. Los privilegios y prerrogativas procesales de la República son irrenunciables y deben ser aplicados por las autoridades judiciales en todos los procedimientos ordinarios y especiales en que sea parte la República. Estos privilegios y prerrogativas se hacen extensivos a los estados, así como también a otros órganos y entes de la administración, tal como se establece en: 73
Ley Orgánica de Descentralización y Transferencia de Competencias LODDTC: Artículo 33.‐ Los Estados tendrán, los mismos privilegios, prerrogativas fiscales y procesales de los que goza la República. Ley Orgánica de la Administración Pública: Artículo 97. Privilegios y prerrogativas de los institutos autónomos. Los institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios. En cuanto a los municipios, en la derogada Ley Orgánica del Régimen Municipal en su artículo 102, se establecía que “los Municipios gozarán de los privilegios y prerrogativas concedidas a la República, incluidas lo referido a la condenatoria en costas”; pero con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial 38.327, en fecha 02 de diciembre de 2005, reformada con la derogatoria del numeral 17 del artículo 37 y los artículos 112, 113 y 114, publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.806 Extraordinario del 10 de abril de 2006, no se incluyó norma alguna que prescriba la aplicación extensiva al Municipio, ni a sus entes descentralizados funcionalmente, de los privilegios y prerrogativas procesales acordadas a favor de la República. Ello implica, que a los Municipios no le son aplicable las prerrogativas y privilegios concedidos a la República, sino los que contiene la misma Ley 74
Orgánica del Poder Público Municipal tomándose en cuenta que esos privilegios y prerrogativas son de Ley, tal como consta en sentencia Nº 2291 de fecha 14 de diciembre de 2006, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia de la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán, la cual señala que para que los privilegios de la República sean aplicables a determinado ente público es necesario que exista expresa previsión legal al respecto. Los municipios que actúan en nombre de la República, gozan de una serie de prerrogativas fiscales y procesales previstas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Dentro del sistema procesal administrativo venezolano se otorgan los siguientes privilegios del Estado, extensivos a todos sus órganos y entes: 1. No operabilidad de la confesión ficta: Establece el artículo 362 del Código de Procedimiento Civil venezolano que , si el demandado no diere contestación a la demanda dentro de los plazos indicados, se le tendrá por confeso en cuanto no sea contraria a derecho la petición del demandante, y si nada probare que le favorezca. De la norma anteriormente transcrita, se evidencia que deben concurrir tres elementos para que proceda la confesión ficta, estos son: a.‐ Que el demandado no de contestación a la demanda. b.‐ Que el demandado nada probare que le favorezca durante el proceso. c.‐ Que la pretensión del demandante no sea contraria a derecho. En lo que respecta a la confesión ficta la Sala de Casación Civil, en sentencia de fecha 4 de junio de 2000, caso: Yajaira López contra Carlos Alberto López y otros, expediente N° 99‐458, estableció: 75
...La inasistencia del demandado a la contestación de la demanda o su comparecencia tardía al mismo, vale decir extemporánea, trae como consecuencia que se declare la confesión ficta, que por su naturaleza es una presunción “iuris tantum”, lo cual comporta una aceptación de los hechos expuestos en el escrito de la demanda; siempre y cuando, la pretensión intentada no sea contraria a derecho, por una parte y, por la otra, que nada probare el demandado que le favorezca, ni aparecieren desvirtuados las pretensiones del accionante por ninguno de los elementos del proceso, ya que puede en el lapso probatorio el accionado lograr, con los medios de pruebas admisibles en la Ley, enervar la acción del demandante. Es oportuno puntualizar que el contumaz tiene una gran limitación en la instancia probatoria. No podrá defenderse con alegaciones, hacer contra prueba a los dichos del accionante, que han debido ser esgrimidos en la contestación de la demanda por lo que sólo podrá realizar la contraprueba de las pretensiones del demandante; puesto que – tal como lo pena el mentado artículo 362 ‐, se le tendrá por confeso si nada probare que le favorezca; por tanto, las pruebas aceptadas para ser invocadas por el demandado, son limitadas… En lo que se refiere a este punto, el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública nacional, dispone que: “Cuando los apoderados o mandatarios de la nación no asistan al acto de contestación de demandas intentadas contra ellas o excepciones que hayan sido opuestas, se tendrán unas y otras como contradichas en todas sus partes…” 76
Asimismo el artículo 68 del Decreto Nº 6.286 con Rango, Valor y Fuerza de ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Nº 5.892 extraordinario de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela del 31 de julio de 2008, establece que: “Cuando el Procurador o Procuradora General de la República, o los abogados que ejerzan la representación de la República, no asistan a los actos de contestación de demandas intentadas contra ésta, o de las cuestiones previas que les hayan sido opuestas, las mismas se tienen como contradichas en todas sus partes…”. Por su parte los artículos 6 y 9 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional establecen: El primero, que cuando los apoderados o mandatarios de la Nación no asistan al acto de contestación de la demanda u opongan excepciones se tendrá en cualquier caso como contradicha la demandada en todas sus partes, sin perjuicio de la responsabilidad que la omisión apareja al representante del fisco; y el segundo, que se consultará con el Tribunal superior competente toda sentencia definitiva dictada en juicio en que sea parte el Fisco Nacional, salvo disposiciones especiales. Al respecto la Sala de Casación Social en sentencia Nº 263 de fecha 25 de marzo del año 2004, al analizar las normas citadas y los privilegios procesales de la República estableció que: “…los derechos, intereses, y bienes de la República no pueden concebirse afectados por la negligencia del profesional del derecho que en un momento dado ejerza su representación, en consecuencia, y en el perímetro del asunto en comento, uno de los privilegios de la República que debe honrarse es el precisamente el alegado por la parte recurrente en la denuncia, a saber, el contenido en el artículo 6° de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional…” 77
De las normas antes transcritas, se puede concluir entonces que contra los entes del Estado no puede operar la figura de la confesión ficta, y que, por el contrario, cuando no asistan los representantes del mismo a los actos de la contestación de la demanda, debe entenderse ésta como contradicha en cada una de sus partes. 2.‐ La inembargabilidad de los bienes públicos: El embargo es una figura legal consistente en la aprehensión real o simbólica de los bienes de una persona, por resolución judicial, para obtener el cumplimiento forzoso de una obligación cuando ésta no se haya cumplido en tiempo y forma. Esta aprehensión puede ser real o simbólica, ya que no es necesario que las cosas embargadas salgan de la esfera de protección de su dueño, y más aun, es muy común que ellas queden en su poder, custodiándolas éste en calidad de depositario. Tratándose de bienes inmuebles. El embargo se lleva a efecto por medio de una inscripción, que el tribunal ordena se realice en el registro del conservador de bienes raíces pertinente. Cabe señalar que los bienes embargados no pueden enajenarse y todo contrato celebrado sobre ellos tendiente a su enajenación es absolutamente nulo; esto sin perjuicio de la posibilidad de solicitar autorización judicial para enajenarlos lícitamente. En el ordenamiento jurídico venezolano está establecido como privilegio procesal de la Administración la garantía de inembargabilidad de ciertos 78
bienes, no obstante existir una sentencia condenatoria en su contra. En otras palabras, constituye una excepción calificada que favorece a los órganos de la Administración del Estado, que impide que pueda operar en su contra una medida ordinaria de garantía del cumplimiento de sentencias condenatorias en dinero. Éste se sustenta en la vinculación que tienen estos bienes con el cumplimiento de fines, valores y principios constitucionales específicos, los que se relacionan con el funcionamiento regular y continuo de ciertos servicios públicos que satisfacen bienes relevantes para la comunidad, los cuales no pueden ser afectados gravemente por los intereses generales puestos en juego. En el derecho venezolano, este privilegio está expresamente reconocido de forma general en el artículo 75 del Decreto Nº 6.286 con Rango, Valor y Fuerza de ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que consagra la Inembargabilidad de los bienes de la República en los siguientes términos: “Los bienes, rentas,
derechos o acciones que formen parte del patrimonio de la República no están
sujetos a embargos, secuestros, hipotecas, ejecuciones interdictales y, en general, a
ninguna medida preventiva o ejecutiva”, privilegio que se hace extensivo a los estados y municipios. Por su parte, el artículo 16 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, estipula la inembargabilidad de los bienes de la Nación, disposición que también se hace extensiva a los estados y municipios. Esta protección sobre los bienes del Estado, deviene de la naturaleza que ostentan los mismos, puesto que el patrimonio de la Nación tiene un fin y propósito prácticamente destinado en su totalidad, a satisfacer necesidades de interés general. Esto resulta lógico al observar que toda actividad administrativa se encuentra destinada a cumplir o satisfacer, reservada o desconcentradamente, los servicios y exigencias básicas de la colectividad, 79
para lo cual requiere ineludiblemente de un patrimonio que implique no sólo cantidades dinerarias o presupuestarias, sino también bienes muebles e inmuebles que permitan materializar el cumplimiento de las actividades requeridas para satisfacer dichas necesidades Se observa entonces el estrecho vínculo entre el patrimonio de la República, Estados y Municipios, y las actividades administrativas y por ende sobre el interés general de los ciudadanos, es por ello que nuestro ordenamiento jurídico en aras de preservar la efectiva, eficiente e ininterrumpida prestación de los servicios públicos y demás actividades requeridas por el colectivo que en definitiva garanticen los derechos y garantías constitucionales de los particulares, ha dispuesto la inembargabilidad de los bienes de la República El artículo 158 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, establece: “Los bienes, rentas, derechos o acciones pertenecientes al Municipio o, a una entidad municipal, no estarán sujetos a medidas preventivas (…)” Conforme se aprecia, en la citada norma se dispuso de forma expresa que no hay lugar al decreto de ningún tipo de medida preventiva contra los Municipios, lo cual se corresponde con lo previsto artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal derogada, en concordancia con el artículo 16 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, en cuyos texto se lee: “Artículo 102. El Municipio gozará de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley. 80
Igualmente, regirán para el Municipio, las demás disposiciones sobre Hacienda Pública Nacional en cuanto le sean aplicables.” “Artículo 16: Los bienes, rentas, derechos o acciones pertenecientes a la nación, no están sujetos a embargo, secuestro, hipoteca o ninguna otra medida de ejecución preventiva o definitiva (…)”. En atención a ello la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante decisión N° 05336, de fecha 03 de agosto de 2005, con ponencia de la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero en el caso Virgilio Torrealba López y Virgilio Torrealba Francisque Vs Municipio Autónomo Baruta del Estado Miranda, dispuso: “…el presente recurso de apelación se centra en la determinación del alcance de lo dispuesto en el artículo 102 de la entonces vigente Ley Orgánica de Régimen Municipal, y en tal sentido se observa lo siguiente: Atendiendo al régimen derogado, aplicable a la controversia por el principio ratione temporis, “El Municipio gozará de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley…”. Dicha declaración por parte del legislador tiene por finalidad revestir a los Municipios de ciertas prerrogativas y privilegios tanto procesales como fiscales, a los efectos de tutelar un interés superior que viene dado por el hecho de que tales entidades políticas, constituyen unas unidades primarias y autónomas dentro de la organización nacional.” De tal manera son a nuestro entender, aún cuando no consten expresamente en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, la disposición que ordena la aplicación de las prerrogativas 81
y privilegios procesales de la República a los Municipios, deben igualmente aplicarse dado que, el Municipio como Unidad Político Territorial forma parte de la República, en tal razón, deben gozar de las mismas protecciones que ostenta la República y los Estados, con el fin ulterior de proteger el bien común de los ciudadanos.” Por otra parte, es necesario señalar lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.554 Extraordinario del 13 de noviembre de 2001, dispone en sus artículos 63 y 73, lo siguiente: “Artículo 63: Los privilegios y prerrogativas procesales de la República son irrenunciables y deben ser aplicados por las autoridades judiciales en todos los procedimientos ordinarios y especiales en que sea parte la República”. “Artículo 73: Los bienes, rentas, derechos o acciones que formen parte del patrimonio de la República no están sujetos a embargos, secuestros, hipotecas, ejecuciones interdictales y, en general, a ninguna medida preventiva o ejecutiva”. 4. El antejuicio administrativo: El antejuicio administrativo previo a las demandas contra la República es una condición de admisibilidad o presupuesto procesal aplicable, por mandato de los artículos 56 al 62 del Decreto Nº 6.286 con Rango, Valor y Fuerza de ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a las demandas o recursos de contenido patrimonial interpuestos en contra de la República; aunado al hecho de que el mismo constituye un 82
privilegio que poseen los órganos administrativos con fundamento en el interés general que éstos tutelan. Asimismo, debe señalarse que siendo el antejuicio administrativo tal y como se ha expresado ut supra, un privilegio de la Administración, su regulación debe realizarse mediante normas de excepción que necesariamente tienen que ser interpretadas restrictivamente. Así lo sostuvo en repetidas oportunidades la extinta Corte Suprema de Justicia, en Sala Político Administrativa, al establecer: "…Por todo lo anterior se puede considerar agotado el antejuicio administrativo porque éste no es un elemento meramente formal, en el sentido de un procedimiento sin significado específico, sino el agotamiento de una vía ante la Administración, a los fines privilegiados para ésta, de conocer el alcance de las pretensiones que podrían ser deducidas en vía jurisdiccional. El derecho protege así al organismo público para impedirle que la sorpresa de una demanda inesperada, no precedida de reclamación alguna, pueda afectar los intereses que la administración tutela, que es la de toda la colectividad" (Sentencia de fecha 4 de mayo de 1999)…”. Sobre este mismo particular, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 02597 dictada en fecha 13 de noviembre de 2001, y ratificada mediante decisión N° 2280 del 17 de octubre de 2006, Caso Franma C.A. Vs. Instituto Municipal de la Vivienda del estado Monagas, señaló lo siguiente: “…el cumplimiento del antejuicio administrativo previo previsto en la 83
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República cuando la demandada es la República, funciona como un requisito de admisibilidad de la demanda. No puede enfocarse su incumplimiento como una negación del ordenamiento jurídico a la tutela jurisdiccional. Por ello resulta indispensable diferenciar las causales de inadmisibilidad de una demanda de las de una acción. En el primer caso, la demanda podrá ser intentada en cualquier momento, siempre que se cumplan los requisitos previstos por la Ley, mientras que en el segundo tipo la acción jamás podrá ser intentada" De tal forma, que la omisión del requisito del antejuicio administrativo se traduce en una prohibición de la Ley de admitir la demanda, mientras no se haya dado cumplimiento a tan importante requisito. Toda vez que la pretensión procesal si tiene la correspondiente protección jurídica y por tanto ahí no existe en verdad ausencia de acción ni prohibición de su ejercicio, la cuestión procesal consiste ‐como ya se dijo‐ en exigir el agotamiento previo de la reclamación administrativa, la cual puede evitar el uso de la vía jurisdiccional...”. De los criterios jurisprudenciales parcialmente transcritos claramente se puede colegir que la omisión del antejuicio administrativo se traduce en una prohibición de la Ley de admitir la demanda, toda vez que el agotamiento previo de la reclamación administrativa, persigue como fin brindar la posibilidad de evitar el uso de la vía jurisdiccional cuando la pretensión del administrado sea directamente satisfecha por la Administración, e igualmente que la Administración conozca el alcance de las pretensiones que podrían ser deducidas en vía jurisdiccional, evitando con ello la sorpresa de una demanda inesperada, cuando la acción afecte los intereses patrimoniales de la República. 84
5. Las demandas intentadas contra los entes de la Administración Pública no pueden tramitarse mediante el procedimiento de intimación: El procedimiento por intimación o monitorio, es un procedimiento de cognición reducida, con carácter sumario, dispuesto a favor de quien tenga derechos crediticios que hacer valer, asistidos por una prueba escrita. Mediante demanda esta acción es presentada ante el juez competente, quien inaudita parte, puede emitir un decreto con el que impone al deudor que cumpla su obligación, y una vez notificado haga oposición, surgiendo de ello un procedimiento ordinario. Si el deudor no hace oposición dentro del mismo término (10 días de despacho siguientes a su intimación), el decreto pasa a ser definitivo‐irrevocable, con los efectos ejecutivos de una sentencia de condena. La admisión del procedimiento monitorio, contempla el requerimiento previo de exigencias establecidas en el artículo 640 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto el decreto que se dicte, contendrá la orden efectiva de pago o entrega de la cosa, que en el caso de no mediar oposición, adquirirá el carácter de título ejecutivo derivado de una sentencia definitiva. Las condiciones de admisibilidad en el procedimiento de intimación son las siguientes: a) El procedimiento de intimación se aplica cuando el derecho subjetivo sustancial que se hace valer con la acción, es un derecho de crédito. El derecho de crédito debe ser líquido y exigible. b) Puede aplicarse también el procedimiento de intimación para exigir la entrega de cierta cantidad de “Cosas fungibles”. c) También se aplica el procedimiento de intimación, cuando se persiga la entrega de una cosa mueble determinada, quedando excluido para los inmuebles 85
Las demandas que se intenten contra los entes que conforman la administración pública, no pueden tramitarse mediante el procedimiento de intimación, en razón de los intereses colectivos o generales que se protegen; y además, por la especial característica de estos procedimientos contenciosos, sometidos a regulaciones de la legislación especial, consistente en que una de las partes es un ente de la administración pública, lo que impide el empleo de este procedimiento especial para la satisfacción de las pretensiones de los administrados. 6. La República no está obligada a prestar caución para ninguna actuación judicial: La caución judicial es una garantía ordenada por las entidades que administran justicia, en el curso de un proceso o diligencia judicial, para asegurar que se cumpla lo ordenado por el juez con fundamento en los diferentes códigos de procedimientos. La Ley Orgánica de hacienda Pública Nacional, en su artículo 15, establece: “En ningún caso podrá exigirse caución al Fisco Nacional para una actuación judicial”. El Decreto Nº 6.286 con Rango, Valor y Fuerza de ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Nº 5.892 extraordinario de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela del 31 de julio de 2008, establece en su artículo 71: La República no está obligada a prestar caución para ninguna actuación judicial. La caución como medida precautoria es un acto procesal que pretende asegurar el resultado práctico de la pretensión, garantizando la existencia de 86
bienes sobre los cuales haya de cumplirse la sentencia judicial que se dicte en un proceso. 7. Consulta de sentencia. ”. El Decreto Nº 6.286 con Rango, Valor y Fuerza de ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Nº 5.892 extraordinario de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela del 31 de julio de 2008, establece en su artículo 71: Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente. La Sala Constitucional del Máximo Tribunal mediante sentencia N° 2157 de fecha 16/11/2007(Caso: Nestlé Venezuela S.A.) estableció lo siguiente: Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente’.(Negritas de la Sala) (…) En consecuencia, se observa que transcurridos los lapsos de apelación sin que las partes hayan apelado de la decisión que fue contraria a los intereses de la República, debe el juez competente remitir el referido fallo en consulta ante el Tribunal Superior competente, para que éste proceda a revisar si el fallo dictado resulta ajustado a derecho o no. En este sentido, debe esta Sala destacar que tal privilegio sólo resulta objeto de aplicación contra los fallos que sean contrarios a la pretensión, excepción o defensa de la República, es decir, cuando la sentencia definitiva haya desestimado la pretensión del Estado, ya que cuando los particulares hayan resultado desfavorecidos 87
tienen el deber de ejercer los correspondientes recursos (Vid. Sentencia Sala Constitucional N° 1107/2007). Quiere decir entonces que, una vez que se produce una sentencia que desestime la pretensión del Estado, el tribunal competente pasa a conocer de la consulta planteada con respecto a la sentencia , y se ha considerado necesario establecer la finalidad de dicha institución como una prerrogativa procesal a favor de la República, en los términos previstos en el artículo 72 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, esto es, con relación a todas aquellas sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa de la República. Conforme a ello, se debe señalar que la prerrogativa procesal de la consulta que haya de ser planteada ante el respectivo Tribunal Superior, en ausencia del ejercicio del recurso de apelación de alguna de las partes, no constituye una fórmula de control general de la juricidad del fallo objeto de consulta, sino que su finalidad viene a ser la defensa de los intereses de la República, cuando ésta sea condenada en la sentencia condenada por el A quo. En efecto, a ningún otro resultado conduce la doctrina vinculante de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 902 de fecha 14 de mayo de 2004 (caso: C.V.G. Bauxilum, C.A.), donde el Máximo Intérprete de la Constitución, expresó: “…la consulta obligatoria prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República [hoy artículo 72], hasta tanto sea derogada por el legislador nacional o sea declarada por la jurisdicción constitucional su nulidad por motivos de 88
inconstitucionalidad, no puede ser asimilada a la consulta obligatoria prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que se refiere a la tutela de situaciones jurídicas subjetivas particulares (…) ya que la misma, así como las prerrogativas a que alude el artículo 63 eiusdem, persiguen resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, no con el objetivo de evitar la responsabilidad del Estado, sino de impedir afectaciones en el cumplimiento de sus fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico, mediante el equilibrio entre los derechos de las personas y las potestades y obligaciones de la República. Así se decide…” (Énfasis de esta Corte). Asimismo, la señalada Sala en sentencia Nº 1.107 de fecha 8 de junio de 2007 (caso: Procuraduría General del estado Lara), realizando un análisis con relación a la naturaleza y alcance de la prerrogativa procesal de la consulta, determinó lo siguiente: La norma procesal, ubicada en el entramado del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dentro del Título IV intitulado ‘Del Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones contra la República y de la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, en el Capítulo II ‘De la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, instituye en favor de la República una prerrogativa procesal que opera cuando, contra una decisión definitiva contraria a aquellas pretensiones, excepciones o defensas opuestas por el Procurador General de la República o por aquellos abogados que tengan delegación suficiente para representar a 89
la República en juicio, contra la cual no se hayan ejercitado los medios de impugnación o gravamen que brinda el ordenamiento procesal dentro de los lapsos legalmente establecidos para ello, debe ser consultada ante el Juez de Alzada. La consulta, como noción procesal, se erige como una fórmula de control judicial en materias donde se encuentra involucrado el orden público, el interés público o el orden constitucional, y el juez que la ejerce debe revisar no sólo la juridicidad del fallo, sino la adecuación del derecho declarado al caso concreto, en los casos de la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la justificación se centra en el interés general que subyace en todo juicio propuesto contra un órgano o ente público. Sobre la acepción ‘interés general’ que justifica el elenco de prerrogativas y privilegios procesales que ostenta la República, esta Sala ha sostenido que ‘(…) cuando la República es demandada en juicio, se acciona contra uno de los componentes más importantes del Estado y la eventual afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el patrimonio de la población, y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos. Conforme a esta premisa, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado’ (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.229 del 29 de julio de 2005, caso: ‘Procuraduría General del Estado Lara’). (…) En tanto prerrogativa procesal de la República, la consulta opera ante la 90
falta de ejercicio de los medios de impugnación o gravamen dentro de los lapsos establecidos para su interposición, siempre que el pronunciamiento jurisdiccional sea contrario a sus pretensiones, defensas o excepciones, en razón, se insiste, del interés general que subyace en los juicios donde está en juego los intereses patrimoniales de la República o de aquellos entes u órganos públicos a los cuales se extiende su aplicación por expresa regla legal (Vbgr. Administración pública descentralizada funcionalmente, a nivel nacional o estadal). Consecuencia de lo expuesto, si una decisión judicial en nada afecta las pretensiones, defensas o excepciones esgrimidas por la República o de aquellos titulares de la prerrogativa procesal examinada, no surge la obligación para el juzgador de primera instancia de remitir el expediente a los fines de la consulta, pues la condición de aplicación del artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, exige un agravio calificado por el legislador: una sentencia definitiva que contraríe las pretensiones procesales, defensas o excepciones opuestas por el ente u órgano público, según sea el caso. El examen del fallo consultado entonces, deberá ceñirse únicamente a aquellos aspectos (pretensión, defensa o excepción) que fueron decididos en detrimento de los intereses de la República, a cuyo favor procederá la consulta, siendo que con relación a las pretensiones aducidas por la parte actora y desestimadas por el Juez, sólo procederá su revisión por intermedio del recurso de apelación que ejerciere en forma tempestiva, salvo el conocimiento de aquellas cuestiones de eminente orden público, las cuales deberán ser revisadas, incluso de oficio por el Juez, en cualquier estado y grado de la causa. 91
8. Utilización de recursos: El Decreto Nº 6.286 con Rango, Valor y Fuerza de ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Nº 5.892 extraordinario de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela del 31 de julio de 2008, establece en su artículo 73 establece: Los abogados que actúen en nombre de la Procuraduría General de la República deben hacer valer en los juicios todos los recursos ordinarios, extraordinarios y especiales establecidos por las leyes, salvo instrucción contraria de la máxima autoridad del órgano respectivo, dada por escrito. Los lapsos para intentar los referidos recursos no comenzarán a correr hasta tanto no se practique la correspondiente notificación al Procurador o Procuradora General de la República, o a la persona facultada para ello, conforme lo establecido en este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley. Se infiere de lo anteriormente indicado, que es de obligatorio acatamiento para las autoridades judiciales, la práctica de la notificación del Procurador General de la República cuando estén involucrados de manera directa o indirecta los intereses patrimoniales de la República, en el entendido que los lapsos para intentar los referidos recursos no comenzarán a correr hasta tanto no se practique la correspondiente notificación al Procurador o Procuradora General de la República, o a la persona facultada para ello. 92
A tal efecto cabe destacar sentencia proferida por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 10 de marzo de 2009, con Ponencia del Magistrado Alfonso Valbuena Cordero (caso José del Carmen Martínez y otros vs, C.A. ELECTRICIDAD DE CARACAS), se cita: Ahora bien, respecto al lapso que debe dejarse transcurrir a los efectos de la interposición de los recursos establecidos en la Ley, cuando se trate de juicios en los cuales se encuentren involucrados directa o indirectamente los intereses patrimoniales de la República, la Sala de Casación Social, mediante auto de fecha 22 de julio del año 2008, señaló lo siguiente: De tal manera que, cuando se trate de juicios en los cuales se encuentren involucrados directa o indirectamente los intereses patrimoniales de la República, una vez dictada la sentencia definitiva, el Juez debe ordenar inmediatamente la notificación a la Procuraduría General de la República, y expresamente dejar constancia en el expediente de la práctica de la misma (notificación), ya que, es a partir de esa fecha ‐de la constancia en autos de la notificación‐ que comienza el lapso de suspensión del proceso por 30 días continuos, lapso éste que debe dejarse transcurrir íntegramente a los efectos de la interposición de los recursos establecidos en la Ley, pudiendo el mismo ser interrumpido únicamente en caso de que la Procuraduría General de la República conteste la notificación y renuncie expresamente a lo que quede del lapso. 93
9. Costas procesales: El Código de Procedimiento Civil no define las costas procesales, ni indica explícitamente, cuáles son los renglones, de gastos que comprende el concepto, sin embargo, de sus artículos 286 y 648 se evidencia que los honorarios de los apoderados forman parte de las mismas. Por su parte, la doctrina ha tratado de precisar el concepto de costas procesales. Así, Feo dice que las costas son: Los gastos procesales, los que aparecen del proceso mismo y son consecuencia necesaria de él. El papel sellado, las estampillas, las citaciones, las indemnizaciones a testigos, derechos legales de tribunales, los de los expertos, los derechos de registro, de copias o documentos traídos al juicio, los vehículos para la traslación de los tribunales en las actuaciones fuera de su local, los honorarios de los abogados y procuradores y cualquiera otro gasto procesal.(1995:285) Zerpa, señala que son los gastos de las partes necesarios para la debida tramitación del proceso, es decir: …Todas las erogaciones, hechas por ellas que guardan relación directa con el proceso y, en consecuencia, tienen su causa inmediata en éste” (Zerpa; 1985:182). Igualmente, sostiene que el concepto de costas procesales está integrado por dos clases de gastos, a saber: a) Los honorarios profesionales de los abogados apoderados o asistentes de las partes; y b) todas las demás erogaciones constituidas, 94
principalmente, por los tributos previstos en la Ley de Arancel Judicial y en la Ley de Timbre Fiscal. La Enciclopedia Jurídica Opus, señala al respecto lo siguiente: Se da el nombre de costas a los gastos legales que hacen las partes y deben satisfacer en ocasión de un procedimiento judicial. No revisten el carácter de una pena, sino de una indemnización debida al vencedor por los gastos que le ocasiona su contrincante al obligarlo a litigar. Son en principio de origen procesal. La omisión de pronunciamiento sobre costas autoriza la solicitud de aclaratoria, ya que se consagra la llamada ‘teoría del vencimiento total’. Las costas no sólo comprenden los llamados gastos procesales, o sea, los aranceles y derechos judiciales, sino también los honorarios de abogados y emolumentos al personal auxiliar. (1994: 630). De las definiciones antes transcritas se concluye, que en un sentido amplio, las costas procesales constituyen los gastos incurridos durante el proceso que tengan su origen y fundamento en el mismo, así como los honorarios que deben pagarse a abogados y demás profesionales que intervengan en el juicio respectivo, que corran por cuenta exclusiva de las partes En Venezuela, según lo establecido en El Decreto Nº 6.286 con Rango, Valor y Fuerza de ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en su artículo 76: “La República no puede ser condenada en costas, aún cuando sean declaradas sin lugar las sentencias apeladas, se nieguen los recursos interpuestos, se dejen perecer o se desista de ellas”. 95
En Venezuela, la Sala de Casación Social se ha pronunciado de manera
pacífica y reiterada sobre la exención de costas del recurso a los organismos que
pertenecen a la administración pública, por ejemplo, en la sentencia de fecha 16 de
octubre del año 2003, (Caso: José Manuel Ramos contra Gobernación del Estado
Apure), en los siguientes términos:
…Por último, en relación con las costas del recurso, es necesario precisar que el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, dispone que: “Los Estados tendrán los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República, en los asuntos judiciales que le ocurran”. Asimismo, el artículo 74 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece que: “La República no puede ser condenada en costas, aun cuando sean declaradas sin lugar las sentencias apeladas, se nieguen los recursos interpuestos, se dejen perecer o se desista de ellos”. A tal efecto, al haber recurrido de hecho la Gobernación del Estado Apure ‐parte demandada‐ que es un órgano de la administración pública estadal, que goza de privilegios procesales de no poder ser condenado en costas, es por lo que en aplicación de lo dispuesto en las citadas disposiciones legales, no ha lugar a la condenatoria en las costas del recurso. (Resaltado de la Sala). 10.
