No. 74: Asamblea Constituyente - Hanns-Seidel

"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
ASAMBLEA
CONSTITUYENTE
Primera edición, abril 2005
D.L. Nº 4 - 1 - 712 - 05
©FUNDEMOS
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La Paz - Bolivia
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"OPINIONES Y ANALISIS"
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CONTENIDO
Presentación .......................................................................................... 7
Las Asambleas Constituyentes en Bolivia
Silvia Chávez Reyes ..........................................................................11
Experiencias de Asambleas Constituyentes
en la región andina
Luís Verdesoto Custode ................................................................... 51
El recorrido de la Asamblea Constituyente
Jorge Lazarte Rojas ..........................................................................83
Limitaciones, condicionantes y posibilidades de la
Asamblea Constituyente
H.C.F. Mansilla ............................................................................... 111
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de circunscripciones indígenas, etc. Estas visiones contrapuestas se
encuentran reflejadas en los distintos proyectos de ley que considera
el Congreso. Sin embargo, ya existe en la ciudadanía una expectativa
muy grande sobre su realización y sobre sus efectos esperados,
paradójicamente acompañada de bastante desinformación o, para ser
más precisos, de poca información.
P R E S E N T A C I O N
El debate sobre la Asamblea Constituyente ha adquirido un
lugar predominante en el país. Propuesta a principios de la década de
1990, la idea de convocar a una Asamblea Constituyente tuvo un camino
lento: confinada inicialmente a sectores con poco peso político fue
ganando relevancia social hasta convertirse en uno de los asuntos de
mayor debate en la elección presidencial de 2002. Si bien fue rechazada
en la Ley de necesidad de reforma constitucional aprobada ese año,
alrededor de ese tema se organizó una candidatura presidencial y los
principales partidos tuvieron que pronunciarse sobre su conveniencia
o no. El compromiso del presidente Carlos Mesa, en el momento de
su posesión, de celebrar una Asamblea Constituyente y la introducción
de esta figura en las reformas constitucionales de 2004, colocaron a
esta elección como una de las etapas centrales de la reestructuración
política e institucional de Bolivia.
Fundemos, fiel a su misión de proporcionar estudios de calidad,
lejos de consignas simplistas o estereotipadas, presenta un nuevo
número de Opiniones y Análisis, el 74, destinado a abordar algunos
aspectos de la Asamblea Constituyente. Se pretende ofrecer a la
ciudadanía información seria, confiable y a la vez accesible sobre el
lugar de la Asamblea Constituyente en la historia del país y en la región,
sobre sus potencialidades y sobre sus limitaciones.
Para este primer número sobre la Asamblea Constituyente el
objetivo es brindar una introducción que es al mismo tiempo una mirada
de largo alcance y una visión comparativa que sitúe en un contexto
amplio esta experiencia, que ni es única en la región ni es primicial
en Bolivia. Esta reflexión constituirá una útil introducción a futuros
números de Opiniones y Análisis que abordarán temas que seguramente
serán discutidos en la Asamblea Constituyente.
Todavía el Parlamento no ha aprobado la ley de convocatoria
a la Asamblea Constituyente y existe un debate intenso sobre varios
de sus aspectos: número de miembros, forma de elección, existencia
El presente número tiene cuatro artículos, redactados por
especialistas en la materia. Sin que los textos compartan una misma
visión, ellos ofrecen elementos comunes entre los cuales resaltan la
importancia de asignar a la Asamblea Constituyente el papel que le
corresponde, redactar una nueva Constitución, sin exagerar los cambios
que pueda introducir en la sociedad boliviana y la necesidad de estudiar
las experiencias de países próximos o de anteriores Asambleas para
evitar errores.
7
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Abre el volumen Silvia Chávez, especialista en derecho
constitucional y administrativo, con “Las Asambleas Constituyentes
en Bolivia”, en la que se hace un repaso histórico de todas las Asambleas
Constituyentes que se celebraron en Bolivia, desde su fundación hasta
la de 1967. Allí se comprueba la existencia de una vasta tradición, en
particular en el siglo XIX. A continuación el doctor Luís Verdesoto,
autor ecuatoriano con una importante experiencia práctica y teórica
en la materia, desarrolla “Experiencias de Asambleas Constituyentes
en la región andina”, que recoge las lecciones de los países vecinos
para advertir escollos y dificultades que podrían presentarse en el caso
boliviano. Luego, Jorge Lazarte, ex vocal de la Corte Nacional Electoral,
retrata el recorrido de la Asamblea Constituyente, señalando qué actores
la promovieron, cuáles fueron las condiciones sociales y políticas que
la instalaron en el centro del debate político boliviano y cómo fue
incorporada en la Constitución. Cierra el volumen el doctor H. C. F.
Mansilla, profesor universitario en Europa y América Latina. Su
artículo, “Limitaciones, condicionantes y posibilidades de la Asamblea
Constituyente”, señala que una refundación del país, a través de ese
proceso, es poco probable a pesar de las numerosas expectativas que
despierta.
Con este trabajo, Fundemos espera contribuir a una discusión
serena y razonada sobre las oportunidades y las limitaciones que ofrece
la Asamblea Constituyente para la construcción del país en las próximas
décadas.
Ivonne Fernández Weisser
DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL
DE FUNDEMOS
Hartwig Meyer-Norbisrath
REPRESENTANTE DE LA FUNDACION
HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSUR
9
10
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
LAS ASAMBLEAS CONSTITUYENTES
EN BOLIVIA
se deduce que sólo él puede dotarse de una Constitución o reformar
la existente. Sin embargo, esto no siempre fue así. Un análisis de los
procedimientos que se utilizaron para dar lugar a las Asambleas
Constituyentes en Bolivia, demuestra que el poder constituyente fue
convocado mediante variados expedientes, no siempre adecuados, en
los que el pueblo -el soberano- desempeñó roles diferentes o,
simplemente, no jugó ninguno.
Silvia Chávez Reyes*
Introducción
Este trabajo contiene una síntesis cronológica de las
convocatorias a las “Asambleas Constituyentes” que se realizaron a
lo largo de la historia boliviana. A partir del proceso de gestación de
los magnos eventos, sea que éstos se dieron al impulso de convocatorias
formales o mediante la transformación de las reuniones ordinarias del
poder legislativo, se puede entender mejor la aprobación de las diversas
Constituciones en el país. Sin embargo, la tarea no es fácil, ya que
las disposiciones legales (leyes, decretos u otros) que contenían las
convocatorias no siempre se encuentran en los archivos, lo que
probablemente determinó que no se hayan realizado suficientes estudios
al respecto.
Las nociones más elementales de la teoría constitucional
contemporánea sostienen que la soberanía radica en el pueblo, de donde
*
Licenciada en Derecho, Ciencias Políticas y Sociales en la Universidad Técnica
de Oruro. Maestría en Derecho Constitucional y Administrativo (UTO). Post
grado en Planificación Social y Formulación de Proyectos Sociales. Directora
Ejecutiva de la Oficina Jurídica de la Mujer (1988-1990); Directora Ejecutiva
de ONANFA-Oruro (1992-1993). Ha escrito varios artículos referidos a la
problemática de la mujer. Entre sus trabajos se destacan: “Contradicciones
entre Constitución y Tribunal Constitucional” y “Monopolio de la
Representación y Debilitamiento de la Democracia”.
11
La investigación realizada nos autoriza a afirmar que gran parte
de las “Asambleas Constituyentes” realizadas en el pasado resultaron
de acciones de los grupos gobernantes que, urgidos de legitimar sus
regímenes, apelaban al recurso de reunir al Congreso ordinario y
convertirlo en Congreso constituyente.
Antes de iniciar el análisis de los eventos, es necesario definir
qué debe entenderse por Asamblea Constituyente y fijar sus alcances.
El diccionario Cabanellas1 señala: “Cuerpo Legislativo extraordinario,
elegido o convocado con la finalidad de establecer o reformar la
Constitución Política del Estado”. Se trata del cuerpo deliberante y
político que congrega a representantes elegidos con el objeto específico
de reformar el texto constitucional, pudiendo modificarlo en alguno
o algunos de sus artículos, o sustituirlo por completo. Cumplido el
mismo, termina el mandato de sus integrantes. La Asamblea
Constituyente, por tanto, ejerce el poder constituyente originario o el
derivado, dependiendo de las circunstancias y el alcance de las reformas.
1
“Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual” de Guillermo Cabanellas, Tomo
I, 14ª Edición. Pág.381, Buenos Aires-Argentina.
12
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La fundación de la República y la Constituyente de 1826
Existe ya consenso generalizado en el hecho de que el documento
inicial de la creación de Bolivia es el decreto del 9 de febrero de 1825,
emitido por el General Sucre en la ciudad de La Paz. La fundación
de la República de Bolivia es el resultado de una serie de acciones
militares, sociales, económicas y políticas, así como de gestiones de
los notables altoperuanos de cada una de las grandes ciudades de ese
territorio.
"OPINIONES Y ANALISIS"
de la elección aseguraron que sólo los notables, y entre éstos, los más
ricos4, estuvieran presentes en el evento.
La inauguración se produjo el 10 de julio. Después de varias
deliberaciones, la gran mayoría de representantes decidió desvincularse
de los dos ex-virreinatos de los que se había dependido antes5 y el 6
de agosto de 1825 se rubrica el Acta de la Independencia, fundándose
el nuevo país, al que acordaron llamar República Bolívar y nominar
al Libertador como primer Presidente, para doblegar así su voluntad
adversa.
El pensamiento de Sucre, inmediatamente llegado a La Paz, fue
el de llamar a una Asamblea General de diputados y representantes
de las cinco provincias altoperuanas, para que deliberasen sobre su
suerte futura. Así nació el decreto del 9 de febrero de 1825, en el que
se convocó y dio instrucciones para la elección de los diputados en
el mes de marzo. El artículo 17 señalaba: “El objetivo de la Asamblea
General será sancionar un régimen de gobierno provisorio, y decidir
sobre la suerte y los destinos de estas provincias, como sea más
conveniente á sus intereses, y felicidad; y mientras una resolución final,
lejítima, legal y uniforme, quedarán rejidas conforme al artículo
primero”. La reunión debía haberse efectuado el 19 de abril en Oruro.2
Un poco más adelante el lugar de la reunión fue trasladado a Chuquisaca.
La fecha de inicio de la Asamblea3 fue el 10 de julio. Los requisitos
4
Para ser elector se debía tener una renta anual de 300 pesos o un oficio que
se los proporcione. Para ser elegido diputado se debía poseer una renta anual
de 800 pesos de la época.
2
Oruro tenía ya entonces una destacada importancia geopolítica. Quien controlaba
la “Fortaleza” de Oruro, se decía, controlaba gran parte del país. En la fundación
de la república Oruro formaba parte de la jurisdicción de Chuquisaca.
5
3
En la conformación de la Asamblea Deliberante gruesos sectores de la población
asentada en los territorios involucrados en la naciente república fueron
marginados: unos por analfabetos y otros por no cumplir con el requisito de
tener una renta determinada. Los indígenas fueron simplemente ignorados. Las
Con el voto de 45 diputados y dos en contra se tomó la decisión de separarse
de Lima y Buenos Aires. José María Mendizábal y Eusebio Gutiérrez de La
Paz se pronunciaron por anexarse al Perú y el representante de Santa Cruz,
José Vicente Seoane, llegó justo el 6 de agosto, sólo para firmar el Acta de
la Independencia.
6
Anuario Administrativo, Colección Oficial: “Leyes, Decretos y Órdenes de la
República Boliviana año de 1825”.
13
Durante el tiempo de su funcionamiento, la Asamblea aprobó
varios decretos y leyes importantes. La más importante fue la primera
ley constitucional de la república, fechada el 13 de agosto de 1825.
Concebida originalmente en siete artículos, quedó reducida a los tres
primeros, adoptando la forma republicana y representativa, con gobierno
concentrado, general y uno para toda la república y sus departamentos.
Fijó la existencia de tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judiciario,
separados y divididos entre sí (...)6. “El objeto de estos tres grandes
mujeres tampoco fueron convocadas, pese al rol protagónico y al sacrificio de
algunas de ellas, en la guerra independentista.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
poderes será proteger y respetar los sagrados derechos del hombre en
su libertad, seguridad y propiedad” reza en el texto de la ley.
Hecha la elección de constituyentes en el mes de abril, las
sesiones empezaron el 25 de mayo de 1826 en la capital de la república,
previo discurso del Mariscal de Ayacucho, quien puso a disposición
del magno evento su cargo de Presidente de la República9.
Inmediatamente después de fundada la república, los flamantes
diputados el 20 de agosto7 le solicitaron al Libertador una Constitución
que fuese “hija de sus luces y experiencia”. Para el efecto se nombró
una comisión integrada por Casimiro Olañeta, José María Mendizábal
e Hilarión Fernández para que fuesen al alcance del Libertador y
llevaran también para su conocimiento la ley por la que se decretó el
nuevo estado. Con esos resultados la Asamblea Deliberante funcionó
hasta el 6 de octubre, disponiendo, antes de disolverse, que el 19 de
abril del siguiente año debía producirse la reunión del Congreso General
Constituyente.
Mediante decreto del 26 de noviembre de 1825, Simón Bolívar,
en ejercicio de la presidencia, dicta un Reglamento de Elecciones para
la Asamblea General Constituyente; en el que indicaba que los
representantes se elegían por Departamento y cambia la proporción
de representantes a 40. Un Decreto Supremo del 29 de diciembre de
1825 difiere la fecha de inicio de la Constituyente para el 25 de mayo
de 1826. La actual capital de Bolivia, aún no había sido nominada para
esa fecha.8 El 1º de febrero de 1826, Simón Bolívar se despide de
Bolivia, con una proclama en la que promete que la Constitución de
este país sería la más liberal del mundo y que sus leyes orgánicas serán
dignas de la más completa civilización.
7
Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República Boliviana.
1825 – 1826. Archivo del Congreso. Pág. 97.
8
Todas las referencias del presente capítulo han sido extraídas de la “Colección
Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República Boliviana 1825-1826”.
Imprenta Artística Socabaya. La Paz, s/f. Archivo de la Vicepresidencia y del
Congreso de Bolivia.
15
Se puede creer que los primeros constituyentes, henchidos de
patriotismo, trataron los temas de la Constituyente desde el punto de
vista jurídico, político, doctrinal y tomaron en cuenta la Constitución
que Bolívar había entregado al Congreso, con la esperanza que sea
la “mejor constitución y la más liberal del mundo”. Pero no fue tan
simple. En efecto, se formó una comisión que estudiaba la manera de
redactar una Constitución, esforzándose por no agraviar o ir en contra
de las normas que había mandado redactar el propio Simón Bolívar.
Los representantes de las cinco provincias alto peruanas se
ocuparon desde temas administrativos importantes hasta temas
inesperados. Un somero resumen de los temas tratados es el siguiente10:
Ley reglamentaria sobre los sueldos en el poder ejecutivo. Se agrega
franja amarilla a la bandera nacional y se suprime el laurel con las
cinco estrellas de la primera bandera. Creación del Departamento de
Oruro y la de la Policía Nacional. Se suspende la ejecución del decreto
del 4 de julio de 1825, referido al reparto de tierras a los indígenas
y la devolución de tierras enajenadas injustamente.
La primera constitución boliviana tuvo una duración de cinco
años. La Constitución Bolivariana preveía una duración, sin
modificaciones, de 10 años, pero fue abatida por el motín del 18 de
9
El mismo 25 de mayo, los constituyentes ratificaron al General Sucre como
Presidente de la República y le dieron su nombre a la capital de la República.
10
Datos recogidos en la citada Colección Oficial de Leyes 1825 - 1826.
16
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abril de 1828 y sustituida en 1831, cuando se introdujeron
modificaciones importantes en la estructura jurídico-política del estado.
Más allá de las enmiendas o modificaciones introducidas a lo largo
del tiempo, sus preceptos se convirtieron en el fundamento de muchas
normas vigentes aún en la actualidad.
Constituyentes. Por supuesto que en algunos casos fueron convocados
de manera específica para reformar la Constitución.
El 6 de noviembre, la “Asamblea Jeneral Constituyente”11, dio
origen a la primera Constitución de la República Bolivariana a la que
juraron fidelidad los Constituyentes y el Presidente Sucre. Concluyó
sus tareas en diciembre de 1826.
En 1828 mediante Ley del 12 de agosto se convocó a una
denominada “Asamblea Convencional”12 para el 1° de noviembre en
Chuquisaca, a fin de revisar la Constitución de ese momento. El Art.
3° de la ley expresa que “la Asamblea Convencional se ocupará de
examinar la Constitución, y declarar su modificación o su subsistencia.
En el caso de adoptarse las reformas, procederá desde luego a
verificarlas”.13
Constituyentes posteriores a 1826
Reunida la misma, no cumplió con el objetivo para el cual fue
convocada, así los miembros que la componían reclaman la legitimidad
y exigen su disolución.
Casi todas las demás Constituyentes se originaron en el
procedimiento de convertir a las reuniones ordinarias del Congreso de
la República, que en ese tiempo se reunía una vez por año o de manera
extraordinaria a convocatoria urgente del gobernante de turno, en
Congreso o Asamblea Constituyente. Normalmente tenían el objetivo
de legitimar el nombramiento del Presidente de la República y, según
el Redactor, terminaban con una serie de alabanzas y loas al Presidente
legitimado, amen de tomar algunas otras medidas de carácter
administrativo.
El “Redactor”14 informa en detalle las acaloradas discusiones
en torno de las prerrogativas que tenía la Asamblea y cómo se habían
excedido de éstas. Por lo que se la declara disuelta y se quita la
representación a sus miembros. “Se restablece y repone el régimen y
gobierno de la república Boliviana, al mismo estado en que lo dejó
el Congreso constituyente en su reunión extraordinaria, y las leyes de
la Asamblea quedan sin vigor y fuerza”.
Las posteriores convocatorias a Asambleas, Convenciones,
Congresos Extraordinarios Constituyentes, nombres con los que
aparecen de manera indistinta en los documentos del Congreso, no
siempre fueron llamadas para que se convirtieran en Asambleas
11
Se mantiene la redacción de la época.
17
A principios de 1829, mediante decreto emitido el 31 de enero,
se disolvió esta Asamblea “por no haber cumplido su mandato”.
12
Para más información revisar las anteriores convocatorias que tienen relación
con ésta como la del 7 de mayo y 9 de julio de 1828.
13
“Derecho Electoral Boliviano 1825 – 1997”. Hormando Vaca Díez. Fondo
Editorial de los Diputados. La Paz. 1998. Pág. 22, 23.
14
Redactor de 1828.
18
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Resultan reveladores los argumentos esgrimidos para emitir el
mencionado decreto, en cuyas consideraciones se lee: “Qué la
legitimidad de la Asamblea convencional está reclamada (...) Que
siendo convocados los diputados, al solo objeto de revisar y modificar
la Constitución, han propasado los límites de sus atribuciones,
conculcando las leyes (...) en sesiones turbulentas, indecorosas, é
impropias (...) hasta el extremo de disolverse de hecho por la deserción
de unos y separación de otros”15. Más adelante indica, “Por tanto se
llamará nuevamente al gran mariscal Andrés de Santa Cruz, como á
Presidente provisorio nombrado por el Congreso constituyente, y
deseado por todos los bolivianos”. Este decreto fue Promulgado por
José Miguel de Velasco, como vicepresidente de la República Boliviana.
decretos y todas las medidas adoptadas por el Gobierno en las
circunstancias difíciles de su administración.17
Después de declararse disuelta la llamada “Asamblea
Convencional” existe un receso en el parlamento hasta el 24 de junio
cuando inicia sus deliberaciones la Asamblea Nacional de 1831.
Asamblea Nacional de 1831
El decreto es amplio en sus alcances, no especificaba que debía
cambiarse la Constitución o por lo menos revisarla. Sin embargo, esta
Asamblea emerge de las reuniones normales del Poder Legislativo, la
tarea más importante fue reformar la Constitución Vitalicia y también
por ley del 13 de septiembre se reformó la ley electoral.
