Desarrollo e Implantación del Sistema para la Autonomía y Atención

Presupuesto y Gasto Público 56/2009: 9-13
Secretaría General de Presupuestos y Gastos
© 2009, Instituto de Estudios Fiscales
Desarrollo e Implantación del Sistema para la Autonomía
y Atención a la Dependencia
FRANCISCO MOZA ZAPATERO
Secretario General de Política Social y Consumo
Ministerio de Sanidad y Política Social
Recibido: Septiembre 2009
Aceptado: Noviembre 2009
Resumen
Al igual que lo fue la elaboración de la ley, las propuestas de mejora que resulten del proceso de revisión del funcio­
namiento y aplicación de la ley que ya se ha iniciado, deben ser fruto de la participación y del acuerdo. Es una gran
oportunidad para impulsar una mejora de lo hecho, subsanar las deficiencias constatadas y aportar un impulso decisi­
vo para que el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia alcance su plena madurez en el año 2015.
En tan sólo tres años, el desarrollo del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, complejo por el re­
parto competencial y su incardinación en los servicios sociales, ha sido posible gracias a la cooperación y colabora­
ción institucional llevada a cabo en el Consejo Territorial.
La financiación, que se configura como un sistema compartido, entre la Administración General del Estado y las Co­
munidades Autónomas ha sido una cuestión controvertida. Serán necesarias altas dosis de lealtad institucional, y vo­
luntad de alcanzar acuerdos políticos que garanticen la viabilidad y sostenibilidad económica del sistema.
Palabras clave: Dependencia, reparto competencial, Consejo Territorial, lealtad institucional.
Clasificación JEL: I38.
Abstract
As it was the case during the law drafting process, suggestions for improvement stemming from the already initiated
revision process on the law functioning and implementation, must be drafted on the basis of participation and agree­
ments. It opens a great opportunity to promote an improvement of what was done, to address the spotted shortco­
mings and to bring a decisive impetus to the System for Autonomy and Care for Dependent Persons so that it reaches
its full maturity in 2015.
In just three years, the development of the System for Autonomy and Care for Dependent Persons –which is com­
plex due to the distribution of competences and to its incardination in social services– has been made possible thanks
to the cooperation and institutional collaboration developed within the Territorial Council.
The funding, conceived as a shared system between the State Administration and the Autonomous Communities, has
been a controversial issue. The conclusion of political agreements leading to ensure the viability and economic sus­
tainability of the system will require of high doses of institutional loyalty and willingness.
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Francisco Moza Zapatero
Al finalizar este año 2009, se van a cumplir tres años desde la entrada en vigor de la ley
de Promoción de la Autonomía y Atención a las personas en situación de la Dependencia. Es
precisamente el período de tiempo que contempla la propia norma para iniciar su evaluación.
Sin embargo, en su reunión del 22 de septiembre, el Consejo Territorial del Sistema
para la Autonomía y Atención a la Dependencia, verdadero órgano impulsor de su desarro­
llo, del que forman parte la Administración General del Estado y todas las Comunidades Au­
tónomas, acordó adelantar los trabajos sobre la revisión de la implantación de la ley. El obje­
tivo es alcanzar acuerdos que permitan una mejora en la implantación de la Ley, que la haga
más eficaz y eficiente.
No obstante, precisamente por la complejidad de su puesta en marcha, ha habido una
constante preocupación por evaluar el proceso de desarrollo de la ley. Así desde el Gobierno
se encargó a la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas un informe que analizara
la aplicación de la ley en aquellas materias de competencia más directa de la Administración
General del Estado.
Por su parte, el Congreso de los Diputados aprobó en septiembre de 2008, una proposi­
ción no de ley en la que instaba al Gobierno a designar un Comité de Expertos independien­
tes para que analizara el desarrollo de la ley.
Como Secretario General de Política Social y Consumo presenté en la Comisión de Sa­
nidad y Política Social las principales conclusiones de los mencionados Informes, que con­
tienen recomendaciones sobre diferentes aspectos de la aplicación de la ley. Muchas de esas
aportaciones, sin duda, serán tenidas en cuenta en la tarea de revisión ya emprendida por el
Consejo Territorial y que culminará con la adopción de las medidas correctoras más adecua­
das para hacer que la implantación de la ley sea más eficaz.
La ley de Promoción de la Autonomía y Atención a las personas en situación de la De­
pendencia, aprobada en diciembre de 2006, fue la respuesta que a propuesta del Gobierno de
la Nación aprobó el Parlamento para atender las necesidades y demandas sociales en este
ámbito de la política social. En especial, las derivadas del envejecimiento de la población es­
pañola.
Si bien, el envejecimiento es un rasgo característico de la sociedad española desde hace
ya varias décadas, la intensidad del fenómeno en los últimos años requería la adopción de
medidas que afrontaran sus consecuencias sociales y económicas. Además, el aumento de la
esperanza de vida de nuestros mayores, una de las más elevadas de los países europeos, se
traduce en altas tasas de sobreenvejecimento, es decir, personas mayores de 80 años, espe­
cialmente notables en numerosas zonas rurales de nuestro territorio.