Posiciones juradas y juramentos decisorios. En cuanto a las posiciones juradas, ha establecido la jurisprudencia: “…su naturaleza jurídica 96
como medio de prueba se encuentra contenida en el artículo 403 del Código de Procedimiento Civil el cual establece: “Quien sea parte en el juicio estará obligado a contestar bajo juramento las posiciones que le haga la parte contraria sobre hechos pertinentes de que tenga conocimiento personal”. A su vez, el artículo 412 ejusdem, instituye: “Se tendrá por confesa en las posiciones que la parte contraria haga legalmente en presencia del Tribunal: a la que se negare a contestarlas (…); a la que citada para absolverlas no comparezca sin motivo legítimo, o a la que se perjure al contestarlas (…)”.(Sentencia Nº 23.598 del 02 de octubre de 2003) De las citadas normas y de acuerdo al contenido de los artículos 405, relativo a la pertinencia de los hechos respecto del mérito de la causa, 409, referente a los hechos acerca de los cuales se exija la confesión, 410, relativo al contenido de las posiciones y su relación con los hechos controvertidos, 414, en cuanto a la forma de dar respuesta a las posiciones, todos del código de procedimiento civil, se desprende que las posiciones juradas constituyen una forma de confesión. Las posiciones juradas han sido definidas por la doctrina como la declaración judicial o extrajudicial, espontánea o provocada por el interrogatorio de la parte contraria o por el juez, mediante la cual una parte, capaz de obligarse y con ánimo de proporcionar a la otra una prueba en perjuicio propio, reconoce total o parcialmente, la verdad de una obligación o de un hecho que se refiere a ella y es susceptible de efectos jurídicos. 97
Por su parte, la doctrina nacional ha definido las posiciones juradas como el medio de prueba del género de la confesión, mediante el cual, una de las partes en el juicio, requiere de su adversario, bajo juramento, respuesta afirmativa a las posiciones que se le formule, sobre hechos de que tenga conocimiento personal, que sean pertinentes a la causa Es por ello que bajo el esquema previsto en el Código de Procedimiento Civil, a través de las posiciones juradas se persigue obtener la confesión del absolvente, razón por la que sólo serán susceptibles de valoración las respuestas que lo perjudiquen y no las que lo favorezcan, lo cual es consecuencia del principio de alteridad por cuya aplicación nadie puede, unilateralmente, crear una prueba o un título a su favor. Por ende, siendo las posiciones juradas una declaración de alguna de las partes, expresada en el curso de un proceso, en beneficio de la otra, las mismas constituyen una confesión. Por otro lado el Juramento Decisorio puede definirse como el medio de prueba legal por el cual, una de las partes, a pedido de su adversario o del juez, afirma o niega la verdad de los hechos contenidos en la fórmula, observando el rito de la religión que profesa, o jura por su honor y su conciencia, teniendo la función de hacer plena prueba. Es una prueba supletoria de la cual las partes pueden servirse sólo cuando sea imposible o sumamente difícil reproducir otras pruebas. El juramento versa sobre un hecho determinado y personal de aquél a quien se le infiere, del cual las partes hacen depender la decisión del asunto. 98
La doctrina dominante ha interpretado, que tratándose del juramento decisorio, no basta que el hecho sea genéricamente relevante a los fines decisorios, sino que es necesario que el hecho integre en términos jurídicos el supuesto de hecho constitutivo, de tal modo que sea eficaz, por sí mismo, para definir la controversia sin más indagación probatoria, porque un medio probatorio puede decirse decisorio, en tanto en cuanto sea tal el hecho histórico, o el punto de hecho, que establecida su certeza, sea idóneo para determinar ex se el acogimiento o el rechazo de la demanda o de una parte de ésta. Dispone el artículo 420 del Código de Procedimiento Civil: El juramento puede deferirse en cualquier estado o grado de la causa, en toda especie de juicio civil, salvo disposiciones especiales. Quien defiera el juramento deberá proponer la fórmula de éste. Esta debe ser una, breve, clara, precisa y comprensiva del hecho o los hechos, o del conocimiento de éstos, de que las partes hagan depender la decisión del asunto. La norma transcrita establece expresamente que la fórmula del juramento debe ser breve, clara, precisa y comprensiva del hecho o los hechos, o del conocimiento de éstos, de que las partes hagan depender la decisión del asunto; es decir, la fórmula del juramento dista mucho de ser formalismo inútil de los repudiados por la Constitución, de donde se desprende que es indispensable que la fórmula del juramento sea redactada en forma tal que para la respuesta baste un si o un no, a lo sumo añadiéndole la frase “es cierto”; es decir, “sí es cierto” o “no es cierto”, o “si lo juro”, pero no puede 99
pretenderse que el oferente del juramento deba construir otro tipo de oraciones o relatar acontecimientos. Adicionalmente, del artículo 420 citado se infiere que la referida fórmula del juramento debe ser única; es decir, no puede tratarse de un interrogatorio, debe redactarse una sola pregunta que además, debe ser breve, clara, precisa y comprensiva del hecho o los hechos litigiosos, o del conocimiento de éstos, de forma tal que la respuesta sirva para decidir el asunto. Cabe señalar que la extinta Corte Suprema de Justicia estableció en sentencia de fecha 07 de junio de 1951 que: “…El juramento decisorio es el que una parte defiere a la otra para que de él dependa la sentencia del litigio. Por esto es que se llama litisdecisorio. Tal juramento no es un suplemento de prueba. Es la única prueba, puesto que se supone que todos los demás medios han sido desechados. La intención de aquel que lo defiere, es la de hacer depender de dicho juramento la terminación del litigio”. Según lo establecido en el Decreto Nº 6.286 con Rango, Valor y Fuerza de ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en su artículo 78: “ Ni las autoridades, ni los representantes legales de la República, están obligados a absolver posiciones juradas, ni a prestar juramento decisorio, pero deben contestar por escrito las preguntas que, en igual forma, les hicieren el Juez o la contraparte sobre hechos de que tengan conocimiento personal y directo. 100
En relación a la norma transcrita, ha dicho la Sala Político‐Administrativa en Juzgado De Sustanciación en Caracas, el 27 de abril de 2004 Establece el artículo 89 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que: Ni las autoridades ni los representantes legales de la República, estarán obligados a absolver posiciones ni a prestar juramento decisorio, pero contestarán por escrito las preguntas que, en igual forma, les hicieren el Juez o la contraparte sobre hechos de que tengan conocimiento personal y directo”.(Énfasis del Juzgado) En este orden de ideas, advierte la Sala que la prueba promovida está circunscrita al medio a través del cual se obtiene la confesión de la autoridad o representante legal de la República, estableciendo la ley como improcedente el mecanismo de absolver posiciones juradas, fundamentado en prerrogativas procesales otorgados a la República, las cuales se encuentran previstas en el artículo 89 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que establece lo siguiente: Artículo 89. Ni las autoridades ni los representantes legales de la República, estarán obligados a absolver posiciones ni a prestar juramento decisorio, pero contestarán por escrito las preguntas que, en igual forma, les hicieren el Juez o la contraparte sobre hechos de que tengan conocimiento personal y directo. (resaltado por la Sala) 101
Estas prerrogativas fueron recogidas por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.554 de fecha 13 de noviembre de 2001, la cual en su artículo 76 reproduce el contenido establecido en el señalado artículo 89 de la Ley que rige a este Máximo Tribunal. Visto lo anterior, se infiere entonces que la Sala comparte la decisión proferida por el Juzgado de Sustanciación, en cuanto a la inadmisibilidad de la prueba de posiciones juradas, más no las razones esgrimidas para llegar a tal declaración, por cuanto dicha prueba resulta ilegal de conformidad con el citado artículo 89 transcrito ut supra, y por lo tanto inadmisible, al pretender que a través de tal medio probatorio se obligara a la República a absolver posiciones juradas, cuestión ésta proscrita por el ordenamiento jurídico venezolano, y no como dictaminó dicho Juzgado, al fundamentar la inadmisibilidad de dicha prueba en el artículo 419 del Código de Procedimiento Civil.” (Caso Roberto Antonio Bustillo vs. Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables. Sent. Nº 1.078, del 13.8.02). 11.
Ejecución de la sentencia y Disponibilidad presupuestaria: Según lo establecido en el Decreto Nº 6.286 con Rango, Valor y Fuerza de ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República: Artículo 87. Cuando la República sea condenada en juicio, el Tribunal encargado de ejecutar la sentencia notificará al Procurador o Procuradora General de la República quien, dentro del lapso de sesenta 102
(60) días siguientes, debe informarle sobre su forma y oportunidad de ejecución. Dentro de los diez (10) días siguientes de su notificación, la Procuraduría General de la República participará al órgano respectivo de lo ordenado en la sentencia. Este último deberá informar a la Procuraduría General de la República sobre la forma y oportunidad de ejecución de lo ordenado en la sentencia, dentro de los treinta (30) días siguientes de recibido el oficio respectivo. Artículo 88. La parte interesada, previa notificación, puede aprobar o rechazar la proposición del organismo público que corresponda y, en el último caso, el Tribunal debe fijar otro plazo para presentar nueva propuesta; si la misma no es aprobada por la parte interesada, o si el organismo respectivo no hubiere presentado alguna, el Tribunal debe determinar la forma y oportunidad de dar cumplimiento a lo ordenado por la sentencia, según los procedimientos siguientes: 1. Si se trata de cantidades de dinero, el Tribunal, a petición de la parte interesada, debe ordenar que se incluya el monto a pagar en la partida respectiva de los próximos dos ejercicios presupuestarios, a cuyo efecto debe enviar al Procurador o Procuradora General de la República copia certificada de la decisión, la cual debe ser remitida al organismo correspondiente. El monto que se ordene pagar debe ser cargado a una partida presupuestaria no imputable a programas. 103
2. Si se trata de entrega de bienes, el Tribunal debe poner en posesión de los mismos a quien corresponda. Si tales bienes estuvieren afectados al uso público, a actividades de utilidad pública o a un servicio público prestado en forma directa por la República, el Tribunal debe acordar la fijación del precio mediante avalúo realizado por tres peritos, nombrados uno por cada parte y el tercero de común acuerdo. En caso de desacuerdo, el tercer perito es nombrado por el Tribunal. Por otro lado, La Ley Orgánica del Poder Público Municipal vigente, publicada en la Gaceta Oficial N° 38.421 de fecha 21 de abril de 2006, estableció en sus artículos 160 y 161, posteriormente reasignados con los números 157 y 158 en la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal lo siguiente: Artículo 157: Cuando el Municipio o una entidad municipal resultaren condenados por sentencia definitivamente firme, el Tribunal, a petición de parte interesada, ordenará su ejecución. A estos fines, notificará al alcalde o alcaldesa o a la autoridad ejecutiva de la entidad municipal, que debe dar cumplimiento voluntario la sentencia dentro de los diez días siguientes a la notificación. Dentro de este lapso, el municipio o la entidad municipal, según el caso, podrá proponer al ejecutante una forma de cumplir con la sentencia. Si esa forma fuere rechazada, las partes podrán suspender el plazo establecido para la ejecución voluntaria por el tiempo que se convenga o realizar actos de composición voluntaria. Transcurrido el lapso para la ejecución voluntaria sin que la sentencia se haya cumplido,, se procederá a la ejecución forzosa. 104
“Artículo 158. Vencido el lapso para la ejecución voluntaria de la sentencia, el Tribunal determinará la forma y oportunidad de dar cumplimiento a lo ordenado por la sentencia, según los procedimientos siguientes: 1. Cuando la condena hubiere recaído sobre cantidad líquida de dinero, el Tribunal, a petición de parte, ordenará a la máxima autoridad administrativa del Municipio o de la entidad municipal para que incluya el monto a pagar en el presupuesto del año próximo y siguientes, a menos que exista provisión de fondos en el presupuesto vigente. Cuando la orden del Tribunal no fuere cumplida o la partida prevista no fuere ejecutada, el Tribunal a petición de parte, ejecutará la sentencia conforme al procedimiento previsto en el Código de Procedimiento Civil para la ejecución de sentencias de condena sobre cantidades líquidas de dinero. El monto anual de dicha partida no excederá del cinco por ciento (5%) de los ingresos ordinarios del presupuesto del Municipio o distrito (…)”. 2. Cuando en la sentencia se hubiere ordenado la entrega de algún bien el tribunal llevará a efecto la entrega. Si tales bienes estuvieren afectados al uso público, a un servicio público o a una actividad de utilidad pública, el Tribunal, a petición de parte, acordará que el precio sea fijado mediante peritos en la forma establecida por la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social. Fijado el precio, se procederá como si se tratare del pago de cantidades de dinero. 105
3. Cuando en la sentencia se hubiere condenado al cumplimiento de una obligación de hacer, el Tribunal, a petición de parte, fijará un lapso de treinta días consecutivos para que el Municipio o la entidad municipal correspondiente proceda a cumplir con la obligación. Si ella no fuere cumplida, el Tribunal, a petición de parte, procederá él mismo a ejecutar la sentencia. A estos fines, se trasladará a la oficina municipal correspondiente y requerirá al ente municipal para que cumpla con la obligación. Si a pesar de este requerimiento la obligación no fuere cumplida, entonces el Tribunal sustituirá al ente municipal y hará que la obligación de hacer sea cumplida. Para el caso de que, por la naturaleza de la obligación, no fuere posible que el Tribunal la ejecutare en la misma forma en que fue contraída, entonces se estimará su valor y se procederá a su ejecución como si fuere una cantidad de dinero. 4. Cuando en la sentencia se hubiere condenado a una obligación de no hacer, el Tribunal, a petición de parte, ordenará el resarcimiento del daño que se derive del incumplimiento de la obligación de no hacer. Este es entonces un privilegio según el cual, el Estado, a través de la administración pública, goza de una concesión especial que lo autoriza a no realizar el pago inmediato de las obligaciones cuando ha sido condenado en proceso judicial en virtud de la existencia de la Ordenanza de presupuesto, a la cual tiene que darse cumplimiento, y dado que estos gastos no están incluidos en ellos, se le otorga plazo para que incluya los montos adeudados en el presupuesto ó presupuestos siguientes, según su conveniencia presupuestaria. 106
Los Principios Constitucionales Según Aragón, existe un carácter principalista en las constituciones democráticas, y es propio de estos tiempos que éstas regulen, no sólo la organización del Estado sino el estatus de sus ciudadanos, y por ello: establecen las líneas vertebrales del orden social y, en consecuencia, formulan las directrices de todas las ramas del Derecho, lo que conduce a que el texto constitucional contenga, junto a normas en sentido estricto, una gran diversidad de principios (Aragón citado por Araujo; 2009: 38) Visto así, las Constituciones emplean reiterativamente la expresión “principios, en ocasiones refiriendo los suyos propios, y en otras de forma genérica. En el primer caso, las constituciones diseñan un ordenamiento principal, formado tanto por Derecho como por principios y esto se debe a que los principios operan con el alcance y la fuerza que les reconoce el artículo 4 del Código Civil. Su rol es servir de base y fundamento a todo el ordenamiento jurídico. Son las grandes directrices de aplicación y, a falta de otra norma jurídica, la última fuente del derecho. De manera que, cuando un principio se positiviza constitucionalmente, se convierte en un criterio legal. Los principios constitucionales se enlazan unos con otros, de manera que un mismo principio constitucional más genérico puede ir concretando en otros más específicos. De esta manera se determinan diversos principios constitucionales que tienen primordial importancia para el Derecho administrativo, y sobre los 107
que tiene incidencia directa el ejercicio de las potestades del Estado llamadas privilegios procesales. El principio de Legalidad, El Estado y los Privilegios Para Barnes, el Principio de la legalidad “es la institución contra la estructura del Estado Absoluto, que se enfrenta al poder personal y arbitrario del monarca, con el fin de obtener un gobierno por la ley y sujeto a la ley” (1993:29), es decir, que conforme a lo expresado por este autor, en aplicación del principio de legalidad, el Estado debe fundamentar tanto su existencia como sus actuaciones, en las leyes. En el sistema jurídico venezolano el principio de legalidad ha sido consagrado constitucional y legalmente y se ha dado total presencia de este principio en las actuaciones de los órganos del poder público, por lo tanto, la Constitución y las leyes se constituyen en fundamento y límite de la actuación del Estado a través de la actuación de la administración pública. Artículo 137 CRBV. La Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen. Así, cuando la CRBV adopta el principio de legalidad, lo instaura como indispensable requisito para la actuación del Estado y por ende de la administración pública. Así mismo, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece el principio de legalidad que confirma la sumisión de 108
la administración pública a la ley al sancionar que la misma debe sujetar sus actuaciones a las disposiciones de la ley. En el régimen moderno, el ciudadano debe relacionarse constantemente con la administración pública, entendiendo ésta como la estructura orgánica que asumen las distintas personas jurídicas territoriales que conforman el Estado. (Meier; 1991: 22). Esta relación se produce entre sujetos que no están en igualdad de condiciones, y esto es así, por los intereses que representa cada uno de ellos. Así, existe el ciudadano interrelacionándose con otro sujeto, el Estado a través de la administración pública, que tiene la legítima representación de los intereses de la comunidad, de manera que es el interés que representa la administración pública en esa relación jurídico administrativa que se produce entre ella y el particular, la razón por la cual el Estado ostenta el poder o potestad de imperium que le permite actuar incidiendo en la esfera jurídica de los administrados, lo que, evidentemente lo coloca en una mejor posición. Quiere decir entonces que ese imperium con el que actúa el Estado al desenvolverse frente al administrado, es lo que se conoce como potestad, que no es otra cosa entonces que el mecanismo o técnica que se utiliza dentro del Estado de Derecho para habilitar la actuación de la administración pública, es la bisagra que permite el enlace entre el principio de la legalidad y la actuación misma del Estado a través de la administración. Así entonces, para Rondón de Sansó, la potestad “es una carga que se le impone a la administración pública, pues aún cuando la misma confiere una habilitación para actuar, le impone entonces del mismo modo, el deber imperante de actuación” (2000:17). 109
Las potestades administrativas son la articulación del principio de legalidad, siendo la técnica utilizada por la Teoría del Estado de Derecho para facultar la actuación de la administración pública (García; 1995:431). Vale decir entonces que las potestades administrativas otorgadas en virtud del principio de legalidad son el poder jurídico de actuación de la administración delimitado por la ley (Meier; 1991:45), es decir, son los instrumentos que habilitan la actuación del Estado a través de la administración, por lo tanto, todos los órganos que ejercen el poder público tienen potestades públicas, siendo éstas imprescindibles para su actuación; en caso de no tener potestades, según García de Enterría, “no tienen habilitación para actuar y en consecuencia es un órgano inoperante (1995:433) No obstante esta justificación por parte de la doctrina de la existencia de las potestades o privilegios del Estado, que se entienden extendidas a los procesos judiciales en los cuales es parte, el principio de legalidad exige que la actuación de la administración pública sea apegada a las normas que regulen su creación, existencia y actividades a sus disposiciones, pues evita que el poder público sea ejercido por motivos o razones distintas a aquellas por los cuales fueron otorgados, lo cual se traduce en garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Frente a la administración pública, el principio de la legalidad adquiere especial importancia porque, “representa una protección contra el régimen absoluto, en el que las arbitrariedades y el abuso de poder disminuye la posición de los ciudadanos frente al poder (Meier; 1991: 18). Principio de Igualdad de las Partes, el Estado y los Privilegios La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone: 110
Artículo 21. “Todas las personas son iguales ante la ley, y en consecuencia: 1.
No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona. 2.