El 13 de julio de 1831, mediante decreto, se anuncia la reforma
de la Carta Fundamental del año 1826: La Asamblea nacional se declara
Constituyente.
El decreto señala: “La Constitución política de la República,
dada por el congreso Constituyente en 6 de noviembre de 1826, y
publicada en 9 de diciembre del mismo año, será reformada. Para el
efecto La Asamblea nacional se declara Constituyente. Ella hará la
reforma de que habla el artículo anterior, incorporando en su seno los
diputados suplentes elegidos en 8 de mayo de este año, conforme al
decreto de esta fecha”.18
El Congreso ordinario fue convocado por Ley del 26 de marzo
de 183116 y empezó a sesionar el 24 de junio. La Asamblea debía
ocuparse 1º de los grandes asuntos nacionales, 2º de examinar los
15
Compilación de leyes de 1828, Pág. 283, 284, 295.
16
Casi en todas las convocatorias a los diferentes Congresos existen decretos,
órdenes, resoluciones que tienen correlación con la convocatoria principal,
como ejemplo analizaremos la de 1831. La orden del 3 de mayo de 1831 fijaba
el viático para los diputados a la Asamblea nacional, sea al respecto de doce
reales por legua. La resolución del 18 de mayo de 1831 indicaba, “los poderes
para los diputados se extiendan al papel oficio”. El decreto del 19 de mayo
19
de 1831 indica como lugar para realizar la Asamblea, Oruro, debiendo instalarse
la reunión el día 12 de junio y planificar la primera junta preparatoria mediante
“una comisión de cinco de sus miembros quienes revisarán las credenciales
y poderes de los demás y otra de tres de los mismos, los de estos cinco
miembros”. Este decreto se alteró mediante la resolución del 3 de junio de 1831
que indica que la Asamblea Nacional se instalará en La Paz tomando en cuenta
“que los invasores, que cada vez se aproximan más a las fronteras de Bolivia,
no permiten que S.E. el Presidente se separe un solo día de la cabeza del ejército
nacional”.
17
Compilación de Leyes 1831, Pág. 397.
18
Ibidem.
20
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En este mismo decreto se señalaban las atribuciones del
presidente como sus restricciones. Entre algunos de los temas19 que
abordó la Asamblea se pueden mencionar: La Ley de negociación de
Paz con el Gobierno del Perú, se fija el número de miembros de la
Cámara de representantes que debía tener relación con la población,
se aprueba que la provincia de Tarija pase a ser Departamento.
el poder Legislativo sea bicameral. Este es el primer Congreso en el
que las Cámaras de Senadores y Diputados sesionan separadamente.
La Constitución de 1826, llamada por muchos la Constitución
Bolivariana, fue modificada en 1831, durante la presidencia de Andrés
de Santa Cruz. Se la sanciona como “Constitución Política de la
República Boliviana”.
Respecto a la modalidad de cambio que prevé la propia Carta
Fundamental, se mantiene el sistema rígido20, derogándose el término
de 10 años de vigencia inalterable, con lo que los trámites para la
reforma se simplifican. Se pueden cambiar alguno o algunos artículos.
Congreso Constitucional de 1834
El acta de convocatoria al Congreso de 1834 lamentablemente
no se encuentra en los archivos de la Vicepresidencia. Por el Redactor
de la época se puede deducir que emerge de las reuniones ordinarias
del Congreso. Sesiona desde el 6 de agosto hasta el 6 de noviembre.
El Congreso Constitucional de 1834 introdujo reformas
constitucionales incorporando algunos temas nuevos. Se establece que
Entre los temas que trató esta Constituyente se encuentra la
discusión, por primera vez, del presupuesto nacional y los incentivos
para la industria, ofreciendo premios a quienes establecieran distintas
ramas de industria o a quienes inventaran o construyeran maquinarias.21
También muestra los angustiosos problemas económicos del país, con
un tesoro público agotado y una profunda crisis de la minería.
Fue sancionada el 16 de octubre de 1843 y promulgada el 20
de octubre del mismo año por Andrés de Santa Cruz, quien mediante
Ley del 15 de noviembre determinó el día y la forma en que la
Constitución sería jurada en toda la República.
La Constitución, establece que toda solicitud de reforma debía
ser enviada por escrito y firmada por más de la mitad de los miembros
de cualquiera de las dos Cámaras. La misma, luego de ser leída tres
veces, con un intervalo de seis días entre una y otra lectura, se pasaría
a deliberar sobre su admisión o no, para lo que debía contar con la
aprobación de las dos terceras partes de la Cámara.
Congreso General Constituyente de 1839
19
Redactor de 1831, Pág.101 y siguientes.
Las posteriores constituyentes se convocaron en momentos de
crisis política o de conflagraciones militares, tan frecuentes en los
primeros años de la República. El Congreso de 1839, después de la
derrota definitiva de la Confederación Perú-Boliviana, se reunió para
20
La rigidez no ha sido garantía de permanencia y estabilidad de la Ley
Fundamental.
21
21
Abecia Ob. Cit. Pág.90.
22
"OPINIONES Y ANALISIS"
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defenestrar la tarea del Mariscal de Zepita y de anular todas las
conquistas de Santa Cruz22 y aprobar una nueva Constitución.
1831, lejos de ser el firme valuarte de las libertades públicas, (ha
conducido a) la Nación al fatal término que ha tocado”. Más adelante
indica que “convencidos de esta verdad, todos los pueblos de la
República, han proclamado de una manera uniforme (...) la urgente
necesidad de una nueva organización política, que (evite) para siempre
el renacimiento del despotismo”. Establece que mientras se nombre
constitucionalmente al nuevo Presidente de la República, continuará
el Mayor General José Miguel de Velasco ejerciendo la Presidencia.
El Presidente provisorio de Bolivia, José Miguel de Velasco,
mediante decreto del 10 de marzo de 183923 convocó a la Representación
Nacional para el 13 de junio, en la capital de la República. Dejando
a su deliberación el constituirse en Asamblea, Convención o Cámaras.
Indicando, también, que el primer domingo de abril se celebrarán las
juntas parroquiales; el domingo 21 del mismo los de provincia, y el
19 de mayo los departamentales. “La forma de elección de diputados,
y el número, se arreglarán a lo prevenido en la lei (sic.) de 13 de
septiembre de 1831. Se deberá nombrar Presidente y Vicepresidente,
con arreglo á la constitución; bien por lei de 11 de Octubre de 1834,
ó por el método y forma que quiera establecer. Los diputados debían
estar en la Capital Sucre, 3 días antes que se instalará el Congreso.
(...) (Dado en el Palacio de Gobierno en Potosí á 10 de marzo de 1839)”.
Por Ley del 16 de Junio, la Representación Nacional se declara
“Congreso General Constituyente”24 y encarga el mando de la República
al Mayor General José Miguel de Velasco. La Representación Nacional
de Bolivia, queda libre y plenamente autorizada para reorganizar el
país. En sus consideraciones explica “que una larga y funesta
experiencia ha demostrado (...) que la Constitución promulgada en
22
23
24
El 27 de agosto mediante una Ley el Congreso dejó sin efecto algunas leyes,
decretos y resoluciones dadas por los congresos establecidos en los años 1835
a 1838.
Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República Boliviana 1839.
Pág. 19,20,21. Imprenta Artística Socabaya. La Paz. S/f. Archivo de la
Vicepresidencia y del Congreso de Bolivia.
Obr.Cit. Pág.41-42.
23
Algunos de los temas importantes que trató este congreso fue
la aprobación de los actos y Decretos dados por el Presidente de Bolivia,
Dr. José Mariano Serrano. Se restringen las facultades para el Presidente
de la República. Se determina que los Ministros de Estado sean cuatro,
los que debían rendir informe anual al congreso sobre sus carteras
respectivas. También se trató temas de las Fuerzas Armadas, las cuales
no podían deliberar.
Se mantiene el procedimiento para la reforma parcial de la
Constitución y se introduce la consulta al Congreso para resolver
cualquier duda de los artículos de la Constitución, si se declaran
fundadas por dos tercios de votos de cada Cámara. Se puede reformar
alguno o algunos artículos.
La Convención Nacional de 1843
La Convención Nacional de 184325 fue convocada mediante
Decreto del 18 de noviembre de 1842. El cual señala: “1. Se instalará
25
Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República 1842. Pág.11.
Imprenta Artística Socabaya. La Paz. S/f. Archivo de la Vicepresidencia y del
Congreso de Bolivia.
24
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
en la capital de la República el día 16 de abril de 1843. (...) Los objetos
de su reunión y deliberación serán: 2º 1º Revisar las Constituciones
que han regido en la república desde su fundación adaptar cualquiera
de ellas, reformarlas ó sustituirlas otra análoga á las circunstancias y
necesidades de la Nación: 3ª Examinar los actos del Gobierno desde
26 de septiembre de 1841 y decidir lo que convenga. 3º nombrar el
jefe de la nación, 3º La elección de los diputados á la convención, se
hará con sujeción al reglamento expedido en la fecha. 4º Si para el
día designado en el artículo 1º no pudiesen reunirse todos los diputados
nombrados, bastarán las dos terceras partes y uno más para instalar
la convención”.
“Redactor”27 de la fecha muestra que las discusiones en el seno del
Congreso eran fuertes. Para el H. Señor Cuellar (sesión del 6 de junio
de 1843), “la Convención Nacional ha sido convocada a solo tres
objetos: releer las constituciones anteriores (...) y darse una nueva,
examinar los actos del Poder Ejecutivo y verificar el nombramiento
del Jefe Supremo del Estado (...) no tenemos poderes para más”. Por
eso solicita que “antes que se considere el proyecto que se ha puesto
en discusión (se elabore) una resolución (...) para que exprese si la
Convención Nacional convocada a solo aquellos tres objetos, es
competente para sancionar el proyecto presentado”. Suficientemente
apoyada esta indicación, más procediéndose a votar sobre su aprobación,
resultó negada.
El mismo 18 de noviembre, mediante Decreto se da a conocer
el Reglamento de Elecciones que en su artículo primero indica: “Serán
diputados á la convención los ciudadanos elegidos conforme al presente
reglamento, para expresar el voto de los departamentos, en las materias
designadas por el decreto de convocatoria de aquella”.26
Después de emitirse el decreto de convocatoria, el 10 de abril
de 1843, mediante otro decreto se posterga la fecha de inicio de la
reunión hasta el 23 de abril “porque el gobierno no ha podido reunir
todos los conocimientos, ni organizar los trabajos que deben someterse
a la deliberación de la convención”.
Esta es una de las convenciones que ha sido convocada
expresamente para modificar la Carta Magna. Pero, no es la única tarea
que tiene el Congreso. Así lo entendieron muchos congresistas. El
26
Idem.Pág. 13,14.
La Convención Nacional sancionó la Nueva Constitución
Política de la República Boliviana el 11 de junio de 1843, fue
promulgada el 17 de junio del mismo año por José Ballivián. Se juraría
y publicaría la misma, el día 25 de septiembre del año en curso. Se
hace notar que la ley de la publicación era todo un acontecimiento en
la época y se realizaba con mucha solemnidad declarándose, además,
regocijo nacional por las nuevas disposiciones.
La Reforma a la Constitución se hallaba sometida a un
procedimiento especial, no pudiendo hacerse extensiva a la forma de
gobierno ni a la independencia proclamada por la República. Nada se
preveía respecto a la interpretación Constitucional. Las reformas podían
ser en alguno o algunos artículos.
27
25
El Redactor del Congreso de 1843, Pág. 122 y siguientes.
26
"OPINIONES Y ANALISIS"
La Convención Nacional de 1851
La Convención Nacional de 185128, fue convocada mediante
decreto del 3 de mayo de 1851. En su único artículo “Se convoca una
Convención Nacional, que se reunirá en esta ciudad el día 16 de Julio
próximo compuesta de Diputados elegidos, con arreglo al Supremo
Decreto reglamentario de esta fecha, espedido por el ministerio
respectivo”.29
La expectativa que rodeaba la Convención Nacional, se expresa
mediante circular del 17 de julio30 emanada del supremo Gobierno,
quien comunicaba a la población que ya se instaló la misma y los
objetivos de la reunión, en los siguientes términos: “Los Señores
Diputados que la componen, hombres de saber y experiencia; nos darán
una Constitución que afianzando las bases del Estado, sepa cambiar
el respeto debido á las leyes, a la autoridad, y á los derechos
Ciudadanos”.
La Convención trató temas importantes como el de los requisitos
para ser Senadores y Representantes, que las Cámaras sesionaran por
separado, dictó varias leyes respecto a la educación. Fijó el tiempo
de permanencia del Presidente de la República por 5 años y no podía
ser reelegido sino 5 años después de haber finalizado su gobierno.
También decretó un nuevo Reglamento de elecciones.
28
Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República 1851. Pág.
205-206. Imprenta Artística Socabaya. La Paz. S/f. Archivo de la Vicepresidencia
y del Congreso de Bolivia.
29
El Decreto Reglamentario de la fecha contiene todo lo referente a la elección
de Diputados, que deberán asistir a la Convención Nacional.
30
Idem. Pág. 209.
27
"OPINIONES Y ANALISIS"
Es en esta Constitución que se incorpora por primera vez el
capítulo denominado “Del Derecho Público de los Bolivianos”.
Sancionada en 20 de septiembre de 1851, fue promulgada al
día siguiente por Manuel Isidoro Belzu.
Las reformas a la Constitución se pueden proponer en cualquiera
de las dos Cámaras Legislativas y para que ésta procediera debía contar
con el apoyo de por lo menos la quinta parte de los miembros
concurrentes. Se modificará en alguno o algunos artículos, excepto los
relativos a la forma de gobierno, a la independencia ni religión del
Estado.
La Asamblea Nacional de 1861
La Asamblea Nacional de 186131 fue convocada mediante
decreto del 15 de enero por la Junta Gubernativa de la República. En
sus considerandos expone: “Que la dictadura sin objeto y sin término,
que ejercía el Dr. José María Linares, ha caducado por el golpe de
Estado que ha tenido lugar el día de ayer. Que la Junta Gubernativa,
instalada en la misma, ha cargado con la responsabilidad de este acto
y apela al pueblo boliviano, sobre su necesidad y oportunidad; en
acuerdo de los miembros que la componen”. Decreta: “1º Se convoca
una Asamblea Nacional para deliberar sobre la suerte del país, la que
se reunirá en esta Ciudad el día 1º de Mayo del corriente año. 2º El
Gobierno expedirá por separado la Ley Electoral y las demás
31
Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República 1861. Pág.
42, 42. Imprenta Artística Socabaya. La Paz. S/f. Archivo de la Vicepresidencia
y del Congreso de Bolivia.
28
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
disposiciones concernientes al cumplimiento de este Decreto”. El 29
de enero de 186l, se publica un nuevo Reglamento Electoral para la
elección de los diputados que deberán asistir a la Asamblea Nacional
y deliberar sobre la suerte de la República.
La Asamblea Nacional Constituyente, sancionó la “Constitución
de la República Boliviana” el 29 de julio de 1861, fue promulgada
en 5 de agosto del mismo año por José María de Achá.
La Reforma a la Constitución no varía con respecto a la anterior.
Como se ve, la convocatoria es amplia en las tareas que debe
realizar la Asamblea. Pero, ¿qué se entendía por suerte del país? ¿Qué
temas debían ser esos?. Como se verifica no es convocada
exclusivamente para tratar sólo los cambios fundamentales a la Carta
Magna. Sin embargo, en la cuarta sesión del día del 3 de mayo de 1861,
la Asamblea Nacional “(...) se declara Constituyente; y en consecuencia
se ocupará inmediatamente en la formación de la Ley Fundamental
y de las leyes orgánicas indispensables para la observación de aquella”.32
A continuación, nombró como Presidente Provisorio de la República
al General José María de Achá, mediante Ley del 4 de mayo.
También sancionó leyes relativas a la administración del Estado
y al Ejército. Se declara unicameral, sólo deberá funcionar la Cámara
de Diputados. Trabajó en diversos temas, todos de gran importancia
como asuntos de tierras para campesinos, agricultura, minería, asuntos
eclesiásticos, creación de escuelas. Se la considera como una de las
Asambleas más importantes del siglo XIX, por el trabajo realizado y
por los grandes hombres que estaban en el legislativo.
Coincidimos con el constitucionalista Félix Trigo, cuando
afirma que ésta es la Constitución más avanzada con la que se contó
hasta entonces y la que contribuyó con un mayor aporte doctrinal al
perfeccionamiento de nuestras normas fundamentales.
32
El Redactor de la Asamblea Constituyente de 1861, Pág.14. La Gaceta 1864.
29
Asamblea Nacional de 1868
Se convocó a una Asamblea Nacional por decreto del 1º de
diciembre de 1867. El Decreto de Convocatoria indicaba en su Artículo
Único: “Convocase para el 6 de agosto de 1868 una Asamblea Nacional
que se ocupará del escrutineo y proclamación del ciudadano que resulte
elegido Presidente Provisorio de la República y de los grandes intereses
de la Patria, principalmente de reformar la Constitución Política 1861,
ó dictar la que mas análoga a las circunstancias de Bolivia”. Otro
Decreto sancionado el mismo día, establecía un nuevo Reglamento de
Elecciones.
El 7 de agosto de 1868, la Asamblea Nacional convocada por
el Gobierno se declara Constituyente. Artículo Único: “La Asamblea
Nacional convocada por el decreto del 1º de Diciembre 1867, se declara
Constituyente para reorganizar el Estado, y dictar las Leyes que crea
necesarias á este objetivo. Comuníquese al Poder Ejecutivo para su
ejecución y cumplimiento. Sala de sesiones, en La Paz de Ayacucho
á 6 de agosto de 1868”.
Fue importante esta Asamblea; trató los asuntos relacionados
con la política externa. Ratificó el Tratado de límites y Amistad,
firmado con el Gobierno de Chile el año 1866. Aprobó mediante Ley
el 26 de septiembre de 1868 los actos de la dictadura, se decretaba
30
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
un voto de confianza al Gobierno de Melgarejo. Aprobó un nuevo
Reglamento de Elecciones y de Municipalidades.
y el unitarismo.33 Sometido a votación, se decidió que el país seguiría
siendo unitario. Después de 4 meses reunidos, la Asamblea
Constituyente promulga una nueva Constitución.
A esta Asamblea Constituyente concurrieron personalidades
como Federico Diez de Medina, Isaac Tamayo, Mariano Ramallo, entre
otros. Después de instalada, adopta para su reglamento interno el de
1851. Votó una Constitución inspirada en principios democráticos y
liberales. Vuelve a funcionar con dos Cámaras: de Representantes y
de Senadores.
Como se deja constancia en el encabezamiento, la Asamblea
Constituyente de 1871, sancionó y proclamó la Constitución de 1861,
introduciéndole varias reformas.34
La Asamblea Constituyente sancionó la nueva Constitución el
9 de octubre de 1871, fue promulgada por Agustín Morales el 18 de
octubre del mismo año.35
El 17 de septiembre de 1868 la Asamblea Nacional
Constituyente sancionó la nueva Constitución Política, fue promulgada
el 1º de octubre del mismo año por Mariano Melgarejo.
La reforma a la Constitución se sujeta a un procedimiento
especial, similar al anterior.
La reforma a la Constitución no varía con respecto a la anterior.
Asamblea Constituyente de 1878
No se encontró el decreto de convocatoria a la Asamblea de
1878.
La Asamblea Constituyente de 1871
33
El tema del Federalismo volverá a surgir en la Asamblea Constituyente de 1899,
una vez terminada la llamada Guerra Federal, que enfrentó a los liberales
paceños con los conservadores de Chuquisaca. A pesar que los liberales
vencieron la guerra con la bandera del federalismo, la Constitución aprobó que
el país siguiera siendo unitario, demostrando que el federalismo sólo fue una
bandera de guerra, que luego se guardó para resguardar los intereses de los
nuevos gobernantes. Redactor de la Convención Nacional de 1899.