A tales fenómenos se unen las consecuencias de los cambios que se estaban producien­
do en el ámbito de las familias españolas, que cuestionan la función tradicional de provisión
de cuidados a los miembros necesitados de apoyo y ayuda y a los que las administraciones
públicas debemos responder desde una vertiente sociosanitaria.
Estos factores explican por qué el Gobierno tomó la decisión de elaborar esta ley, que
en la actualidad es objeto de análisis y valoración. Su pretensión era dar respuestas eficaces a
las necesidades y demandas de amplios sectores de la sociedad española.
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Es voluntad del Gobierno, al igual que lo fue la elaboración de la ley, que las propuestas
de mejora que resulten del proceso de revisión del funcionamiento y aplicación de la misma,
sean fruto de la participación y del acuerdo.
En esta evaluación, aunque liderada por el Consejo Territorial, esta previsto contar con
todos los órganos y agentes que intervienen en la aplicación de la Ley. En especial los Conse­
jos Asesores del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia. Por un lado, el
Comité Consultivo, del que forman parte las administraciones públicas (la Administración
General del Estado, las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos) y las organizaciones
sindicales y empresariales. Por otro, el Consejo Estatal de Mayores, el Consejo Nacional de
la Discapacidad y el Consejo Estatal de Organizaciones no Gubernamentales.
Nuestro modelo de atención a la dependencia se inscribe en el ámbito del reconoci­
miento de los derechos sociales. El nuevo derecho a la autonomía personal y a recibir aten­
ción adecuada por las personas en situación de dependencia, viene a completar la lista de de­
rechos sociales conseguidos en décadas anteriores: educación, salud y pensiones.
El esfuerzo realizado principalmente por las Comunidades Autónomas, que son las ad­
ministraciones responsables de la valoración, ha hecho posible que 925.000 personas hayan
sido ya evaluadas para poder determinar su nivel de dependencia. De ellas, 695.000, es decir
el 75%, han sido reconocidas como dependientes con derecho a prestación. El resto de las so­
licitutes, o bien se ha desestimado por no cumplir los requisitos, un 7%, o bien se beneficia­
rán del sistema a partir de 2011, de acuerdo al calendario de implantación de la ley.
Pero lo más importante es que, de esas casi 700.000 personas con el derecho reconoci­
do, casi 450.000 están siendo ya atendidas.
Es decir, 9 de cada 10 personas que lo han solicitado, han sido ya evaluadas con su gra­
do de dependencia. Y, al ritmo actual, antes de que termine el año, 2 de cada 3 personas de­
claradas dependientes, estarán ya recibiendo atención del sistema nacional de dependencia.
Sin embargo, estos casi tres años de implantación nos han permitido detectar ciertas
disfunciones en el tema de la valoración. Se han evidenciado algunas desviaciones respecto a
las previsiones iniciales, principalmente en el número de grandes dependientes. Por ello, en
el seno del Consejo Territorial, en el marco del proceso de evaluación iniciado, se está traba­
jando por conseguir un nuevo acuerdo, sobre los equipos de valoración, el procedimiento y la
cualificación de los profesionales, no sólo para acortar los tiempos, sino también para mejo­
rar y hacer más homogénea la aplicación del instrumento de valoración.
El Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia es complejo por la distribu­
ción competencial de nuestro Estado y por el hecho de que se incardina en los sistemas de
servicios sociales existentes.
Este sistema está configurado por la ley como el resultado de un equilibrio entre los
principios constitucionales de igualdad y de autonomía.
De acuerdo con el principio de igualdad, el sistema cuenta con elementos que son su
garantía: el uso de un Baremo único en todo el territorio nacional como instrumento que re­
gula el acceso al sistema; un procedimiento común en los procesos de valoración, así como,
prestaciones de dependencia con intensidades homogéneas de los servicios y cuantías de las
prestaciones económicas acordadas en el seno del Consejo Territorial.
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Pero al mismo tiempo, el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia res­
peta el principio de autonomía de las Comunidades Autónomas para organizar el sistema en
su territorio, planificar su desarrollo y gestionar el conjunto de servicios y prestaciones que
constituyen la materialización de los derechos que reconoce esta ley.
El Consejo Territorial se configura como el órgano central del sistema y representa la
expresión más visible de la cooperación entre administraciones. Sus funciones superan las
habituales de las Conferencias Sectoriales, que rigen las relaciones de la Administración Ge­
neral del Estado con las Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos.
Entre sus cometidos está alcanzar acuerdos que adoptan posteriormente categoría de
normas de obligado cumplimiento. Unas mediante Real Decreto, otras por simple resolucio­
nes de la Administración General del Estado. Pero en el ámbito de cada una de las Comuni­
dades Autónomas dichos acuerdos son trasladados a normas de distinto rango. En definitiva,
el desarrollo normativo del sistema es compartido, respetando el ámbito competencial de las
Administraciones Públicas.