La ley garantizará las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad ante la ley sea real y efectiva; adoptará medidas positivas a favor de personas o grupos que puedan ser discriminados, marginados o vulnerables; protegerá especialmente a aquellas personas que por alguna de las condiciones antes especificadas, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan…” Y es una consecuencia inevitable del contenido de este artículo que exista un Principio de Igualdad establecido constitucionalmente, claro y preciso, en el que se reconoce literalmente que todas las personas son iguales ante la Ley, y por lo tanto, esta igualdad debe entenderse como extensiva a los procesos judiciales, vale decir, que debe existir una igualdad de las partes en el proceso, aun cuando una de las partes sea el mismo Estado. El principio de igualdad previsto en el artículo 21 de la Constitución de la República, significa que a los supuestos de hechos iguales, deben aplicárseles unas consecuencias jurídicas que sean iguales, y para introducir diferencias entre los supuestos de hecho tiene que existir una suficiente justificación de tal diferencia que aparezca, al mismo tiempo, como fundada y razonable de acuerdo 111
a criterios y juicios de valor generalmente aceptados, y así lo señala el autor Rubio Llorente Francisco, en su texto “Derechos fundamentales y principios constitucionales” (1995:22). El artículo 15 del Código de Procedimiento Civil establece: “Los jueces garantizarán el derecho de defensa, y mantendrán a las partes en los derechos y facultades comunes a ellas, sin preferencias ni desigualdades y en los privativos de cada una…” En atención a esta norma, ha dicho la doctrina que esto constituye un principio dentro del proceso, lo cual establece el igual trato e iguales oportunidades en cuanto a derechos y obligaciones en la tramitación de los juicios de acuerdo a la posición que ocupe la parte, bien sea como actor o como demandado, y las aptitudes adoptadas en el procedimiento. Partiendo de esta premisa, se debe considerar entonces que, si estando el Estado dotado de personalidad jurídica y en uso de las atribuciones de esa personalidad, puede participar dentro del sistema jurisdiccional, bien como demandante, bien como demandado, y como consecuencia a sus actuaciones, bien por un hacer, bien por un dejar de hacer, o bien por el cumplimiento de lo pautado y acordado en los contratos que realiza con los particulares, debe hacerlo de manera que no resulte ventajosa su actuación ante adversario, toda vez que, quien dirime el conflicto, es el mismo Estado, aunque sea a través de la actuación de otra de sus manifestaciones de poder como lo es el poder jurisdiccional.. 112
Es en este punto que se hace relevante un análisis sobre la igualdad en el proceso judicial cuando el Estado es parte. La igualdad procesal es un principio que en todo caso se instaura como quien pondera el equilibrio, la paridad o uniformidad de las partes en litigio. Este principio que se encuentra íntimamente ligado al debido proceso y al derecho a la defensa, puede catalogarse como una garantía constitucional de vital observancia por parte de los jueces ante los cuales se dirima un conflicto de intereses; a tal punto que, su no acatamiento puede inducir no sólo a la reposición de cualquier causa y a la casación por indefensión de la sentencia dictada en última instancia, sino que incluso puede ser anulada. El principio de igualdad se resume en el precepto “audiatur altera pars” (óigase a la otra parte). Oír a la otra parte es la expresión de lo que se denomina bilateralidad de la audiencia en las doctrinas alemanas y angloamericana. Este principio consiste en que, salvo situaciones excepcionales establecidas en la ley, toda petición o pretensión formulada por una de las partes en el proceso, debe ser comunicada a la parte contraria para que pueda ésta prestar a ella su consentimiento o formular su oposición. Conforme a este principio, el juez no procede de plano sino en aquellas situaciones en que la ley lo autoriza expresamente. La aplicación más importante de este principio radica en que ambas partes tienen iguales posibilidades de presentar sus pruebas, exposiciones, conclusiones o alegatos y de impugnar mediante recursos las resoluciones que le sean adversas. En base a esto se adviene, que el mencionado equilibrio 113
procesal se rompe o inclina hacia un costado de la balanza cuando: a) se establecen prebendas, desigualdades o discriminaciones en el proceso; b) se convienen recursos o defensas no establecidas en la normativa aplicable al caso concreto c) el rector de la causa no provea a tiempo las peticiones efectuadas por una de las partes en litigio; d) el juez inexplicablemente niega o silencia una prueba o sencillamente se resiste a evacuarla; y e) el sentenciador menoscaba o excede sus poderes inquisitivos en desmedro de uno de los adversarios. En el caso de los procesos contenciosos administrativos, las “prebendas, desigualdades o discriminaciones en el proceso” a que se refiere el párrafo anterior y que sería una causa de ruptura del equilibrio procesal, están representadas y vienen dadas por las potestades o privilegios procesales de los que está dotada la administración para actuar en el proceso judicial como parte, y que ya han sido descritos anteriormente. Éstos están consagrados en el ordenamiento jurídico constitucional y legalmente tal y como ya se ha indicado, pero muy específicamente en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República, que fuera posteriormente reformado con el Decreto Nº 6.286 con Rango, Valor y Fuerza de ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual, en su Título IV: Del Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones Contra La República y de la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio. En los procesos contenciosos administrativos tal igualdad procesal es relativa a la situación que se presente. Es discutible por las prerrogativas sustanciales y 114
procesales de las que goza el Estado, convertidas en privilegios procesales. Así el Estado resulta beneficiado, por ejemplo, con los plazos de caducidad para realizar ciertas actuaciones, o con términos y condiciones especiales para contestar, o con el beneficio de por ejemplo, no tener que contestar puesto que al no hacerlo, se entiende contradicha la pretensión, que es la posición contraria a la confesión ficta que opera en contra del particular que no contesta. Los caracteres de presunción de legitimidad y ejecutoriedad del acto administrativo, le permiten al Estado gozar durante el proceso judicial de una situación de desigualdad relacionada con la pretensión principal, y la dilación procesal favorecerá a la administración pública, si ha llegado a juicio por causa de la responsabilidad contractual. El proceso se desenvuelve en el tiempo. El tiempo se convierte en temporalidad jurídica en cuanto significa oportunidad para la realización de los valores del Derecho, es decir, en oportunidad de actuar. Aun cuando resultare ganador, al particular no le será posible restituir muchas veces el patrimonio, la salud, los años de educación o la subsistencia digna. Entonces la sentencia queda vaciada del contenido de la pretensión originaria. El fin esencial de la función administrativa es la gestión directa e inmediata del bien común. La función judicial reconoce como propósito esencial la resolución de conflictos de intereses entre partes. El accionar de la administración pública en procura del bien común supone, necesariamente, el respeto del orden jurídico, y el fin último de los procesos contenciosos administrativos debe estar en función de determinar la responsabilidad efectiva del Estado sobre las pretensiones de las cuales es objeto a través de los procesos judiciales en los que se involucra. 115
La Celeridad Procesal y los privilegios La normativa legal establecida en la más alta norma Jurídica existente como lo es la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece en su artículo 2° en cuanto a que: “El Estado Venezolano es social, de derecho y de justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico entre otros, la justicia y la vigencia indeclinable de los derechos humanos. Por su parte el articulo 26 del Texto fundamental establece el derecho a la tutela judicial efectiva, derecho que comprende el acceso a los Tribunales, el acceso al proceso, el obtener una decisión resulta el fondo de la controversia sometida al conocimiento del órgano judicial y que la misma sea ejecutable”. La misma norma impone al Estado, de manera correspectiva, la obligación de administrar una justicia imparcial, eficaz, eficiente, expedita, con celeridad, sin dilataciones indebidas ni formalidades innecesarias. En concordancia con el derecho constitucional, previsto en el articulo 257 el cual señala el proceso como instrumento para la justicia, de lo que se desprende que el proceso debe desenvolverse siguiendo las formalidades esenciales que garanticen la vigencia de los derechos y garantías constitucionales y dentro de los términos y plazos establecidos en las leyes para ello. La Sala Político Administrativa ha fijado posición Jurisprudencial sobre el alcance del derecho a la tutela Judicial efectiva, y al respecto, en sentencia de fecha 20 de Noviembre de 2.002, afirmó entre otras cosas que: la Tutela Judicial efectiva (Art.26) ….tiene como finalidad obtener un fallo definitivo en un tiempo prudencial…… 116
La imparcialidad, el Estado y los Privilegios Al establecerse la Jurisdicción Contencioso Administrativa, además de determinar su ámbito, se debe precisar cuáles son los poderes que el juez puede ejercer con relación a las materias de las cuales puede conocer, lo cual tiene relación, por lo demás, con el derecho que toda persona tiene, conforme al artículo 18 párrafo 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia en cualquiera de sus salas, para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos ó difusos, a la tutela judicial efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente. De acuerdo al artículo 259 de la CRBV ya anteriormente citado, el juez, en uso de sus atribuciones, posee una competencia plena, lo suficientemente amplia como para admitir cualquier tipo de pedimento frente a la administración de parte de un particular lesionado en un derecho subjetivo. Ya anteriormente se estableció la competencia general en esta materia en el artículo 5 de la LOTSJ, que atribuye a la Sala Político Administrativa competencia para: 24. Conocer de las demandas que se propongan contra la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público o empresa, en la cual la República ejerza un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere, si su cuantía excede de setenta mil una unidades tributarias (70.001 U.T.); 27. Conocer de las reclamaciones contra las vías de hecho imputadas a los órganos del Ejecutivo Nacional y demás altas autoridades de rango nacional que ejerzan el Poder Público;” 117
De esta manera, conforme a la LOTSJ, en caso de demanda contra los entes públicos, la decisión del juez puede ser cualquier decisión jurídicamente útil que se solicite, y en el caso específico del contencioso de los contratos administrativos, tiene competencia para conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los estados o los municipios. Ahora bien, existe un principio constitucionalmente establecido que se refiere a la separación de poderes, en virtud del cual, se produce una “separación virtual” por decirlo de alguna vez, toda vez que todos los poderes constituidos conforman una parte del Estado, y deben funcionar cohesivamente, de manera que lo que en realidad, lo que se separa son las funciones que cumple cada uno de ellos. Si por un lado es cierto que el Estado debe poseer un estatus superior en virtud de su poder de organización de la sociedad que lo conforma, y que en virtud de ello se le ha otorgado una serie de prerrogativas de actuación, incluyendo las procesales, cómo evitar comprometer la imparcialidad en las decisiones que toma una de sus acepciones de poder cuando s otra de sus ramas la que está inmersa en el conflicto que se dirime. Se entiende que el Estado, como parte en un proceso judicial, debe tener una actuación, pero ésta debe estar condicionada por los mismos principios generales que se reconocen en favor de los particulares en el procedimiento administrativo y, con especial énfasis, los de juridicidad y verdad jurídica objetiva. Cuando el Estado interviene en un proceso judicial se produce una fuerte tensión porque, al actuar como parte, y una vez revestido de sus 118
privilegios procesales, estará negando o desconociendo derechos de la persona privada, que él mismo tiene la obligación de asegurar. La Inejecutabilidad de las sentencias No sería efectivo el servicio de justicia si el mandato de la sentencia pudiera no ser cumplido por el perdidoso. Hacer ejecutar lo juzgado debe ser la consecuencia del derecho a la tutela judicial efectiva, y la función judicial consiste, no sólo en juzgar, sino en hacer ejecutar lo decidido. Por medio del proceso, que no tiene por objeto crear ni obviar derechos sino tutelarlos. El Estado debe hacer valer el Derecho frente a la conducta por la cual se está en pugna con él, y debe hacerlo no sólo a través de la declaración judicial que se expresa en la sentencia, sino, fundamentalmente, mediante su ejecución. Los procesos de conocimiento de la causa permiten poner fin al litigio determinando con certeza el Derecho, pero allí no se agota la función jurisdiccional. No se reestablece la paz social por el simple hecho de haberse reconocido el derecho de una de las partes determinada a prestación. Si aquel que resultó vencido en el proceso de conocimiento no cumple con lo que se le ordena en la decisión , deberá ser obligado a cumplir, vale decir, que si no cumple o ejecuta voluntariamente la sentencia, deberá haber lugar a la ejecución forzosa. Resultaría demasiado débil un ordenamiento procesal si la sentencia que acoge la pretensión del particular pudiera dejar de ser cumplida, ó en el peor de los casos, cumplida al antojo del Estado, por lo que se pondría en duda la eficacia 119
del control judicial, debido a que éste no logra sus efectos si no asegura adecuadamente la ejecución de las de cisiones en que se concreta el proceso. El momento actual del proceso de ejecución de sentencias contra el Estado puede definirse como muy incierto, especialmente en el caso de sentencias de condena en las que éste debe pagar sumas de dinero. El Estado en uso de sus privilegios procesales, tiene la potestad, una vez culminado el litigio, si ha resultado perdidoso en el proceso, de decidir cuándo y de qué manera ejecuta la decisión. En virtud del ejercicio del principio de Disponibilidad Presupuestaria, ya analizado anteriormente , puede proponer las fechas de pago de sumas de dinero acordadas en sentencia, para cuando así lo estime conveniente en atención al hecho de que, tal actuación no debe afectar el presupuesto ordinario según el que actúa, el cual, como es sabido, se realiza anualmente, con lo que el particular que resulta ganador en litigio, ve frustradas sus intenciones de cobrar una vez culminado el proceso, porque se ve obligado a esperar a que exista tal disponibilidad presupuestaria, para lo cual la ley le otorga al Estado uno o dos ejercicios siguientes a la decisión para incluirlos en el o los presupuestos siguientes. Los costos en el proceso contencioso administrativo El artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece la gratuidad como adjetivo de la justicia. Y la justicia tiene al proceso como medio para realizarse, según el artículo 257 del mismo texto normativo. Ahora bien, el proceso origina gastos, los cuales son inicialmente asumidos por el Estado. 120
Tal es el caso por ejemplo, de los sueldos de los jueces, secretarios, alguaciles, amanuenses; los materiales de oficina y demás utensilios; los del local que le sirven de sede al tribunal, entre otros que le corresponden sufragarlos en su misión publica de búsqueda de la justicia individual como aspiración de cada ciudadano para su particular esfera subjetiva, es decir el Estado asume no solo la gestión de este servicio público sino también los gastos propios al funcionamiento que el mismo comprende. Sin embargo, existen otros gastos inherentes y particulares a cada proceso que conforman las costas procesales, que no los asume el estado sino los ciudadanos. El código de procedimiento civil, utiliza el término costas cuando regula su imposición en numerosos y diversos preceptos, como es el caso de los artículos 98, 181, 274 a 287, 320, 322, 350, 357, 445, 527, 571, 612, 647, 657, 659, 708, 710, 825, 846, 847, 866, y 867. En el derecho venezolano, no existe una definición de costas. Ante la ausencia de norma expresa en la legislación venezolana que defina las costas, el tribunal supremo de justicia y los diversos tribunales de instancias han formulado un concepto de costas en sus sentencias, apuntando así algunas líneas definidoras, aunque no siempre en una sola dirección, o en un solo sentido. Los tribunales patrios han delineado el concepto de costas, en atención a las conclusiones que se derivan de sus fallos. Hay sentencias que asimilan las costas a los gastos pura y simplemente, según las cuales: 121
a.
Las costas comprenden todos los gastos efectuados en las diferentes etapas del proceso civil. (Sentencia N° 466 de la Sala De Casación Civil de la extinta Corte Suprema De Justicia de fecha 25 de octubre de 1995, en el caso J.E Estrada Mirabal vs Trefilca, C.A) b.
Las costas consisten en todos aquellos gastos ocasionados por la actividad directa de las partes dentro del proceso, ya sean hechos por ellas mismas o por intermedio de otra persona a nombre de estas, y la cual es el titulo constitutivo para exigir el pago de las costas (Sentencia N° 236 de la Sala De Casación Civil de la extinta Corte Suprema De Justicia de fecha 21 de junio de 1995, en el caso N. León Pérez y otros vs. Tomas Graells). c.
Las costas son todos los gastos hechos por las partes en la sustanciación de los asuntos judiciales, bien sean los señalados en la ley, así como todos los demás gastos diversos hechos en el proceso y con ocasión de él, desde que se inicia hasta su completo termino siempre que consten en el expediente respectivo (Sentencia del juzgado superior decimo en lo civil, mercantil y del transito de la circunscripción judicial del área metropolitana de caracas de fecha 1 de junio de 1995, Expediente N° 3018, en el caso de Banco Latino, C.A y Otros) 122
Por otro lado, hay sentencias que consideran las costas como indemnización o reparación de gastos, según las cuales; a.
Se entiende por costas la indemnización debida al vencedor en el proceso, por los gastos que le ha ocasionado el vencido al obligarlo a litigar (Sentencia de la sala de casación civil de la extinta corte suprema de justicia de fecha 18 de mayo de 1992, en el caso C. Laner del Monte vs. Banco provincial S.A.I.C.A). b.
Las costas están constituidas por aquella indemnización que el vencido debe satisfacer al vencedor, por todos los gastos hechos en la litis y no los gatos extraños o superfluos (Sentencia de la sala de casación civil de la extinta corte suprema de justicia de fecha 21 de junio de 1989, en el caso Inversiones Hami, C.A vs. Inversiones Vivaldi, C.A). Ahora bien, la doctrina conceptuar las costas se apoyan insistentemente en el término "gastos", en algunos casos calificándolos o determinándolos, y en otros pluralizándolos, pero siempre con expresiones análogas a pesar de que el Código de Procedimiento Civil se refiere a las locuciones costas y gastos como si se tratara de vocablos desiguales, tales son los casos de los artículos 27, 31, 172, 497, 514, 541 Ord 3°, 543, 564, 569, 578, 580, 592, 629, 632, 699, 714, 858 y 902. 123
Estos dispendios, relacionados con el proceso, tienen una asignación muy diversa, por lo cual resulta útil examinarlos diferenciadamente pues no es correcto identificar en nuestro Derecho Procesal Civil el termino costas con el de gastos. Feneh y Muñoz (2001: 126), perfilan claramente ambos conceptos, partiendo de la distinción: Gastos Jurisdiccionales, Metaprocesales o Extraprocesales, y procesales. Gastos jurisdiccionales o judiciales: Aquellos que necesita realizar el Estado para que el proceso pueda ser convenientemente utilizado por los justiciables. Gastos meta procesales o extraprocesales: Aquellos que vienen generados por una actividad previa o accesoria a la propiamente procesal. Gastos procesales: Aquellos que se originan en el proceso concreto y hallan en él su causa inmediata; dentro de este grupo se integran las fianzas, las cauciones, las multas y las costas, no obstante los tres primeros no pueden ser reconducidos a este último. Sin embargo, esta distinción elemental en el sistema procesal venezolano, no ha sido admitida por la doctrina y la jurisprudencia. Así en la dogmática nacional procesal, la multiplicidad de definiciones que se han dado al concepto de costas, se pueden sistematizar en dos grandes bloques; diferenciadores y no diferenciadores. Dentro de los “no diferenciadores” puede contarse a Borjas: 124
…llámase costas todos los gastos hechos por las partes en la sustanciación de los asuntos judiciales, (…) y todos los demás gastos diversos hechos en el proceso y con ocasión de él, desde que se le inicia hasta su completo termino, siempre que consten en el expediente respectivo. Y con Marcano Rodríguez cuando alega …las costas son los gastos intrínsecos del juicio, los desembolsos que las partes hacen para sostener el litigio hasta conducirlo a la solución definitiva, inclusive su ejecución (…), no están incluidos en el los gastos que las partes hagan fuera de lo que es imprescindible y directamente reclame la economía del pleito y los indirectos que no forman también parte obligada de esa economía… De los “diferenciadores de costas y gastos puede citarse a Rengel‐Romberg, quien opina que: … entre daño y costas, existe una relación de género a especie: toda costa es un daño, pero no todo daño es una costa. Las costas son así, una especie de daños, y la condena en costas debe cubrir solamente aquella especie de daños considerados costas a cargo del vencido, pero no cualquier daño sufrido por el vencedor con ocasión del proceso. El concepto de costas es un concepto restringido y limitado a los gastos 125
del proceso, necesarios para que este llegue a su fin, y no incluye los daños que la litis ha podido causar al vencedor…. Por su parte La Roche al aludir la condena en costas dice "… tiene por contenido el resarcimiento de los daños causídicos, útiles y necesarios al reconocimiento y satisfacción del derecho declarado en la sentencia firme…. (2007: 65). A efectos de este estudio, los costos procesales se establecen como el conjunto de gastos en que tienen que incurrir las partes para mantener un proceso judicial y que, en algunos casos, se traduce en costas procesales, aquellas que serán resarcidas al vencedor por el completamente vencido en el litigio, según disposición expresa del Código de procedimiento Civil venezolano. En el caso del Estado, mantenerse en juicio es mucho menos “costoso” que para el particular que contra el actúa. Al actuar investido de privilegios tan especiales como aquellos de los que goza, es capaz de resistir en el tiempo, pues si bien incurre en “gastos”, éstos son absorbidos por la misma administración, no así para el particular que a él se enfrenta, que deberá sufrir los embates del tiempo, toda vez que, al prolongarse los lapsos procesales, alcanzará años en el litigio que, sin exagerar, en muchos casos superan la década. Por otro lado, en el caso especial de la República y los Estados, tales gastos no pueden ser convertidos en costas si el perdidoso resulta ser el Estado, pues por disposición legal expresa contenida en el decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República se establece la prohibición de 126
condenatoria en costas a la República y los estados, de manera tal, que solo en el caso de los municipios será posible recuperar aunque sea una parte de lo invertido en el proceso si se resulta vencedor, por lo que, en muchas ocasiones, el proceso se hace insostenible económicamente para el particular, quien en algún momento se ve obligado a desistir de su pretensión. 127
MAPA DE CATEGORIAS Objetivo General: Analizar las consecuencias derivadas de los privilegios procesales otorgados al Estado en los procesos contenciosos administrativos en Venezuela. Objetivos Específicos Categoría Sub categoría Identificar las principales relaciones jurídicas administrado‐administración que derivan en procesos Contenciosos Administrativos en Venezuela. Unidad De Análisis CRVB Relaciones jurídicas administrado‐
administración Relaciones Contractuales L.O.T.S.J. Responsabilidad Contractual L.O.A.P. L.O.P.A. L.O.P.P.M. Brewer Carías Araujo Juárez Relaciones extracontractuales Calcaño, Josefina Responsabilidad extracontractual
Fiorini, Bartolomé García, Eduardo Garrido, Fernando Decisiones T.S.J. 151
MAPA DE CATEGORÍAS Objetivo General: Analizar las consecuencias derivadas de los privilegios procesales otorgados al Estado en los procesos contenciosos administrativos en Venezuela. Objetivos Específicos Categoría Subcategoría Unidad De Análisis 1. Confesión ficta CRVB 2.
El embargo L.O.T.S.J. 3.
El antejuicio administrativo L.O. Descentralización 4.
No intimación. L.O.A.P. 5.
Caución L.O.P.A. 6.
Consulta de sentencia D.R.F.L.R.P.P.G.R. 7.
Utilización de recursos L.O.P.T. privilegios procesales 8.
Costas procesales L.O.H.P.N. del Estado en los 9.
Posiciones juradas y L.O.P.P.M. juramentos decisorios C.O.T. Ejecución de sentencias. L.O.A.F.S.P. Disponibilidad presupuestaria Brewer Carías Determinar los Privilegios procesales procesos contenciosos administrativos en 10.
Venezuela Araujo Juárez Decisiones T.S.J. 152
MAPA DE CATEGORÍAS Objetivo General: Analizar las consecuencias derivadas de los privilegios procesales otorgados al Estado en los procesos contenciosos administrativos en Venezuela.
Objetivos Específicos Categoría Sub categoría Unidad De Análisis CRVB L.O.T.S.J. Principio de Legalidad L.O.A.P. del privilegios procesales del Igualdad de las partes L.O.P.A. Describir la incidencia de los privilegios Estado procesales en los Incidencia de los procesos Estado en los procesos Contenciosos Administrativos Contenciosos en Venezuela. Administrativos
Principio de Celeridad Procesal L.O.P.P.M. Principio de Imparcialidad Brewer Carías Inejecutabilidad de las sentencias Araujo Juárez Costos procesales Calcaño, Josefina Fiorini, Bartolomé García, Eduardo Garrido, Fernando Decisiones T.S.J.