34
Vaca Diez Hormando “Pensamiento Constitucional Boliviano”, (Compendio
de Constituciones), Pág. 191, Edit. Fondo de Los Diputados, Primera Edición
1998.
35
Abecia maneja otras fechas , tanto en la promulgación como sanción, Ob. Cit.
Pág. 212,213; Nuestra fuente es el Ob. Cit. Vaca Diez Hormando, Constitución
del año1871, Pág. 207-209.
La Asamblea Constituyente de 1871 fue convocada por decreto
del 6 de febrero de 1871, para el 12 de junio de ese mismo año.
Lamentablemente tampoco esta convocatoria se encontró en los
archivos respectivos.
Fue una de las más controvertidas. Exiliado el Dictador
Melgarejo quien, junto a la oligarquía terrateniente de entonces, había
despojado de tierras comunitarias a los indígenas para repartírselas,
esta Asamblea procedió a desconocer todos los actos de la anterior
administración. Pero el tema candente de este Congreso Extraordinario
Constituyente fue la discusión, por vez primera, sobre el federalismo
31
32
"OPINIONES Y ANALISIS"
Por Decreto del 8 de Mayo de 1877, la Asamblea Constituyente
aplaza su convocatoria porque el país se encontraba en guerra civil.
(...) hasta la época en que se “pacifique completamente la República
y se encuentre el fisco con el número suficiente para atender a los
viaticos, dietas y demás erogaciones que traiga consigo la reunión del
cuerpo legislativo”.
El 15 de noviembre se instaló la Asamblea Nacional
Constituyente en La Paz. En los primeros meses de 1878, autorizó al
Gobierno a dictar un nuevo reglamento de elecciones y establecía las
bases sobre las que se debía conformar dicho reglamento.
El 14 de febrero se promulgó otra ley por la que la Asamblea
Nacional Constituyente aprobaba los actos del gobierno provisorio del
General Daza. Y se estableció que las cámaras Legislativas tienen en
facultad de censura a los actos políticos del Ejecutivo, lo que significaba
una apertura al régimen parlamentario.36
"OPINIONES Y ANALISIS"
Convención Nacional de 1880
El Decreto del 6 de febrero convoca a la Convención Nacional
para el 25 de abril37 en Oruro.
También fija el número de sesenta y nueve convencionales
representantes de todos los departamentos. Y concluye que “habrá
quórum para las sesiones preparatorias de la Convención, con la mayoría
absoluta del número total de convencionales; y para la de inauguración,
con la presencia de los dos tercios”. Por Decreto del 30 de abril de
1880 cambia la sede a La Paz.
Por Ley del 31 de Mayo de 1880, se declara vigente la
constitución de 1878 con algunas modificaciones: La Convención se
reserva la facultad de reformar la Constitución sin observar los trámites
establecidos.
Decretando:
Esta Constitución fue sancionada el 14 de febrero de 1878 y
promulgada al día siguiente por Hilarión Daza.
“1º
Esta Constitución cambia con respecto a la anterior, pues señala
que puede ser reformada en todo o en parte, declarándose previamente
la necesidad de la reforma, y determinándola con precisión por una
ley ordinaria. La Ley declaratoria de reforma. El procedimiento se
mantiene con ligeras variaciones.
37
36
Abecia, Ob. Cit. Pág.237.
33
Se declara en vigencia la Constitución de 1878.
2º
Convención Nacional elegirá al Presidente de la República
y a dos Vice-presidentes.
3º
El Periodo Constitucional del Presidente y Vice-presidente
durarán hasta el 6 de agosto de 1884, designado por la
Constitución.
Abecia, Ob.Cit. indica el mes de mayo para la convocatoria a la Convención
Nacional, Pág. 246. Nuestra fuente es Compendio de Leyes y decretos de 1880,
Pág.19,20,21. Biblioteca de la Vicepresidencia.
34
"OPINIONES Y ANALISIS"
4º
El poder Ejecutivo queda autorizado para aplicar a los
objetos de la guerra actual, todos los ingresos fiscales,
municipales y de instrucción pública. Se le autoriza
igualmente para contraer emprestitos nacionales o
extranjeros con acuerdo del Gabinete.
5º
Durará en sus funciones hasta el 6 de agosto de 1886,
pudiendo ser convocada cuantas veces sea necesario y
siempre que lo solicite la mitad de sus miembros al
Presidente o en defecto de éste, el Vicepresidente.
7º
La Convención se reserva reformar la Constitución,
conforme a las exigencias que se presenten, sin observar
los trámites, establecidos por la misma Constitución.”
Respecto a la reforma de la Constitución, no existe diferencia
con la anterior. Lo que significa de acuerdo a la convocatoria y la que
se encuentra en vigencia, que esta Convención tenía la potestad del
cambio total de la Carta Fundamental.
Convención Nacional de 1938
"OPINIONES Y ANALISIS"
noviembre de 193739 indica: “1º Convócase para el segundo domingo
del mes de marzo de 1938 a elecciones de senadores y diputados en
todo el territorio de la República, función electoral que se sujetará a
las disposiciones de la Ley de 31 de enero de 1924 y a su Reglamento.
2º Los senadores y diputados elegidos se reunirán en la ciudad de La
Paz el 13 de mayo de 1938, en una sola asamblea, que tendrá facultades
y prerrogativas de Constituyente. 3º La Asamblea Constituyente
organizará el Poder Ejecutivo, eligiendo Presidente y Vicepresidente
de la República y estudiará la reforma de la Constitución Política del
Estado o la adopción de una nueva, conforme a las modalidades
nacionales de post-guerra. 4º El 6 de Agosto de 1938, los senadores
y diputados se reunirán en la ciudad de La Paz en legislatura ordinaria,
para ejercer el mandato legislativo de acuerdo a las prescripciones de
la Carta Política que haya sancionado”.
Es una de las Constituciones más importantes del siglo XX,
para el accionar de nuestro país. Después de la Campaña del Chaco
se estableció que estando en vigencia la Constitución Política de 1880,
sólo quedaba aplicar sus preceptos y dar facultades a la Convención
para sustituirla, reformarla o modificarla.40
La Convención Nacional de 1938, que tenía las características
de Convención Congreso, igual que la de 1921, instaló sus sesiones
el 26 de mayo y recesó en sus funciones el 30 de octubre de 1938.
39
En esta fecha existen dos decretos en el archivo: 1º Duelo Nacional por muerte
de José Salinas. 2ºUn indulto de la misma fecha. Anuario Administrativo de
1937, Pág. 215. Esto no debe extrañar porque hubieron muchos decretos
repetidos a lo largo de la historia.
La convocatoria no se encontró en los archivos, se encontró
en el libro de Luis Anterzana38, mediante Decreto Ley del 22 de
40
Para Ciro Félix Trigo, la Carta Magna de 1938 tiene principios del Derecho
Constitucional Moderno, pero que no han sabido ser incorporados con un criterio
técnico que responda a una unidad ideológica. Para el autor los momentos
políticos no permiten elaborar una ley fundamental sistemática, capaz de
singularizar un método, ordenación, lógica, y jurídica. Pero concluye su análisis
afirmando que “ello obedece a que las asambleas constituyentes, antes que
principios técnico-doctrinales, que pertenecen al dominio de los publicistas,
38
Luis Antezana “Práctica y Teoría de la Asamblea Constituyente”, Pág.19,20.
Editado por CIMA, La Paz-Bolivia. 2003.
35
36
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Esta Convención Nacional tenía como fin el elegir al Presidente
y Vicepresidente, pero también dar al país una nueva Constitución,
y los principios políticos. Así esta Convención Nacional, que tenía las
características de Convención-Congreso tuvo en su seno a diputados
obreros, sacerdotes y una variedad de representantes. Fue la primera
en la historia de nuestro país que fue apoyada en los sectores obreros
y en los ex-combatientes del Chaco, y también fuertemente sostenida
por el ejército.
sociales, decide escribir que la propiedad debería tener una función
social y otorga al Estado la tuición sobre la actividad económica y
administrativa. Recupera la propiedad de las riquezas naturales para
el Estado. Aprueba leyes favorables a los trabajadores, define la libertad
de prensa. En el campo internacional decide firmar un tratado de paz
con el Paraguay y confirma otros tratados firmados con el Brasil.
Es la primera Constitución que se promulga después de cincuenta
y ocho años de vigencia de la anterior41. Trató temas económicos
prima la necesidad y el interés político de personas que no conocen
profundamente las cuestiones constitucionales. Con todo, no puede desconocerse
que la Constitución de 1938 contiene aciertos, que se inspiran en principios
socialistas, que contempla la intervención del Estado para salvaguardar los
intereses colectivos por encima de los particulares y que responde, aun cuando
sea parcialmente, a aspiraciones y exigencias del siglo que vivimos”.
41
Sin embargo, debemos mencionar La Asamblea Constituyente de 1899, La
Convención de 1920; Referéndum Popular y Convención 1931.
1º En la historia del país estas fechas son importantes porque señalan hitos
de conducción del mismo. Instaurada después de la denominada “Revolución
federal”, que invocó “ideológicamente” la federación para Bolivia, después de
la guerra civil y la alianza liberal indígena. Reunida en Oruro la Convención
Nacional de 1899, y cuando parecía que era inevitable el cambio de la forma
de Estado, dos informes de la comisión de constitución, uno por mayoría y
otro por minoría, y una discusión amplia, se decide mantener la constitución
de 1880 sin modificaciones.
2º Por Ley del 24 de enero de 1921 se constituyó la Convención Nacional, pero
la única modificación que realizó a la Carta fundamental fue la de eliminar
la segunda Vicepresidencia y manteniendo el resto del texto Constitucional de
1880.
37
Se incorpora en esta Ley Fundamental el “Constitucionalismo
Social” asumiendo una función transformadora de la sociedad. El
Estado aparece salvaguardando los intereses colectivos pero, sin abolir
los derechos individuales, que siguen gozando de la protección del
Estado. Se crea un “Régimen Económico y Financiero”, “Régimen
Social”, “Régimen de Familia”, “Régimen Cultural” y el “Régimen
Agrario”.
Se la sanciona el 28 de octubre de 1938 y es promulgada el
30 de octubre del mismo año.
Respecto a la Reforma de la Carta Magna, ésta es similar a la
anterior en el procedimiento. Estableciéndose que puede ser reformada
en parte.
3º En 1930, fue derrocado el Dr. Hernando Siles por una revolución
“constitucionalista”, al respecto Alipio Valencia Vega indica: “(...) la Junta
Militar de Gobierno que sustituyó a Siles convocó a un referéndum popular
proponiendo al voto ciudadano nueve reformas constitucionales que fueron
aprobadas por sufragio popular el 11 de enero de 1931 con el argumento de
que la revolución devolvió al pueblo en masa, su facultad constitucional
originaria (...) fueron incorporadas a la Constitución de 1880 por “decreto-ley”
de 23 de febrero de 1931…. Este referéndum no previsto entonces en la
Constitución fue justificado con el argumento de que procedía de la revolución
de 1930, y puso en acción el poder constitucionalista originario del pueblo
mismo.
38
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Convención Nacional de 1945
Congreso Constituyente de 1947
En agosto se reunió la Convención Nacional, que funcionó
durante dos períodos.
La Junta de Gobierno mediante Decreto del 15 de octubre de
1946, convoca a Congreso Extraordinario.
Mediante Decreto de fecha 29 de agosto de 1944, en su Artículo
1º señala: “Declárese en vigencia la Constitución Política de 1938, sin
perjuicio de las reformas que sancionare, en su labor de Constituyente,
el Poder Legislativo”. Artículo 2º. “Desde el 1º de septiembre próximo,
la Convención Nacional, se ocupará en la primera hora de la orden
del día, del estudio de las reformas constitucionales”. Más adelante
detalla las tareas para las que fue convocada sobre diversos
nombramientos, en la administración pública. Asímismo señala quienes
están impedidos de participar en esas ternas.
Entre las funciones principales del Congreso indicaba el Art.
6º (…) “c) Declarar la vigencia de una Constitución Política con las
modificaciones que estimare convenientes”. (…) “revisar los actos de
la convención de 1944-1945 y del gobierno”(...)42.
A similitud de la anterior, ésta también se faculta mediante Ley
a actuar como Constituyente. Entre los temas importantes que trató
se pueden mencionar los siguientes: eligió Presidente y Vicepresidente
de la República. Siendo una de las primeras en reconocer derechos
a las mujeres, así: se otorga el voto femenino para la formación de
las Municipales. Se reconoce la igualdad jurídica de los cónyuges y
el matrimonio de hecho por la unión concubinaria. Se permite la
investigación de paternidad, conforme a ley.
Por Ley del 1043 de marzo de 1947, se declaró en vigencia la
Constitución Política del Estado de 1945, sin perjuicio de las reformas
que sancione el Congreso Extraordinario de acuerdo a sus facultades
constituyentes. Y más adelante en el artículo 2º indica “Las reformas
de la Constitución Política serán aprobadas en sesiones de Congreso,
por simple mayoría de votos”.
Este Congreso, como los anteriores, tuvo acaloradas discusiones
respecto a cómo debía sesionar como Constituyente; para tener más
elementos de juicio, transcribiremos algunos párrafos interesantes,
extractados del “Redactor” Sesión del 4 de agosto 44, H. Ángel
Mendizábal decía: “Se ha dicho (...) que estamos reunidos para ejercer
la más alta función institucional que existe en la democracia, o sea
el Poder Constituyente, Poder Supremo, Sabiduría Nacional, que no
Se sancionó el 23 de noviembre de 1945, fue promulgada el
24 de noviembre de 1945.
Las reformas a la Constitución se mantienen inalterables.
39
42
Decretos Supremos de 1947, Pág.197-202.
43
El Redactor señala como Ley del 8 de marzo de 1947, Pág. 810. Nuestros datos
corresponden a la Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la
República. 1947. Imprenta Socabaya, La Paz S/f.
44
Ibid.823-837.
40
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
puede confundirse en ningún momento con un Congreso ordinario; está
funcionando con facultades de Constituyente, somos un Poder del
estado (...)”. “No es un congreso netamente ordinario, sino una
Asamblea Constituyente con facultades extraordinarias sólo para
efectos de reformar o enmendar la Constitución Política del Estado”.
Congreso General Extraordinario 1961
El H. Landivar Ribera expresa a su vez: “Nadie niega que somos
Congreso Extraordinario con facultades de Constituyente (asi lo expresa
el) decreto de convocatoria de la Junta de Gobierno, de fecha 15 de
octubre; una manifestación de esas facultades extraordinarias fue el
haber declarado vigente la Constitución mientras sean salvadas las
reformas constitucionales (...). Eso de que seamos un alto poder de
sabiduría es místico, porque en verdad nosotros tenemos una pauta a
la que debemos someternos constitucionalmente; somos poder de
poderes, pero no discrecionales, tenemos una Carta Política que en
ningún momento puede suspenderse, por lo que el estado cívico de
los pueblos es como el aire, indispensable para la convivencia social
(...)”.
En él se señalaba “que constituidos los Poderes Públicos que
regirán los destinos de la Nación en el próximo período institucional,
de acuerdo a las determinaciones del Estatuto Electoral del 9 de febrero
del presente año y que reglamenta la vigencia del sufragio universal.
Es necesario determinar las normas relativas a la instalación y
funcionamiento del Poder Legislativo” por lo que su Artículo único
expresa lo siguiente: “El Poder Legislativo elegido en el plebiscito del
17 de junio pasado, se reunirá en la ciudad de La Paz e inaugurará
sus labores con el ceremonial de estilo el 6 de agosto próximo, debiendo
ocuparse con carácter previo de: a) Dar cumplimiento a los artículos
20 y 234 del Estatuto Electoral; b) Proclamar Presidente y
Vicepresidente de la República y recibir el juramento de los mismos;
c) Considerar las reformas instituidas por nuevo ordenamiento jurídico
creado por la Revolución Nacional, a los efectos de incorporarlas en
la Constitución Política del Estado”.
Este Congreso fue el primero en realizar encuestas a la población
para conocer su opinión sobre la constitución de 1945 que era la que
debía reformarse. Al respecto, “ El Presidente de la Cámara considera
que este aporte extra camaral de opiniones sobre las reformas
constitucionales, contribuirá a dar bastantes luces en el curso de estos
debates”.
Sancionada por el Congreso Constituyente el 17 de noviembre
de 1947 y promulgada en fecha 26 de noviembre de 1947.
No existe diferencia con la Constitución anterior, en lo referente
a las reformas de la misma.
41
Este Congreso fue convocado por el Decreto Supremo Nº 4465
de fecha 31 de julio de 1956, por el Presidente Constitucional de la
República, Víctor Paz Estenssoro.
En su calidad de Presidente Constitucional de la República
Hernan Siles Zuazo45 el 15 de agosto de 1956 promulga la Ley
sancionada por el Congreso Nacional con el siguiente contenido: “1º
Declárese de necesidad imprescindible dar al país una nueva
Constitución del Estado, acorde con las conquistas y el nuevo
45
Las elecciones de junio de 1956 dieron el triunfo al Dr. Siles Zuazo
(Vicepresidente en el período anterior).
42
"OPINIONES Y ANALISIS"
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ordenamiento establecido en la República a partir de la Revolución
del 9 de Abril de 1952. 2º En cumplimiento del Decreto Nº 4465 (...)
el Congreso Nacional, a partir del 14 de los corrientes, funcionará
alternativamente como Congreso Ordinario y Asamblea
Constituyente”46.
Así se dio inicio al Congreso Extraordinario el 1º de julio de
196148, siendo día sábado.49
Si bien la H. Cámara empezó los debates para constituirse en
Asamblea Constituyente, en las sesiones existían posiciones
encontradas sobre el mejor mecanismo para llevar adelante este
cometido. Y mediante ley de fecha 1 de julio de 1961 el Congreso
Nacional decreta: 1º De conformidad con (las leyes) el Congreso
Nacional, se abocará a la revisión y aprobación definitiva de las
enmiendas a la Constitución Política del Estado, acordes con las
conquistas e instituciones vigentes en el país. 2º Para el cumplimiento
del artículo anterior, el Congreso Nacional se reunirá en forma
extraordinaria a partir del 1º de julio de 196147.
Huascar Cajías, Director de Presencia describía en el editorial,
lo que más tarde sería el carácter de las discusiones del Congreso
Extraordinario: El Congreso tenía como misión estudiar y sancionar
las reformas constitucionales necesarias para el país. Pero, adelanta,
que la controversia está en si el Congreso Extraordinario tiene facultades
para revisar la Constitución. Si bien existen razones de utilidad pública
o necesidad de contar con una nueva, no queda claro si los congresistas
tienen la facultad para ello.
En la inauguración, el Presidente del Congreso, Juan Lechín
Oquendo, Secretario Ejecutivo de la Federación de Mineros, afirmó
que la Constitución había sido reformada de hecho desde 1952 y que
sólo se daría formalidad a esos cambios. Nuevamente a través de un
Decreto Supremo se convocó a la instalación y funcionamiento del
Poder Legislativo, pero se le señala que debe “incorporar” en la
Constitución Política del Estado el ordenamiento jurídico creado por
la Revolución.
46
Datos Colección Oficial de Leyes, Decretos y Órdenes de la República 1956.
Pág. 38 a 52. Imprenta Artística Socabaya. La Paz S/f. Archivo de la
Vicepresidencia y del Congreso de Bolivia.
47
El ambiente político social del Congreso Extraordinario de 1961 no era de los
adecuados. El 21 de febrero de ese año se había decretado Estado de Sitio debido
a un “complot comunista” que se gestaba en las minas y se alentaba por la
oposición política. Cientos de dirigentes sindicales mineros, fueron exiliados
a Puerto Villarroel y San Ignacio en el Beni. También fueron exiliados dirigentes
ferroviarios, universitarios, de los maestros urbanos y hasta 30 parlamentarios
de F.S.B. y del MNRA de Walter Guevara, quien también estaba exiliado en
Paraguay.