La Administración General del Estado ha cumplido, según lo establecido en la Ley, los
diferentes mandatos que tenía encomendados. Ha establecido mediante Reales Decretos el
nivel mínimo de protección garantizado para cada uno de los beneficiarios del sistema. Ade­
más, ha regulado la incorporación a la Seguridad Social de los cuidadores no profesionales
en el Régimen General mediante la suscripción de un convenio especial, así como los requi­
sitos de su afiliación, alta y cotización.
Por su parte, el Consejo Territorial acordó el baremo de valoración de las situaciones de
dependencia, los criterios para determinar la intensidad de protección de cada uno de los servi­
cios previstos, y las condiciones de acceso y la cuantía de las prestaciones económicas estable­
cidas en la ley. Estos acuerdos adoptaron la forma de tres Reales Decretos que con su publica­
ción permitieron poner en marcha el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.
Posteriormente, se adoptaron otros dos acuerdos importantes para la arquitectura del
sistema. El primero sobre la determinación de la capacidad económica del beneficiario y su
participación en las prestaciones del Sistema, aunque para hacerlo efectivo es necesario que
se concrete en las correspondientes normativas autonómicas. El segundo, sobre los Criterios
comunes de acreditación para garantizar, mediante requisitos de profesionalidad y ratios, la
calidad de atención en los centros y servicios del Sistema.
Recientemente, en la reunión del 22 de septiembre, se han alcanzado los dos últimos
Acuerdos, uno sobre el Sistema de Información y otro sobre la formación de cuidadores no
profesionales.
Con este nuevo acuerdo de información, podremos ofrecer de manera gradual, según se
incorporen nuevos datos al sistema, más información estadística para poder gestionar de ma­
nera más eficiente y ser más transparentes con los ciudadanos.
Con el segundo acuerdo se pretende apoyar a los cuidadores no profesionales y facili­
tarles los conocimientos básicos y las técnicas adecuadas con los que mejorar el cuidado a las
personas dependientes y su propio bienestar.
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Esta importante labor llevada a cabo en tan sólo tres años, evidencia la importancia fun­
damental de la cooperación y colaboración institucional para el desarrollo y buen funciona­
miento del Sistema.
Uno de los aspectos de la aplicación de la ley que ha suscitado mayor controversia ha
sido el de la financiación, que se configura como un sistema compartido, entre la Adminis­
tración General del Estado y las Comunidades Autónomas.
Por ello, desde todos ámbitos ha sido necesario incrementar la financiación de la ley.
Desde el Gobierno se ha duplicado para el año 2009 el presupuesto con respecto al año ante­
rior, destinando más de 2.000 millones de euros. Por su parte las Comunidades Autónomas
han tenido que realizar esfuerzos similares.
Es relevante señalar que, tal y com recomendaba el propio informe de expertos encarga­
do por el congreso de los diputados, por primera vez, se ha incluido la financiación de depen­
dencia dentro del Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera sobre la financiación
ordinaria de las CCAA. Ello es un paso importante en aras de conseguir la sostenibilidad fi­
nanciera del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, al garantizar recursos
estables para las comunidades aútonomas en forma de mayores cesiones impositivas en IVA,
IRPF e impuestos especiales, así como por la inclusión de un fondo específico calculado se­
gún las personas existentes en el sistema de dependencia.
El Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia tiene aún camino que reco­
rrer e importantes retos que conseguir hasta 2015, año que la ley establece como el final del
período de implantación. Para conseguir soluciones en esta materia, tanto en el corto como
en el largo plazo, serán necesarias altas dosis de lealtad institucional, y la voluntad decidida
de alcanzar acuerdos políticos que garanticen la correcta implantación del sistema.
Porque, invertir en políticas de bienestar no es sólo una cuestión de solidaridad. Invertir
en políticas de bienestar es invertir en futuro, pues se trata de políticas productivas que gene­
ran empleo estable y cualificado.
Para alcanzar los objetivos de la ley será necesario incrementar y adecuar la red de centros y
la oferta de servicios. Las necesidades de partida condicionan la gestión que realizan las adminis­
traciones y obligan a realizar esfuerzos con el fin de garantizar la atención de sus ciudadanos.
En este sentido, cobra especial relevancia la colaboración con la iniciativa privada, tan­
to la mercantil como la sin interés de lucro. La capacidad organizativa de cada Comunidad
Autónoma permite diversas alternativas en este ámbito, que pueden ser aplicadas en función
de cada circunstancia,
La Administración General del Estado ha querido colaborar en este año 2009 con las
Comunidades Autónomas en la ampliación de esta red de servicios mediante un Fondo espe­
cífico de 400 millones de euros para dependencia, dentro del Plan de Estímulo de la Econo­
mía y el Empleo (Plan E).
El proceso de evaluación ya iniciado es una gran oportunidad para impulsar una mejora de
lo hecho, subsanar las deficiencias constatadas y aportar un impulso decisivo para que el Sistema
para la Autonomía y Atención a la Dependencia alcance su plena madurez en el año 2015.