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CAPITULO III MARCO METODOLOGICO
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CAPITULO III MARCO METODOLOGICO El marco metodológico es el apartado del trabajo que dará el giro a la investigación, es donde se expone la manera como se va a realizar el estudio, los pasos para realizarlo, su método. Según Buendía, Colás y Hernández (1997) en la metodología se distinguen dos planos fundamentales; el general y el especial. En sentido general, es posible hablar de una metodología de la ciencia aplicable a todos los campos del saber, que recoge las pautas presentes en cualquier proceder científico riguroso con vistas al aumento del conocimiento y/o a la solución de problemas. La metodología consta de la descripción y análisis de los métodos que se emplearán en el estudio de investigación. La metodología se centra más en el proceso de investigación que en los resultados, aunque estos últimos dependen de ella. Es la función de la metodología presentar las reglas que permitan crear, acumular o solucionar problemas Las investigaciones empíricas en ciencia jurídica tratan de inferir generalidades a partir de la observación sistemática de una parte de la realidad. Si bien algunos objetivos de la investigación pueden (y deben) ser de carácter normativo y analítico‐conceptual, lo fundamental es conseguir inferir descripciones y explicaciones generales a partir de la observación empírica. Desde esta perspectiva, los objetivos fundamentales de la investigación en ciencia política son la descripción y explicación de fenómenos políticos relevantes (Anduiza y otros; 1999: 28). 154
Se dice que la investigación es de tipo documental descriptiva porque, siguiendo a la doctrina especializada en el área, se denomina investigación documental a “aquella que se basa en la obtención y análisis de datos provenientes de materiales impresos u otros tipos de documentos”. (Arias; 1999: 47). En esta definición, al hacer referencia a otros tipos de documentos, por interpretación extensiva pueden incluirse en ello, los electrónicos. Por otro lado, las investigaciones descriptivas son aquellas que miden o evalúan diversos aspectos, dimensiones o fenómenos a investigar para así describirlos” (Hernández, Sampieri y otros, 1998: 65 y sig.). A esto puede agregarse que, en la investigación descriptiva, el objetivo principal es señalar de forma rigurosa y sistemática las características, funciones. frecuencia, relaciones de asociación de determinado fenómeno o hecho, a nivel interno o externo, por cuanto comprende, además de la descripción señalada, el registro, el análisis e interpretación de la naturaleza actúa y la composición o procesos, relaciones internas y externas de os hechos o fenómenos objetos de estudio (Nava;2002: 123). Es así como en la presente investigación enmarcada dentro de la ciencia del derecho contencioso administrativo, se pretende describir y explicar el fenómeno de la incidencia de la utilización de los privilegios procesales a los que tiene derecho el Estado en los procesos contencioso administrativos en Venezuela y su impacto sobre la ejecutabilidad de las sentencias derivadas de estos procesos. Continuando con lo descrito, se considera pertinente señalar que “la descripción precede a la explicación, puesto que resulta difícil encontrar las 155
causas o las consecuencias de un fenómeno cuyas características no se reconocen de antemano con cierto detalle” (Nava; 2002: 123). En el mismo orden de ideas se establece que “la explicación constituye el fin último de la investigación científica” (Nava; 2002: 123) y del mismo modo que: Si el fin de la investigación es explicar una relación determinada de causalidad entre dos variables, como si el trabajo es esencialmente descriptivo, se debe tener en cuenta que lo fundamental es producir, a partir de los casos observados, inferencias que se apliquen también a lo que no se observa (Nava;2002: 123) Por otro lado, las investigaciones descriptivas son “aquellas que miden o evalúan diversos aspectos, dimensiones o fenómenos a investigar... para así describirlos” (Hernández Sampieri y otros, 1998). A esto puede agregarse que: En la investigación descriptiva... el objetivo principal es señalar de forma rigurosa y sistemática las características, funciones, frecuencia, relaciones de asociación de determinado fenómeno o hecho, a nivel interno o externo, por cuanto comprende, además de la descripción señalada, el registro, el análisis e interpretación de la naturaleza actual y la composición o procesos, relaciones internas y externas de los hechos o fenómenos objetos de estudio;... (Nava de Villasmil, 2002). De lo citado se infiere que, el rol del investigador al emplear esta técnica, luego de la observación, se traduce en el análisis detallado de los elementos que componen el problema a solucionar, puesto que, para lograr un resultado satisfactorio debe elaborar una interpretación sistemática de los datos recabados, considerando los aspectos intrínsecos y extrínsecos del conflicto planteado. Así en otro orden de ideas la investigación explicativa busca 156
argumentaciones teóricas‐conceptúales, lógicas, causales e históricas que permitan la comprensión del tema abordado. Así mismo, la investigación teórica a través de interrogantes busca nutrir el conocimiento científico‐teórico‐
metodológico de una ciencia, mientras que la empírica, pretende ampliar el conocimiento sobre lo observado en la realidad. Diseño de la Investigación “El diseño de la investigación es la estrategia que adopta el investigador para responder al tema planteado”. (Arias, 1999, pág. 47). Para el desarrollo de este trabajo se hizo necesaria elaboración de un plan de actividades, el cual contempló diversas fases como lo son: El arqueo bibliográfico, la lectura, selección, recolección, procesamiento. registro, análisis e interpretación de los datos. Partiendo de la naturaleza del tema objeto de estudio, para el alcance de los objetivos planteados en la investigación y en virtud de las actividades indicadas, se llevó a efecto, el análisis de las fuentes documentales tales como, la doctrina nacional y foránea sobre la materia, al igual que de los artículos científicos publicados vía tradicional o electrónica! artículos de prensa, manuales. Enciclopedias, diccionarios y los instrumentos jurídicos y no jurídicos que existen sobre la material de lo que se desprende que a investigación es producto de un diseño documental, así como la jurisprudencia nacional dictada al respecto. Técnicas de Registro de Datos 157
Para Losada, Luis y López El término registro se emplea indistintamente para referirnos a la acción mediante la cual el observador anota información acerca del comportamiento (o en general la almacena en algún soporte, sea escritura en papel, grabación magnetofónica) y para referirnos al resultado de dicha acción, es decir, las marcas en el papel, los sonidos grabados en cinta, o los códigos grabados en la memoria. (2003:91) Según García, Ferrando y otros: Recibe el nombre de registro el proceso por el cual cada unidad de registro es codificada y descrita en forma analizable. La codificación es, a su vez, el proceso por el cual los datos brutos son sistemáticamente transformados y clasificados en categorías que permiten la descripción precisa de las características importantes del contenido. El proceso de registro se hace necesario cuando, en relación con los métodos disponibles y aplicables, los fenómenos de interés para la investigación pueden ser calificados de "no‐
estructurados", y también cuando los fenómenos de interés son fenómenos "simbólicos", esto es, contienen información externa a la manifestación física del fenómeno (1996: 64 y 474) En la presente investigación, se ha llevado un registro escrito, mediante una recopilación de toda la información recabada, en el cual se han almacenado todos los datos obtenidos desde las bases legales, la doctrina y la jurisprudencia, 158
los cuales fueron relacionados entre sí, para obtener las conclusiones expuestas. Técnica de Recolección de Datos Las técnicas son medios auxiliares de la investigación, y son muy particulares, como por ejemplo la técnica de la entrevista, mientras que el método es más general. Dentro del método se pueden utilizar diversas técnicas, por ejemplo el método cualitativo emplea la técnica de entrevista. Se debe tener muy en cuenta el método y la técnica que se utilizan, el método científico es una forma muy ordenada de investigar y permite la unión con otros métodos como el experimental, deductivo e inductivo de manera que se puede obtener una información más compleja y completa. La técnica es la forma de acercarnos el material o de cómo se le da seguimiento a la información, cómo se organiza. Existen dos tipos de técnicas; documental y de campo. Para la investigación que se desarrolla en este caso, se ha utilizado la técnica documental. En la técnica documental se puede confrontar la opinión particular del autor con la de otros autores, verificar los avances que ha tenido el tema y conocer más del objeto de la investigación, también permite recopilar la mayor cantidad de información en el menor tiempo posible, mediante la utilización de bibliografía, hemerografía, audiografia, medios electrónicos y otros. 159
Algo que también es de importancia son las citas, que sirven como complemento y referencia a la información que se desarrolla. Ellas permiten retomar una parte de la información ya asentada en publicaciones de diferentes autores o confrontar nuestra una opinión particular con otra ya establecida, bien sea para aprobarla o desaprobarla. También sirve cuando se requiere referir datos históricos o que en ocasiones solo algunos autores mencionan. La técnica utilizada en el desarrollo de la presente investigación fue la observación documental de los datos referidos a los aspectos jurídicos, legales y sociales que intervienen en el proceso contencioso administrativo Venezolano, empleando como instrumentos de recolección de los mismos, el sistema folder, a través del cual se depositan en hojas sueltas los materiales obtenidos, siendo este el que “se acostumbra cuando se toman notas continuas de un libro o cuando los contenidos son muy extensos” (Tamayo y Tamayo; 2002: 94); Así mismo se ha utilizado el sistema de fichas, que consiste en vaciar la información considerada importante en cartulinas, para ello existen las fichas bibliográficas y las fichas de dato, “en las primeras se anota la descripción y catalogación de una obra, mientras la segunda contiene el contenido de interés y la indicación de su fuente”. (Tamayo y Tamayo; 2002: 112). Técnica de Análisis de Datos Las diferentes ramas del saber presentan características diversas: la presente investigación se encuentra inmersa dentro del área del Derecho y por ello, para el análisis e interpretación de los datos que permiten obtener los resultados a los 160
objetivos planteados, se consideró necesaria la aplicación de técnicas interpretativas propias del área jurídica, sin descuidar el tratamiento especial que debe otorgársele a los aspectos políticos y sociales que complementan el cuerpo del trabajo in comento. Por ello, luego de la observación documental, se procedió a la escogencia de los datos que se consideraron imprescindibles para el desarrollo de la investigación y una vez obtenido y clasificado, a su análisis, para lo cual se elaboró una matriz de análisis en la cual se establecieron las categorías a estudiar. Asimismo, para la obtención de los objetivos específicos y los rasgos jurídicos pertinentes a la investigación presentada, se utilizaron las siguientes técnicas y métodos: 1. La Hermenéutica, cuya base radica en ir al núcleo del significado de las fuentes y fijar desde allí el verdadero sentido de las mismas, guardando con ello profunda relación con la interpretación de los textos legales. 2. La interpretación de las leyes es “la aclaración fundada de la letra y el espíritu de las normas legales, para conocer su verdadero sentido y determinar el alcance o eficacia general o en un caso particular” (Cabanellas; 1993: 210) 3. El Derecho Comparado. el cual consiste en el “estudio de a interrelación de diversos ordenamientos y sistemas de Derecho”. (Bracho; 1996: 24) 161
4. Para el desarrollo del planteamiento y la justificación del, además de los anteriores, se aplicó el análisis deductivo, siendo este el razonamiento que va de lo general a lo particular o específico”. (Arias; 1999: 78). CAPITULO IV ANALISIS DE RESULTADOS 162
CAPITULO IV ANALISIS DE RESULTADOS Con fundamento en los planteamientos teóricos legales, doctrinales y jurisprudenciales que se han estudiado y una vez realizado el análisis de la información recabada en el transcurso de la investigación que se sigue con respecto a la Incidencia de los privilegios procesales otorgados al Estado en los procesos contenciosos administrativos en Venezuela, y a los planteamientos expuestos en el marco teórico, es menester ahora dedicar este capítulo al análisis de cada uno de los objetivos que se plantearon en el capítulo inicial, relacionando para ello los datos y conocimientos obtenidos, a fin de establecer los resultados y conclusiones pertinentes. 163
El primer objetivo que se planteó es Identificar las principales relaciones jurídicas administrado­administración que derivan en procesos Contenciosos Administrativos en Venezuela. El Estado como ente público ejerce sus funciones y satisface sus fines a través de su actividad, definida ésta como “ la actividad del Estado”, que es el conjunto de actos materiales y jurídicos, operaciones y tareas que realiza en virtud de las atribuciones que la legislación positiva le otorga, y el gran poder del Estado radica en su facultad de obrar unilateralmente, pues está facultado para realizar de esta manera gran parte de sus actuaciones, pero tal como ya se estudió, el Estado no siempre actúa unilateralmente, sino que también se encuentra provisto de facultades para sostener otro tipo de relaciones jurídicas con los particulares. La generalidad de las relaciones jurídicas exigen para su constitución de la existencia de dos o más sujetos; la relación jurídica administrado‐ administración ó relación jurídico administrativa, como especificación de ese género, no escapa en absoluto a este esquema general. Básicamente, la relación jurídico‐administrativa se singulariza o cualifica a partir de la presencia característica de uno de los sujetos que la integran: El Estado, representado por la Administración Pública y las entidades en ejercicio de la función administrativa. En dicha relación, la entidad administrativa es considerada, de manera global, como el sujeto activo, aunque no siempre resulta así, ya que se dan supuestos donde su posición es la contraria. Del lado contrario de la relación jurídico‐administrativa, se encuentra otro sujeto, que ocupa una posición diferente a la de la Administración Pública en 164
cuanto, o es destinatario, ya sea como individuo o como integrante de la comunidad cuyo interés colectivo intenta satisfacer el ente administrativo, de la actividad administrativa que ella realiza; o es parte en una relación administrativa contractual. Esa posición viene marcada además por el interés que el Estado busca alcanzar, que es un interés público, y que se diferencia del que tiene el particular, que es un interés subjetivo. No todo individuo ni toda persona ostenta en su esfera subjetiva el cúmulo de poderes jurídicos que sí tiene la Administración, siendo generalmente, el receptor de los efectos del ejercicio de esos poderes o potestades administrativas. El hecho de carecer de tales poderes jurídicos, los cuales son una consecuencia directa del poder público, poder de imperium ó potestad como en la actualidad se le ha llamado, de que goza el Estado, y de las normas jurídicas que regulan el ejercicio de dicho poder, es un elemento importante que marca la situación de ese sujeto frente a la Administración Pública como poseedora de los mismos. La existencia de las potestades administrativas en manos del Estado cualifica la posición jurídicamente superior que éste ocupa en el nexo jurídico‐
administrativo frente al otro sujeto, quien, por tanto, no aparece en un plano de igualdad respecto a ésta, sino que su posición jurídica es cualitativamente inferior. Otro aspecto que resulta determinante para la significación como sujeto dentro del vínculo de Derecho Administrativo estriba en la propia dinámica y finalidad de la función o actividad administrativa y el papel que en ello juega la Administración. La función administrativa, como actividad, tiende a satisfacer las necesidades de la colectividad, implica inexorablemente la realización de 165
acciones por parte de esa entidad, como titular de esa función, encaminadas a alcanzar sus objetivos característicos, El ejemplo más trascendente de ello son los servicios públicos. El administrado es la razón primordial que justifica la constante atención que origina la función administrativa y la entidad o entidades que la integran, aun en los casos de las relaciones contractuales, pues los contratos que celebra la administración con los administrados están siempre dirigidos a satisfacer necesidades de interés general, y dichos contratos siempre están protegidos por cláusulas especiales que se han denominado exorbitantes ó leoninas, en tanto y en cuanto, contienen una serie de disposiciones que van en beneficio y en protección siempre de la administración. A lo largo de la evolución de los estudios en materia administrativa se ha designado a este último sujeto al que se hace referencia con varias denominaciones genéricas, entre las que destacan las de: particular, persona y administrado. Así las cosas, en varias ocasiones, y en épocas diferentes, se ha podido encontrar o escuchar expresiones referidas a los sujetos del vínculo administrativo como la relación entre la Administración y él o los particulares, la o las personas y él o los administrados. Pero independientemente de la generalización del uso del sustantivo utilizado, se le ha objetado a su utilización, que con él se hace alusión constantemente a una posición de sujeto pasivo frente a la Administración Pública cuando en verdad no siempre las cosas se presentan de esa forma, pues 166
dicho sujeto puede tener derechos o facultades en relación con la entidad administrativa , por ejemplo, el derecho de petición y las posibilidades de presentación de recursos, y pasar de esta manera de una posición pasiva a una posición activa. De la misma manera, se considera igualmente que ese sujeto puede participar en el desarrollo de la actividad administrativa a través de varias formas, como en el caso de las contrataciones. La visión actual que se le da a la Administración Pública y a su naturaleza y finalidad, es la de un ente de poder colocado por encima de la colectividad gracias a su superioridad jurídica, a la potestad que se le otorga por ser el eje organizacional de la sociedad, que está hoy enfocada como una entidad insertada en la dinámica funcional de la vida social de la colectividad, donde participa con un marcado cariz prestatario de servicios a la comunidad a la que responde. Al tratarse a la Administración con un enfoque prestatario y no netamente como un ente de poder, su carácter activo dentro de la relación adquiere cierta intensidad, pues esa condición se verá con mayor acentuación desde la perspectiva de que una parte importante del núcleo conceptual que le brinda ese status, gravita alrededor de la idea de ser ella quien despliega al grueso de la actividad que beneficia a la colectividad y no exclusivamente por los poderes jurídicos que reúne. Ahora bien, la relación jurídico administrativa bien puede darse de dos maneras diferentes, de forma extra contractual y de forma contractual. 167
En sus relaciones extra contractuales, los administrados como categoría genérica se han dividido en dos tipos fundamentales: los administrados simples y los administrados cualificados(Jiménez y Ortega; 1998: 328). Esta distinción, que se ha dado en llamar tradicional, tiene su base o criterio diferenciador en la situación jurídica que pueden presentar los administrados frente a la Administración, lo cual es sinónimo de la posición que ostentan los primeros respecto a la segunda en los vínculos de Derecho Administrativo y que determina deberes, derechos y potestades para cada uno de variada índole. Los administrados simples, son todos aquellos que tienen la condición general o común de administrados; esto es, considerados de forma global o uniforme sin entrar a formar parte de un vínculo concreto o individualizado con la Administración. El administrado simple es aquel que está en un estado de sujeción general respecto a la Administración. Por su parte, el administrado cualificado, es aquel sobre el que la entidad pública tiene una relación de poder o supremacía particular, es el que entra en una relación de sujeción particular con la Administración; es el que se vincula con ella de una manera específica, concreta, singular o individualizada, que puede ser por ejemplo, mediante una petición, ó por recaer sobre él los efectos particulares derivados de un acto administrativo. Una vez señalada la distinción entre estos dos tipos de administrados pueden traerse a colación las observaciones de García de Enterría cuando afirma que: 168
“Esta distinción es puramente funcional: todos somos administrados simples en la mayor parte de nuestras relaciones con la Administración, y todos podemos ser en una circunstancia administrados cualificados, aunque siempre respecto de relaciones concretas y sólo en el seno de éstas”(García y Tomás; 2001: 18) Ahora, en lo que se refiere a las relaciones contractuales en las cuales es parte la administración, éstas tienen su base y fundamento en el hecho cierto de que, esta última, en uso de su personalidad jurídica, tiene la potestad de comportarse en un determinado momento como cualquier particular, y en uso de esta potestad, realizar diversas actuaciones mediante la contratación con otras personas jurídicas, en las cuales delega el cumplimiento de parte de sus funciones, tal es el caso de las contrataciones de construcción de obras de interés social, las concesiones de servicios, y cualquier otra modalidad de contratación, de manera que se establece una relación jurídica contractual que es capaz de generar los mismos efectos de cualquier otra. Pero hay un hecho cierto y es que el Estado, en uso de sus potestades, al establecer estas relaciones, no actúa en igualdad de condiciones, lejos de ello, se protege con contratos con especificaciones muy particulares, que se han denominado Contratos Administrativos, los cuales no cumplen con las disposiciones de igualdad de las partes de toda contratación normal, toda vez que, siempre existirá para cada uno de ellos una serie de cláusulas especiales, que bien han sido llamadas exorbitantes, en tanto y en cuanto, buscan mantener el estatus de potestad, de imperio de la administración por encima del particular 169
con el que contrata, lo que, irremediablemente se traduce en desventaja para el particular, que deberá tomar el contrato a su riesgo. El Derecho administrativo debe configurarse como un punto de equilibrio entre los poderes del Estado y los derechos de los administrados. Para el logro de este equilibrio, no sólo se requiere que el Estado esté configurado como un Estado de derecho sino como un Estado democrático, que es en el cual el control del ejercicio del poder es posible y efectivo. Sin dicho control, el derecho administrativo no pasaría de ser un derecho del Poder Ejecutivo o de la Administración Pública, el cual incluso podría estar montado sobre un desequilibrio o desbalance, en el que las prerrogativas y poderes de la Administración pudieran predominar en el contenido de su regulación. En el Derecho administrativo tiene que existir equilibrio entre los poderes de la Administración y los derechos de los particulares, toda vez que si lo que existe es más bien un marcado desequilibrio a favor del régimen de la Administración, entonces son pocas las posibilidades de garantía de los derechos de los particulares frente a su actividad. Este equilibrio antes mencionado sólo tiene posibilidad de pleno desarrollo en Estados donde la supremacía constitucional esté asegurada, la separación y distribución del Poder sea el principio medular de la organización del Estado, donde el ejercicio del Poder Público pueda ser efectivamente controlado, y donde los derechos de los ciudadanos puedan ser garantizados por un Poder Judicial independiente y autónomo. 170
En la actualidad, las regulaciones contenidas en las leyes de procedimientos administrativos tienden a regular y formalizar la actividad administrativa además de establecer el contrapeso de la garantía de los derechos ciudadanos. Esas leyes se han dictado no sólo en interés de la Administración y del interés general que gestiona, sino además, en interés de los administrados, y así se declara en el texto de las propias leyes. Tal es el caso del Código Contencioso Administrativo de Colombia en el cual se exige que los funcionarios tengan en cuenta que la actuación administrativa no sólo tiene por objeto el cumplimiento de los cometidos estatales como lo señalan las leyes y la adecuada prestación de los servicios públicos sino además, la efectividad de los derechos e intereses de los administrados reconocidos por la ley (art. 2). La Ley General de la Administración Pública de Costa Rica, por su parte, precisa que el procedimiento administrativo se debe desarrollar "con respeto para los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado"(art. 10,1 y 214,1); y en la Ley de Procedimiento Administrativo de Honduras se indica que el procedimiento se regula "como garantía de los derechos de los particulares frente a la actividad administrativa", En Venezuela el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado ha variado en la medida que la jurisprudencia ha ido evolucionando en la materia. En una primera fase, la responsabilidad del Estado tuvo su base en la responsabilidad administrativa por hecho ilícito prevista en el artículo 1.185 del 171
Código Civil, que fue asimilada a la noción de "falta de servicio o funcionamiento anormal de éste" derivada de los actos, hechos u omisiones de la Administración. En una segunda fase, adoptó el criterio de la responsabilidad objetiva por guarda de cosas prevista en el artículo 1.193 del Código Civil con el objeto de justificar la determinación de la responsabilidad del Estado sin falta por situaciones de riesgo creado. En una tercera fase, la jurisprudencia aplicó el principio de igualdad ante las cargas públicas con el fin de justificar la responsabilidad del Estado por sacrificio particular por daños derivados por lo general, de las limitaciones impuestas al derecho de propiedad en materia urbanística. En la actualidad, el fundamento de la responsabilidad, según la más reciente jurisprudencia, "descansa en el derecho del particular a la integridad patrimonial, es decir, el derecho del particular a no soportar sin indemnización el daño sufrido". En este orden de ideas, no resulta relevante que el autor de la lesión haya actuado en forma lícita o ilícita, sino que la víctima que la sufre no tiene el deber jurídico de soportarla sin compensación. Resulta así entonces que existe un elemento central de la finalidad del procedimiento administrativo que está constituido por la satisfacción de los derechos de los particulares y este principio es entonces el que orienta la regulación del procedimiento administrativo en Venezuela, establecido en la propia Constitución de 1999 cuando dice que "la Administración Pública está al servicio de los ciudadanos" (art. 141). Es por ello, que las leyes de 172
procedimiento administrativo buscan regular con mayor énfasis el derecho de los ciudadanos a igual trato por parte de la Administración. Ahora bien, sea cual sea el tipo de relación que el Estado a través de la administración pública tenga con el administrado, y en virtud del carácter de “servicio” que presta para todos los administrados, surge entonces para él la Responsabilidad, bien por un hecho, acto u omisión en sus actuaciones que impone la obligación de reparar el daño ocasionado; lo que en principio para el administrado, significa que se le garantice el principio de legalidad, y para la administración, significa que se evita el abuso de la discrecionalidad administrativa. Visto de esta manera, la responsabilidad viene a ser un efecto desfavorable que recae sobre el Estado, como consecuencia de su conducta. Se está en presencia de responsabilidad jurídica cuando a causa de una acción u omisión se genera un perjuicio a otra persona o cuando el resultado de esos hechos es contrario al orden social. En ésta el resultado que debe ser un perjuicio, transciende al campo externo afectando la vida en sociedad y violando normas jurídicas, por lo cual sus efectos se escapan del fuero interno del individuo y pasan al mundo jurídico generando una carga en cabeza del autor del daño que puede consistir en una sanción o una reparación. Arturo Alessandri considera que la responsabilidad jurídica “es la que proviene de un hecho o una omisión que causa daño a otro o que la ley pena por ser contrario al orden social” (1981: 26) . Para Martínez Rave, la responsabilidad jurídica “transciende al campo externo del sujeto. Afecta su vida de relación, su vida referida al grupo en el cual actúa y por lo tanto tiene repercusiones 173
jurídicas” (1998: 11) Esta responsabilidad es la que regulan las normas que garantizan el desenvolvimiento de las relaciones jurídicas, o pautas de los componentes de la sociedad. Dentro de la responsabilidad jurídica se encuentra la Responsabilidad civil entendida ésta como aquella que ocurre cuando a raíz de una acción u omisión, se genera un daño a una persona o a su patrimonio, lo que conlleva la obligación a cargo del autor de la acción u omisión, de reparar las consecuencias económicas de ese perjuicio a favor de la víctima, es decir, de quien experimentó esas consecuencias dañosas. Esta responsabilidad civil es la que se clasifica en contractual y extra contractual. Al hablar de la responsabilidad contractual se hace alusión a la obligación de reparar los perjuicios provenientes del incumplimiento, o del retraso en el cumplimiento, o del cumplimiento defectuoso de una obligación pactada en un contrato. Para que ella exista, es necesario que haya una relación anterior entre el autor del daño y quien lo sufre y que el perjuicio sea causado con ocasión de esa relación. Para el autor chileno Arturo Alessandri: La responsabilidad contractual supone una obligación anterior, se produce entre personas ligadas por un vínculo jurídico preexistente y cuya violación sirve de sanción. Es la que proviene de la violación de un contrato: consiste en la obligación de indemnizar al acreedor el perjuicio que le causa el incumplimiento del contrato o su cumplimiento tardío o imperfecto. Si todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, justo es que quien lo viole 174