El H. Congreso Nacional Extraordinario sancionó en fecha 31
de julio de 1961, y se promulga el 4 de agosto de 1961.
El 8 de junio el Poder Ejecutivo dictó un nuevo Estado de Sitio y el parlamento
del MNR lo aprobó. No había disidentes en el Congreso Extraordinario que
había sido convocado para introducir reformas a la Constitución Política del
Estado. Por su parte el Ministro de Gobierno afirmaba que había ordenado a
48
Siles transmitió el poder a Paz Estenssoro en agosto de 1960, juntamente con
él fue consagrado Vicepresidente Lechín Oquendo.
49
Con datos extractados de ediciones del periódico “ Presencia” del mes de julio
de 1961 y posteriores. Archivo de la Vicepresidencia y del Congreso Nacional.
43
nuestros consulados en Santiago, Buenos Aires, Asunción y Lima a “que
faciliten el retorno de los Honorables Diputados y Senadores que deseen asistir
a las sesiones del Congreso Extraordinario” Presencia, sábado 1º de julio de
1961. Pág. 5.
44
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
La reforma a la Constitución se mantiene sin alteración en
relación a la anterior.
El Anteproyecto solicitado de Reformas a la Constitución fue
entregado por el Dr. Ciro Félix Trigo y llevada al Congreso para su
aprobación. Se trata de una reforma sistemática.50
Asamblea Constituyente de 1967
Es sancionada el 2 de febrero de 1967 y promulgada en la misma
fecha. Es similar a la anterior Constitución. Y puede ser parcialmente
reformada.
A esta Asamblea Constituyente se la convoca mediante Decreto
Ley Nº 07139 de fecha 30 de abril de 1965. La convocatoria explícita,
ya que con anterioridad se habían dictado varios otros decretos para
la realización de elecciones generales para Presidente y Vicepresidente
de la República, Senadores y Diputados. También se señalaba que se
había aprobado la nueva Ley Electoral a la que se sujetarán el proceso
y acto plebiscitario de 31 de octubre. Para que proceda a sancionar
las necesarias reformas constitucionales, el próximo Congreso Nacional
estará integrado por representantes investidos de específica facultad
constituyente.
El Consejo de Ministros Decreta: “Artículo 2º Los Senadores
y Diputados electos se reunirán en la ciudad de La Paz, el 31 de enero
de 1966, en una sola Asamblea que tendrá facultades Constituyentes
y que sesionará durante los primeros sesenta días con el único y
exclusivo objeto de sancionar las necesarias reformas a la Constitución
Política de 1945 reformada en 1947 (...). Articulo 3º Terminando a
los sesenta días el mandato (...) los Senadores y Diputados continuarán
sus funciones legislativas ordinarias por el período de noventa días”.
Mediante Decreto Ley del 1º de diciembre de 1965 se encarga
al Dr. Ciro Félix Trigo la redacción de un Anteproyecto de Reformas
Constitucionales. Y, a continuación se establece que la Exma. Junta
Militar de Gobierno lo revisará, a través de una Comisión creada a
ese objeto, para luego enviarla a consideración del próximo Congreso
Constituyente.
45
Amparada en una visión histórica, hasta 1967 se pueden
clasificar las diferentes reuniones que actuaron como constituyentes.
Las siguientes reformas efectuadas a la Carta Magna se las realizó a
través de los Congresos Nacionales de 1994 y 2004. Siguiendo el
procedimiento establecido en la propia Constitución.
Conclusiones
Bolivia, desde que nació a la vida independiente y republicana,
ha tenido varios poderes constituyentes. A partir de la fundación del
nuevo Estado, han sido frecuentes las convenciones nacionales que
ejerciendo poderes constituyentes han sancionado normas
constitucionales.
De las que acabamos de analizar, podemos resumir diciendo
que se convocaron como: a) Congreso General Constituyente en 1826
y 1939, b) Congreso Constituyente 1831 y 1947, c) Convenciones
Nacionales 1843, 1851, 1880, 1938, 1945, d) Congreso Constitucional
50
Después de la Constitución de 1861, ésta es la Constitución mejor ordenada.
Tiene dos vertientes, la de 1938, con la incorporación del constitucionalismo
social y la de 1961 con las reformas de la Revolución Nacional del 52.
46
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"OPINIONES Y ANALISIS"
1834, e) Asamblea Nacional Constituyente 1861, 1868, f) Asamblea
Constituyente 1871, 1878, 1967, g) Congreso Nacional Extraordinario
en 1961, y h) Congreso Nacional en 1995, 2004. Del conjunto de
reuniones, tanto Asambleas, Congresos y Convenciones, todas
cambiaron la Constitución. La diferencia radica en que sólo algunas
tuvieron la misión específica para ese cometido y cumplían con los
requisitos.
Del análisis de las reuniones arriba detalladas, podemos concluir
que si bien, hubieron algunas que fueron convocadas con el fin de
revisar, modificar o cambiar la Constitución, se les encomendó también
el tratamiento de otros temas. Ninguna fue convocada exclusivamente
en los términos que entendemos una “Asamblea Constituyente” hoy.
Entre las que merecen el nombre de Asambleas Constituyentes,
de acuerdo a su convocatoria, se encuentra la de 1826, que ejerció el
poder constituyente “originario”, ya que no estuvo sometida a normas
jurídicas preexistentes. Cumplió su misión principal, es decir dotó al
nuevo estado de su primera Constitución. Con el mismo rango,
posteriormente se realizaron las de 1843, 1851, 1868, 1938, 1947 y
1967 porque son convocadas de manera expresa y cumplen los requisitos
para ese fin.
Entre las que se establecieron en Constituyentes, bajo mandato
de su convocatoria a definir su carácter tendríamos las de 1839 y 1861.
Porque de acuerdo a su llamamiento tienen plenos poderes. No sólo
para cambiar la Constitución sino para “cambiar la suerte del país”.
Entre éstas debemos mencionar a las que siendo convocadas como tales,
además, se declaran expresamente “Constituyentes” mediante Ley o
Decreto 1839, 1861, 1868.
En Bolivia todas las Constituciones preveían un capítulo
referente a las modificaciones, lo que hace ver que algunas
constituyentes que existieron en Bolivia, fueron “extraconstitucionales”, o para expresarlo en la fórmula de Kelsen, citado
por Loewenstein 51 “¿Existen normas constitucionales anticonstitucionales, cuya anticonstitucionalidad radica en el hecho de que el
legislador haya sobrepasado los límites internos que le están impuestos
por los valores fundamentales inmanentes a una constitución?”. Los
límites de la reforma Constitucional se los establece a través de la
misma Constitución, pero los detentadores del poder -en este caso, los
legisladores- son los encargados de velar por su obra.
Para terminar y a manera de reflexión acudimos nuevamente
a Loewenstein52, quien señala “Las reformas constitucionales son
absolutamente imprescindibles como adaptaciones de la dinámica
constitucional a las condiciones sociales en constante cambio; pero
cada una de ellas es una intervención, una operación en un organismo
viviente, y debe ser solamente efectuada con gran cuidado y extrema
reserva”.
Las Asambleas que emergen de las reuniones normales del
Poder Legislativo y se declaran a sí mismas fueron la de 1831, 1880,
1945 y 1961.
Lamentablemente no se encontaron las convocatorias de 1834,
1871, 1878 por lo que no podemos emitir criterio final.
47
51
Loewenstein, Kart, “Teoría de la Constitución”, Pág. 192 Edit. Ariel, 2dª edic.,
4ª., Barcelona, España, 1986.
52
Ob.Cit.,Pág.199.
48
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BIBILIOGRAFIA
FUENTES
Abecia Valdivieso Valentín,
“Historia del Parlamento”. Editores, Presidencia del Congreso
Nacional, Segunda edición, 1999.
Anuarios Administrativos.
Anuarios Legislativos.
Colección Oficial de Leyes y Decretos.
Redactores del Congreso.
Abecia Valdivieso Valentín,
“Sucre y la Primera Constitución”. Editada por el Congreso de
Bolivia, 1994.
Arnade Charles,
“La Dramática Insurgencia de Bolivia”. Editorial
Juventud, La Paz - Bolivia, 1975.
Antezana Luis,
“Práctica y Teoría de la Asamblea Constituyente”, Editado
por CIMA, La Paz - Bolivia, 2003.
Trigo Ciro Félix,
“Derecho Constitucional Boliviano”. Editorial, Cruz del Sur,
La Paz-Bolivia, 1952.
Valencia Vega Alipio,
“Manual de Derecho Constitucional”. Editorial Juventud,3º edic. La
Paz-Bolivia, 1982.
Vaca Díez Hormando,
“Pensamiento Constitucional Boliviano”, 1826-1995. Editorial
Fondo de Editorial de los Diputados, La Paz-Bolivia, 1998.
Vaca Díez Hormando,
“Derecho Electoral Boliviano”, 1825-1997, Editorial Fondo de
Editorial de los Diputados, La Paz-Bolivia, 1998.
49
50
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
EXPERIENCIAS DE ASAMBLEAS
CONSTITUYENTES EN LA
REGIÓN ANDINA
En Ecuador, la re-instalación democrática a fines de la década
de los setenta estuvo precedida por un pacto de transición entre las
Fuerzas Armadas y los actores políticos civiles, quienes se habían
reconformado relativamente. Este pacto contempló un procedimiento
que incluyó la adopción, mediante referéndum, de un orden
constitucional previo a la elección de un nuevo presidente. Esta
Constitución, escogida en 1978 de entre dos opciones, duró hasta 1998,
en que este país entró en un proceso constituyente, para dotarse de
otra Constitución. Esta reforma está asociada a la inmersión de Ecuador
en la más importante crisis de su vida republicana, en cuya respuesta
se buscó cierta modernización institucional.
Luis Verdesoto Custode*
I.
Introducción
Los países andinos han tenido dificultades para reestructurar
sus mundos públicos. Asistimos a la reiterada y casi permanente
reconformación de la esfera pública asociada a diversos tipos de
disfuncionalidades en la gestión e insatisfacciones ciudadanas. Con sus
perfiles específicos, esa problemática se reitera en los Andes del Norte
-Venezuela y Colombia - que no entraron a la oleada autoritaria de
los años setenta y que llegaron a la actual inestabilidad institucional
con retardo, luego de ser los países más estables con las democracias
más antiguas de la Región. Y también se repite en los Andes Centrales
-Ecuador, Perú y Bolivia- que sufrieron distintos tipos de experiencias
autoritarias. Sin embargo, en este grupo de países se diferencian tres
momentos en relación con la transición a la democracia y la reforma
institucional.
*
Sociólogo ecuatoriano, con estudios universitarios y de postgrado en las
Universidades Católica de Ecuador y Perú y en la Ecole de Hautes Etudes en
Sciences Sociales de Francia. Profesor, investigador y consultor internacional.
Entre sus últimos libros destacan: “Certezas e incertidumbres en la política
ecuatoriana”; “Temas para una sociedad en crisis”; “El concepto de las
experiencias regionales de participación”; “El control social de la gestión
pública”; “Descentralizar, grados de autonomía para fortalecer a la democracia”;
“El proceso constituyente boliviano. A horcajadas entre la nación y sus partes”.
51
En Perú, la reforma total de la Constitución fue diferente del
proceso ecuatoriano. La reconformación del liderazgo político en la
democracia desembocó en el entonces inédito proceso de traslado de
la representación hacia “outsiders” del sistema institucional, que
asumieron un discurso y una práctica anti-política conducente hacia
un autoritarismo “neopopulista”. El proyecto fujimorista que asociaba
concentración de poder y liberalización, transformó una correlación
legislativa favorable en una Constituyente domesticada.
En Bolivia, la re-instalación democrática ocurrió sin una reforma
institucional sustantiva. Las nuevas correlaciones sociales y políticas
operaron sobre el viejo andamiaje institucional. Este país, que arribó
a la democracia mediante el “colapso” de la dictadura y la liberalización
operada desde 1985, aparentemente no precisó de reformas
constitucionales integrales, sino parciales y funcionales.
En los países andinos más próximos a Bolivia, los procesos
constituyentes estuvieron asociados con los procesos inconclusos de
institucionalización democrática (en el sentido nacional que fuese) y
52
"OPINIONES Y ANALISIS"
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con un modelo de desarrollo asociado a grados diversos de liberalización
y apertura. Cada país andino entró al proceso constituyente aspirando
a cubrir determinados objetivos. Los objetivos planteados por
segmentos de la sociedad, con un grado mayor o menor de consenso,
no necesariamente concordaron con las capacidades y posibilidades
de las instituciones reformadas. Más aún, se demandó a las nuevas
instituciones resultados sin que se hubiesen asentado los hábitos y las
rutinas ciudadanas.
derechos y de la concreción institucional en un Estado y una economía
sociales, pueden haber sido más exitosos pero menos visibles.
Mientras en Colombia, el más antiguo de los procesos
constituyentes andinos, se le demandó la consecución de la paz; en
Perú se pretendió borrar la conformación del sistema representativo
buscando la re-centralización del poder; en Ecuador, se buscó que la
Constituyente detuviese a la crisis; y, en Venezuela, un rediseño de
las decisiones congruentes con el proceso de la “revolución
bolivariana”, que implicó la concentración de funciones en torno a un
liderazgo emergente.
Como se puede desprender, los casos de objetivos pragmáticos
de centralizaciones decisionales fueron más exitosos (evaluados desde
los objetivos propuestos); mientras que en los casos ligados a las crisis,
los objetivos superaron ampliamente a las causas institucionales. Dicho
de otro modo, mientras el objetivo que se plantea para una Constituyente
permanece en el plano institucional, existe una posibilidad mayor de
cumplirlo; siendo que cuando el objetivo corresponde a causas que
rebasan lo institucional y tienen raíces estructurales más profundas,
el proceso es de éxito dudoso.
Sin embargo de lo anterior, los dos países cuyos objetivos no
fueron cubiertos, probablemente lograron textos constitucionales más
coherentes y con grados mayores de modernidad conceptual. A su vez,
en la representación social, las formulaciones de los capítulos de
53
Desde la óptica del análisis social de la elaboración
constitucional puede señalarse que la redefinición de lo públicoinstitucional a través de las Asambleas Constituyentes se ha
transformado en un “ritual” de reconformación de niveles de comunidad
política nuevos y olvidados. La participación en este ritual permite
constatar la aptitud y contenido con que los actores contribuyen al
acuerdo social.
Los casos andinos estimulan para que la nueva Constitución
que se elabore en Bolivia asuma a plenitud su carácter de ritual de
reconformación de comunidad política –reelaborar los términos de
convivencia, los intereses, los objetivos y el destino comunes y el
sentido de pertenencia– y lo expresen en diversos grados de abstracción.
II.
Las lecciones andinas
Bolivia comparte muchos problemas con las naciones andinas.
Los puntualizamos.
La generalización de la pobreza. La profunda desestructuración
del tejido social ha exacerbado a los conflictos. Los sistemas social
y político de nuestros países presentan un profundo vacío institucional.
El mundo público está conformado por una masiva informalidad. La
disfuncionalidad e ineficiencia del Estado para contener a la pobreza
han conducido hacia reiteradas crisis.
La pérdida de legitimidad de la democracia. La apatía de la
ciudadanía hacia el mundo público crece, siendo más pronunciada aún,
54
"OPINIONES Y ANALISIS"
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la apatía hacia la política. En contrapartida, crece la “aceptación” a
los gobiernos “fuertes”, mientras que la democracia queda reducida
a sólo la producción de satisfactores económicos.
Los partidos se tecnoburocratizaron y se convirtieron en asientos de
la corrupción. Además, perdieron relación con la sociedad y asociaron
a la política solamente con el Estado.
El cuestionamiento a las instituciones. Las instituciones
aparecen como ineficaces frente a la pobreza y para la representación
de la diversidad social.
Los roles de los partidos se han debilitado. En especial, la
función de garantizar, desde la política, las condiciones nacionales para
una eficiente articulación internacional. La rearticulación del Estado
con el mercado no se refleja en los programas y las prácticas de los
partidos. En suma, la globalización ha rebasado a los partidos.
La ingobernabilidad. Los indicadores internacionales muestran,
por un lado, inestabilidad política en todos los países andinos. La
inestabilidad se representa en la frecuencia de los cambios
gubernamentales por fuera de las instituciones; y, por otro lado, la
inestabilidad económica puede ser mirada en la debilidad del
crecimiento andino de la década pasada. Así, la gobernabilidad se
refugia en sus dimensiones de seguridad antes que en el desarrollo
humano.
En suma, el denominador común es la creciente desafección
a la política cuya manifestación más visible es la crisis de los partidos
políticos y cuya manifestación más opaca es la crisis de las restantes
instituciones del régimen político y territorial.
¿En qué consiste la crisis de los partidos políticos en América
Andina? De un lado, no se ha llegado al sistema de partidos aspirado
sea porque son muchos o porque son poco representativos. De otro
lado, el retiro de la confianza ciudadana al mecanismo de la delegación,
que en Bolivia se expresa como una inmensa desconfianza en las
instituciones.
La forma de partido no se ha modernizado y permanece anclada
en ofertas abstractas de economías de bienestar de referencia estatal.
55
Además, el tema emergente en los Andes es el componente
étnico en la política. Los Estados andinos tienen cuestiones nacionales
sin resolver, esto es, sin articular democráticamente a las distintas
vertientes nacionales. Los “proyectos nacionales” siguen en formación
pero ahora inmersos en una globalización, que no los estimula. El
componente étnico impide un diseño de la democracia basada en
instituciones convencionales.
¿Es posible crear líneas de confianza entre partidos y sociedad
civil, especialmente con la sociedad indígena? ¿Es posible que de esa
confianza emerja una actitud cooperativa? La respuesta estará en una
Constitución que diseñe instituciones estatales y sociales como “puentes
interétnicos” entre las formas liberales y las formas comunales de
gobernabilidad.
El reto es que los ciudadanos encuentren, para el Estado y la
sociedad, una relación no despótica y con garantías para las libertades
civiles. La responsabilidad central de todos los grupos sociales consiste
en evitar las asociaciones negativas entre democracia y crisis, crisis
y derechos civiles, democracia y etnicidad.
56
"OPINIONES Y ANALISIS"
III.
¿Qué Constitución se aspira o se necesita?
Como se mencionó en la Introducción, los casos andinos
estimulan para que la nueva Constitución que se elabore en Bolivia,
sea un ritual de reconformación de la comunidad política. Obviamente,
deberá tenderse a una Constitución que sea efectivamente la Ley de
Leyes y, por ello, invocación a principios normativos generales. Pero,
como se trata de una Constitución ubicada en un país real y dividido,
que no ha logrado hasta ahora superar las desconfianzas básicas entre
sus actores, seguramente será un texto combinado de ausencias y
presencias, principios y normas reglamentarias, de registro del presente
y de denuncia de aspiraciones.
Se trata de hacer la Constitución que corresponda al país sobre
el que actúa. La Constitución no debe dibujar a la sociedad ideal sino
a las instituciones “correspondientes” a la sociedad real. El diagnosticar
los problemas del país permite diseñar instituciones que gobiernen los
procesos reales de la sociedad y de la economía. El centro del proceso
constituyente consiste en determinar bajo qué reglas los bolivianos
“pueden vivir juntos”.
"OPINIONES Y ANALISIS"
política y del servicio público sobre la base de la transparencia; y, la
gobernabilidad entendida como estabilidad institucional que permite
la distribución adecuada de recursos. Su característica principal debe
ser la coherencia. La coherencia no se consigue exclusivamente en el
ámbito ideológico sino fundamentalmente en el adecuado diseño
institucional.