sufra las consecuencias de su acción y repare el daño que así cause. (1981: 42) Tal opinión a los efectos de este estudio, resulta perfectamente coherente con lo que debería ser la realidad, de manera que se hace preciso establecer que, siempre que se esté en presencia de responsabilidad contractual o responsabilidad por el incumplimiento de contrato, siempre que se incumpla una obligación derivada de un contrato, surgirá la necesidad de exigir el cumplimiento de un interés individual, el del acreedor, el del administrado, el del particular con el que ha contratado el Estado. En este caso, éste podrá exigir del deudor, en este caso el Estado, una vez incumplido el contrato, el resarcimiento de los daños y perjuicios que tal incumplimiento le ocasionó. Se reconocería entonces así el deber previamente pactado, y se honraría la relación jurídica preestablecida y de esta manera el sistema de responsabilidad derivado del contrato cumpliría con su finalidad de asegurar al perjudicado la obtención del beneficio que se buscó con la obligación pactada. Este incumplimiento, según el ordenamiento jurídico vigente, otorga al particular el derecho de acudir ante el órgano jurisdiccional en calidad de demandante, por el cumplimiento del contrato establecido, y tal actuación puede estar dirigida ya sea contra la República, contra el estado ó contra el municipio; o contra cualquiera de los diferentes órganos y entes que pertenecen a la administración pública. Contrario a lo que sucede en el caso de la responsabilidad contractual, se habla o se está frente a un problema de responsabilidad extracontractual 175
cuando se produzca el evento de que entre la víctima y el autor del daño no exista vínculo anterior alguno, o que aún así exista tal vínculo, el daño que sufre la víctima no proviene de dicha relación anterior sino de otra circunstancia. El autor del daño está obligado a indemnizar a la víctima de un perjuicio que no proviene de un vínculo jurídico previo entre las partes. El autor colombiano Martínez Rave define la responsabilidad extracontractual como “la obligación de asumir las consecuencias patrimoniales de un hecho dañoso” (1998: 12). En esta definición no se hace referencia alguna al hecho de que las partes de la relación , es decir, la víctima y el autor del daño tengan o no relación o vínculo jurídico anterior, no obstante y en base a los fundamentos doctrinarios, la responsabilidad extracontractual puede definirse como aquella que nace para la persona que ha cometido un daño en el patrimonio de otra y con la cual no tiene ningún nexo contractual legal, vale decir entonces, que nace para quien simple y llanamente ocasiona un daño a otra persona con la cual no tiene ninguna relación jurídica anterior. En el caso que se estudia, cuando el Estado de alguna manera es negligente realizando actuaciones, ejecutando hechos o incurriendo en omisiones en el cumplimiento de sus funciones, dirigidas como ya se estableció a proporcionar a sus administrados el bienestar común, y en virtud de ello ocasiona un daño particular que puede determinarse patrimonialmente, entonces estará incurriendo en responsabilidad extra contractual Los particulares podrán entonces exigir la responsabilidad del Estado, bien por falta o por sacrificio particular derivado de un daño causado por los servicios públicos o por cualquier actividad pública, sea administrativa, judicial, 176
legislativa, de control o electoral, de los entes públicos o privados en ejercicio de tales funciones ante el órgano jurisdiccional. La posición doctrinaria actual establece que todo acto administrativo puede generar responsabilidad del Estado, pero ello se subordina a la falla en el servicio público. Ahora bien ¿Cuándo hay falla en el servicio? Cuando no se cumple, o cuando se cumple en forma deficiente o tardíamente. Si el funcionario ha puesto todo su empeño en prestar el servicio en forma eficiente y aún así se produce el daño, entonces el Estado es directamente responsable. Si, en cambio, el funcionario se extralimita en sus funciones, hay falta personal. Cuando el agente realiza un acto con la intención de causar un daño, realiza un acto que sabe no le corresponde y lo mismo lo lleva a cabo, entonces la responsabilidad pasa a ser del funcionario y no del Estado. Aquí se plantea la idea de una mejor defensa de los derechos particulares, exigiendo una reparación al Estado, cuando es el Estado el que perjudica al poner en movimiento su actividad. El Estado es considerado, en este caso, como persona, la cual se hace responsable por sus actos. La responsabilidad del Estado funciona en forma pura en caso de falta de servicio o por hecho lícito que exija obligación de indemnizar, mientras que la falta personal imputable a la persona o agente que la comete, da origen a la responsabilidad personal. El papel de la responsabilidad como principio constitucional del Estado de derecho está referido a la efectividad de la necesaria sumisión del Poder al derecho. Tal sumisión comprende, de manera principal, el control de la legalidad de los actos de los órganos que ejercen el poder y por vía de consecuencia, pero 177
no por ello menos importante, la obligación de resarcir los daños causados por la actividad ilegal. Como bien lo señaló Hariou el sentimiento del colectivo respecto al Poder Público se expresa en dos axiomas: "que actúe, pero que obedezca la ley, que actué pero que pague el perjuicio». En este sentido, la circunstancia de que el papel de la responsabilidad sea un mecanismo de control del Poder, explica la necesidad de reglas especiales, en consideración al interés público que la actividad supone, y la necesidad de un mismo orden de tribunales para hacer efectivo tanto el control de la legalidad como el resarcimiento debido por los daños causados. Ahora bien, el principio la responsabilidad patrimonial del Estado comporta una afectación del Poder Público, de allí que los órganos a los que incumbe su ejercicio se han sustraído en muchas oportunidades a su exhaustiva y efectiva ejecución. El derecho administrativo moderno contempla principios que dan sustento a un sistema de responsabilidad incluso más amplio que el previsto en el derecho civil, puesto que se prevé la responsabilidad por actividad lícita de la Administración. Situación sin duda paradójica, pues la inaplicación de las reglas del derecho civil para la determinación de la responsabilidad del Estado que antes se justificó para crear situaciones de excepción respecto de éste, hoy se justifica para evitar una limitación o atenuación de su responsabilidad. El resarcimiento por el Estado de los daños causados a los particulares por su actividad va depender del grado de desarrollo que tengan las relaciones que se plantean entre el derecho y el poder en tanto que aquel se erige como la principal limitación al ejercicio de éste. En efecto, la actitud del Poder frente al 178
límite que implica la imposición de responsabilidad por su ejercicio, depende sin duda del mayor o menor desarrollo del Estado de Derecho. La responsabilidad administrativa cumple una función dual pues además de erigirse como una garantía consagrada a favor del particular para lograr el resarcimiento del perjuicio causado por el Estado, se muestra también, en especial en los supuestos de responsabilidad con falta, como un medio de control de la propia Administración. La responsabilidad juega así un rol formativo sobre la actuación de la Administración desde que impone las directrices que deberán regir su comportamiento; la responsabilidad colabora al mejor funcionamiento del Estado. En efecto, desde el momento en que el Estado es obligado a resarcir un daño por virtud de su responsabilidad, constitucional o legalmente consagrada, se ve constreñido a tratar de adecuar su actuación con el fin de no producir ese daño en el futuro. De esta forma, la responsabilidad logra, y ésta es su función de control, que la administración modere su actuación con la finalidad de evitar ser posteriormente condenada. La responsabilidad del Estado también puede decirse que se ubica en la óptica de la Administración, como una derivación de la cláusula del Estado Social de derecho, de allí que incluso su regulación a nivel Constitucional, prevista en el artículo 140 de la Constitución, se encuentre plasmada en el capítulo referente a las disposiciones que regulan la actividad del Poder Público y no en el relativo a los derechos y garantías constitucionales. Esta visión, hace que la responsabilidad se manifieste como un medio eficaz que impone las pautas que deben regir la prestación y buen funcionamiento de 179
los servicios públicos, pautas que deben ser analizadas por el juez como referencia para determinar cuando está en presencia de un mal funcionamiento y ordenar el resarcimiento correspondiente por medio de la sentencia, la cual a su vez influirá en la forma de gestión del servicio por parte del Estado, quien con el fin de evitar nuevas condenas adecuará su conducta a criterios de calidad en el servicio. Es por ello que, en definitiva, la responsabilidad debe ser vista no sólo como una garantía, sino como un mecanismo eficaz de control de la Administración, modelador de su conducta, que propende a la mejora de los servicios y al mejor desarrollo de las relaciones que se verifican entre el Estado y los administrados. Actualmente se plantea otra interpretación, en la que se acepta la responsabilidad extracontractual del Estado, actuando como persona de derecho público, con prescindencia de si los perjuicios contra los administrados resultan de un obrar irregular, admitiéndola incluso, cuando el Estado actúa en el ejercicio legal de sus poderes, sentándose la responsabilidad amplia del Estado, por los actos realizados por él o por sus agentes. En este orden de ideas, "no resulta relevante que el autor de la lesión haya actuado en forma lícita o ilícita, sino que la víctima que la sufre no tiene el deber jurídico de soportarla sin compensación". (Sentencia Definitiva, Tribunal Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida, del 16/09/2005, caso Luisa Adonis Sánchez Meza vs. Gobernación del Estado Mérida) 180
La Constitución Venezolana en su artículo 49, ordinal 8, consagra la posibilidad de exigir al Estado la reparación de la situación jurídica lesionada por error judicial o retardo u omisión injustificados. Existe un gran retardo legislativo en la creación de la Ley que ha de regir los procesos Contenciosos Administrativos, lo cual representa un no hacer legislativo grave, inaceptable, dado que esta responsabilidad es de carácter excepcional, en razón del deber que tiene el cuerpo legislativo de promulgar los ordenamientos jurídicos que se requieran, especialmente los que organizan los poderes públicos Es necesario entonces en este punto cuestionar, ¿Hasta dónde el Estado se está haciendo realmente responsable por sus actuaciones, ya sea contractual ó extracontractualmente? A diario y con solo recorrerlas, es posible observar el deterioro de las ciudades, y cómo éstas, subsisten en medio de un caos de urbanismo, vialidad, tránsito, servicios públicos, y los sistemas fundamentales como lo son educación y salud están cada día más desasistidos, con lo que resulta obvio determinar que el Estado no está cumpliendo con su fin principal, que es la garantía de la calidad de vida de sus administrados. Entonces, ¿Dónde queda la responsabilidad del Estado para con todos y cada uno de sus administrados. Cuándo ha de responderles por los daños ocasionados, bien por un hecho, por una actuación o, en el peor de los casos, por la omisión de aquellas actuaciones que se requieren de su parte para el logro de su último fin como lo es el bienestar de quienes administra? 181
Las demandas contra el Estado por responsabilidad extra contractual en la actualidad son prácticamente una ficción, el Estado rara vez indemniza por la negligencia en sus actuaciones, y se hace cuesta arriba lograr en el sistema jurisdiccional una corrección de las decisiones que generan efectos, sean particulares o sean generales en los administrados, y en el caso de la responsabilidad contractual, aún cuando está establecida la posibilidad de la demanda, el particular se abstiene en muchos casos de ni siquiera intentarlo por el costo que representa. En ambos casos, sea en virtud de una relación contractual, sea en virtud de una relación extra contractual, la duración del proceso es tal, y las dificultades que se le presentan a quien demanda contra el Estado son tales, que resulta cuesta arriba mantener el proceso. Este es capaz por sus características de prolongarse por años, lo que implica un desgaste de quien pretende obtener una respuesta a su favor, traduciéndose en costos elevadísimos y a la larga un cansancio que, en muchas ocasiones, deriva en el desistimiento por parte de quien acciona. El Estado venezolano está en la obligación entonces de crear un sistema de responsabilidad efectivo que permita a todos y cada uno de los administrados, no solo acceder a los entes jurisdiccionales, sino a obtener efectivas respuestas mediante decisiones apegadas a una legislación que sea acorde con la función principal del Estado como garante del Estado de Derecho, del bienestar social, de la justicia, la equidad y la igualdad. 182
El segundo objetivo que se plantea en esta investigación está dirigido a Determinar los Privilegios Procesales del Estado en los Procesos Contenciosos Administrativos en Venezuela. En el capítulo anterior se hizo mención y una breve descripción de algunos privilegios procesales de los que goza el Estado, los cuales, si bien no son todos, han sido considerados en esta investigación por ser muy significativos, toda vez que inciden directamente en la ejecución de los procesos contenciosos en los que participa, los cuales se analizan a continuación. En cuanto a la confesión ficta: La confesión como elemento procesal viene a ser uno de los medios de prueba aportados por la parte; la confesión es considerada como la reina de las pruebas o la prueba por excelencia, es una declaración de una parte sobre los hechos concernientes al objeto de un proceso y que son desfavorables a su interés y favorables a la contraparte en dicho proceso. La tendencia en gran parte de las legislaciones, incluso en la legislación venezolana, es someter a la confesión a una serie de requisitos para eliminar los peligros de abuso que puedan suscitarse en torno ella. Una confesión que tiene valor probatorio esencial, debe ser hecha libremente, debe a su vez ser espontánea y estar rodeada de los requerimientos formales legalmente admitidos. Ahora bien procesalmente se tienen diversas acepciones sobre la 183
clasificación de la confesión, las más comunes ó más frecuentes en la legislación venezolana son : La Confesión Voluntaria, que es la que hace la parte sin pregunta alguna, sin apremio y sin juramento, según sentencia de casación de fecha 04‐07‐1963, establecida en el artículo 1.401 del Código Civil (1982) vigente, el cual reza: "La confesión hecha por la parte o por su apoderado dentro de los límites del mandato, ante un Juez, aunque éste sea incompetente, hace contra ella plena prueba." Se plantea entonces que la confesión voluntaria es aquella hecha por la parte en forma libre y espontánea, sin ningún tipo o especie de coacción y por iniciativa propia del confesante. La Confesión Provocada. Pierre, (1979: 288). Hace referencia a una sentencia de casación de fecha 24‐09‐1958, la cual establece que la confesión provocada es la que se hace en respuesta a un interrogatorio de la otra parte y que esto viene a constituir la prueba de posiciones juradas, y que, además, está sometida estrictamente a las reglas y oportunidades establecidas por la ley. Debe señalarse que la confesión provocada se encuentra tipificada en el artículo 403 del Código de Procedimiento Civil , el cual estipula muy expresamente: "Quien sea parte en el juicio estará obligado a contestar bajo juramento las posiciones que le haga la parte contraria sobre hechos pertinentes de que tenga conocimiento personal". En este mismo código se establece en los artículos 401 y 514 que el juez está plenamente autorizado para interrogar a cualquiera de los litigantes, sobre algún hecho que parezca dudoso u oscuro. En la perspectiva que aquí se adopta, para que haya confesión provocada, debe 184
entonces existir un interrogatorio que provenga de la parte contraria o bien, de un juez. La Confesión Expresa. Rivera, en su obra establece que la confesión es expresa cuando la parte declara libremente y específicamente sobre el asunto y no deja pie a dudas, sea en los supuestos señalados en los artículos 1.401 del Código Civil y 361 del Código de Procedimiento Civil, o en el interrogatorio a que se refieren los artículos 403, 401 y 514 lo exprese de esa manera. (2003: 259) El supuesto señalado en el artículo 1.401 del Código Civil (1982) expresa que la confesión sea hecha por la parte o su apoderado, que haga contra ella misma plena prueba y que sea ante un juez competente o no. Aunado a esto, los supuestos establecidos en el artículo 361 en su primer aparte, del Código de Procedimiento Civil (1990), versan sobre la contestación de la demanda, si el demandado la contradice en todo o en parte, o si conviene en ella absolutamente o con algunas limitaciones, deberá el demandado expresarse con claridad. El supuesto que aparece en el artículo 403 del Código de Procedimiento Civil, establece que quien sea parte del juicio debe contestar bajo juramento. El artículo 401, en el primer numeral del anterior código nombrado, refiere a la competencia del juez de ordenar de oficio hacer comparecer a los litigantes para interrogarlos libremente. Y, finalmente, el artículo 514 del código en cuestión, en el numeral primero establece el supuesto de que una vez presentados los informes, el tribunal podrá hacer comparecer a cualquiera de los litigantes para interrogarlos. Todos estos supuestos admiten una confesión expresa. 185
La Confesión Judicial: Cabanellas, (2000: 87) define a la confesión judicial como: "Reconocimiento que se hace ante juez competente de un hecho propio o ajeno". Pero para la legislación venezolana, la definición precedente no está completa; pues conforme al artículo 1.401 del Código Civil (1982), la confesión hecha ante un juez, aunque éste sea incompetente, es una confesión judicial que hace contra ella plena prueba; de manera que la confesión judicial puede hacerse en cualquier acto y en cualquier etapa de un juicio, siendo perfectamente válida, proporcionará efectos legales. La Confesión Extrajudicial: Es una confesión concedida por una parte incapaz procesalmente o no concedida en la forma referida, como una confesión anterior o posterior al proceso. Pierre, en su obra dice: "La confesión extrajudicial tiene que ser probada como cualquier otro hecho jurídico." (1979: 282). En principio, la confesión extrajudicial es una conjetura de la verdad de los hechos admitidos. Su fuerza probatoria dependerá de las circunstancias o sucesos del caso; pero será tanto mayor cuanto más consciente sea el declarante de la importancia de su confesión. En el artículo 1.402 del Código Civil (1982), se estipula que: "La confesión extrajudicial produce el mismo efecto, si se hace a la parte misma o a quien la representa. Si se hace a un tercero produce sólo un indicio". Esto quiere decir que, en efecto, en este tipo de confesión no interviene un juez en ejercicio de sus funciones, sino que ésta se hace en cualquier situación o momento, y es por esto que surge la necesidad de comprobarse mediante cualquier medio probatorio. 186
Finalmente, se encuentra la confesión ficta, que es la que directamente atañe a este estudio por cuanto representa uno de los privilegios procesales otorgados al Estado, en tanto y en cuanto no opera para éste. La Confesión Ficta es la que surge del silencio de una de las partes obligadas, como manifestación de voluntad, en determinadas circunstancias. Igualmente, se tiene como confesión ficta cuando el demandado no acude a comparecer para la contestación de la demanda, estipulado en el artículo 362 del Código de Procedimiento Civil (1990); o a la reconvención, como lo indica el artículo 367 del mismo código; o no concurre, estando citado, a la absolución de posiciones juradas. En ese mismo orden de ideas, existen algunas condiciones generales para establecer la confesión ficta; la primera es que una vez que la parte obligada manifieste silencio al momento de responder la pregunta, la contraparte haga la petición de que quede confeso y que esta petición no sea contraria a derecho, es decir; que dicha petición o propuesta no esté prohibida por la ley, sino al contrario, que la petición esté amparada por la ley. La segunda, es cuando el demandado no acude a comparecer y no pruebe de una manera idónea su falta. Y la tercera, es cuando el demandado no pruebe, durante el lapso probatorio, nada que le favorezca; se decidirá en base a lo contenido en autos y la sentencia será definitiva. Atañe a este estudio, lo establecido para la confesión ficta en el segundo supuesto del párrafo anterior, toda vez que, según ya se estableció en el capítulo anterior, este tipo de confesión no opera en los procesos en os cuales es parte el Estado, es decir, que el Estado no está obligado a comparecer para la contestación de la demanda puesto que, para él, la confesión ficta opera en este 187
caso a la inversa, vale decir, si el Estado no concurre a la contestación, automáticamente se entiende la pretensión contradicha en todas sus partes. Lo planteado, es muy cierto, representa una protección para la administración, toda vez que , solía suceder anterior a que existiese esta disposición legal, que los abogados representantes del Estado no acudían a las instancias a cumplir con su obligación de responder las demandas incoadas en su contra, pues no existe una relación de identidad con las causas que representaban, ya que no afectaban sus intereses particulares, lo que representaba un daño patrimonial a la administración de mucha cuantía pues los procesos que quedaban así prácticamente desistidos implicaban en la gran mayoría de los casos, la condenatoria como vencido en el proceso, y la obligación correspondiente de pagar. Pero es que se debe partir del hecho de que el Estado tiene, por sus cualidades de administrador, la potestad de establecer maneras de protegerse sin que ello implique afectar la esfera de la igualdad. De hecho, en lugar de “protegerse” con la no operabilidad de la confesión ficta en su contra, una manera más efectiva de asegurarse la protección debida de su patrimonio pudo haber sido, por ejemplo, la de determinar, adjudicar responsabilidades y sancionar a aquellos abogados, representantes de la administración pública en juicio, que resultaren no diligentes en estos casos. Si un profesional del Derecho que labora para el Estado no asume como fundamental la defensa efectiva del patrimonio del ente al cual representa o por el que fue contratado, no puede ser la solución, transgredir el principio de 188
igualdad afectando los derechos de los particulares que contra él actúan. Si hubo negligencia manifiesta en tantos casos como para que esto afectara cuantiosamente el patrimonio del Estado, evidentemente había una responsabilidad administrativa de quien actuaba negligentemente, y era ésta una conducta que debía ser sancionada si se considera que toda actuación que atente contra el patrimonio del Estado se considera delito. La no operabilidad de la confesión ficta para el Estado, es un privilegio procesal de dudosa necesidad, que repercute negativamente sobre la esfera del Derecho de los particulares, toda vez que significa, entre otras cosas, un alargamiento en el proceso, en sus lapsos procesales, colida con el principio de celeridad y economía procesal, así como el de igualdad de las partes en el proceso.
En cuanto a la inembargabilidad: La Administración Pública necesita, para el desempeño de sus fines, además de los poderes o potestades jurídicas que el ordenamiento le otorga, una serie de medios de distinta categoría. Así estará conformada entonces por: a) Medios personales: Las personas que prestan servicio a la Administración (funcionarios públicos). b) Medios materiales: Estos a su vez pueden ser; dinerarios, que comprenden los recursos económicos o financieros que conforman la Hacienda Pública; y no dinerarios o en especie, los denominados bienes públicos. 189
Visto así, los bienes de que disponen las Administraciones sirven a la satisfacción de los fines públicos que tienen asignados, y sus características principales son; la titularidad, que corresponde a la Administración Pública; el sometimiento a un régimen especial y el hecho de que están destinados al cumplimiento de los fines de interés público, por lo que el derecho establece normas particulares de adquisición, uso y disfrute, y en su caso enajenación. En capítulo anterior se hizo referencia a lo que es la figura del embargo, que no es otra cosa que una medida cautelar o de protección a que tiene derecho una parte para garantizar las resultas de un proceso en el que ha salido favorecido, o en el que lo presume que lo será, y que el juez otorga en concordancia con lo alegado y probado en el proceso. Ahora bien, es el caso que en los procesos en los que interviene el Estado procesal, no es posible que quien contra él actúa obtenga esta medida cautelar de protección. Éste estará sujeto a lo que pueda obtener una vez culminado el proceso según lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y la reciente jurisprudencia, que ha determinado que, en el caso de las acciones contra el Estado, no procede el embargo. La inembargabilidad de todos los bienes de la Administración, incluso los patrimoniales, se valora de forma negativa por la doctrina por considerarse que vulnera la tutela judicial efectiva al impedir la ejecución de sentencias judiciales. Por ello, autores como García de Enterría postulan la supresión de este privilegio para los bienes de patrimonio privado y financiero, y para las obligaciones que tiene el Estado frente a terceros, como las empresas suministradoras de agua y 190
energía, pues facilitaría el no pagarles, quedando estas indefensas si la Administración se escuda en este principio. Esto es lo que ha venido sucediendo en los procesos contenciosos en Venezuela en los tiempos de actualidad. La administración, que antes podía ser objeto de una medida de embargo para el cumplimiento efectivo de las decisiones tomadas por el órgano jurisdiccional, ahora se ve beneficiada por disposiciones legales y las consecuentes decisiones jurisprudenciales. Tal disposición legal está contenida en los artículos 75 del Decreto Nº 6.286 con Rango, Valor y Fuerza de ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que consagra la Inembargabilidad de los bienes de la República en los siguientes términos: Los bienes, rentas, derechos o acciones que formen parte del patrimonio de la República no están sujetos a embargos, secuestros, hipotecas, ejecuciones interdictales y, en general, a ninguna medida preventiva o ejecutiva, Privilegio éste que se hace extensivo a los estados y municipios; y por el artículo 16 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, que estipula la inembargabilidad de los bienes de la Nación, disposición que también se hace extensiva a los estados y municipios. Vale decir entonces, que es de aplicación para los tres niveles de gobierno. Al igual que la confesión ficta, este es un privilegio que luce, a toda vista, atentatorio contra los derechos del administrado que contra ella actúa, toda vez 191
que, aun cuando se le concede el derecho a la demanda y al proceso, se le cercena por otro lado el derecho de garantizar las resultas de los procesos en los cuales es parte. Una vez que los procesos culminan, si han resultado vencedores, los particulares dependen de la “voluntad” de quien dirige el órgano específico contra el que actúa para poder resarcir el daño que se le ha ocasionado, y para nadie es un secreto que los presupuestos administrativos no han tenido nunca a bien destinar una partida para responder ante los particulares por sus actuaciones, y ya se sabe que lo que no esté presupuestado previamente en la ordenanza de presupuesto de los diferentes entes y órganos administrativos, no puede ser pagado, aun cuando dicho concepto provenga de una decisión judicial ó sentencia. De esta manera, el Estado se ve beneficiado por un privilegio que no debería detentar, puesto que, si bien es cierto que el patrimonio del Estado es el patrimonio de todos, no puede estar exento del cumplimiento de las decisiones amparados en esto, ni retardar su ejecución, puesto que si ha resultado vencida enjuicio, es porque efectivamente actuó en forma negligente, y por tanto debe responder con la misma celeridad y efectividad que se le exige al particular en los procesos civiles. Una vez que en juicio se ha determinado que existe responsabilidad para el Estado, éste debería estar obligado a resarcir el daño en el mismo momento que se determina a través de la sentencia, lo que no ocurre pues amparada en este privilegio, que actúa junto con los de revisión y ejecución de la sentencia, puede demorar el cumplimiento de la orden de resarcir el daño inmersa en la decisión del juzgador por tiempo indefinido e indeterminado, lo que evidentemente 192
afecta de manera negativa la esfera particular de quien ha resultado supuestamente vencedor en el proceso, con lo que nuevamente la administración, en uso de sus prerrogativas, afecta los principios de igualdad, celeridad y economía procesal, repercutiendo inefablemente en el patrimonio particular del administrado. En cuanto al antejuicio administrativo Es un típico procedimiento administrativo, aunque de naturaleza especial, destinado a obtener de la administración pública el reconocimiento pacifico de un derecho ó de una situación, de modo unilateral para eludir un proceso; es pues, la doctrina del “acto previo” aplicado a la órbita privada. En este sentido, por decisión Nº 05212, de fecha 27 de julio de 2005, ratificada mediante sentencia N° 05999, del 26 de octubre de 2005, la Sala Político‐Administrativa, se pronunció respecto del antejuicio administrativo, como sigue: …el antejuicio administrativo se erige como un elemento de garantía para la Administración, en tanto que en definitiva le permite tener conocimiento exacto acerca de las pretensiones que serán deducidas por el particular, luego del antejuicio, en vía jurisdiccional, (…) interesa precisar en qué sentido debe entenderse dentro de la aludida exigencia, qué se reputa como indispensable para la admisibilidad de las demandas contra la República (en la acepción supra indicada), la expresión “manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el 193