La incoherencia conduce a la ingobernabilidad y a la
prolongación de la crisis. Las consecuencias de un proceso
constitucional abortado o de una Constitución excesivamente
defectuosa son debilitar aún más a la autoridad, incrementar la
conflictividad y, en el caso boliviano, dejar inconclusa la transición
que vive el país.
La participación diferencia a los procesos constituyentes
actuales, de aquellos pasados y dominados por el “constitucionalismo
social”. La entrada “ciudadana” en la conformación del bien público
se diferencia radicalmente del sentido corporativo, que en nuestros
países es de herencia colonial. Bolivia es un buen caso para examinar
la forma y el grado de la transición del pasado corporativo hacia una
forma ciudadana.
La Constitución debe contener un nuevo equilibrio entre
funciones estatales, el que debe estimular a la corresponsabilidad
ciudadana. El equilibrio y la corresponsabilidad son la expresión del
grado de acuerdo político de una sociedad. La Constitución cristaliza
el compromiso de los ciudadanos de, por un lado, reconocer derechos;
y, por otro lado, aceptar mecanismos de gobernabilidad. La Constitución
no debe ser expresión del “subjetivismo jurídico” (v.g. prohibir a los
bolivianos ser pobres) ya que no es una respuesta de desarrollo.
En la Bolivia de hoy, el énfasis central es la representación,
en torno a la cual, los actores deben concertar. En los países andinos,
la participación puede devenir en “poder desparramado en las calles”
e impedir una buena resolución del proceso constituyente. La
participación y la representación en el proceso constituyente deben
integrarse bajo la cobertura de la nación y mediante la revaloración
de la política.
Los efectos esperados de la nueva Constitución son la
institucionalización de la diversidad social; la relegitimación de la
Finalmente, el producto real del proceso es una Constitución
Política del Estado, esto es, los acuerdos políticos de la nación
57
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cristalizados institucionalmente como Estado. Existen muchas
incomprensiones acerca de los procesos constituyentes. Quienes se
oponen, argumentan, que la reforma institucional debe reducirse a la
regulación económica, la crisis económica no precisa de reforma
constitucional para superarla y las reformas del “Consenso de
Washington” no requirieron de cambios constitucionales.
general, de las instituciones estatales y sociales. Las Constituyentes
pretenden resolver cuestiones estructurales y coyunturales mediante
una agenda, la misma que puede ser más o menos debatida públicamente.
La experiencia regional, asimismo nos muestra el fracaso de los intentos
por imponer o condicionar una agenda, con inducciones o limitaciones
a la Constituyente. Las instancias encargadas de la justicia
constitucional o, en su defecto, la misma Asamblea, una vez reunida,
anulan estos intentos.
Sin embargo, cabe afirmar que la Constitución boliviana vigente
presenta poca correlatividad institucional con el modelo de desarrollo.
Desde el punto de vista técnico, la Constitución tiene una estructura
disfuncional y desde el punto de vista político ha consagrado muy
tímidamente a los avances ciudadanos.
La Asamblea Constituyente tiene la gran tarea de refundar a
las instituciones políticas de Bolivia. No puede ser medida ni evaluada
desde ningún otro ámbito. Sin embargo, sí es posible afirmar que
instituciones constitucionales bien diseñadas permitirán al país
acercarse a la solución de problemas del desarrollo; e, instituciones
mal diseñadas alejarán al país de esas soluciones.
IV.
Dinámica y consecuencias de la Asamblea Constituyente
Los resultados esperados de la Asamblea Constituyente son,
en el plano del texto, contar con una Carta Política coherente, moderna
y expresiva de la agenda institucional de Bolivia. En el plano social,
debe restablecer los intercambios positivos entre los distintos segmentos
y grupos. En el plano político, debe restituir la confianza que permita
la reinstalación de la política y el funcionamiento del sistema.
El razonamiento jurídico-político que se esgrime es irrebatible.
El mandante primario, que da origen a la Asamblea, no puede tener
limitaciones surgidas de delegados. De este modo, se ratifica el carácter
de poder primario de la Constituyente y se zanjan las disputas acerca
de sus limitaciones atribuibles a su supuesto origen en un poder
derivado.
Las Asambleas pueden asumir atribuciones surgidas de su
representación soberana y directa del pueblo. Por ejemplo, la
formulación de su propio Estatuto, la duración de sus funciones – que
en casos de necesidad se ha prolongado por períodos cortos– o la
cesación de las actividades del Congreso. Esta última atribución ha
sido ejercida en caso de conflicto, bajo el argumento de obstrucción
a las tareas constituyentes y la necesidad de dar curso inmediato al
nuevo diseño. La mera disolución del Congreso, que fue la excepción
en los países del área, dio lugar a una experiencia de dictadura
camuflada.
Miradas desde sus resultados, las Asambleas han sido procesos
de re-estructuración jurídica, a escala constitucional, más o menos
Durante el período en que está reunida una Constituyente, se
suele tener como posibilidad tanto a la interrupción de la democracia
como a su verificación plena. Pero el resultado ha sido transiciones
poco traumáticas hacia el nuevo sistema institucional, sin mayores
interferencias a la gestión cotidiana.
59
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"OPINIONES Y ANALISIS"
También se suele argumentar que la Asamblea Constituyente
es innecesaria. Por un lado, se plantea que la actual Constitución, sin
reformas, es una cobertura legal suficiente para la modernización
estatal. Por otro lado, se especula que el proceso constituyente provoca
inestabilidad e inseguridad.
mueven entre la colaboración a la ausencia de relación y pueden llegar
hasta el conflicto.
Obviamente, la reforma constitucional total es un ejercicio de
soberanía nacional que no atenta contra la seguridad jurídica sino que
la debe perfeccionar. Además, la inversión externa tiene sus ciclos,
que no pasan por la reforma constitucional de un país.
La Constituyente se parece a un Parlamento. Pero se diferencia
en que está sujeta a una mayor censura social por su eficiencia. La
Asamblea no tiene un “poder concreto” ya que no hace gestión pública,
pero se encuentra acechada por muchas presiones para asumir facultades
extras.
El origen de los líderes que hacen de constituyentes pesa en
la calidad de las deliberaciones. La “calidad” de los constituyentes
permitirá conducir las presiones políticas y sociales, tanto como evadir
a las “tentaciones” a las que están sujetos. Por definición, un
constituyente es un “hombre/mujer de Estado”.
V.
Las funciones del Estado y la Asamblea Constituyente
Los conflictos entre los “poderes” estatales constituidos y las
Constituyentes se reiteran en su forma y en su contenido. En ningún
caso, las actitudes no colaborativas entre las funciones del Estado,
contribuyen al éxito del proceso constituyente. La experiencia muestra
que las relaciones entre la Asamblea Constituyente y el Congreso se
61
La colaboración es la situación óptima. Consiste en formular
los mejores instrumentos jurídicos con criterio nacional y en allanar
los obstáculos políticos. El Congreso Nacional debe aclarar los
conceptos del proceso constituyente y someter a la opinión pública
sus principales compromisos. Debe llegar a acuerdos con la Función
Ejecutiva acerca de la mejor forma de colaboración con las labores
constituyentes. Al igual que el Ejecutivo, el Congreso deberá preparar
instrumentos técnicos que permitan apoyar a los Constituyentes en los
principales temas de la agenda. Estos instrumentos deben establecer
rangos de sugerencias y, en ningún caso, condicionamientos.
Obviamente, también deben apoyar a la concertación social y política.
La ausencia de relación entre el Congreso y la Constituyente
anuncia un conflicto potencial. La colaboración puede tener un amplio
rango. Evitar la colaboración o negarla, además de incumplir un espíritu
de la misma legislación, implica generar tensiones institucionales
dentro del Estado. Los conflictos surgen cuando el Congreso “compite”
desde el ámbito legislativo (producción de leyes o anticipa reformas
constitucionales) con la Asamblea; cuando los partidos o agrupaciones
con representación parlamentaria y constituyente no tienen posiciones
coherentes; y, no existen claras “mayorías” legislativa y constituyente.
El rol del Congreso debería limitarse a la expedición, bajo su
responsabilidad, de la Ley de Convocatoria de la Asamblea. Las
Asambleas celebradas en la Región muestran que los conflictos se
“resuelven” mediante la autoregulación de los Congresos.
Los conflictos de la Asamblea Constituyente con el Ejecutivo
se presentan cuando éste trata de condicionar a la Asamblea con
62
"OPINIONES Y ANALISIS"
información, una agenda de temas o mediante el presupuesto. La
experiencia muestra que la Asamblea puede prescindir o no pretender
ningún rol del Ejecutivo en el proceso.
El Ejecutivo se debe limitar a ser “facilitador” de la información
necesaria para las decisiones de la Constituyente. Conceptual y
jurídicamente, el Ejecutivo no tiene ninguna función en la Asamblea
Constituyente. Pero, como es obvio, se debe buscar una relación de
respeto y colaboración entre funciones estatales, bajo la comprensión
de que la Asamblea Constituyente, en el período en que está reunida,
asume un rol principal como función “extraordinaria” del Estado.
Las experiencias muestran que la inteligencia política del
Ejecutivo está a prueba durante la Asamblea. Las agrupaciones que
respalden al Ejecutivo pueden estar en mayoría dentro de la Asamblea,
ser una minoría o simplemente no tener representación en la Asamblea.
En ninguno de estos casos, se pone en peligro la estabilidad del
Presidente de la República, ni su estabilidad debe estar condicionada
a acuerdos en torno a las aprobaciones de reforma en la Constituyente.
Si se conceptúa de otro modo a la Asamblea, se desvirtúa radicalmente
su principal función y se termina con la eficacia de sus resultados.
"OPINIONES Y ANALISIS"
VI.
Un patrón de organización pre-constituyente
¿Cómo debe un país prepararse para la Asamblea Constituyente?
La principal dimensión es buscar los niveles suficientes de acuerdo
político al interior de los actores sociales y políticos. Los acuerdos
suponen desarrollar las disponibilidades de negociación. A partir del
acuerdo interno de los actores deben abrirse a interactuar con otras
propuestas. Cabe recordar, que la Constituyente es un espacio de
representación, en el sentido de cómo cada actor trata de orientar los
comportamientos de los otros actores en función de cómo percibe su
misión en la sociedad. Esta pretensión de orientar comportamientos
es fundamentalmente “conceptual” y no “conflictiva”. La Asamblea
también es un espacio para el intercambio de propuestas de organización
institucional del Estado y para la concertación.
La experiencia muestra que los actores que llegan mejor dotados
para la Constituyente son aquellos que puedan hacer su “constituyente
previa”. Esto implica que los actores piensen junto con sus pares sobre
el conjunto de temas del Estado. Esta experiencia dota, a los
representantes de los actores, de capacidad de negociación y
transmisión, de manera apropiada, de las propuestas.
En ningún caso, el Ejecutivo tiene un rol en la aprobación,
expedición o sanción de la nueva Constitución. Pretenderlo es reiterar
la polémica sobre el carácter Constituyente de la Asamblea. Más aún,
la misma Asamblea es soberana para decidir ese procedimiento. Ésta,
que puede ser una causal de enfrentamiento, debe culminar en los
alcances precisos de la convocatoria y, en todo caso, en el Estatuto
Constituyente.
¿Qué acciones se pueden sugerir? Preparar a la opinión pública
para que adecue sus pretensiones, administre expectativas y valide al
proceso; facilitar a los actores para que expliciten sus posiciones
institucionales sobre todo el diseño del Estado; interactuar y lograr
acuerdos políticos e institucionales; evaluar, diseñar y diagnosticar la
viabilidad de las instituciones; y, generar técnica y políticamente
disyuntivas jurídicas.
63
64
"OPINIONES Y ANALISIS"
VII.
Hacia una Agenda Constituyente
Las reformas constitucionales deberán tener dos pilares básicos:
las funciones del Estado para reestructurar el régimen político cuyo
diseño se desplomó en los últimos años; y, el régimen territorial
descentralizado que establezca grados de autonomía. En medio de esos
dos pilares deben repensarse los temas de los derechos (en especial
los derechos colectivos de los indígenas); la organización de la sociedad
agraria y la economía agraria (los procesos y sus actores); y, el régimen
económico (en especial sentido global, formas de propiedad, garantías
y formas de contratación).
El primer atributo que se pretende de la Constitución es lograr
un alto grado de coherencia de la reforma institucional. El segundo,
es que cada una de las funciones del Estado tenga su propia legitimidad
y que de esa renovada legitimidad surjan atribuciones que correspondan,
de modo claro y distinto, a la Presidencia de la República, al Parlamento
y a las Cortes de Justicia; y, a los (nuevos) niveles de gobierno del
país. Por último, la Constitución deberá determinar nuevos ámbitos
de ejercicio de los derechos sociales, en especial en el tema indígena.
El Régimen Económico
"OPINIONES Y ANALISIS"
y fomento a la iniciativa privada; las diversas formas de propiedad
que deben constar en la Constitución; las exclusiones de actividades
económicas para actividades privadas; cómo y bajo qué principios
producir relaciones económicas internacionales; y, la necesidad de
volver a contar con un nuevo estilo de banca de desarrollo productivo
público privado.
Respecto al papel del Estado, un tema singularmente
controversial es la necesidad de orientar y promover el desarrollo y
la competitividad. El rol del Estado puede definirse como corrección
y complemento del mercado, en el ejercicio de actividades económicas
de interés público, la regulación económica y social, la delegación de
áreas de su propiedad para la gestión privada, mixta o comunitaria;
el reconocimiento de derechos económicos y obviamente el papel
estatal como coordinador de labores económicas.
En el ámbito denominado de dominio estatal, los temas centrales
son la propiedad pública inviolable; los derechos estatales soberanos
sobre determinados bienes; la utilidad pública y la exploración y
explotación delegables; los contratos de aprovechamiento sostenible
de recursos; las contraprestaciones económicas obvias a la explotación
económica de recursos; y, la industrialización y las garantías de
aprovechamiento de esos recursos.
Respecto del sentido global de la economía, existen temas
claves tales como la asignación de recursos por el mercado; el respeto
Un tema importante es el relativo al planeamiento, presupuesto
y deuda pública. Los planes de desarrollo deben tener como
característica central la elaboración conjunta o coordinada con los
gobiernos subnacionales, para orientar al conjunto de la economía; la
asignación de los presupuestos con criterios de eficiencia, en relación
con las necesidades sociales y territoriales; y, en el tema territorial
el presupuesto debe ser transparente, equilibrado y sujeto a normas
y disciplina.
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Entre los objetivos básicos de régimen económico, que deben
constar de la Constitución, se destaca el desarrollo humano sostenible,
el empleo, crecimiento y equidad, y la eficiencia y sostenibilidad.
También la necesidad de que la Constitución boliviana incorpore una
declaración sobre las modalidades y sentido de articulación externa.
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Existe la necesidad de que el régimen territorial contemple un
equilibrio entre recursos y responsabilidades, que tenga como objetivo
el alivio de la pobreza y que consiga la eficiencia en los servicios.
Debe lograrse transparencia en la gestión subnacional, un balance claro
entre lo público y lo privado, y que haya un sentido de gobernabilidad
tendiendo a la unidad nacional.
fundamentales de la fuerza pública, especialmente las fuerzas armadas
para evitar su politización.
Los objetivos básicos para el Poder Ejecutivo son conseguir
una legitimidad independiente; qué condiciones debe disponer esa
función para hacer una gestión eficiente; qué tipo de responsabilidades
puede disponer asentadas en competencias claras y distintas con especial
énfasis en la capacidad de gestión económica; y, finalmente, qué
sistemas de seguimiento y estímulo de la política pública debe disponer
esa Función.
El Régimen Político
La construcción de la legitimidad para la función presidencial
deberá conseguirse a través de nuevas e innovativas maneras de
conseguir mayorías. También existe la posibilidad de separar las
elecciones parlamentarias y las presidenciales. Por último, es preciso
pensar en el tema del origen y los roles de la Vicepresidencia de la
República.
Alrededor del Ejecutivo, pero en combinación con los otros
niveles de gobierno, debe asumirse la generación de un Sistema Nacional
de Planificación como instancia de concertación en torno a la visión
estratégica de Bolivia.
Respecto del Poder Legislativo, debe considerarse el modo
como se puede evitar que la representación política fuese una mera
representación de intereses locales y regionales; lograr una
modernización de la gestión legislativa para elevar su eficiencia; buscar
una clara independencia de las funciones del Estado para renovar sus
vínculos; y, fundamentalmente eliminar las atribuciones de gestión
ejecutiva en el Parlamento.
Es evidente que deben producirse cambios tendientes a lograr
una mayor representación de la diversidad, pero que esté claramente
ligada a la conformación de mayorías; que hubiesen mayorías
deliberativas e independientes; que se separe el voto presidencial del
voto parlamentario; que se introduzca el criterio de circunscripción
nacional; y, que se clarifiquen las modalidades de participación de
género.
En las atribuciones y responsabilidades del Poder Ejecutivo,
es preciso debatir sobre la capacidad del Presidente de la República
para plantear iniciativas exclusivas de legislación y trabajar nuevas
formas de presentación del Presupuesto. A su vez, es preciso indagar
en nuevas formas de rendición de cuentas en estos mismos rubros.
También es importante dotarle de responsabilidad en las designaciones
Respecto a la estructura del Parlamento las disyuntivas son
clásicas: entre la conformación unicameral, que implica una
simplificación operativa y un alto nivel de democratismo, aunque se
pierden otros atributos; o, la conformación bicameral donde existe un
alto grado de organicidad y equilibrio representativo. En todo caso,
está en cuestión la dimensión del Parlamento y la necesidad de su
reducción.
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Entre las nuevas atribuciones parlamentarias existe la
posibilidad de vincularlo al sistema nacional de planificación, pudiendo,
el Congreso, entre otras atribuciones aprobar criterios de endeudamiento
nacional y subnacional. También deben establecerse límites y
posibilidades claras a la fiscalización al Ejecutivo y mecanismos de
evaluación de calidad del gasto público. El debate deberá referir a la
duración de sesiones; prohibiciones específicas en la gestión
parlamentaria; y, evidentemente, sanciones más claras para la
trasgresión ética y los actos de corrupción parlamentaria.
total y un modelo mixto conformado por la sociedad civil y la sociedad
política formarán parte, con seguridad, del debate constituyente. En
todo caso, existe la necesidad de aclarar atribuciones de justicia electoral
y de organización electoral para el logro de eficiencia y transparencia.
Otros temas importantes para la Asamblea Constituyente son
el sistema de garantías de derechos de los ciudadanos bolivianos, el
control estatal de la gestión pública, el control social de la gestión
pública y el servicio civil. También es necesario que la Constitución
conozca algunos temas de financiación de la política y de la democracia
partidaria interna.
El Régimen Territorial
La definición de un Estado intercultural es básica y en la que
es necesario progresar en la Constitución boliviana, para que se ejerza
a través de una sola soberanía. Es preciso diferenciar entre la
profundización del régimen descentralizado y la instalación de un
régimen autonómico, señalando los niveles de gobierno que competen
a cada régimen. Mientras en la descentralización profunda el
procedimiento sería de transferencia de competencia, es evidente que
en el caso de una autonomía departamental, se deberá pensar en un
orden gubernamental, jurídico y administrativo.
En términos de representación, es preciso abrir temas tales como
la necesidad de que existan partidos nacionales, como en el momento
actual, pero que se reconozca también el origen departamental de los
partidos, con destino o vocación nacional y, si existiese un régimen
autonómico, también se planteasen partidos exclusivamente
autonómicos o que tienen vocación de trabajo exclusivamente dentro
de las autonomías departamentales. Existe la necesidad de precisar los
ámbitos de las agrupaciones ciudadanas en el sentido de que estén
vinculadas, en su área de accionar, a dimensión territorial de su
personería jurídica, siendo necesario, en este plano, pensar el ámbito
de participación de los pueblos indígenas.
Los dos regímenes, descentralizado y autonómico, tienen
referencia a varios principios comunes como el principio de unidad
-una sola nación-, de un solo Estado y de una sola soberanía; el
principio de equidad territorial, que debe estar en la Constitución y
que se cristalizaba en un Fondo nacional de equidad territorial cuyas
características deben ser su destino a la inversión, ligado a las
necesidades detectadas por las cuentas territoriales y alimentado por
las regalías. El sistema de responsabilidad deberá estar ligado al
subsistema de evaluación de desempeño del sistema nacional de
planificación.
Los distintos modelos de conformación de las Cortes
Electorales, por ejemplo, el control partidario mutuo, la independencia
La estrategia de implantación de los regímenes descentralizados
estuvo ligada básicamente, por un lado, en la idea de una transferencia
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-uniforme o no- de competencias por la vía de convenios o legislativa;
mientras que, por otro lado, en el régimen autonómico la Constitución
deberá establecer las competencias reguladas en un Estatuto
autonómico.
Respecto al desarrollo y fomento, es evidente que la Constitución
debe recoger disposiciones generales sobre tecnología y sociedad
agraria, crédito, mercado y cadenas productivas.
Los Derechos colectivos indígenas
El Régimen Agrario
Respecto del sentido del régimen agrario, la Constitución deberá
generar el marco institucional de una política agraria, de carácter
nacional, que contemple los enlaces de la economía urbana hacia la
economía agraria; persiguiendo un desarrollo armónico, integral y
sostenible de ésta; logrando una función económica, social y productiva
de la tierra, que pasa por tener un carácter de protección hacia un modelo
económico; garantizando el acceso a la tierra mediante dotación a los
campesinos pobres; y, mediante el mercado, tanto como la propiedad
que cumple función social, económica y productiva; así se buscaría
la erradicación de la pobreza, la regulación de la colonización tanto
como se deberá prohibir al latifundio.
Respecto de la propiedad, el debate gira en torno a la tradición
jurídica boliviana básica de que el dominio originario es de la nación
y que las tierras deben ser distribuidas por el Estado, que hay una
responsabilidad estatal, tanto en el acceso a la tierra, con la seguridad
jurídica, en su uso productivo, en el modelo económico social agrario,
en la función social y los derechos de propiedad. Las condiciones del
mercado deben ser claras para la pequeña y mediana empresa,
excluyendo al solar campesino. Debe haber un tratamiento específico
para las tierras comunitarias de origen y para las propiedades
comunarias, con excepciones que deben constar en la Constitución.
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¿Es posible crear líneas de confianza entre la sociedad política
y la sociedad civil, especialmente con la sociedad indígena? ¿Es posible
que de esa confianza emerja una actitud cooperativa? La respuesta
estará en una Constitución que diseñe instituciones estatales y sociales
como “puentes interétnicos” entre las formas liberales y las formas
comunales de gobernabilidad. El reto es que los ciudadanos encuentren,
para el Estado y la sociedad, una relación no despótica y con garantías
para las libertades civiles. La responsabilidad central de todos los
grupos sociales consiste en evitar las asociaciones negativas entre
democracia y crisis, crisis y derechos civiles, democracia y etnicidad.
Un elemento central a diferenciar es entre los derechos indígenas
de los derechos campesinos (comunidades campesinas, organización
campesina y autoridades campesinas). Son campos imprescindibles de
derechos indígenas el fortalecimiento de la identidad, la propiedad
imprescriptible, las formas de organización tradicionales, el derecho
a no ser desplazado, el uso oficial de la lengua, la propiedad intelectual
colectiva, los símbolos y emblemas, la seguridad alimentaria indígena
y la gestión y la representación.
En el tema del reconocimiento histórico, las disyuntivas pueden
ser entre una nación pluricultural o de pueblos como nacionalidades;
el tema de la personería jurídica entendiéndola solamente como
organizaciones indígenas o como pueblos indígenas; y, el tema
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pluralismo jurídico, sea como usos y costumbres para la solución de
conflictos, o el tema de autoridades indígenas que ejercen justicia en
base a costumbres y procedimientos.
estos países aporta, como agregado a su cultura institucional, la
interiorización de ciertos valores, por ejemplo, la prioridad de los
mecanismos de representación electorales en democracia por sobre la
representación meramente corporativa. Asumiendo que los mecanismos
democráticos presentan muchas variantes y que su determinación está
relacionada con algunos de los objetivos institucionales que se persiga,
el público no interviene directa ni masivamente en la discusión del
mecanismo electoral. Preocupan los objetivos antes que los
instrumentos.
Respecto al tema de tierra y territorio la alternativa parece
ubicarse en la gestión territorial, en el sentido, de participación indígena
en la administración y beneficios, o el uso y disfrute de los recursos
naturales.
Acerca de los recursos naturales, las disyuntivas van, en general,
entre la consulta pública o participación en las decisiones y
redistribución de los beneficios. En específico, las disyuntivas sobre
recursos naturales renovables se ubican entre la participación del uso
racional de los recursos naturales renovables o el uso y aprovechamiento
de los recursos naturales renovables en las Tierras Comunitarias de
Origen. A su vez, respecto de los recursos naturales no renovables,
se ha legitimado crecientemente una compensación económica justa
o una consulta pública, participación en el monitoreo y fracción de
los beneficios.
Cabe recordar que en varios países se han producido plebiscitos
que, en unos casos, ratifican la aceptación de las mayorías a la
Constituyente y, en otros casos, de modo complementario, generan
elementos de agenda. En todo caso, también se han dado situaciones
de expresión de oposición de los electores a las cuotas corporativas.
VIII. Acerca de la Ley de Convocatoria
En comparación con las anteriores referencias, en Bolivia el
debate constituyente se ha centrado en los mecanismos de convocatoria,
con un extremadamente largo y fatigoso período de “consulta”. La
forma en que ha sido requerida la participación tanto como la respuesta
de los consultados, hace evidente que antes que una colaboración en
la adopción de decisiones se ha configurado en una expresión de
desconfianza de ciudadanos. De este modo, la participación antes que
en un estímulo a la co-responsabilidad se ha convertido en una acción
que resta capacidades a los delegados. El resultado es una atomización
mayor, el reforzamiento de las corporaciones y la devaluación de la
representación.
En el área andina no se ha observado un “dilatado” período
de discusión acerca de las formas de la convocatoria a la Asamblea
Constituyente. El período de maduración democrática que han vivido
Es probable que la dilatada “consulta” en el caso boliviano sólo
produzca incertidumbre. La legislación resultante de este equívoco
proceso seguramente será fuente de frustración y desencanto.
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También es necesario innovar en relación al aparato público
que atienda los asuntos indígenas, por ejemplo, a través de un Consejo
de seguimiento de políticas indígenas y además de que exista una Ley
orgánica de asuntos indígenas.
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Bolivia tiene un sistema electoral bastante probo, en que se
combinan mecanismos de estímulo a la participación y la representación,
mediante un sistema mayoritario en circunscripciones pequeñas y un
sistema proporcional, equilibrados mediante una forma de corrección.
Esta modalidad, sin embargo, no ha producido necesariamente un
Parlamento eficiente. Por consiguiente, hubiera sido deseable que el
debate electoral acerca de la convocatoria a la Constituyente se hubiese
focalizado en los sistemas electorales y en la fijación de metas de
participación y representación, desde la tradición electoral del país.
Es enteramente inconveniente la disyuntiva que se pretende
implantar como matriz de debate entre ventajas electorales versus
cuotas. De un lado, las elecciones municipales mostraron, de modo
fresco, la conformación de los principales partidos. De este modo, cada
uno trata de lograr una articulación con ventaja, sea por el origen rural
o indígena de su electorado. A su vez, los principales partidos han
perdido convocatoria electoral nacional y tratan de re-adquirir presencia
solamente a través de la reconformación departamental de sus bases.
También, se asume que existiría una vocación de representación de
“tierras bajas” diferente y contraria a la de “tierras altas”. De otro lado,
se intenta subsanar “deudas históricas” y subrepresentación de
“mayorías étnicas” con el movimiento indígena asignando cuotas en
la Asamblea.
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Las consecuencias de estos temas son, entre otras, las siguientes:
A) Un sistema exclusivamente mayoritario por
circunscripciones pequeñas facilita una mayor dispersión y
atomización, generando liderazgos locales, generalmente inaptos para
el proceso de re-pensamiento del Estado que se precisa. Una visión
limitadamente municipalista tendrá efectos conceptuales negativos en
el rediseño estatal.
B) La visión exclusivamente departamental impide, en general,
la formación de conceptos nacionales y equilibrios entre las diversas
fuentes de identidad de los ciudadanos. Por ello es preciso combinar
una representación originada en las circunscripciones departamentales
y en la circunscripción nacional. Sin embargo, en una tendencia
absolutamente contraria, ahora se promueve la conformación de la
Asamblea Constituyente como una “cámara territorial” conformada
paritariamente por todos los departamentos sin ninguna fórmula de
discriminación poblacional. Obviamente, se trata, por un lado, de alejar
a la Constituyente de una sana politicidad (olvidando que el resultado
de la Asamblea debe ser una Carta Política del Estado); y, por otro
lado, se intenta implantar una visión / amenaza de país como una
Confederación (siendo conocido que esta forma estatal es la más
próxima a la secesión).
La forma que adquieren estas posturas consiste en al menos
tres posiciones. A) Se intenta reducir la Asamblea Constituyente a un
sistema mayoritario de circunscripciones uninominales. B) Se promueve
una representación exclusivamente departamental, sea proporcional o
en cuotas similares. C) Se acepta una cuota de los pueblos indígenas
designada mediante usos y costumbres.
C) Las circunscripciones indígenas, que cabe remarcar no
presentan una forma de exclusión étnica sino en variados grados
combinaciones étnicas, sin un procedimiento electoral presentan dos
dificultades. Por un lado, el mecanismo electoral tiene la virtud de la
homogenización de los dispares en aportantes igualitarios a una
decisión. En este caso, los constituyentes originados en esas
circunscripciones no tienen una medida común y de legitimidad que
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sus pares y pueden también ser fruto de exclusiones étnicas. Por otro
lado, existe una dificultad técnica sustantiva para determinar las
circunscripciones étnicas.
Estos objetivos responden al diagnóstico de lo ocurrido en las
crisis de febrero y octubre, que evidenciaron, escasa interacción y
compromiso de la ciudadanía, alta desconfianza mutua entre elites,
fractura del pacto territorial entre departamentos y un déficit de
representatividad de las regiones.
En todo caso, las consecuencias en la dinámica conceptual de
la Constituyente de esta forma de conformarla y percibirla están
relacionadas con: A) El privilegio del nivel municipal e infra-municipal
impedirá contribuir con la reforma estatal en sus diversos niveles. B)
La visión exclusivamente departamental tiende a consagrar una forma
de organización del nivel intermedio de gobierno autocentrada, sin que
la nación tenga el aporte correspondiente. Obviamente, la exacerbación
de esta posición lleva a una conformación de regionalismos artificiales.
C) Las circunscripciones indígenas pretenderán consagrarse como
nivel de gobierno indígena, siendo aún poco evidente la ventaja para
el sistema político.
En todo caso, es evidente que entre los sistemas hasta ahora
previstos, no se logrará la representación de una sociedad compleja,
como es la gran tarea que debe acometer la Constituyente. Tampoco
se podrán lograr los grandes objetivos que se persiguen. A saber:
•
Largo plazo: vincular instituciones y desarrollo, y mejorar
la calidad de la democracia.
•
Mediano plazo: rehacer acuerdos fracturados (acuerdo
político), colaborar institucionalmente a la solución de la
crisis, e incrementar la eficiencia de la gestión pública.
•
Corto plazo: restituir la confianza e interacción de
ciudadanos e instituciones (capital social), redefinir el
régimen (presidencialismo), y poner en funcionamiento al
sistema político (legitimación de las decisiones).
77
Una inadecuada conformación de la Constituyente evitará que
se cumplan mínimos de sus metas. Estas son debate en torno a la nación
antes que acerca de los intereses regionales y locales; pluralismo y
capacidad de generar consensos políticos y sociales; mayorías (sólidas)
acordes con la magnitud de los compromisos políticos que se renuevan.
También la Constituyente debe perseguir representatividad de
la diversidad social y política; apertura a la agenda basada en el
conocimiento de problemas nacionales e internacionales; y,
recuperación del “buen” sentido de gestión pública.
En suma, es imprescindible recuperar la conformación
“nacional” cuando existe escaso compromiso de interacción (la
Constituyente debe ser escenario de la Nación). El problema a resolver
es ¿cómo hacer una representación desde la Nación y sus componentes
plurales? ¿Cómo obtener un sistema electoral que permita interactuar
a las partes de la Nación, para que puedan “pensar” a la forma
institucional que es el Estado?
En razón de lo anterior se recomienda:
Mantener el sistema mixto con correcciones: la representación
nacional (los constituyentes nacionales deben tener conceptos y hábitos
de reflexión sobre la Nación y el Estado), un adecuado nivel de
participación (logrado a través de los uninominales), recoger las
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representaciones emergentes (con constituyentes de origen
departamental).
Podría estar conformada, por ejemplo, por 136 Constituyentes
siendo 68 uninominales, 36 departamentales y 36 nacionales. De este
modo, el 50% de origen local expresarán a la diversidad a través de
las mayorías; el 25% departamentales que expresen la conformación
de los sistemas políticos regionales, como dinámicas de mayorías y
minorías; y, el 25% de constituyentes nacionales, que exprese más
firmemente la interacción entre todas las partes de la comunidad.
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EL RECORRIDO DE LA
ASAMBLEA CONSTITUYENTE
“constituyentes”, pues se limitaron a incorporar “reformas”
constitucionales propias de Congresos ordinarios. En los hechos, en
el siglo XIX, las ACs fueron mecanismos de legitimación de gobiernos
que nacían de golpes de Estado, que abusaban de la apelación
“simbólica” de una AC para dar a entender un nuevo comienzo, que
en el fondo era la repetición de la historia anterior. En este sentido,
las ACs sólo podían conducir a su propio desprestigio, que es lo que
efectivamente ocurrió. El siglo XX será menos entusiasta por las ACs.
Jorge Lazarte Rojas*
La idea de la Asamblea Constituyente (AC) no es nueva en el
país. La historia política, sobre todo del siglo XIX, ha conocido
experiencias de este tipo. Lo nuevo es que se haya convertido en fuerza
social con capacidad de movilización colectiva. Ahora todo parece
conducir a la AC, cualquiera que sea el camino que se tome. Este
artículo intentará explicar cómo una propuesta marginal se ha convertido
en central e ineludible en la agenda nacional y en las expectativas de
la población.
También es cierto que en muchos países mejor organizados que
Bolivia, se ha apelado a las ACs, no para fundar nuevos Estados sino
para dar lugar a nuevos ordenamientos políticos, en coyunturas de
graves crisis institucionales o crisis de régimen político. En Bolivia,
en el siglo XX, sólo dos Congresos alcanzaron esta condición. El de
1938, que se llamó Convención Nacional, cuyas reformas anticiparon
la crisis del régimen “oligárquico” y la AC de 1967, que consagró las
reformas de la revolución de 1952.
Antecedentes históricos
En la historia del país se han conocido diez Congresos que se
llamaron ACs, de las cuales sólo la de 1826 ha sido verdaderamente
“Constituyente”, en el sentido de que ha fundado o “constituido” un
nuevo Estado, allí donde no existía. Las demás constituyentes,
incluyendo la última de 1967, sólo fueron nominativamente
*
Estudios de Filosofía y Letras en la Universidad Mayor de San Andrés. Estudios
en la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (Francia). Doctorado en
Ciencia Política (Francia). Fue Vocal de la Corte Nacional Electoral. Profesor
de postgrado en diversas instituciones académicas. Es miembro del Comité
Ejecutivo de la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política. Autor de varias
publicaciones, investigaciones y propuestas sobre reforma política e
institucional; sistemas políticos, procesos electorales, partidos y cultura política.
83
En todos estos casos las ACs o sus equivalentes, fueron procesos
impuestos desde arriba, promovidos por las élites políticas gobernantes
y si tomamos en cuenta el eje de división entre izquierda y derecha,
fue más un monopolio político de las derechas.
Desde 1967 hasta principios de los años noventa, la AC había
desaparecido de las propuestas políticas, entre otras razones porque
la inestabilidad política, los golpes de Estado y la represión, no dejaban
espacio para pensar en una AC o en reformas constitucionales
importantes, cuando la urgencia de la coyuntura era sobrevivir. Su
atracción era tan escasa que cuando a fines de los sesenta se produjo
una sucesión de golpes militares, la salida fue pensar desde el lado
de la izquierda y el nacionalismo “revolucionario” en Asambleas
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Nacionales o Populares y no propiamente en una AC.1 La derecha en
esas circunstancias no tenía otro propósito que impedirlas, promover
golpes de Estado, hacerse del poder y preservarlo autoritariamente. Las
nuevas crisis políticas sucesivas a fines de los setenta tampoco dieron
lugar a nada que fueran demandas de AC.
Dos hechos de coyuntura favorecieron directamente este nuevo
escenario. De un lado, la demanda de la descentralización impulsada
por los Comités Cívicos, principalmente de Santa Cruz y la demanda
de una elección directa de prefectos, aprobada por el II Congreso
Extraordinario de Comités Cívicos del país. Por el otro, la reforma
electoral comprometida por los partidos más importantes del país, para
garantizar elecciones confiables, después del escándalo público de los
resultados electorales y anulación de votos en las elecciones generales
de junio 1989.
Tampoco la instalación de la democracia en 1982 trajo consigo
la idea de una AC, sino más bien la vigencia de la Constitución Política
del Estado (CPE), que se pensaba era el marco jurídico adecuado a
la nueva situación democrática, lo que no impidió que la idea saliera
de su silencio eventualmente mediante uno que otro artículo de prensa,
que no se tomaba en serio.
Sin embargo, desde fines de los años ochenta se incorporó, cada
vez más en la agenda política, la reforma de la CPE, y asociada con
ella la idea de cómo hacerla sin seguir los procedimientos “rígidos”
del artículo 230 de la CPE. El problema del “cómo” va a conducir
a la propuesta del referéndum,2 y el “dónde” va a reflotar la idea de
una AC. El “qué”, nada claro, va a reflejarse en la veintena de proyectos
de reforma constitucional que hasta ese entonces había recibido la
Comisión de Constitución del Senado de la República. 3
1
No deja de llamar la atención que ambos tipos de Asamblea, la primera propuesta
por el gobierno del Gral. Juan José Torres, y la segunda por la COB, en una
coyuntura no democrática, incluían representación corporativa, que es una
constante en el país y un indicador de la debilidad democrática en Bolivia.
2
Puede decirse que la demanda de un referéndum tuvo más consenso que la de
la AC. Así, para tomar un dato de una encuesta de 1990, una de las primeras
fiables en el país, un 88% de los encuestados declaró que apoyaba como camino
para reformar la CPE. Ver “Encuestas y Estudios” 1990, La Paz. Esta preferencia
está en consonancia con la tradición participacionista en Bolivia.
3
Ver Los Tiempos de 7 de diciembre de 1989.
85
Fue entonces que se escucharon propuestas de los partidos de
reformar la CPE mediante una Asamblea Constituyente.4 Se pensaba
que las elecciones de 1993 podrían ser aprovechadas para incorporar
reformas constitucionales importantes, como la descentralización
política, segunda vuelta, el referéndum, la parlamentarización del
sistema de gobierno, la reforma del Poder Judicial en el marco de un
proceso de “modernización del Estado”.5 La idea era que el mismo
Congreso Nacional se ocupe simultáneamente de legislar y de reformar
la Constitución. A pesar de estas declaraciones públicas, la urgencia
de las reformas electorales, a dos años del siguiente proceso electoral
de 1993, eclipsó a los demás temas, como pudo evidenciarse en los
“Acuerdos de 5 de febrero de 1991”, la mayor parte de los cuales tiene
que ver con el sistema electoral.6 Este hecho demostró en todo caso,
que en condiciones políticas ordinarias no sería posible ninguna reforma
constitucional por la vía de la AC, sin el consenso entre partidos.