caso”; para lo cual se impone concatenar el precitado artículo 54 con los artículos 49 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. (…) siendo el antejuicio administrativo un requerimiento previo a la instauración de demandas contra la República, previsto con la finalidad de lograr que las pretensiones de los administrados sean estudiadas y resueltas en la propia vía administrativa, su agotamiento debe consistir en un procedimiento fácil y expedito, que le permita al interesado poner en conocimiento de la Administración el contenido de su pretensión, lo cual resulta perfectamente posible con el cumplimiento de los extremos enumerados en el artículo 49 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…” Al examinar las causales de inadmisibilidad contenidas en el aparte quinto del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en particular la referida al requisito para instaurar demandas contra la República, se advierte que el referido aparte dispone: ..Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso (...) cuando no se haya cumplido con el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República..., 194
Esto es, lo que se distingue como el antejuicio administrativo; que es la petición que el interesado dirige a la Administración con el fin de obtener la satisfacción de su pretensión sin necesidad de acudir a la vía judicial. Al respecto, el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en sus artículos 54 y 60, establece: Artículo 54: Quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de este escrito se debe dar recibo al interesado y su recepción debe constar en el mismo. Artículo 60: Los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o tercerías que se intente contra la República, sin que se acredite el cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo a que se refiere este Capítulo. Por Sentencia Nº 02870, publicada en fecha 29 de noviembre de 2001, esta Sala Político Administrativa, estableció el siguiente criterio: Bajo esta perspectiva la Sala observa que en el contencioso de las demandas o también denominado de plena jurisdicción los entes del Estado poseen una serie de garantías o privilegios procesales, como lo sería el antejuicio administrativo, el cual tiene por finalidad evitar que se instauren controversias que puedan ser resueltas en sede 195
administrativa sin necesidad de acudir a la vía judicial, en virtud del principio de autotulela de la Administración Pública.” (Caso: Oficina Técnica Mampra vs. Compañía Anónima Venezolana de Televisión). Teóricamente, el antejuicio administrativo se presenta como importante y fundamental por las razones siguientes: a) Sirve para una mayor protección de los intereses colectivos que tutela la Administración; b) Procura la transigencia de las partes, con el objetivo de evitar el pleito que una de ellas quiere entablar, c) Es una condición de admisibilidad de la demanda; y finalmente, d) Sirve para que la administración ejerza su potestad de autotutela. Así tenemos que quien pretenda instaurar demandas contra la República bolivariana de Venezuela, debe agotar previamente el procedimiento administrativo contemplado en la ley orgánica de la procuraduría general de la República, y la omisión del requisito del antejuicio administrativo, puede ser alegada dentro de la cuestión previa prevista en el ordinal 11 del código de procedimiento civil cuando la demanda es admitida sin percatarse el juzgador de su existencia. En este caso conviene precisar que no se trata, propiamente, de que la ley prohíba admitir la acción propuesta, lo que la ley prohíbe es admitir la demanda, mientras no se haya cumplido este requisito. No hay ausencia de acción ni prohibición de su ejercicio, la cuestión procesal consiste en exigir el agotamiento de la vía administrativa, la cual puede evitar el uso de la vía jurisdiccional. 196
El objeto del antejuicio administrativo es la pretensión en el mismo contenida, es decir, la declaración de voluntad que el reclamante solicita de la administración pública, y para que este se cumpla, entre el objeto del antejuicio administrativo y del proceso ulterior ha de existir una identidad sustancial. Visto así entonces, el procedimiento administrativo previo a las acciones que se intenten en la república, tendría un doble fin. Por una parte, tiene el fin de evitar para los órganos administrativos la instauración de procesos judiciales innecesarios y, luego facilitar al estado los elementos de juicio que sean necesarios para llegar a un criterio definido acerca del asunto que se debate. El antejuicio administrativo tiene también como finalidad, permitir una mejor defensa del interés público, a través de la centralización de un eficaz defensa procesal de la República. La finalidad del antejuicio administrativo debe ser entonces, procurar una solución amigable al objeto de las reclamaciones, así como la debida ilustración del Procurador General de la República sobre el fondo del asunto y de los elementos del juicio de que se disponga, y la intención del legislador al crear dicho procedimiento administrativo previo debe haber sido que las partes resolvieran, amistosa y extrajudicialmente, las controversias que pudieran suscitarse, y que no lográndose la conciliación, tocara al particular recurrir ante el órgano jurisdiccional con el fin de que le fuese tutelada la pretensión. En este sentido puede decirse entonces que el antejuicio administrativo puede equipararse al “agotamiento de la vía administrativa”, sólo que en este 197
caso no es potestad del administrado decidir si la utiliza o no, sino que por el contrario es de obligatorio cumplimiento por parte de quien pretende accionar contra el Estado, representando una especie de “sesión de conciliación obligatoria” previa a la demanda que en principio puede suponerse como favorable a quien acciona puesto que supone un ahorro de tiempo y dinero, pero que, lamentablemente en la actualidad resulta inútil como instancia previa. Tal aseveración se desprende del hecho de que al acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa en los casos de demandas contra la República, la experiencia ha demostrado que en la generalidad de las ocasiones, no se obtiene respuesta de la Administración y en las pocas ocasiones en que se produce respuesta expresa, ésta es en sentido desfavorable a las pretensiones del recurrente, en razón de lo cual, todos los casos terminan siendo resueltos por la instancia jurisdiccional, con lo que solamente tiene utilidad para que el procurador tenga conocimiento previo del fondo del asunto y de los elementos de juicio de los que se dispone para el futuro proceso contencioso. En cuanto a la no intimación Las demandas intentadas contra los entes de la Administración Pública no pueden tramitarse mediante el procedimiento de intimación, esto en razón de los intereses colectivos o generales que se protegen; y además, por la especial característica de estos procedimientos contenciosos, sometidos a regulaciones de la legislación especial, consistente en que una de las partes es un ente de la 198
administración pública, lo que impide el empleo de este procedimiento especial para la satisfacción de las pretensiones de los administrados. En Sentencia Nº 15752 de la Sala Político Administrativa, de 27 de Junio 2001 el Tribunal Supremo de Justicia con Ponencia del magistrado Levis Ignacio Zerpa en el caso Promociones Urbanísticas Guara, C.A. Contra La Gobernación Del Estado Delta Amacuro se determinó: En los procedimientos contenciosos, en general, las partes se encuentran en posición de paridad; sin embargo, hay procedimientos en donde una de las partes es un ente de la administración pública, por lo que tal característica, en razón de los intereses que se protegen, debe ceder. Tal es el caso de los procedimientos contenciosos administrativos, en los cuales se discute la actuación de la administración, en sentido amplio. Con los procedimientos contenciosos administrativos se busca, por un lado, el control de la administración en cuanto a la constitucionalidad y legalidad de los actos dictados por ella; y por el otro, el control de la administración en cuanto a la responsabilidad contractual y extra‐contractual en la que ella incurra, con lo cual se tutelan los derechos e intereses de los administrados frente a las actuaciones de la administración; así está consagrado en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en cuyo texto se expresa lo siguiente: 199
Artículo 259. La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.(Destacado de la Sala) Teniendo en cuenta la mencionada situación, conviene hacerse la siguiente pregunta: ¿puede emplearse como medio para la satisfacción de las pretensiones de los administrados el procedimiento de intimación cuando se demanden a los entes de la administración pública? En el caso sub júdice se solicitó se tramitara la presente demanda mediante el procedimiento de intimación. El procedimiento de intimación es un procedimiento especial, mediante el cual se trata de buscar en forma rápida un título ejecutivo invirtiendo la situación del contradictorio, el cual sólo llega a presentarse si el demandado lo plantea. Presentada la demanda con los títulos que demuestren la existencia de la obligación, el juez debe decretar la intimación de la parte demanda, quedando la posibilidad del contradictorio a cargo del 200
demandado. La falta de oposición formal y oportuna, hace que el decreto de intimación adquiera fuerza ejecutiva y de cosa juzgada, con lo cual puede procederse de inmediato a la ejecución de lo demandado. En el presente caso, estamos ante una demanda contra un ente público territorial, derivada de su actuación con motivo de un contrato celebrado entre la sociedad mercantil Promociones Urbanísticas Guara, C.A. y el Estado Delta Amacuro; ante tal situación, considera esta Sala que las demandas que se intenten contra los entes que conforman la administración pública, no pueden tramitarse mediante el procedimiento de intimación, en razón de los intereses colectivos o generales que se protegen; y además, por la especial característica de estos procedimientos contenciosos, sometidos a regulaciones de la legislación especial, consistente en que una de las partes es un ente de la administración pública, lo que impide el empleo de este procedimiento especial para la satisfacción de las pretensiones de los administrados. El procedimiento por intimación o monitorio, es un procedimiento de cognición reducida, con carácter sumario, dispuesto en favor de quien tenga derechos crediticios que hacer valer, asistidos por una prueba escrita. Puede éste dirigirse en tal caso al Juez mediante demanda, y el Juez inaudita altera pars (sin oír a la otra parte), puede emitir un decreto con el que impone al deudor que cumpla su obligación. Esto se notifica al deudor, éste puede hacer oposición y surge en consecuencia un procedimiento ordinario, o no hace oposición dentro del término y el decreto pasa a ser definitivo e irrevocable con los efectos ejecutivos 201
de una sentencia de condena El procedimiento por intimación se encuentra incluido en algunas legislaciones tales como la alemana, la austríaca y la italiana, y ha sido incorporado en nuestra ley procesal, a decir de sus proyectistas, como una forma saludable de agilizar los juicios referidos a las acciones de condena. Este procedimiento, conocido también como monitorio, se caracteriza por ser un sistema basado en la inversión de la carga del contradictorio que se aplica ordinariamente, y en el cual el Juez no emite su decisión hasta tanto haber oído a la contraparte y encontrándose vencido el lapso probatorio; siendo la forma de este sistema emitir sin conocimiento de la otra parte, una orden de pago para que el demandado cumpla, apercibido de ejecución, y si lo cree conveniente, provocar el debate judicial formulando a tal efecto la oposición. El procedimiento por intimación constituye un sistema procesal bastante sencillo, que al momento de ponerse en práctica no debe presentar mayores inconvenientes, y no se entiende porque tanto el legislador como el sentenciador, una vez más, revisten con un privilegio la administración eximiéndolo de ser objeto de este procedimiento. Es así como puede suceder entonces, que la administración incurra en faltas tan graves, como la entrega de cheques sin fondo para el pago de obligaciones por ella contraídas, y no asuma la carga de la responsabilidad que ello implica. Al eximir a la administración de este procedimiento de intimación, que representa una forma rápida y expedita de solución, se le otorga un tiempo que no solo no merece por su conducta negligente, sino que además obliga al administrado a utilizar un procedimiento que lejos de resolver la controversia, lo 202
subsume en toda una serie de implicaciones que repercuten negativamente en su esfera patrimonial, pues lo obliga so solo a seguir un procedimiento que es largo e inefectivo, sino que también le acarrea desgaste económico. Los procedimientos se extienden en el tiempo y cuando por fin se logra una decisión a favor, el pago efectivo puede tardarse mucho más de lo que decida la sentencia, y las correcciones monetarias muchas veces no alcanzan a cubrir la depreciación del dinero que se reclama. De nuevo entonces, el legislador, al eximir al Estado de este procedimiento, incurre en la trasgresión de los principios de igualdad, celeridad y economía procesal establecidos constitucionalmente, en detrimento del particular. En cuanto a la caución
El texto del artículo 65 del actual Decreto con Rango y Fuerza de Ley de la Reforma Parcial del Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, dispone: “Los privilegios y prerrogativas procesales de la República son irrenunciables y deben ser aplicados por las autoridades judiciales en todos los procedimientos ordinarios y especiales en que sea parte la República.” Aunado a lo anterior, el artículo 71 ejusdem establece lo siguiente: “La República no está obligada a prestar caución para ninguna actuación judicial”, y la Ley Orgánica de hacienda Pública Nacional, en su artículo 15, establece: “En ningún caso podrá exigirse caución al Fisco Nacional para una actuación judicial”. 203
La caución como medida precautoria es un acto procesal que pretende asegurar el resultado práctico de la pretensión, garantizando la existencia de bienes sobre los cuales haya de cumplirse la sentencia judicial que se dicte en un proceso. Carece de sentido que se siga un largo juicio para establecer que una determinada persona deba pagarle una cantidad de dinero a otro, si una vez dictada la sentencia el primero no tiene bienes en los cuales hacer efectivo el cumplimiento del fallo. Ahora bien, no todo demandante está obligado a garantizar las resultas de un proceso con una caución. La Administración está exenta de prestar tal garantía. Se trata de un privilegio procesal de la administración cuyo fundamento radica en la teórica solvencia que pueden ofrecer los entes públicos, así como su carácter de permanencia, toda vez que, puede cambiar el gobierno en un determinado momento, pero la administración institucionalmente siempre estará allí. En cuanto a privilegio como tal se refiere, la justificación de la exención en tal solvencia se presenta inconsistente, toda vez que la experiencia dice que la administración no solo no es solvente, sino que jamás ha tenido interés en el eficiente cumplimiento de las obligaciones que contrae, muy por el contrario, si algo ha caracterizado a la administración pública es precisamente el retardo en el que incurre para honrar sus créditos, más aun, para el pago de cantidades derivadas de la obligación que le impone una decisión jurisdiccional, hasta el punto de que se ha llegado a considerar que, es un riesgo contratar con ella, en virtud de lo cual constantemente se apela a los anticipos de obra en el caso de los contratos administrativos. 204
Esta justificación resulta mucho menos creíble aun si se tiene en cuenta que en el ámbito donde más repercute, es en el caso de condenas pronunciadas en contra las administraciones de carácter local, que no se encuentran caracterizadas precisamente por su solvencia ni por el correcto cumplimiento de las decisiones que emanan de los entes jurisdiccionales, y aun en el caso de que se admitiese la solvencia como fuente de privilegio. Al igual que en los casos anteriores, resulta una fuente de desigualdad, mas cuando no se encuentra mayor finalidad que la del puro y simple trato privilegiado de la administración. En este punto, es de considerar que la regulación debería tender a excluir este privilegio al no estar asentado en criterios presididos por la seguridad jurídica, y que rompe con el principio de igualdad, así como con la garantía del cumplimiento efectivo de las obligaciones contraídas. En cuanto a la Utilización de Recursos Como ya se refirió en el capítulo correspondiente al marco teórico, está legalmente establecido en el artículo 73 del Decreto Nº 6.286 con Rango, Valor y Fuerza de ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República , que los abogados que actúen en nombre de la Procuraduría General de la República deben hacer valer en los juicios todos los recursos ordinarios, extraordinarios y especiales establecidos por las leyes, y que los lapsos para intentar los referidos recursos no comienzan a correr hasta tanto no se practique la correspondiente notificación al Procurador o Procuradora General de la República, o a la persona facultada para ello, conforme lo establecido en este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley. 205
Esta norma de obligatorio acatamiento para las autoridades judiciales, implica entonces la práctica de la notificación del Procurador General de la República cuando estén involucrados de manera directa o indirecta los intereses patrimoniales de la República, y un no corres de los lapsos procesales hasta tanto ésta se practique. Asumiendo esta norma legal, se ha establecido en jurisprudencia reiterada que , cuando se trate de juicios en los cuales se encuentren involucrados los intereses patrimoniales de la República, una vez dictada la sentencia definitiva, el Juez debe ordenar inmediatamente la notificación a la Procuraduría General de la República, y dejar constancia expresa en el expediente de la práctica de la notificación, y que, es a partir de la fecha de constancia en autos de la notificación que inicia el lapso de suspensión del proceso por 30 días continuos, lapso que debe dejarse transcurrir íntegramente a los efectos de la interposición de los recursos establecidos en la Ley, y que puede ser interrumpido únicamente en caso de que la Procuraduría General de la República conteste la notificación y renuncie expresamente a lo que quede del lapso. La exposición de motivos de la Ley de la Procuraduría General de la República de 2001 establece que ésta se promulga en virtud de que: “se ha venido agregando la reducida importancia que se ha dado a la función de este organismo, como consecuencia de una subestimación de su carácter y rango constitucional y el desconocimiento de su rol como ente garante de la existencia y permanencia del Estado venezolano. Dentro de un Estado de Derecho, la defensa y la representación de los derechos, bienes e intereses patrimoniales de la institución estatal, que 206
constituyen la más honorable misión, destinada a garantizar la permanencia espacial y temporal de esta abstracta e imponente creación del hombre en sociedad. Igualmente, se aduce en esta misma exposición que siendo la Procuraduría General de la República el abogado del Estado, es su consejero y el garante jurídico de su integridad y de permanencia temporal y espacial, y que por tanto, no puede ella estar sujeta a la semejanza y a la rigurosidad conceptual, organización al y funcional de su cliente; por lo que requiere de una imagen propia, un concepto particular de su estructura organizativa y funcional que le permitan el desarrollo de una cultura, un conocimiento y una acción singulares en la defensa jurídica del Estado. En virtud de esto, se supone entonces que, el abogado de la Procuraduría General debe ser un funcionario público de un tipo muy particular, con cualidades científicas especiales, para las funciones asesoras y litigantes que ejerce la institución; condiciones que lo distinguen del resto de funcionarios al servicio del Estado, por lo que en ella se introduce un conjunto de disposiciones destinadas a otorgar a la Procuraduría General de la República autonomía organizativa, funcional y presupuestaria a fin de permitir a esta institución estructurarse y funcionar bajo esquemas propios, acordes con la particularidad y la honorabilidad de su misión. Ahora bien, si existe ésta concepción de lo que debe ser la procuraduría y cómo deben ser los profesionales a ella adscritos que ejerzan las funciones de asesoría y defensa de los intereses del Estado, y si se supone que éste debe ser un organismo que funcione con una visión científica, de investigación y de 207
asesoría, ¿cómo es entonces que para poder desarrollar tales funciones, requiere de condiciones especiales para su actuación? Si se supone que debe estar conformada por profesionales capaces y competentes, ¿porqué el ventajismo de un privilegio procesal que le otorga lapsos especiales?. Si tal organismo se conforma según lo pautado, entonces debería tener profesionales diligentes, capaces de actuar y responder en las mismas condiciones de los profesionales que actúan de la otra parte, amén de que se supone que la cantidad de funcionarios que labore para este organismo debe ser suficiente para cubrir las expectativas que con tal ley se plantearon. Es un supuesto así mismo deducido de la lectura de la exposición de motivos que con este instrumento normativo, se crean las bases legales fundamentales para que la República Bolivariana de Venezuela pueda contar y disponer con una Institución especializada, de alto nivel de eficiencia y de eficacia en la defensa de sus derechos, bienes e intereses patrimoniales, pero no se entiende porqué para que esto sea así deben ser afectados los intereses patrimoniales de quienes contra él actúan. Si bien es cierto que la administración, en uso de sus potestades organizativas, requiere en algunos momentos de su ubicación por encima del administrado, no puede ser menos cierto que debe responsabilizarse de sus actuaciones en igualdad de condiciones. Puede estarse de acuerdo, en un determinado momento, con que el Procurador tenga que ser notificado, en tanto y en cuanto es el máximo asesor jurídico del estado, y debe estar al tanto de las decisiones que afectan el patrimonio del Estado, pero se debe considerar, al igual 208
que en los casos anteriores, que los principios de igualdad y celeridad procesal son de rango constitucional y no debe un instrumento legal instrumentar privilegios que otorguen a una parte condiciones especiales frente a la otra. En cuanto a las Costas procesales Se definió en capítulo anterior como costas procesales todos aquellos gastos legales que hacen las partes y deben satisfacer en ocasión de un procedimiento judicial. Así mismo se estableció que éstas no revisten el carácter de una pena, de una sanción, sino que se constituyen en una indemnización debida al vencedor por los gastos que le han sido ocasionados por la otra parte en el proceso al obligarlo a litigar. En Venezuela se aplica la teoría del vencimiento total, de allí que al sentenciar, el juez, condene en costas al totalmente vencido en el proceso. Las costas procesales constituyen los gastos incurridos durante el proceso que tengan su origen y fundamento en el mismo, así como también los honorarios que deben pagarse a abogados y demás profesionales que intervengan en el juicio respectivo, que corran por cuenta exclusiva de las partes. En Venezuela, según lo establecido en El Decreto Nº 6.286 con Rango, Valor y Fuerza de ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en su artículo 76: “La República no puede ser condenada en costas, aún cuando sean declaradas sin lugar las sentencias apeladas, se nieguen los recursos interpuestos, se dejen perecer o se desista de 209
ellas”, haciendo la salvedad de que este privilegio solo se extiende a los estados, puesto que los municipios, por disposición expresa de la Ley del Estatuto de la Función Pública, si pueden ser condenados en costas. La Sala Constitucional en su sentencia N° 172 de 18 de febrero de 2004 publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela estableció con carácter vinculante lo siguiente: Las leyes cuyas normas se transcriben, niegan la procedencia de condenatoria en costas a la República o a la Nación, y a algunos entes públicos, y como lo apuntó la Sala, con ello se pretende que dichas personas morales puedan ejercer las acciones que les competen sin restricciones. (…) Siendo ello así, a juicio de esta Sala, es una desigualdad injustificable, que la República, y los entes que gozan de tal privilegio, no puedan ser condenados en costas y, en cambio, sí puedan serlo los particulares que litigan contra ella y resulten totalmente vencidos. (…) Al contrario de lo señalado, tal posibilidad de condena en costas de los particulares, viene a constituir una traba al ejercicio de su derecho contra la República o los entes públicos con tal privilegio, y esa posibilidad obra como una fórmula disuasiva, en perjuicio del derecho de defensa de las partes (artículo 49 constitucional) e indirectamente en el ejercicio del derecho de acceso a la justicia (artículo 26 constitucional). (…) 210
Por estos motivos, la Sala interpreta que cuando la República o los entes que gozan del privilegio de no ser condenados en costas, obtienen sentencia favorable, no puede condenarse en costas a su contraparte, así ellos hayan dado pie a las demandas en su contra. Esta declaración, la hace la Sala con efectos ex nunc, es decir, a partir de la fecha del presente fallo, el cual debe a su vez ser publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. Así, finalmente, se decide. Quiere ello decir entonces que la misma jurisprudencia ha determinado que significa atentar contra el principio de igualdad el que la República, y los entes que gozan de tal privilegio, no puedan ser condenados en costas y, en cambio, sí puedan serlo los particulares que litigan contra ella y resulten totalmente vencidos, en virtud de lo cual ha determinado como criterio vinculante a partir de esta decisión, que en reciprocidad, tampoco el particular vencido pueda ser condenado en costas. Pero hasta qué punto viene a ser esta la solución al problema de la desigualdad. Cuando el Estado como persona jurídica que actúa en un litigio, realiza la mismas actuaciones en juicio que quien contra ella actúa, también incurre en gastos, sólo que estos gastos están cubiertos por el patrimonio del Estado, que dicho sea de paso, es el patrimonio de todos los administrados, en tanto y en cuanto, el Estado solo se erige como el administrador efectivo de ese patrimonio y de todos los recursos frente a los administrados. De manera que entonces, es con parte de ese mismo patrimonio del administrado que costea el juicio en el que es parte. 211
A cambio, el particular estará sacrificando su patrimonio particular, y mantener un litigio por años, que es lo que generalmente sucede, le acarrea un desgaste económico que bien merece ser restituido cuando resulta vencedor. Si resultare vencido, es lógico pensar que deberá también resarcir al Estado, por haber actuado contra él cuando la razón no le asiste, pero esto muy difícilmente sucederá, toda vez que, en las condiciones procesales actuales, cualquier particular piensa y razona sus expectativas de vencer y no se expone hasta no estar seguro de que la razón le asiste. La actuación contra el Estado, salvo en el caso de los municipios y entes a él adscritos que si están expuestos a la condenatoria en costas, representa un riesgo patrimonial demasiado alto para cualquier administrado que requiera actuar en sede jurisdiccional. En cuanto a las posiciones juradas y juramentos decisorios Se ha definido las posiciones juradas como el medio de prueba del género de la confesión, mediante el cual, una de las partes en el juicio, requiere de su adversario, bajo juramento, respuesta afirmativa a las posiciones que se le formule, sobre hechos de que tenga conocimiento personal, que sean pertinentes a la causa; y el Juramento Decisorio como el medio de prueba legal por el cual, una de las partes, a pedido de su adversario o del juez, afirma o niega la verdad de los hechos contenidos en la fórmula, observando el rito de la religión que profesa, o jura por su honor y su conciencia, teniendo la función de hacer plena prueba. Es una prueba supletoria de la cual las partes pueden servirse sólo cuando sea imposible o sumamente difícil reproducir otras pruebas. 212
Según lo establecido en el Decreto Nº 6.286 con Rango, Valor y Fuerza de ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en su artículo 78: “ Ni las autoridades, ni los representantes legales de la República, están obligados a absolver posiciones juradas, ni a prestar juramento decisorio, pero deben contestar por escrito las preguntas que, en igual forma, les hicieren el Juez o la contraparte sobre hechos de que tengan conocimiento personal y directo. El artículo 49 de la Constitución de 1999, ha constitucionalizado el derecho a utilizar los medios de prueba como un derecho fundamental, ejercitable en cualquier tipo de proceso, siempre y cuando la prueba a utilizar esté autorizada por el ordenamiento jurídico, es decir, esté encuadrada dentro de la legalidad. Siendo esto así, su ejercicio debe estar sujeto a las exigencias y condiciones impuestas por la normativa procesal, de tal modo que para apreciar su pretendida lesión es necesario que la prueba se promueva en la forma y el momento legalmente señalados. Ahora bien, dispone el artículo 406 del Código de Procedimiento Civil que: La parte que solicite las posiciones deberá manifestar estar dispuesta a comparecer al Tribunal a absolverlas recíprocamente a la contraria, sin lo cual aquellas no serán admitidas. De la norma transcrita se desprende que la parte que pretende que su contraria absuelva posiciones debe, a su vez, estar dispuesta a absolverlas 213
recíprocamente y así debe manifestarlo al momento de su promoción. Entonces, en qué situación queda el Estado cuando sea el promovente y pretenda obtener posiciones juradas de la parte que contra él acciona, ò contra quien acciona. Sin el correspondiente compromiso de absolverlas recíprocamente, es forzoso concluir entonces la inadmisibilidad de tales pruebas por manifiesta ilegalidad, toda vez que el Estado tiene prohibición expresa en la Ley de absolver tal tipo de pruebas y solo está obligada a contestar por escrito las preguntas que se le formulen Existe entonces una contradicción entre ambas normas toda vez que, al eliminar la obligación del Estado de absolver estas pruebas, se le elimina así mismo la posibilidad de exigirla de la otra parta, por cuanto hacerlo significa entonces una transgresión al principio de legalidad. Si se acoge a la exigencia de la prueba se obliga a prestarla, cosa que no le es posible, lo que significa que tampoco puede utilizarla, y esto atenta contra las disposiciones constitucionales y legales que establecen la generalidad de la utilización de la prueba, y a la aceptación en juicio de cualquier prueba que resulte pertinente sin mas limitaciones que las que establece la misma ley. De esta manera resulta entonces que, al establecer esta disposición como privilegio procesal, se privó al proceso contencioso de la utilización de estos medios de prueba, lo que no tiene lógica ni fundamento, toda vez que lo que se pretende en todo juicio es llegar al fondo, a la realidad del asunto, a fin de establecer las responsabilidades y sanciones correspondientes, y si bien es cierto que existen otro sinnúmero de pruebas que si pueden ser utilizadas, no es menos cierto que la libertad probatoria exige del Estado la admisión y utilización 214
de todas aquellas que resulten pertinentes al proceso judicial, sin más restricciones que las legalmente establecidas. En cuanto a la ejecución de sentencias El artículo 253 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece: La potestad de administrar justicia emana de los ciudadanos y ciudadanas y se imparte en nombre de la República por autoridad de la Ley. Corresponde a los órganos del Poder Judicial conocer de las causas y asuntos de su competencia mediante los procedimientos que determinen las leyes y ejecutar o hacer ejecutar sus sentencias. La norma constitucional anteriormente citada, confirma que la función jurisdiccional no se agota con el pronunciamiento del fallo sino con su efectiva ejecución y ello es así por cuanto la sola declaración de la voluntad concreta de la ley aplicada para resolver la controversia, es insuficiente para considerar satisfecha una pretensión de condena. En la misma línea de pensamiento, cuando el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia definitiva se retrasa indefinidamente, ello atenta contra la tutela judicial efectiva. La precedente conclusión es confirmada por lo previsto en los artículos 21 del Código de Procedimiento Civil y 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que disponen: 215
Artículo 21. Los Jueces cumplirán y harán cumplir las sentencias, autos y decretos dictados en ejercicio de sus atribuciones legales, haciendo uso de la fuerza pública, si fuere necesario. Para el mejor cumplimiento de sus funciones, las demás autoridades de la República prestarán a los Jueces toda la colaboración que éstos requieran. Artículo 10. Corresponde al Poder Judicial conocer y juzgar, salvo las excepciones expresamente establecidas por la ley, de las causas y asuntos civiles, mercantiles, penales, del trabajo, de menores, militares, políticos, administrativos y fiscales, cualesquiera que sean las personas que intervengan; decidirlos definitivamente y ejecutar o hacer ejecutar las sentencias que dictare (...)”. De manera que la tutela judicial efectiva, no se agota con el acceso a los tribunales y el derecho a obtener una resolución de la controversia, sino igualmente con la necesidad de que el fallo dictado sea cumplido y el demandante victorioso sea repuesto en su derecho; lo contrario sería convertir las sentencias de condena, en meras declaraciones de intenciones. En este orden de ideas, los órganos jurisdiccionales deben hacer cumplir sus pronunciamientos y procurar que la parte condenada satisfaga lo declarado en la sentencia definitiva. Resulta innegable que en el contencioso administrativo, respecto al comentado derecho de ejecución, pesan determinadas limitaciones que responden, entre otros aspectos a lo establecido en el artículo 314 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 57 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, que disponen: 216
Artículo 314. No se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto. Sólo podrán decretarse créditos adicionales al presupuesto para gastos necesarios no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes, siempre que el Tesoro Nacional cuente con recursos para atender la respectiva erogación; a este efecto, se requerirá previamente el voto favorable del Consejo de Ministros y la autorización de la Asamblea Nacional, o en su defecto, de la Comisión delegada”. Artículo 57. Los compromisos originados en sentencia judicial firme con autoridad de cosa juzgada o reconocidos administrativamente de conformidad con los procedimientos establecidos en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y en el reglamento de esta Ley, así como los derivados de reintegros que deban efectuarse por concepto de tributos recaudados en exceso, se pagarán con cargo al crédito presupuestario que, a tal efecto, se incluirá en el respectivo presupuesto de gastos. Conforme a las estipulaciones legales ya mencionadas , una vez que se obtiene una sentencia a favor, se debe observar estricto cumplimiento a las prerrogativas de que goza la República en fase de ejecución, acordándose para ello que la satisfacción de la condena establecida en el fallo dictado en su contra, se materialice con la inclusión de los respectivos montos en las partidas presupuestarias de los ejercicios fiscales siguientes, en correspondencia con lo previsto en la ley 217
Cuando la República resulte condenada en juicio, el Tribunal encargado de ejecutar la sentencia notificará al Procurador o Procuradora General de la República quien, dentro del lapso de sesenta (60) días siguientes, debe informarle sobre su forma y oportunidad de ejecución, y dentro de los diez (10) días siguientes de su notificación, la Procuraduría General de la República participará al órgano respectivo de lo ordenado en la sentencia. Este último deberá informar a la Procuraduría General de la República sobre la forma y oportunidad de ejecución de lo ordenado en la sentencia, dentro de los treinta (30) días siguientes de recibido el oficio respectivo. Artículo 88. La parte interesada, previa notificación, puede aprobar o rechazar la proposición del organismo público que corresponda y, en el último caso, el Tribunal debe fijar otro plazo para presentar nueva propuesta; si la misma no es aprobada por la parte interesada, o si el organismo respectivo no hubiere presentado alguna, el Tribunal debe determinar la forma y oportunidad de dar cumplimiento a lo ordenado por la sentencia, según los procedimientos siguientes: 1. Si se trata de cantidades de dinero, el Tribunal, a petición de la parte interesada, debe ordenar que se incluya el monto a pagar en la partida respectiva de los próximos dos ejercicios presupuestarios, a cuyo efecto debe enviar al Procurador o Procuradora General de la República copia certificada de la decisión, la cual debe ser remitida al organismo correspondiente. El 218
monto que se ordene pagar debe ser cargado a una partida presupuestaria no imputable a programas. 2. Si se trata de entrega de bienes, el Tribunal debe poner en posesión de los mismos a quien corresponda. Si tales bienes estuvieren afectados al uso público, a actividades de utilidad pública o a un servicio público prestado en forma directa por la República, el Tribunal debe acordar la fijación del precio mediante avalúo realizado por tres peritos, nombrados uno por cada parte y el tercero de común acuerdo. En caso de desacuerdo, el tercer perito es nombrado por el Tribunal. Por otro lado, La Ley Orgánica del Poder Público Municipal vigente, publicada en la Gaceta Oficial N° 38.421 de fecha 21 de abril de 2006, estableció en sus artículos 160 y 161, posteriormente reasignados con los números 157 y 158 en la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal lo siguiente: Artículo 157: Cuando el Municipio o una entidad municipal resultaren condenados por sentencia definitivamente firme, el Tribunal, a petición de parte interesada, ordenará su ejecución. A estos fines, notificará al alcalde o alcaldesa o a la autoridad ejecutiva de la entidad municipal, que debe dar cumplimiento voluntario la sentencia dentro de los diez días siguientes a la notificación. Dentro de este lapso, el municipio o la entidad municipal, según el caso, podrá proponer al ejecutante una forma de cumplir con la sentencia. Si esa forma fuere rechazada, las partes podrán suspender el plazo establecido para la ejecución 219
voluntaria por el tiempo que se convenga o realizar actos de composición voluntaria. Transcurrido el lapso para la ejecución voluntaria sin que la sentencia se haya cumplido,, se procederá a la ejecución forzosa. De todos los privilegios procesales concedidos al Estado éste quizás sea el más importante. Al administrado no solo le toca luchar en el proceso por conseguir una decisión que le favorezca con todas las condiciones en contra, sino que además, una vez proferida la sentencia, de nuevo tiene que someterse a la potestad del Estado cuando éste, lejos de honrar su compromiso y reparar el daño causado y por el que ha sido condenado, le obliga a la espera interminable del pago efectivo, toda vez que, una vez obtenida la sentencia, ésta se convierte entonces en un saludo a la bandera, puesto que sólo en ocasiones excepcionales se le da cumplimiento efectivo inmediatamente. Así puede verse como cada administrado que obtiene una respuesta a su favor, se convierte en un “negociador político” de su sentencia, pues queda a expensas y a disposición de quien ostente el cargo directivo del órgano o ente contra el que ha actuado, que será el que determine en qué presupuesto incluirá los montos contenidos a pagar, o el que decida cuándo va a proceder con el reenganche que se ordena, o con el pago de los salarios caídos a los que haya sido condenado, pues no existe en el contencioso administrativo, la garantía de la ejecución de la sentencia. A diario es posible observar como aquellos que al fin, luego de años de juicio logran una respuesta a su favor, la ostentan cual trofeo de papel pues nada pueden hacer con ellas. El funcionario directivo de turno sencillamente “olvida” realizar las inclusiones presupuestarias, ó las realiza pero se ve “en la obligación” de utilizarlas para otro fin, ó sencillamente “negocia” con quien es titular de tal decisión, haciendo cada día más difícil creer que puede haber 220
justicia cuando se es juez y parte en el proceso. Con respecto al tercer objetivo planteado, referido a describir la incidencia de los privilegios procesales del Estado en los procesos contenciosos administrativos El Estado como organización jurídico‐política, es un ente orgánico unitario, con personalidad jurídica, que detenta el ejercicio del poder, y que es capaz de imponer la autoridad de la normativa que él mismo crea para conseguir el bien común. Es en sí, una forma superior y poderosa de organizar el poder dentro de la sociedad, y esta concepción se efectúa haciendo la precisión de que el Estado posee una dimensión política y otra orgánica, la primera se ocupa de los derechos constitucionales y la segunda de los organismos que componen al Estado, y es dentro de estas dimensiones que el Estado ejerce sus funciones. La complejidad y diversidad de los actos estatales en el ejercicio de las funciones antes referidas, mediante una organización de la administración extensa, origina tal y como puede originar cualquier otro acto de un ente con personalidad jurídica, conflictos de intereses de diversa naturaleza jurídica, y es en este marco de conflicto de intereses que el Estado puede afectar bienes o intereses de otros sujetos tutelados por una norma jurídica. Existen un sin número de circunstancias confluyen para que el Estado sea parte en un número cada vez más creciente de procesos judiciales. 221
A efectos de esta investigación interesa especialmente la actuación de la administración pública como parte demandada. El crecimiento de la actividad e intervención estatal, la ampliación de las formas de responsabilidad del Estado, la progresiva admisión de medidas positivas respecto a los derechos económicos, sociales y culturales , y algunas otras, son algunas de las causas que explican ese sustancial incremento de los procesos judiciales contra el Estado El derecho tiene un funcionamiento en base a expectativas, cuando las personas ajustan su conducta a la predicción de lo que se habrá de decidir en la sentencia, al llegar a la instancia judicial. El incremento significativo en el número de los procesos judiciales, parece mostrar fuertes limitaciones al funcionamiento de las expectativas en el Derecho, sobre todo cuando la parte demandada es el Estado. En todo proceso jurisdiccional, hay un actor que ejerce su pretensión, actuando como demandante, y otro que ofrece su resistencia, actuando como demandado, con el exclusivo propósito compartido, de lograr una sentencia que se pronuncie sobre el significado y alcance de sus derechos y con la expectativa común de que ésta les favorezca. Desde este punto de vista resulta incomprensible la decisión de aceptar o prolongar un proceso judicial, cuando se tiene una expectativa de derrota, soportando las molestias y gastos, en lugar de agotar la pretensión en instancias previas como el procedimiento administrativo y el antejuicio de mérito. Ahora bien, en el caso de la administración pública, ¿que posibilidad existiría de que aceptase ser demandada, o prolongar un proceso judicial, si cree que la sentencia le será desfavorable? Pero es que resulta sumamente difícil imaginar a una administración pública con expectativas de vencido en juicio cuando ejerce, 222
como efectivamente lo hace, todos y cada uno de los privilegios procesales de los cuales está revestida. Existe un importante desarrollo teórico de los principios generales del procedimiento administrativo. Como ya se ha estudiado, según la doctrina, el procedimiento administrativo es la serie o secuencia de actos, dirigida a la satisfacción inmediata del bien común, que constituye el elemento ordenador de la función administrativa del Estado. Pero mientras el fin esencial de la función administrativa es la gestión directa e inmediata del bien común, la función judicial reconoce como propósito esencial la resolución de conflictos de intereses entre partes, independientemente de quién esté actuando como parte en el proceso. En la práctica procesal la representación legal del Estado se considera autorizada y legitimada para ejercer la defensa en juicio, sin más limitaciones que las que tendría un particular. Como parte demandada en un proceso judicial, se opondrá a la pretensión del actor, generalmente hará una pormenorizada negativa de los hechos, incluso aquellos que hayan pasado en presencia de la administración pública. Así entonces en su actuación procesal negará autenticidad y validez a las pruebas, intentará evitar el suministro de elementos probatorios gestados en la propia administración pública, se opondrá a las pruebas ofrecidas por la parte actora; cuestionará el derecho aplicable al caso; se opondrá a la procedencia de los rubros y montos que pudieran reclamarse, y obligará a la actora a probar todos y cada uno de los extremos fácticos y jurídicos de su pretensión. La administración pública tiene a su cargo la satisfacción directa e inmediata del bien común, no sólo absteniéndose de afectar las libertades individuales, 223
sino a través de medidas positivas que protejan al individuo permitiéndole personalizarse, por lo que al actuar como parte demandada en un proceso judicial no debe eximirse de procurar esos fines, en la medida de sus posibilidades de actuación, ni transferir a la jurisdicción la responsabilidad excluyente en la gestión del bien común implicado en el caso. Menos aún debe obstaculizar el cauce de actuación jurisdiccional del derecho. Dada la naturaleza e importancia de la realidad en la que se desenvuelve la actividad procesal en la que el Estado es parte, el legislador ha venido a establecer una serie de privilegios, de diversa índole, a favor del mismo. Esta serie de privilegios otorgados a favor del Estado cuando litiga se le ha denominado de diversa manera en el Derecho Comparado, “especialidades procesales”, “prerrogativas procesales”, o “privilegios procesales”. Ahora bien, cuando el Estado se reviste de estos privilegios procesales de tan marcada influencia en la esfera particular de quienes contra ella actúan, y cuya incidencia en el proceso repercute tan negativamente en este particular, ¿acaso no está obstaculizando el proceso?, ¿acaso no está olvidando que su finalidad esencial radica en la consecución del bien común de sus administrados y que, en el común de los casos, cuando el particular actúa contra ella es porque ha sido lesionado en sus derechos subjetivos y lo que exige es el cumplimiento de una obligación derivada de la responsabilidad del Estado? El proceso judicial ocasiona una pérdida de oportunidades, especialmente cuando están en juego valores patrimoniales para el administrado. Debe ser considerado como una alternativa extrema para la administración pública y el Estado sólo debe optar por esa alternativa para resistir una pretensión que 224
considere indebida, ejerciendo para ello su defensa procesal, pero limitada a las mismas disposiciones y con las mismas condiciones que se le otorgan al administrado, es decir, circunscrita en el marco de actuación regido por los principios de legalidad, juridicidad, igualdad, celeridad e imparcialidad. Las Prerrogativas, Especialidades o Privilegios Procesales del Estado que es el término con el que se les ha denominado a lo largo de esta investigación, constituyen una situación jurídica de orden público impuesta por las normas jurídicas, con la finalidad de eximir al Estado cuando litiga, de las cargas y sanciones establecidas en forma general para el resto de las partes en el proceso, con la finalidad de resguardar el patrimonio de la República, entendiéndolos destinados al bien común. Es pues la situación jurídica preferente de una de las partes con relación a los demás situados en iguales condiciones, que lo libera de una carga o gravamen o que le confiere un derecho respecto del cual no participa el resto. La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en el fallo número 112, bajo ponencia del Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero, en el recurso de interpretación, caso Alexandra Margarita Stelling, concluye que los privilegios de la República o de los entes públicos, en principio, no están prohibidos, a menos que, injustificadamente, anulen derechos de las personas que, en un mismo plano previsto por la ley y que presupone igualdad, se relacionen con ella. Pero es el caso que los privilegios procesales si anulan derechos, los derechos de todos aquellos que en algún determinado momento requieren una respuesta favorable de un proceso judicial que han entablado en contra del Estado, en cualquiera de sus tres niveles, o en su defecto contra los órganos ó entes 225
adscritos a estos niveles, por causas que varían, peo que independientemente de cuales sean, se reclaman en virtud de la responsabilidad que acarrea el daño ocasionado y con el que se siente agraviados. Como se ha señalado en doctrina, los privilegios procesales “…son aquellas condiciones diferentes otorgadas a favor del Estado cuando este actúa en un proceso judicial, con la finalidad de buscar la real igualdad procesal de las partes”. (Ríos; 2006: 16) Con respecto a esta breve definición caben dos cuestiones: la primera es, en qué posición se encuentra el Estado en un proceso judicial como para que se justifique otorgarle condiciones diferentes a las de un sujeto particular y, como segunda cuestión, si los actuales privilegios que tiene el Estado en la normativa referente a Defensa judicial del Estado constituyen o no efectivamente un privilegio procesal. Los procesos contenciosos administrativos y la jurisdicción contencioso administrativa se han desarrollado para asegurar la sumisión de los actos y demás actuaciones de la administración pública al Derecho, aunque no se excluye la utilización de la vía administrativa cuando el particular así lo requiera. En este orden de ideas, el principio de legalidad que deriva del Estado de Derecho tiene su respuesta en la garantía judicial frente a los actos y las actuaciones administrativas, cuya organización da origen a la jurisdicción contencioso administrativa, es decir, al conjunto de órganos judiciales encargados de controlar la legalidad y de la legitimidad de las actuaciones de la administración, tanto por sus actos, omisiones y en general por su actividad, así como por las relaciones jurídico – administrativas en las cuales interviene. 226
Ahora bien, una vez definida la posición con respecto a la utilización de los privilegios procesales por parte del Estado, y establecida la consideración de que se establecen en contravención a principios constitucionales, ha de describirse a continuación porqué se considera que inciden en el orden social, y para ello es menester iniciar con el principio de legalidad. La legalidad ha sido definida por muchos autores y desde distintas posturas de formas diferentes, llegando a veces a ser contradictorias entre sí, que se nutren de otros conceptos jurídicos e incluso de postulados filosóficos e históricos. De ellas podría sacarse como denominador común un concepto muy estricto y simple en el que la mayoría de los autores concuerdan: El principio de legalidad es la adecuación de los actos de la autoridad a un conjunto de normas jurídicas, las cuales deben estar expresadas en el ordenamiento jurídico vigente. Aunque la mayoría de las posturas concuerden con esa definición, para muchos resultará muy parca y delimitada, ya que en la misma no se expresa el tipo de normas que conforman dicho ordenamiento o el origen de las mismas. Pero algo importante a notar en este concepto es lo explicito que se presenta en el mismo el elemento del cumplimiento de la ley. El principio de legalidad tiene como uno de sus principales elementos la existencia de un cuerpo normativo, la existencia del Derecho, esto trae como consecuencia, si se parte del rasgo de obligatoriedad implícito en el derecho, que en una sociedad donde prive el principio de legalidad tiene que existir un estricto cumplimiento de la ley. Lo propio de este principio sería entonces que este cumplimiento estricto debe ser asumido tanto por el Estado como por la 227
sociedad civil, y esta última se verá protegida frente a la arbitrariedad del poder del primero. Un importante número de juristas insisten en vincular al concepto de legalidad los conceptos de Estado de Derecho, Imperio de la ley y Democracia, partiendo de la idea de que la legalidad consiste en convivir dentro de las leyes, y que éstas a su vez se produzcan dentro de la Constitución, por la voluntad popular y con la garantía plena de los derechos humanos o fundamentales. En su dimensión política la legalidad regula las relaciones que se establecen entre gobernantes y gobernados. En esta dimensión adopta una relación muy estrecha con el concepto de legitimidad y democracia. En su dimensión jurídica, regula como debe estar conformado y establecido el ordenamiento jurídico y al mismo tiempo fija las características que deben presentar las normas. Finalmente en su dimensión ética, inserta los valores de justicia e igualdad en las dos dimensiones anteriores. Ahora bien, el principio de legalidad necesita de otros elementos que ajusten su contenido en un sentido más amplio, debe entenderse como un ideal jurídico que no hace referencia al Derecho que "es" sino al derecho que "debe ser". Así nace el concepto de Estado de Derecho, del cual la legalidad y el imperio de la ley son instrumentos indispensables para su implementación En el Estado de Derecho, el concepto de legalidad adquiere una dimensión más amplia en la medida en la que tiende a garantizar determinados principios dentro del contexto social en el que tiene vigencia. En un Estado de Derecho 228
moderno, no basta con la existencia de normas jurídicas y con el apego a las mismas por parte de quién detenta el poder político sino que es necesario, para garantizar efectivamente el imperio de la legalidad, que esas normas cuenten con una serie de características en su origen y estructura, y que sean aplicadas respetando determinados criterios. Todo Estado genera, crea, un Derecho, es decir, produce normas jurídicas que, en mayor o menor medida, utiliza, aplica y se sirve de ellas para organizar y hacer funcionar al grupo social, así como para resolver conflictos concretos surgidos dentro de él. Difícilmente cabría imaginar hoy un Estado sin Derecho, sin leyes, sin jueces, sin algo parecido a un sistema de legalidad. El elemento de mayor importancia dentro de la dimensión política del principio de legalidad es, sin duda, la que se refiere a la inclusión del "principio democrático", dando como resultado un concepto más amplio: "Estado democrático de Derecho". Desde esta perspectiva la ley debe ser la expresión de soberanía de los ciudadanos a que se aplica. Así el Estado de Derecho sería aquél en el que las regulaciones normativas nazcan de la libre participación, manifestada en la elección democrática de los miembros del poder legislativo, incorporando mejor los derechos fundamentales y obligando mediante la fiscalización de la administración a que los poderes públicos se muevan siempre dentro del más estricto respeto y sometimiento a las leyes, comenzando por la Constitución. El principio de legalidad configura a la democracia, no como una simple regla mecánica, ciega de valores materiales, y estrictamente neutral ante ellos; 229
sino que la encausa proveyéndola de un margen de actuación y de los valores materiales y principios generales propios del derecho. En su dimensión jurídica, el concepto de legalidad adopta una serie de parámetros técnicos estrictamente establecidos. Los tres más importantes son, sin dudas, la existencia de un cuerpo normativo emitido por una autoridad jurídicamente reconocida; que dicho cuerpo normativo debe estar integrado por normas estables, irretroactivas, generales, claras y debidamente publicadas y; que debe ser ejecutado por una institución imparcial, mediante procedimientos normativos accesibles para todos. Para la existencia del principio de legalidad es necesario que exista un cuerpo normativo estable. La existencia de reglas ciertas es el primer paso para garantizar el principio de certeza jurídica. Un cuerpo normativo claramente delineado permite a los sujetos que se encuentran sometidos al imperio de ese conjunto de reglas, conocer con anterioridad a la realización de sus acciones las consecuencias jurídicas que se derivan de las mismas. La Constitución cobra un papel fundamental en este aspecto, el fenómeno característico del Estado moderno es el constitucionalismo expresión y garantía del principio de legalidad. En su dimensión ética, el principio de legalidad tiene como sustento nociones valorativas que buscan garantizar determinados principios, tales como la igualdad, la utilidad y, sobretodo, la justicia. Con ello, en última instancia, se busca proteger la idea de "autonomía" de las personas. En todos los casos se trata de una concepción ética del derecho que rebasa el plano meramente descriptivo en el que sólo importa constatar la existencia o ausencia de un cuerpo normativo que regule las relaciones entre los gobernantes y sus 230
gobernados, y comience a hablarse de los valores sobre los que se asienta ese cuerpo. Se hace evidente entonces de esta manera que el legislador, al establecer dentro de los cuerpos normativos toda una serie de privilegios procesales que no están amparados constitucionalmente sino que por el contrario, contravienen la Constitución en principios tan fundamentales como la igualdad, ampara las actuaciones del Estado bajo una protección que se encuentra fuera de los ámbitos político, ético y jurídico del Principio de Ilegalidad. Para hacer referencia al Principio de Igualdad se hace necesario recordar las bases del proceso. Es un hecho admitido en general por la doctrina, que el proceso es la integración de una serie de actos cuya finalidad fundamental es la de proteger un derecho. Para Carnelutti es un instrumento de coordinación, un método para la formación y actuar del Derecho, que inspirado en un supremo designio de la justicia pura, elemento éste que es esencial de todo ordenamiento y revestido de la certeza exigida por la seguridad del tráfico jurídico, permite lograr según la expresión de Chiovenda, el cumplimiento de la voluntad de la Ley. Por lo tanto, el proceso comprende una serie encadenada de actos realizados de una parte, por aquellos que tienen un interés en disputa; y de la otra, por los que en su oficio han de preparar una fórmula de valor jurídico de tipo vinculante que, atendiendo a los principios de igualdad, equidad y justicia, solucione el conflicto, entendiéndose que esta fórmula no otra cosa, sino la sentencia. 231
En relación al proceso, éste enseña la distinción entre la idea del derecho subjetivo que se resuelve en una voluntad concreta de la Ley, y la norma, derecho objetivo traducida en una voluntad general, abstracta, hipotética y condicionada a la verificación de determinadas hechos. Así, la voluntad concreta de la Ley busca realizarse de ordinario mediante la presentación obligada que una persona a otra, y cuando ella no se realiza, desobedeciendo el precepto, se hace obligante la protección de la Ley, para así poder tutelar el derecho subjetiva, surgiendo entonces el proceso con todas sus secuelas. El proceso, al tratarse de la vida jurídica, implica un método para la formación o actuación del derecho, regulando el conjunto de intereses contrapuestos y logrando obtener una paz justa y verdadera, ya que si el derecho no es cierto, los interesados desconocerán el alcance de sus mandatos; y, si no es justo, no sentirán lo preciso para la debida obediencia. El proceso en el Derecho venezolano, se rige por una serie de principios, algunos de los cuales serán tema de referencia en lo adelante por considerarse particularmente afectados por la utilización de los privilegios procesales. Para iniciar, se hará referencia al principio de igualdad. Éste se encuentra consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su Artículo 2: Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político. 232
Así como también en el artículo 21:
Todas las personas son iguales ante la ley; en consecuencia:
1. No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la
condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado
anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de
igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.