4
La Corte Suprema de Justicia se sumó a esta demanda, porque enfrentaba
problemas muy delicados de credibilidad.
5
Ver Presencia de 2 de junio de 1991.
6
Este acuerdo fue suscrito por el MNR, ADN, MIR, MBL y CONDEPA.
86
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
El siguiente acuerdo del 9 de julio de 1992, más amplio que
el precedente, y llamado “Acuerdos por la modernización del Estado
y el Fortalecimiento de la democracia”, cerrará por los años siguientes
la vía de la Constituyente al haber determinado que las reformas
constitucionales siguientes se realizarán en el “marco de la Carta Magna
en vigencia” y que serían elaboradas por una “comisión de alto nivel”,
conformada por representantes de partidos políticos firmantes.
gobierno anterior, que imponía y no consultaba, como efectivamente
había hecho con sus reformas, inventó el “Diálogo Nacional”, que hoy
es exigido por todos pero con pocos resultados.
Puestos estos límites, las reformas constitucionales de 1995 se
realizaron por acuerdo entre partidos, respetando los procedimientos
constitucionales establecidos por el artículo 230 de la CPE y mediante
una Ley de Necesidad aprobada en abril de 1993. Estas reformas fueron
un hecho inhabitual en la historia política del país, que había conocido
en el pasado reformas constitucionales violatorias de sus
procedimientos.
Las reformas aprobadas fueron de mucha significación, pues
entre ellas se reconoció el carácter multiétnico y multicultural del país,
se introdujo la elección de diputados uninominales, se creó el Tribunal
Constitucional, la Defensoría del Pueblo y el Consejo de la Judicatura.
Estas reformas parecieron poner al país en la punta de los procesos
institucionales de América Latina y fueron presentadas hacia fuera y
desde fuera como modelo político de estabilidad y cambio, que podía
soportar lo que se llamaron reformas de segunda generación, que
completaban las que se habían iniciado en 1985 con la implementación
de un nuevo modelo económico “neoliberal”. Una particularidad de
estos cambios y no sólo constitucionales, entre 1993-1997, es que
fueron hechos desde “arriba” y promovidos por un gobierno que había
nacido con un fuerte apoyo electoral y tenía mayoría parlamentaria
disciplinada. El gobierno siguiente a partir de 1997, aparentemente ya
nada podía hacer sino seguir la ruta trazada y para diferenciarse del
87
Con todo, en el mismo período se pusieron en marcha otras
reformas no directamente políticas, más conocidas como de
“capitalización” -una forma no muy tradicional de desestatizar las
empresas estatales estratégicas-, que no conformaron a muchos sectores
de la población, que si bien aún minoritarios en ese entonces, pronto
crecerían en vigor y audiencia, sobre todo cuando los resultados de
esas reformas no satisfacían las expectativas que habían sido activadas
desde el mismo gobierno. Paralelamente, también ya se cuestionaban
fuertemente, las reformas iniciadas en 1985 que empezaban a producir
resultados perversos para una parte importante de la población, la de
la “otra Bolivia” que se sentía fuera de los entusiasmos oficiales. Estas
motivaciones, junto a otras, se expresarán en los movimientos radicales
de 2000.
La rebelión social de abril y septiembre de 2000 y la centralidad
social de la Asamblea Constituyente
Lo que ocurrió en abril y septiembre de 2000 fue un salto, no
sólo en la lógica de los conflictos sociales sino fue el principio de un
quiebre político, que tendrá sus efectos en octubre de 2003. Esta
fractura habrá de crear condiciones distintas que harán pasar la AC
de propuesta marginal, a la condición de una demanda social de los
grupos organizados y excluidos del país.
En el año 2000, emergieron nuevas formas de ingobernabilidad
desde “abajo”, movimientos de “rebelión”. Por su número,
88
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
probablemente pocas veces en la historia del país se habían producido
tantos conflictos simultáneamente: maestros, cocaleros, campesinos,
gremialistas, vecinos, comités cívicos, universitarios, transportistas,
colonizadores, médicos, policías, cada cual con su propio conflicto,
pero que sumados desestabilizaron al país.
Una de las constataciones más inquietantes de los conflictos
de abril y de septiembre es que fueron, además, el escenario de acciones
de riesgo contra la democracia, que a su vez parecía no poder sostenerse
exhibiendo sólo los avances institucionales. Desde los bloqueos, las
marchas, tomas, amenazas, desde la multitud, los vecinos, los dirigentes
sociales y políticos volvieron a emerger las viejas corrientes no
democráticas o francamente antidemocráticas, muchas de ellas
nostálgicas, que no habían actuado desde hacía mucho tiempo.
Conflictos sin demandas unificadas ni articuladas y a veces,
contradictorias entre sí. Conflictos sin estrategia común que los canalice
y surgidos por arrastre. Conflictos con múltiples interlocutores, o sin
interlocutores visibles. Conflictos que adquieren fuerza propia y de
los que los dirigentes pierden rápidamente el control. Conflictos con
demandas cuyas soluciones sólo pueden alcanzarse en el largo tiempo,
pero que se plantean con la exigencia ultimatista de “solución”
inmediata, por parte de una población que no cree en el futuro, le teme
y piensa que será peor que el presente. Conflictos paradojales de los
pobres en los que por las acciones que toman hacen más pobres a los
pobres, pero que tienen un común denominador: la ira y la violencia
del conflicto. Conflictos de “muchedumbre” impermeable a las
“explicaciones” de que sus actos perjudican a la economía del país.
La ira y la violencia desbordadas describieron con dramatismo
los conflictos. Violencia desbordada, violencia de rebelión y de desafío
a la autoridad del Estado; violencia que no es por el poder, sino que
es violencia contra el poder y por ello mismo incontrolable; violencia
de los que muchas veces sin tener demandas precisas, necesitan sin
embargo descargar un fuerte sentimiento de frustración.
Es decir, los conflictos habían cambiado de terreno, de actores
y de lógica de acción. En la base de todo ello se encontraban los cambios
en la sociedad, ahora más compleja que aquella que hizo la revolución
“modernizadora” de 1952. A ello se adicionaron factores más de
coyuntura, en unos casos derivados de las políticas de ajuste estructural
desde 1985 y de las desigualdades sociales crecientes que había
producido; en otros, la creciente corrupción y el sentimiento colectivo
de impunidad y de impotencia ante los abusos del poder, que había
hecho crecer una rabia contenida, sostenida por una conciencia de
“injusticia” sufrida, que sólo esperaba una ocasión para estallar en un
conflicto. La oportunidad llegó con un gobierno que más parecía
embebido por sus problemas internos de “cuoteo” de cargos públicos,
que por los problemas del país. La población pronto sacó sus propias
conclusiones y entendió que la única manera de ser escuchada por el
gobierno adormecido en su sopor burocrático, era mediante acciones
de fuerza. Y esto es lo que precisamente ocurrió en los acontecimientos
“calientes” de 2000, produciendo nuevos escenarios en los cuales se
desarrollará la política en los siguientes años.
Este componente de alta emotividad fue la otra particularidad
que marcó a los nuevos conflictos, que habían crecido en su intensidad
y por ello mismo, se habían hecho más difíciles de tratar de forma
razonable. El acentuado involucramiento de los movilizados, hizo más
complicada aún la tarea de una salida negociada.
Fue el en curso de estos conflictos, que la idea de la AC encontró
un terreno adecuado para crecer y convertirse en fuerza de “masas”
de grupos organizados, como pudo evidenciarse en las movilizaciones
desencadenadas por el conflicto del Agua en Cochabamba, en el mes
89
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
de septiembre de 2000. En concentraciones y cabildos, las protestas
sociales cada vez más radicalizadas acogieron, apoyaron y se apoderaron
de la consigna de la Asamblea Constituyente para un “nuevo” país,
lanzada por sus líderes más connotados. Los movimientos de protesta
estaban transitando de las demandas sociales a las exigencias políticosociales. La AC a partir de este momento, se habría de propagar por
todo el país hasta el día de hoy. Para los de “abajo”, organizados por
fin, disponían de una idea-consigna aglutinante y fuertemente simbólica
de la que se apropiaron con convicción, proyectando en ella sus
esperanzas de un nuevo país, en el cual ellos ya no serían lo que fueron
o lo que son. La AC apareció como el sustituto de lo que esperaban
del Estado, gobierno y partidos. Ahora se espera que la AC cubra ese
vacío, “resolviendo” los problemas de cada cual. En esta dimensión
casi mágica radica la atracción por la AC. Es fuente de nuevas
esperanzas, muchas de ellas verdaderas ilusiones, pero también puede
ser fuente de otras frustraciones. En suma, la AC había pasado de su
condición de estado de opinión a su condición de fuerza de movilización.
la diversidad de la movilización creciente tuvo como punto de
articulación y referencia común el tema del gas. La “guerra del gas”
de octubre de 2003, expresó la profunda desconfianza en el gobierno
y en los políticos, sospechosos de pretender utilizar estos vastos recursos
no para beneficio del país y sobre todo de los sectores pobres, sino
de sí mismos, como se pensaba que había ocurrido en el pasado con
la plata y con el estaño.
Es decir, pocas encuestas sobre el tema siempre señalaron que
hubo una mayoría de ciudadanos que apoyaban la AC, aunque ella no
figuraba en el primer lugar de sus preocupaciones, ni mucho menos.
Después de abril y septiembre de 2000, pero sobre todo después de
octubre de 2003, las tendencias ya no serán las mismas.
Pero entre el movimiento de 2003 y el de 2000, estuvo el proceso
electoral de junio de 2002, que había producido un nuevo mapa político.
Como se sabe, en estas elecciones nacionales se hundió el sistema
centrípeto de partidos “tradicionales”, de tres pivotes (MNR, MIR y
ADN) más cuatro adicionales, que habían sostenido el funcionamiento
institucional desde 1985 adelante, mediante pactos sucesivos de
gobernabilidad. En su lugar, se formó otro centrífugo entre dos de los
tres partidos pivotes tradicionales MNR, MIR y el MAS, que puede
considerarse el partido victorioso de las elecciones. Este nuevo sistema
de partidos habría de ser fuente de nuevas tensiones en el país, incapaz
de jugar su rol de estabilizador político de una coalición forzada de
gobierno entre lo que quedaba de los partidos “tradicionales” y que
provocaría una fuerte resistencia y desconfianza de sectores importantes
del país, varios de los cuales apuntaban en una dirección distinta a
la de un gobierno orientado más a la continuidad que al cambio.
Octubre de 2003 fue otro sacudimiento que se conectó con la
rebelión 2000. Fue igualmente un proceso de protestas sociopolíticas
que esta vez concluyó con el derrocamiento del gobierno. Su forma
inicial siguió el formato del 2000, pero el ingrediente nuevo fue que
El fracaso de las estrategias del gobierno para controlar el
conflicto de octubre, sólo contribuyó a su crecimiento y a convertir
las movilizaciones sociales en movilizaciones con propósitos políticos,
cada vez más explícitos. El movimiento de rebelión fue difundiéndose,
desde su núcleo en la ciudad de El Alto hacia la ciudad de La Paz
y a otras ciudades del país, excepto el oriente. La intervención de las
FFAA y las varias decenas de muertos, sólo sirvieron de combustible
91
92
El levantamiento y la agenda de Octubre de 2003
"OPINIONES Y ANALISIS"
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a la crisis, abriendo una brecha insalvable entre los movilizados y el
gobierno, que había ya perdido toda credibilidad, cuando anunció la
aceptación de lo que siempre se había resistido admitir, que era la
convocatoria a un referéndum sobre el gas y a una Asamblea
Constituyente.
El MNR conectó las reformas electorales con su propuesta de
parlamentarizar el sistema del gobierno mediante una nueva
Constitución Política del Estado, que ciertamente contenía reformas
de largo alcance. Si a ello sumamos la discusión abierta sobre la
descentralización y la demanda de entonces de ampliarla al ámbito
político,7 se explica que en ese entonces este partido pareciera inclinarse
por la Constituyente. ADN, IU y el MBL estaban en la misma sintonía,
aunque no con las mismas ideas respecto a lo que debía ser la agenda
de la Constituyente. Simultáneamente apareció nuevamente la idea del
referéndum como vía alternativa a la Constituyente, que viabilice las
reformas.8
Con el derrocamiento del gobierno, cubierto por una renuncia
institucional, empezó una nueva coyuntura política dominada por la
“agenda de octubre”, impuesta por el levantamiento popular y asumida
por el país.
Los partidos entre el cálculo y la presión social
En el curso de todo el proceso desde 1982, los partidos fueron
adoptando distintos comportamientos según la coyuntura, los cálculos
políticos y la presión social.
En los primeros años de funcionamiento de la democracia, el
tema estuvo ausente de la preocupación de los partidos, a pesar de la
fuerza con la que se planteaba ya la demanda de la descentralización.
Sólo a fines de los años ochenta empezaron a preguntarse si no era
necesario pensar en la eventualidad de una reforma constitucional, que
incluya además otros temas. La oportunidad se presentó con las dudas
públicas sobre los resultados electorales de las elecciones de mayo de
1989 y la estrategia del “triple empate”, forzado entre el MNR, MIR
y ADN, que abrió el camino de ser gobierno al que había logrado el
tercer lugar en las elecciones. Estos hechos provocaron un sobresalto
nacional, que impulsaron la intervención de la Conferencia Episcopal
y el compromiso de los partidos de garantizar procesos electorales
confiables.
93
Pero también hubieron propuestas discordantes en los mismos
partidos que si bien estaban de acuerdo con las reformas constitucionales
no se adherían plenamente a la idea de la AC,9 como mecanismo no
constitucional de la reforma.
Ya entonces pudo advertirse la poca consistencia de los partidos
respecto al tema. Así, el MNR cambió de opinión radicalmente una
7
La discusión sobre la descentralización fue casi simultánea a la instalación de
la democracia en 1982 y el debate era acerca de la opción entre descentralización
puramente administrativa y la descentralización política, preferida por los
Comités Cívicos, que implicaba la conformación de gobiernos departamentales
y la elección directa de prefectos. En 1989 habían en el Senado 19 proyectos
de descentralización y el mismo aprobó en grande un proyecto de ley de
gobiernos departamentales.
8
Ver la prensa de entonces, por ejemplo, Presencia de 2 de junio de 1991 en
lo que concierne a la Constituyente.
9
Ver los distintos enfoques en Opiniones y Análisis: Posiciones de los partidos
políticos sobre la Ley de declaratoria de necesidad de reforma de la Constitución
Política del Estado. Octubre,1993, La Paz.
94
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vez que sus propuestas de reformas sustantivas fueron desechadas por
los partidos y desde ese entonces hasta octubre de 2003, habría de
mostrarse resistente a la idea. Este viraje tuvo sus consecuencias en
los conocidos pactos de 1991 y 1992, entre los partidos más importantes
que cerraron el camino a la Constituyente por largos años. La Ley de
Necesidad de la reforma constitucional apoyada por el MNR, MIR,
ADN y CONDEPA fue la prueba de que ese camino había sido
desechado. Sólo grupos políticos menores, como el MBL o la izquierda
política y marginal, quedarán como depositarios de la propuesta.
Hugo Banzer, el mes de febrero de 2001, propuso al país una “Reforma
Constitucional para la Participación Ciudadana”, que contenía reformas
con fuerte apoyo social, como el referéndum o las candidaturas sin
partido, pero excluía la Asamblea Constituyente.
Esto explica que en las elecciones generales de 1993, el tema
de la Constituyente no hubiera sido parte de la agenda electoral
dominante y que el proceso electoral se hubiera orientado más hacia
cuestiones económicas vinculadas al modelo “neoliberal”. Las
elecciones nacionales de 1997 fueron del mismo talante, pero esta vez
orientado al debate de las reformas principalmente de la
“capitalización”, puestas en marcha en la gestión constitucional que
llegaba a su término.
El tema de la Constituyente volvió al interés de los partidos
desde “fuera” y entró en la política, como consecuencia de las
movilizaciones sociales de abril y septiembre de 2000 y empezó a
convertirse en consiga de los grupos sociales y políticos radicales y
a entrar poco a poco en la opinión pública.
Esta propuesta de alguna manera murió apenas nacida, pero con
costos financieros significativos,11 pues ya en abril del mismo año el
Vicepresidente de la República, Jorge Quiroga, designó un Consejo
Ciudadano para la Reforma de la Constitución Política del Estado, del
que formó parte el actual Presidente de la República, encargado de
asesorar y garantizar la participación ciudadana y elaborar
recomendaciones que le permitan al Congreso Nacional proceder a la
reforma constitucional. Este Consejo trabajó su propia propuesta, sin
ninguna referencia explícita a la propuesta de Banzer y la entregó el
mes de noviembre de 2001, como “Anteproyecto de Ley de Necesidad
de Reforma Constitucional”. En ninguna de sus decenas de reformas
“parciales” hay nada que tenga que ver con la AC, pero recogía
demandas muy popularizadas como el referéndum y la iniciativa
legislativa. En al ámbito de la descentralización, hoy tan central en
la agenda pública, tampoco no había nada respecto a las autonomías,
tan asociadas en el presente con la AC.
Quizá como un intento de retomar la iniciativa política perdida
durante esas dos crisis y bloquear la idea de AC,10 el gobierno del Gral.
Un siguiente intento fue el derivado de la situación crítica del
organismo electoral entre 2000 y 2001, cuyos miembros nacionales
habían renunciado, abriendo una crisis institucional que preocupó al
país. La Conferencia Episcopal y el PNUD promovieron un proceso
de concertación con los partidos políticos del “sistema”, que cristalizó
10
11
Un periódico nacional de entonces presentó la propuesta diciendo que “mata
la idea antisistémica de una Asamblea Constituyente”. Ver Los Tiempos, 15
de febrero de 2001.
95
Se calcula que la formulación del proyecto costó más de 200.000 dólares, buena
parte de los cuales cobrados por los administradores del proyecto y los
consultores. Ver Usted Elige de La Prensa de 17 de mayo de 2002.
96
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"OPINIONES Y ANALISIS"
en un “Acta de Entendimiento” de junio de 2001. Un área del acta
se refería a la reforma constitucional, que los partidos se comprometían
a viabilizar mediante un anteproyecto de Ley de Necesidad de Reforma
de la Constitución, que debía estar ya aprobada hasta el 30 de noviembre
de 2001. En el compromiso no hubo ninguna referencia a la AC, excepto
las consultas que debían ser hechas a la “sociedad civil” para la reforma
constitucional. Como se sabe este compromiso no fue cumplido.
los partidos “tradicionales”, uno de los partidos del sistema, el MIR,
se “apropió” de la idea con el argumento insólito de que “todo lo que
pertenece a la libertad es constitucional”,12 contrariando todo lo que
había declarado hasta entonces. El jefe del MIR pensaba que de este
modo se aproximaba al sentimiento de sectores de la población sensibles
a la propuesta. Aunque esta apropiación no le dio votos, sí fue un
indicador de que entraba cada vez más en la sensibilidad colectiva.
Quizá con el propósito de otorgar fundamento legal a las
reticencias de los partidos a la Constituyente, a fines de 2001 el
Congreso Nacional, a través de la Vicepresidencia de la República,
hizo una consulta al Tribunal Constitucional respecto a la
constitucionalidad de una convocatoria inmediata de una AC. El
resultado fue el que podía esperarse y el TC declaró que esa convocatoria
inmediata sería una violación a la CPE.