2. La ley garantizará las condiciones jurídicas y administrativas para que la
igualdad ante la ley sea real y efectiva; adoptará medidas positivas a favor de
personas o grupos que puedan ser discriminados, marginados o vulnerables;
protegerá especialmente a aquellas personas que por alguna de las condiciones
antes especificadas, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
Con fundamento en este principio consagrado constitucionalmente, se establece en el Derecho procesal venezolano el Principio de igualdad procesal. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su Opinión Consultiva Nº18, del año 2003, sentó las bases para la interpretación del Principio de igualdad y no discriminación como integrante del denominado “derecho 233
internacional imperativo” o ius cogens, y su vinculación con las garantías del debido proceso y la tutela judicial efectiva. Los procesos judiciales en Venezuela se han regido siguiendo entonces el Principio De Igualdad Procesal, entendido éste como el garante de que las partes en el proceso contencioso administrativo sean tratadas con igualdad, independientemente de su condición de entidad pública o administrado. A tal fin El Artículo 15 del Código de Procedimiento civil establece que : Los Jueces garantizarán el derecho de defensa, y mantendrán a las partes en los derechos y facultades comunes a ellas, sin preferencia ni desigualdades y en los privativos de cada una, las mantendrán respectivamente, según lo acuerde la ley a la diversa condición que tengan en el juicio, sin que puedan permitir ni permitirse ellos extralimitaciones de ningún género. El Derecho a la igualdad procesal ha sido interpretado como el derecho de los ciudadanos a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos lo que se le concede a otros, en paridad de circunstancias. Es decir, que en virtud de este principio, no deben establecerse diferencias entre los que se encuentran en las mismas condiciones. La verdadera igualdad consiste en tratar de manera igual a los iguales y desigualmente a los que no pueden alegar esas mismas condiciones y circunstancias predeterminadas por la Ley, ya que estas no obedecen a intereses de índole individual sino a la utilidad general." Sala Político Administrativa, Sentencia Nro. 01131 del 24/09/2002. La igualdad en el proceso contencioso administrativo debe implicar que tanto el Estado como quien contra ella actúa, tengan derecho a las mismas 234
consideraciones y pueda acceder a la justicia de la misma manera. Visto así, se asume entonces que debería implicar por ejemplo, acceso a las mismas pruebas, a los mismos lapsos, a las mismas oportunidades, a los mismos recursos, y en fin, a una plena igualdad de las condiciones establecidas en el proceso, tal como sucede en el proceso ordinario, pero en virtud de los privilegios procesales, tal igualdad queda comprometida. Los lapsos para ejecución de la sentencia, por ejemplo, que deben esperar la notificación del procurador, implican un tiempo extra para el actor. De la misma manera, la disposición para hacer efectiva la ejecución que depende de la disponibilidad presupuestaria del Estado y que puede extenderse indefinidamente, conlleva a que el administrado no pueda hacer efectiva la decisión aun cuando le haya sido favorable. De esta manera, las decisiones se convierten en letra muerta. La restricción en la utilización de recursos, como el procedimiento de intimación, la prohibición expresa de la aceptación en el proceso de pruebas como los juramentos decisorios y posiciones juradas, restringen el derecho probatorio, con lo que los procesos se desarrollan en un margen de limitaciones que en nada respetan el derecho a la igualdad. De la misma manera, la exigencia de aplicación de medidas de garantía del cumplimiento posterior de las decisiones, como las medidas de embargo y la caución, que no pueden ser solicitadas para el Estado, colocan en riesgo la efectividad de las decisiones que favorecen al administrado, que se ve impedido de garantizar las resultas de un proceso que ha costado tiempo y esfuerzo. 235
El principio de igualdad procesal, fundamentado en el Principio de igualdad consagrado constitucionalmente, debe garantizar que quienes participan en un proceso judicial, lo hagan en las mismas condiciones, tengan acceso a las mismas garantías, a los mismos lapsos, a los mismos elementos probatorios, y en virtud de ello, el Estado que participa en un proceso, debe ser considerado como una parte más, toda vez que, como ya se expuso anteriormente, si se encuentra en él inmerso es en virtud del cumplimiento de la responsabilidad que se deriva de sus relaciones con los administrados. En cuanto al Principio de Celeridad Procesal, ésta representa un principio fundamental en el Derecho, el cual consiste en evitar dilaciones innecesarias en todas las acciones de la justicia. La brevedad procesal es indispensable, ya que justicia tardía no es justicia. Por ello, establece el artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que el proceso constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia y que las leyes procesales adoptarán un procedimiento breve, oral y público. En tal sentido uno de los principios fundamentales del proceso venezolano es el principio de la celeridad, y también consagrado como principio procesal general común a todo proceso judicial en Venezuela constitucionalmente, asimismo dicho principio constituye un deber del Juez impulsar el proceso ya sea personalmente, a petición de parte o de oficio, en tal sentido se debe entender que el Juez es el director del proceso y debe impulsarlo hasta su conclusión a menos que la causa esté en suspenso por algún motivo legal, todo ello con el fin de asegurar el cumplimiento de la función jurisdiccional por parte de los jueces y la realización de la Justicia por mandato constitucional. 236
En aplicación de lo anteriormente expuesto, cabe señalar que si bien es cierto, que el principio de celeridad es un principio procesal y que los actos procesales se realizarán en la forma prevista en la Ley, no resulta menos cierto que la norma faculta al Juzgador como director del proceso aplicar analógicamente disposiciones procesales en el ordenamiento jurídico teniendo en cuenta el carácter tutelar de derecho sustantivo y adjetivo del derecho del trabajo, cuidando que la norma aplicada por analogía no contraríe principios fundamentales establecidos en el Código de Procedimiento Civil, entre ellos, el principio de celeridad procesal. De tal manera pues que frente a este Derecho también la más alta norma Jurídica existente como lo es la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su Artículo 26; impone al Estado la obligación Constitucional de administrar justicia imparcial, eficiente, expedita, con celeridad, sin dilaciones indebidas ni formalidades innecesarias, y dentro de los términos y plazos establecidos en las leyes para ello, y el artículo 49 referente al debido proceso establece que “ El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia: 1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y
grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada
de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del
tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas
obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable
tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta
Constitución y la ley……..
237
…….3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las
debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente, por un
tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad. Igualmente, establece en su artículo 2° que: “El Estado Venezolano es social, de derecho y de justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico entre otros, la justicia y la vigencia indeclinable de los derechos humanos; por su parte el artículo 26 ejusdem, establece el derecho a la tutela judicial efectiva, derecho que comprende el acceso a los Tribunales, el acceso al proceso, el obtener una decisión resulta el fondo de la controversia sometida al conocimiento del órgano judicial y que la misma sea ejecutable”. La misma norma impone al Estado, de manera correspectiva, la obligación de administrar una justicia imparcial, eficaz, eficiente, expedita, con celeridad, sin dilataciones indebidas ni formalidades innecesarias. En concordancia con el derecho constitucional, previsto en el articulo 257 el cual señala el proceso como instrumento para la justicia, de lo que se desprende que el proceso debe desenvolverse siguiendo las formalidades esenciales que garanticen la vigencia de los derechos y garantías constitucionales y dentro de los términos y plazos establecidos en las leyes para ello. La Sala Político Administrativa ha fijado posición Jurisprudencial sobre el alcance del derecho a la tutela Judicial efectiva, y al respecto, en sentencia de fecha 20 de Noviembre de 2.002, afirmó entre otras cosas que: “Tutela Judicial efectiva (Art.26)…omissis… tiene como finalidad… Obtener un fallo definitivo en un tiempo prudencial…… “ En el caso 238
concreto, considera este Juzgador que existen motivos suficientemente justificados en la presente solicitud, en lo que respecta al Recurso de Apelación ejercido por el demandado, por cuanto el A quo debe emitir pronunciamiento sobre la solicitud de perención hecha por la parte antes mencionada, a fin de evitar dilaciones y la innecesaria activación del órgano jurisdiccional, tanto mas cuanto que la institución de la perención de la instancia permite, conforme a lo dispuesto en el artículo 269 del Código de Procedimiento Civil, la declaratoria de oficio de la misma, pues no es ésta una de la defensas perentorias a que se refiere el artículo 361 ejusdem… Puede entonces apreciarse de la lectura de las normas y la jurisprudencia, que la celeridad en el proceso es un derecho constitucional, tanto de quien acciona o peticiona ante el Estado, como de la contraparte, sea ésta administrado o administrador, pues se encuentra estrictamente coligado al principio de igualdad y establece la obligatoriedad de un proceso justo, equitativo y con respuestas oportunas y sin dilaciones indebidas para ambas partes, y que el Estado al utilizar tales privilegios se convierte en su transgresor, pues toma una evidente ventaja. Los privilegios procesales de los cuales está revestido, el Estado atentan contra este principio constitucional en virtud de : La prolongación de los lapsos procesales, la concesión de lapsos especiales, las oportunidades que se le otorgan para ejecutar las decisiones “en la medida de sus posibilidades”, para lo cual se le concede la gracia de incluir los montos en los presupuestos fiscales siguientes, el procedimiento obligatorio del antejuicio de mérito, la obligación de notificar al procurador general y suspender para ello el proceso, etc., que 239
prolongan la vida y el transcurso del proceso, ocasionando dilaciones que, si bien han sido consideradas por parte de la doctrina como justificables en virtud de la potestad del Estado, a juicio de lo determinado en esta investigación no tienen tal justificación. En cuanto a la Imparcialidad, ésta presume que el juzgador, a la hora de
fijar una decisión en cada proceso en que intervenga, debe hacerlo atendiendo
exclusivamente a lo que estime procedente para defender mejor la legalidad y el
interés público o social que esté en juego y sin tener en cuenta las circunstancias e
intereses particulares de los demás implicados, ni las consecuencias que para ellos
puedan derivarse de que el Fiscal se sitúe en una u otra posición procesal.
El Principio de imparcialidad es una garantía de la tutela judicial efectiva asegurada a todos los ciudadanos por la Constitución Bolivariana en su artículo 26. Así por ejemplo, en lo referente a los juzgadores, el ordenamiento jurídico proscribe la intervención de Jueces y Magistrados en el conocimiento y decisión de asuntos en los que puedan tener interés como parte, bien sea a título personal o como representantes de otras personas. Los Jueces y Magistrados están obligados a abstenerse de conocer o decidir tales asuntos, y en caso de no hacerlo pueden ser recusados por la parte que se crea perjudicada. El principio de imparcialidad implica la reunión de las siguientes características: a) Establece como valor clave la no discriminación, que es uno de los elementos más importantes de todos los aspectos de la protección del ser humano, y por ende del aspecto procesal. b) Persigue como fin conservar la confianza de todos los que participan en el proceso. Sólo las acciones y las decisiones imparciales pueden proyectar la imagen de sistema jurídico en el que pueden confiar las partes. C) En su más auténtica acepción impone que se prescinda de las 240
distinciones subjetivas. Un juez que en el ejercicio de sus funciones, favorece a una parte otorgándole un trato mejor , contraviene el principio de imparcialidad. La justicia se basa en la imparcialidad de las personas que intervienen legalmente en la resolución de la causa. Excepto las partes en sentido material, respecto a las cuales la parcialidad es condición esencial, todas las demás personas deben ser tan imparciales como sea posible y en razón directa de su influencia legal sobre el contenido de la resolución. Por ello, hace falta la imparcialidad en el juzgador. El principio de la imparcialidad abarca igualmente el análisis del adagio: “Audiatur et altera pars”, que rige en toda clase de procesos. En efecto, todo proceso tiene por objeto una controversia, por consiguiente, el deber de imparcialidad exige enterarse de la misma, lo que supone haber dado audiencia a ambas partes. El sistema de recusaciones en ese sentido intenta impedir que una persona que sea parte intervenga en el proceso en un papel que no sea el de parte. El Derecho intenta lograr la imparcialidad de las personas que intervienen en el proceso: Por una vertiente, se impide que intervengan personas en tentación de ser parciales; por la otra, se prohíbe al juzgador que cometa una parcialidad determinada: la de informarse de la controversia desde un solo punto de vista, pervirtiendo un diálogo en un monólogo. En el primer caso, se evita que una persona que es parte ocupe otro lugar en el proceso que precisamente éste: el de ser parte. Se teme que, en caso contrario, tal persona pudiese realizar parcialidades. En el segundo supuesto, se prohíbe una parcialidad determinada. 241
El supuesto verdaderamente problemático es el del juzgador que, a la vez, es parte. Conviene destacar que el juzgador no es parte material en sentido estricto; pero ello no excluye que en los casos aludidos tenga interés en una de las posiciones de la controversia. La doble función de ser juez y parte implica serios peligros, sin carecer de ventajas. Los peligros consisten en que el juez se deje vencer por la parcialidad que radica en su cualidad de parte. Las ventajas estriban en su mayor conocimiento del asunto enjuiciado y en la agudeza centuplicada de sus sentidos, que le hace apto de recoger todos los matices, tonalidades y pormenores de la controversia. La imparcialidad supone la existencia de partes; la de partes implica la de una controversia. El principio de la imparcialidad puede, por ende, sólo existir donde hay controversias. La doble función de ser juez y parte implica serios peligros, sin carecer de ventajas. Para garantizar la imparcialidad del juez, no es suficiente la independencia de los órganos judiciales respecto a los demás poderes. Ya se hizo referencia en capítulo anterior a la circunstancia de que la tal separación es una ficción dentro de la concepción del Estado de Derecho, lo que en realidad se separa es la función de cada uno de ellos, pero siguen conformando un mismo ente denominado Estado, y esto es lo que en determinado momento puede llevar a reflexionar si en realidad existe la imparcialidad de los jueces cuando actúan en juicio, siendo a la vez juez y parte en un proceso que ya por demás es a todas luces desventajoso para los administrados ante la desigualdad que se genera por la investidura y potestad del Estado. 242
En lo que se refiere a la Ejecución de las Sentencias, se debe acotar que no puede decirse que el servicio de la justicia ha sido efectivo si el mandato contenido en la sentencia es susceptible de no ser cumplido por el perdidoso. Hacer ejecutar lo juzgado debe ser la consecuencia del Derecho a la Tutela Judicial Efectiva y por tanto la función judicial debe consistir no solo en juzgar, sino también en hacer ejecutar lo juzgado. El proceso como tal no tiene por finalidad crear derechos, sino tutelarlos, por lo tanto, debe hacer valer el Derecho frente a la conducta que se contrapone. Para ello está en la obligación de no sólo establecer la declaración judicial que se expresa mediante la sentencia, sino fundamentalmente velar por su efectiva ejecución. Todo proceso judicial es un proceso de conocimiento a través del que se determina la certeza del Derecho, pero allí no se agota la función jurisdiccional. No se resarce el daño ocasionado por el simple hecho de haber reconocido en el proceso el Derecho de una parte a una determinada pretensión, sino que si el vencido en este proceso de conocimiento no cumple voluntariamente, hay que obligarlo a cumplir. Dicho en otras palabras, si no se produce un acatamiento voluntario, debe ejecutarse forzosamente. En este sentido, resulta débil el ordenamiento procesal cuando la sentencia que acoge la pretensión del particular deja de ser cumplida, o se cumple al antojo por el Estado, con lo que se pone en tela de juicio el control judicial, toda vez que no se logran los efectos al no asegurar adecuadamente la ejecución de las decisiones que concreta. En la actualidad, el proceso de ejecución de sentencias contra el Estado se presenta sumamente deficiente, muy 243
especialmente en aquellos casos en los que existe una sentencia de condena en sumas de dinero. Los principios constitucionales permiten afirmar que se le ha atribuido al poder judicial la misión de garantizar el cumplimiento de las reglas constitucionales, teniendo por misión restablecer el equilibrio que se ve alterado por el incumplimiento de la sentencia. La ejecutoriedad de las sentencias tiene aval constitucional, toda vez que el derecho a la ejecución de sentencias de condena contra el Estado está implícito en el derecho a la Tutela Judicial Efectiva. Las reglas constitucionales de las relaciones entre los poderes tienen ciertas exigencias, y una de ellas es el cumplimiento de las sentencias judiciales por todos los sujetos de Derecho, inclusive el Estado. Los principios constitucionales permiten afirmar que se le ha atribuido al Poder Judicial la misión de garantizar el cumplimiento de las reglas de juego, y tienen por misión restablecer el orden jurídico que se ha visto alterado por el incumplimiento de una sentencia. En virtud del principio de legalidad, la administración no solo está sometida a la ley, sino también a las decisiones judiciales. Una vez firme la sentencia, es necesario dar cumplimiento al segundo cometido de la justicia, que es hacer ejecutar lo juzgado, puesto que de nada sirve haber obtenido un resultado a favor en el proceso si después no se dispone de los medios necesarios para el adecuado cumplimiento de la misma. En el caso de cumplimiento de la sentencia, la administración no debería tener la potestad de actuar o no actuar, pues la sentencia debe ser cumplida, y donde existe un deber queda excluida la discrecionalidad, pero es el caso que las 244
sentencias proferidas en los tribunales de los procesos contenciosos adolecen del vicio de inejecutabilidad en muchos casos. Así por ejemplo, las disposiciones legales que privilegian a la administración con la facultad para elegir la forma del pago efectivo en los casos de condena de sumas de dinero, obliga al vencedor en el proceso a una espera interminable que solo concluirá cuando por voluntad política o acuerdo con la parte vencida, ésta finalmente la incluya en el o los presupuestos fiscales que tenga a bien considerar para la realización del pago efectivo. Esto es a todas luces discriminatorio y por demás violatorio del principio de celeridad procesal, pues la respuesta que se obtiene con el reconocimiento del Derecho es incompleta sin la ejecución de la decisión que obliga a resarcir el daño infringido. Igual consideración merece, por ejemplo, el caso de decisiones de reenganche y pago de salarios caídos a favor de los funcionarios que reclaman. Los entes u organismos adscritos al Estado que son vencidos en el proceso y condenados al resarcimiento del daño, en muchas ocasiones sencillamente se niegan a acatar tal decisión, lo que deriva en un desacato a la decisión judicial que se emite por el tribunal, no obstante, el administrado, en este caso funcionario, se encontrará en un estado de indefensión al constatar que su logro no solo no se hace efectivo, sino que no se establece responsabilidad para quien se niega a cumplir. La función judicial no puede ser inútil, por lo tanto, no puede admitirse una pretensión que no tenga por condición un interés tutelado, ni puede admitirse que una sentencia no tenga efectos. No existe ninguna consideración teórica que explique, sustente o avale la comodidad con la que el Estado pretende cumplir las decisiones de las cuales es objeto. El régimen de ejecución de sentencias 245
contra el Estado es un problema primordial dentro del Estado de derecho,ya que solo se podrá decir que éste existe, cuando se haya logrado estructurar un sistema de justicia que garantice la sumisión del Estado al Derecho 246
CONCLUSIONES En principio, etimológicamente al privilegio procesal se le considera una concesión legal que asiste a un determinado sujeto de derecho, en virtud del cual se le exime de determinadas obligaciones que son inherentes al común de las personas, es decir, que en esencia el privilegio es un acto legislativo que puede resultar discriminatorio. De ordinario se observan privilegios procesales que asisten al Estado, tal como sucede por ejemplo, con el privilegio procesal que constituye el artículo 16 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional que prohíbe la aplicación de medidas ejecutivas preventivas o ejecutivas sobre los derechos, bienes, rentas, derechos o acciones pertenecientes a la Nación, erigiéndose un privilegio que es la excepción a la norma, pues al resto de las personas naturales o jurídicas le son aplicables estas medidas. Luego, la prerrogativa procesal sugiere la investidura que comporta el mismo derecho o deber para un sujeto procesal al que tienen el común de las personas jurídicas, pero que está regulada por un procedimiento diferente al ordinario, es decir, uno de carácter especial, así por ejemplo tenemos: la prerrogativa procesal que establece la suspensión de la causa por efectos de la notificación del Procurador General de la República y que se encuentra contenida en la reforma parcial del decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. 247
La especial posición en que se encuentra la administración como tutor de los intereses de la colectividad, representante de la hacienda pública y garante de la continuidad de los servicios públicos, ha sido la justificación que se esgrime para que se le otorguen en juicio una serie de privilegios o prerrogativas que la colocan en una situación de ventaja frente al particular , y ha señalado parte de la doctrina que tales privilegios o prerrogativas otorgados a favor de la República, deben entenderse únicamente como mecanismos de protección de la normalidad del funcionamiento de la administración y nunca como instrumentos de coacción contra los particulares en sus conflictos con el Estado, que es la misma posición que obviamente ha elegido el legislador al incluir los privilegios procesales en las norma positiva. Pero el hecho cierto es que ha de considerarse que la circunstancia de que el Estado se encuentre dotado de ciertos y determinados privilegios, en razón de representar los intereses de toda la población y no intereses particulares, constituye un trato desigual o discriminatorio frente al resto de la sociedad, toda vez que debe considerarse, que si el Estado se encuentra en un determinado momento inmerso en un proceso judicial, es por causa de la responsabilidad que ha generado una cualquiera de las actuaciones para las que está facultado. Los privilegios que la ley acuerde para con la República deben ser prerrogativas inherentes a su naturaleza y función, dirigidos al logro del bienestar común del colectivo y al mantenimiento del Estado de Derecho Social, pero una vez que el Estado ha fallado en su función, sea imputable a las relaciones contractuales o extracontractuales en las que se involucra con los administrados, la responsabilidad que de ello se deriva no debe estar sujeta al resultado que pueda obtenerse cuando el Estado, actuando como parte, se 248
revista de prerrogativas que conviertan en desigual el proceso, toda vez que atentan contra principios tan fundamentales como los de legalidad, igualdad y celeridad, entre otros. Ahora bien, a pesar de lo expuesto, los privilegios procesales se han concebido como una protección para quien goza de ellos, el Estado, y se ha estimado que debido a la importancia de la función que cumplen, requieren no ser disminuidos o debilitados; por ello se establecen privilegios a los entes públicos a fin que no se debiliten y puedan adelantar sus actividades. Esto último, ha pretendido justificar privilegios como por ejemplo, la inembargabilidad de algunos bienes. La necesidad de protección estribaría pues entonces en evitar el debilitamiento o el menoscabo de aquellas personas que prestan servicios al país o al colectivo, lo que supone la justificación del privilegio, dada la función social que ostentan de tutelar los bienes que pertenecen al colectivo integrante de la República. Pero es el caso que los privilegios procesales otorgados por vía legal a los entes político‐territoriales y a los órganos de la Administración Descentralizada, se presentan como inconstitucionales en su mayoría y que ello es así, no merece mayor comprobación dentro del Estado Social y Democrático de Derecho. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela contiene entre sus valores supremos el de la igualdad, sin distinción de ninguna categoría de personas y bienes. 249
Cuando el Constituyente ha querido consagrar privilegios, no ha dudado en establecerlos, nunca ha establecido privilegios de forma larvada, sino expresamente, y la razón es muy lógica, no puede el constituyente proclamar la igualdad como uno de los valores supremos del Estado Democrático y luego entrar a enunciar una carta de privilegios o de privilegiados. De allí, que el Preámbulo proclame el propósito de "mantener la igualdad social y jurídica, ... ",
Así las cosas, ha de inferirse entonces que cualquier iniciativa del legislador destinada a establecer privilegios en favor de la República, los Estados, los Municipios o cualquier otro ente del Estado está afectada de inconstitucionalidad, por consagrar privilegios no establecidos en el texto constitucional y que tampoco éste atribuyó al establecimiento de la ley. De allí que se considere que resulta sumamente lamentable que en el estado actual de nuestro Derecho, algún sector de la doctrina, siga justificando la aplicación de los privilegios establecidos a los entes públicos por algunas Constituciones y leyes de principios de siglo y que de manera absolutamente acrítica, pretendan mantener vivos éstos privilegios, que en la actualidad carecen de reconocimiento constitucional. Conforme a lo expuesto es de considerar que la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional; la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y sus posteriores reformas; la Ley del Estatuto de la Función Pública; la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público; y todas y cada una de las normativas legales que han establecido privilegios procesales a favor del Estado, han infringido el 250
Preámbulo y los artículos 61 (igualdad), 68 y 206 (tutela judicial efectiva) de la Constitución. Para mayor ilustración debe destacarse que el Código Orgánico Tributario dictado en 1982 y cuya última reforma es de 1994, elimina los privilegios procesales en favor de la Administración Tributaria Nacional, Estadal y Municipal y de igual manera se pronuncia en materia constitucional la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. No deja de resultar paradójico, que los privilegios procesales establecidos a comienzos de siglo y que han sobrevivido hasta hoy, en la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, con la finalidad de proteger al Fisco y la hacienda pública, sigan siendo aplicados en los procesos distintos de la materia tributaria y que sea justamente en ésta, en donde surgieron, donde han perdido total y absoluta vigencia en virtud de lo dispuesto en el Código Orgánico Tributario. Lo expuesto conduce a pensar, más bien a fantasear, que ante la ausencia de un pronunciamiento expreso de inconstitucionalidad por parte del Tribunal Supremo de Justicia con referencia a las normativas legales que han venido estableciendo privilegios procesales para beneficio del Estado, los órganos jurisdiccionales contencioso administrativos por vía de control difuso de la constitucionalidad bien podrían desaplicar los privilegios procesales, en los casos que les corresponda decidir, dada su manifiesta inconstitucionalidad. 251
RECOMENDACIONES
Una vez culminada esta investigación se estima conveniente la propuesta de una serie de recomendaciones atinentes a la materia objeto de estudio, como parte de una opinión que pretende, en la medida de lo posible, contribuir con el mejoramiento de los procesos contenciosos que se generan como producto de la responsabilidad del Estado. En virtud de este objetivo se plantea: La revisión y reformulación de la justicia administrativa, que supone una reforma a fondo del sistema procesal de protección de los derechos e intereses de los ciudadanos. Esta reforma comienza por la revisión del sistema de agotamiento de la vía administrativa, hasta ahora no tan efectivo, sin dejar de reconocer la potestad de auto tutela de la Administración y el carácter garantista de los recursos administrativos, no obstante se requiere abordar una simplificación del sistema de recursos administrativos, de manera que signifique una verdadera opción para el administrado utilizar esta vía cuando así lo requiera, de manera tal que signifique descongestionar el poder judicial. De igual manera se debe afrontar una reformulación seria y consciente del sistema procesal contencioso administrativo, pero esta reforma no puede desconocer los cambios que se han producido en el Estado en los últimos años, cambios estos que se ven reflejados de manera directa a través del proceso de 252
descentralización política de los Estados y de desconcentración administrativa de los Municipios, hasta los cuales se han hecho extensivos los privilegios procesales del Estado. A tal fin, se recomienda la promulgación de la Ley que ha de regir los Procesos Contenciosos Administrativos en Venezuela, con la cual el legislador se encuentra en mora, ocasionando que sea la jurisprudencia mediante el contenido de sus decisiones quien regule estos procedimientos con criterios que, generalmente van cambiando, lo que hace del Contencioso Administrativo un sistema poco estable. Así mismo, en atención a los criterios expuestos se recomienda la progresiva supresión de la aplicación de los privilegios procesales a favor de la administración, para lo cual se propone un uso prudencial de éstos en tanto y en cuanto resultan contrarios a los principios constitucionales y por tanto, injustificables . Sin pretensión de agotar el tema, se considera que estos son algunos de los aspectos que deberían ser abordados en una urgente, más no apresurada y mucho menos ligera reforma de contencioso administrativo, tomando como punto de partida la experiencia que ha brindado la aplicación de las normas de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, las leyes aplicables a la materia y la jurisprudencia patria. 253
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