A pocas semanas de las elecciones se produjeron marchas y
huelgas de hambre de algunos miles de originarios e indígenas del país
en dirección a La Paz, promovidos principalmente por la Central de
los Pueblos Indígenas del Oriente (CIDOB), y el Consejo Nacional
de Ayllus y Markas del Qullasuyo (CONAMAQ), de menor
representatividad en el occidente que el CIDOB entre los pueblos del
oriente. El objetivo central de la marcha fue viabilizar la AC mediante
un Congreso Extraordinario, pues ya se habían agotado las reuniones
ordinarias del parlamento. Aunque estas marchas no fueron masivas,
dado el porcentaje mayoritario de población de los grupos indígenas
y originarios, tuvieron un fuerte efecto simbólico ante un país muy
sensible a la cuestión indígena.13
Éste bloqueó cualquier posibilidad de la AC por parte de los
partidos del sistema, hizo que la demanda fuese cada vez más enarbolada
por grupos y partidos “antisistémicos”, a medida que se aproximaban
las elecciones de junio de 2002. La AC se estaba constituyendo cada
vez más en una línea de diferenciación entre partidos y sectores sociales
importantes de la población y entre partidos “tradicionales” y partidos
“antisistémicos”.
Durante el proceso electoral de 2002, si bien la AC no ocupó
un lugar central en el debate, sin embargo fue parte de él. De una parte,
porque los candidatos llamados “antisistémicos” parecían gozar de
cierto apoyo ciudadano por su identificación con la AC o el referéndum,
como fue el caso de Costa Obregón, en un principio, y luego de NFR,
el partido de mayor crecimiento electoral durante la mayor parte del
proceso electoral. De otra, porque ante esta situación que impactó en
97
Luego de cuatro semanas de una marcha que fue percibida como
una amenaza al proceso electoral, se firmó en La Paz, un “Acta de
Acuerdo Nacional” entre el gobierno, partidos con representación
parlamentaria, excepto el MNR, y representantes del CIDOB, en el
que se asumía el compromiso de convocar a un Congreso Extraordinario
12
Ver La Razón de 1 de marzo de 2002.
13
La motivación central de estas movilizaciones fue el tema de la tierra y el
territorio, del que decían ellos que debían ser reconocidos como “dueños
absolutos”, tal como puede leerse en la prensa de entonces.
98
"OPINIONES Y ANALISIS"
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inmediatamente después de las elecciones, con el fin de aprobar una
Ley de Necesidad de Reforma conforme se establece en los
procedimientos constitucionales. Respecto a la AC, la redacción no
dejaba de ser ambigua. El compromiso consistía en la modificación
del artículo 230 de la CPE, que “haga posible introducir un mecanismo
de reforma total” y que el Congreso Extraordinario “consideraría” la
AC, que es distinto a comprometerse a su “aprobación”. La otra parte
de la marcha dirigida por el CONAMAQ desconoció este acuerdo, no
por su contenido, sino simplemente porque no participaron en su
negociación. Este “compromiso” puso una vez más en evidencia que
los partidos mayoritarios como el MNR, ADN, MIR, juntamente con
UCS, no estaban de acuerdo con la AC. En esta ocasión el MBL, aliado
electoral del MNR, se sumó a estos partidos, mientras que sólo el FRI
y NFR expresaron su apoyo a la AC. El MAS también apoyaba la idea,
pero aún era considerado marginal y estuvo fuera de estos procesos
de concertación.
Finalmente, hubo un intento fallido de abrir el camino a la AC
en los esfuerzos que hizo la Conferencia Episcopal el 2003, durante
los meses de junio, julio y agosto, para concertar un “Reencuentro entre
Bolivianos”, que reencamine un proceso que parecía orientarse hacía
una nueva crisis con evidentes amenazas al régimen democrático. Fue
precisamente la AC uno de los puntos en discordia, que separó al
gobierno y al MAS, haciendo imposible la suscripción conjunta del
documento. El gobierno de entonces, y principalmente el ex-Presidente
de la República y Jefe del MNR, fue el que más hizo cuestión de Estado
de esa posibilidad, argumentando no sólo razones constitucionales, que
existían, sino también razones políticas basadas en el temor de que
la eventualidad de una convocatoria a una AC convertiría al gobierno,
en el mejor de los casos, en uno de mera transición, y en el peor, que
dicha AC pudiera decidir la caducidad del mandato gubernamental.
Al final el documento de la Conferencia Episcopal sobre este punto
fue sobrepasado por los acontecimientos que se produjeron un mes
después del intento fallido.15
El 1 de agosto de 2002, el Congreso Extraordinario aprobó la
Ley de Necesidad de Reforma a la Constitución Política del Estado14
que incorporó 45 reformas en el documento constitucional. Algunas
de ellas fueron ciertamente sustanciales, como el reconocimiento de
las Agrupaciones Ciudadanas como alternativas electorales a los
partidos políticos y otras que ya han sido olvidadas, como la Inspectoría
Nacional de Regulación. Con relación al tema central de la AC
simplemente fue ignorada, mientras que el referéndum sólo fue
incorporado con el único propósito de aprobar o rechazar las reformas
constitucionales.
14
Tres meses antes, el Congreso Nacional había fracasado en el tratamiento de
una Ley de Necesidad “consensuada”, después de que la Cámara de Diputados
la había aprobado en grande, pero sobre un proyecto alterado.
99
El terremoto político de octubre y el derrocamiento del gobierno
de ese entonces impondrán la AC, como parte central de lo que se llamó
“la agenda de octubre”, contra las indecisiones, cálculos o resistencias
de los partidos “sistémicos” que habían dominado la política del país
desde 1985. Una vez llegado a este punto, la AC había dejado de ser
una demanda casi exclusiva de los grupos contestatarios para convertirse
en demanda nacional, permeando a los Comités Cívicos,16 que en años
15
La redacción final del documento sobre este punto ciertamente estaba lejos de
lo que pretendía el MAS y más cerca de lo que buscaba el gobierno. Según
el documento, el compromiso consistía en garantizar sólo el “tratamiento” de
la AC, en una nueva Ley de Necesidad de Reforma. Los acontecimientos
posteriores definieron la caducidad de esta redacción puntual.
16
Los Comités Cívicos emitieron un “Manifiesto” cívico exigiendo la realización
de una AC para “refundar” el país. Ver, La Prensa de 10 de diciembre de 2003.
100
"OPINIONES Y ANALISIS"
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anteriores habían estado ocupados por la descentralización, ignorando
a la AC, pero que ahora se adherían a la propuesta. Esto mismo puede
decirse de los sectores de clase media, muchos de los cuales
aparentemente resignados a lo inevitable.
para “constitucionalizarla”. Estas dificultades ya habían sido señaladas
con mucha claridad y contundencia por el Tribunal Constitucional, en
enero de 2001, al declarar la “inconstitucionalidad” de un Proyecto
de Ley de Convocatoria a una AC, como ya mencionamos líneas arriba.
Según el Tribunal tal convocatoria “quebrantaría el ordenamiento
jurídico constitucional” del país. Y que para que ello no ocurra se
necesitaba de una “ley ordinaria, que declare la necesidad de la reforma”.
Además, el Tribunal advertía que el “poder constituyente derivado...
debe ejercerse dentro de los parámetros que establece la norma
constitucional”.
La “constitucionalización” inconstitucional de la Asamblea
Constituyente
El nuevo gobierno formado el 17 de octubre o cualquier otro
gobierno en su lugar, no tenía otra alternativa que asumir como suyo
el compromiso de viabilizar la AC y esto es lo que hizo el Presidente
de la República, Carlos D. Mesa, que en el acto de su posesión en
el parlamento tuvo que ofrecer, contra sus propias convicciones, llevar
a cabo a breve plazo la AC lo que quería decir que se rendía a las
necesidades políticas de la nueva coyuntura, aún a sabiendas que su
viabilización implicaba violar la CPE. Para ello, el Poder Ejecutivo
organizó su oficina: Unidad de Coordinación de la Asamblea
Constituyente (UCAC), que en realidad correspondía al parlamento,
y para ello contó con recursos importantes de la cooperación
internacional. La agenda propuesta por la UCAC no pudo cumplirse,
17
aunque promovió consultas en todas las direcciones que reforzaron
las demandas corporativas de representación.
Como se sabe, la AC no figuraba en la Constitución Política
del Estado; por tanto, se requería una reforma constitucional previa
17
Según esa agenda para la AC, en el primer semestre del año en curso deberían
elegirse a los Constituyentes. Como se sabe, no existe hasta ahora una ley de
convocatoria. En realidad el Poder Ejecutivo había planteado ilusoriamente,
pero impulsado por cálculos políticos, el 25 de mayo como fecha “tentativa”
para la instalación de la AC en Sucre. Ver La Prensa de 21 de febrero de 2004.
101
La ley de Necesidad de Reforma a la CPE de 1 de agosto de
2002, aprobada por el Congreso Nacional, no incluía la AC y al no
estar mencionada con “precisión”, como dice la norma constitucional,
no era muy constitucional aprobar su inclusión. Para salvar estas
dificultades, el Congreso del 2003 -compuesto por los mismos partidos
que hasta entonces habían bloqueado la AC, pero que después de
octubre ya no estaban en condiciones de ofrecer más resistencia-,
aprovechó la Ley de Necesidad de agosto de 2002 para forzar la
aprobación de la AC. Como se sabe la Ley de Necesidad había aprobado,
entre otras reformas, la modificación del artículo 4 de la CPE en su
inciso 1, incluyendo la “iniciativa legislativa ciudadana y el referéndum
constitucional...”. El Congreso amplió la redacción del artículo y
adicionó la AC. Lo que salió el mes de febrero de 2004, es una curiosa
redacción que dice: “El pueblo delibera y gobierna por medio de sus
representantes y mediante la Asamblea Constituyente, la iniciativa
legislativa y el referéndum constitucional, establecidos por esta
Constitución”.
En primer lugar, fue una inclusión inconstitucional, pues para
un tema tan importante debió seguirse el procedimiento constitucional
102
"OPINIONES Y ANALISIS"
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del artículo 230 entonces vigente, de una nueva Ley de Necesidad que
declare la necesidad de la AC y luego se apruebe esta reforma en el
siguiente período constitucional de 2007. Este argumento jurídico les
había sido útil a los partidos para bloquear la AC, pero como ya no
estaban en condiciones de impedirla, tuvieron que violar la CPE, por
razones de coyuntura política.
En las circunstancias actuales la AC está en el horizonte político
del país, a pesar de las enormes incertidumbres que existen sobre sus
resultados y la oportunidad de su convocatoria.
En segundo lugar, la redacción ha sido por lo menos
desafortunada sino extremadamente peligrosa. El nuevo texto convierte
a la AC en órgano de gobierno, al decir que el “pueblo... gobierna
mediante la AC”. No sólo fue una aberración jurídica incluir la AC
en un lugar donde no corresponde, pues el artículo 4 habla del gobierno
del país y la AC, que tiene otro fin, debería figurar, como es usual
en la normativa constitucional, en la parte de la CPE que se refiere
a la reforma de la Constitución. La función de la AC es redactar una
constitución y no gobernar el país. Reconocer que el “pueblo… gobierna
mediante la AC” es ponerse en contradicción con toda la Constitución.
Pero, además, entraña un peligro político inédito al abrir la
posibilidad de que la AC, ya instalada bajo esos términos, se declare
o se promueva que se declare constitucionalmente “gobierno” del país,
con todas las consecuencias catastróficas que no son difíciles de prever.
La AC en su diversidad podría convertirse en un caos interno al intentar
ser gobierno, provocando al mismo tiempo un caos político e
institucional en el país.
En razón de los plazos mínimos legales y condiciones para
recurrir de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, el
texto fue declarado “constitucional” sólo porque una mayoría
parlamentaria decidió que así fuera contra la CPE.
La AC se ha convertido en una demanda política ineludible y
suscita a la vez entusiasmos irreflexivos y temores no siempre vanos.
Unos, sobre todo en el occidente del país y sectores pobres, la sostienen
porque están convencidos de sus promesas de “refundar el país”; otros,
particularmente del oriente, la temen y quisieran abortarla, aunque
prefieran callar o simular su oposición señalando sus dificultades. En
este último caso, son los sectores empresariales en el país, los que más
expresan sus dudas, mientras que el Presidente de la República parece
ser el más entusiasta por razones de justificación histórica.
De cualquier manera parece existir una mayoría de ciudadanos
que apoyan la realización de la AC, como revela una encuesta de la
Universidad San Francisco de Asís válida sólo para La Paz y El Alto.
Según otra encuesta más reciente, de mediados del pasado año y con
cobertura nacional, urbana y rural, existe un 42% de encuestados que
declaran no haber escuchado nada sobre la AC.18 Es probable que ese
porcentaje haya bajado y tienda a bajar en los próximos meses.
Esta encuesta de la CNE también revela que un 42% cree que
la AC resolverá los problemas del país. Esta alta expectativa confirma
la hipótesis acerca de las motivaciones del apoyo a la AC y que se
está nutriendo en los innumerables seminarios, coloquios, mesas
redondas, debates, en los que parecen estar embarcadas tantas
instituciones públicas y privadas. Con todo, existe otro porcentaje de
cerca del 50% de los que podemos llamar “escépticos”, que creen que
18
103
Ver Corte Nacional Electoral, Cultura política y democracia en Bolivia, 2004.
104
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
“todo seguirá igual” con la AC, lejos de las ilusiones que se propalan
todos los días a través de los medios de comunicación.
y de fondo que comparten las dos alternativas presentadas, cuya
realización puede tener consecuencias desastrosas para la unidad del
país.
Finalmente, lo que salga de la AC, anunciada para el mes de
enero del próximo año, dependerá en gran parte de su composición
interna que a su vez dependerá de las reglas de elección de los
constituyentes.
El Proyecto de Ley de Convocatoria a la Asamblea Constituyente
La Comisión Especial del Congreso Nacional acaba de presentar
un Proyecto de Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea
Constituyente, que por los términos en que está orientado y redactado,
representa un riesgo demasiado alto para la unidad del país.
La realización de la AC es demasiado importante para el país,
para que pueda dejarse en silencio este proyecto. En ella, el país pondrá
en juego su propio futuro, sino su existencia misma, por largos años.
Pero si la AC va a ser una oportunidad o una amenaza, dependerá de
quienes sean los constituyentes, que a su vez dependerán en gran parte
de las reglas bajo las cuales sean elegidos. Las innumerables reuniones
que hasta hoy han tenido lugar en todo el país, se han focalizado más
en temas de “representación” y “participación”, que en otros.
Se trata de la creación de 26 Circunscripciones Especiales
Indígenas-Originarias. Para obtener las 26 Circunscripciones la
Comisión dividió el país entre circunscripciones especiales y
circunscripciones ya existentes. En primer lugar, no se sabe cuál ha
sido el criterio de división y agregación para formar circunscripciones
especiales. En segundo lugar, tampoco se sabe ¿de dónde salen las 26
circunscripciones y por qué no son más o menos?. Tercero, ¿cómo
explicar que unas circunscripciones “elijan” un número distinto de
constituyentes que otras?.
Decir simplemente “usos y costumbres” sin más, puede ser
fuente de conflictos muy serios, pues como no están codificados, no
solamente no se sabe exactamente en qué consisten sino que pueden
presentarse situaciones en las que los “usos y costumbres” de unos
no sean los “usos y costumbres” de otros.
La división fue hecha, como dice el artículo 9 del proyecto,
en nombre del principio de la “discriminación positiva”. Este principio
no es constitucional. Lo constitucional es el principio de igualdad y
no el de “discriminación”, que está prohibido bajo todas sus formas.
El proyecto de convocatoria de la Comisión que ha sido discutido
y “consensuado” durante muchos meses, contiene disposiciones
francamente anticonstitucionales, varias son de dudosa legitimidad,
otras son ambigüas y plantean serios problemas operativos, como la
idea curiosa de que para saber quién es o no indígena, habrá libros
de registro. En lo que sigue, trataremos la propuesta más importante
Pero lo más grave es que se divide institucionalmente al país
en dos. En una parte del país (el de las circunscripciones especiales),
regirán los “usos y costumbres” para la “elección” de los constituyentes;
y en la otra parte del país, regirán los principios constitucionales y
el Código Electoral.
105
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Es decir, la CPE y las leyes valdrán para unos y no para otros.
El país funcionará con dos sistemas de reglas distintos y en muchos
casos no compatibles, como si fueran dos países o dos repúblicas.
Nunca en el pasado se había ido tan lejos en la fractura interna del
país. Desde los acontecimientos de abril y septiembre de 2000, se ha
escuchado decir insistentemente que existen “dos Bolivias”, que había
que integrar en una sola Bolivia. Ahora, la Comisión de Congreso,
convierte esas dos Bolivia de hecho en dos Bolivia de Derecho.
según sus propios usos y costumbres es violatorio de la CPE, porque
impone reglas de “elección”, como el cabildo, la rotación, la asamblea,
que no están reconocidas por esa Constitución en el sistema
representativo nacional. Es decir, los artículos 1 y 171 de la CPE no
tienen nada que ver con lo que establece el Proyecto de Ley de
Convocatoria. Hacer una interpretación extensiva de estos artículos es
alterar su sentido con la pretensión de “probar”que esta división jurídica
del país tiene su fundamento en la CPE.
De acuerdo a la Corte Nacional Electoral o por los menos su
Servicio de Información, la “base constitucional” de tal división es
el artículo 1 y el 171 de la CPE. Como se sabe, lo único que dice el
artículo 1 es que Bolivia, es decir el país en su conjunto, es “multiétnica
y pluricultural” pero no dice que sea una “república” multiétnica y
pluricultural, como se lee en la presentación de la CNE.
El principio de “discriminación positiva” ha servido en otros
pocos países para “reparar” la situación de grupos minoritarios
históricamente discriminados. Pero el caso es que en Bolivia, los
“pueblos indígenas” no son minoritarios sino mayoritarios. Los
minoritarios son más bien los “blancos y criollos”.
El artículo 171 reconoce las “costumbres y procedimientos” de
los “pueblos indígenas” sólo como mecanismos alternativos para
“solucionar conflictos”. Es decir, los “usos y costumbres” valen para
el régimen interno de los pueblos indígenas, pero no fuera de ellos.
La elección de constituyentes no es un asunto interno de los pueblos
indígenas sino un asunto del país y que por ello mismo desborda a
las comunidades originarias. No se está “eligiendo” a las autoridades
de las comunidades, que no tienen jurisdicción fuera de ellas, sino a
constituyentes que tendrán funciones que valgan en todo el país y para
el país.
Es evidente, que los pueblos indígenas han sido históricamente
despreciados, discriminados, explotados y dominados por “minorías”
desde la fundación de la República, pero el problema no es jurídico.
En la actual CPE no hay nada que puede ser alegado como discriminante
hacia los pueblos indígenas.
Pero, además, ese mismo artículo 171 señala expresamente que
las comunidades podrán funcionar según sus propias normas “siempre
que” no sean “contrarias a esta Constitución y las leyes”. El hecho
de que las circunscripciones especiales “elijan” a los constituyentes
En su relación con la política y en este caso con la AC, el
problema de los pueblos indígenas y originarios es de representación.
Las reformas constitucionales de febrero del año pasado, como nunca
en la historia del país, han habilitado a los “Pueblos indígenas y
originarios” para presentar sus candidatos. Esta reforma ha sido
celebrada como un salto enorme en el desarrollo de la democracia, pero
no es democrático asegurarle a nadie anticipadamente un resultado
electoral, que sólo puede ser la consecuencia de la libre decisión de
cada ciudadano, como dice la CPE. El problema de los candidatos
indígenas es que en muchos casos no pueden convencer a los suyos
107
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para que voten por otros indígenas y se quiere resolver el problema
obligando por una regla para que ése sea el resultado. Esto no es
igualdad de condiciones, sino “discriminación” en resultados. Esto no
es democrático ni constitucional, ni por otra parte favorece la población,
que según una encuesta de la CNE sólo el 20% está de acuerdo con
esta forma de representación, contra el 75% que quiere que sea el voto
el que defina la elección de los constituyentes.
Sin lugar a dudas, los que componen esa “diversidad” tienen
el derecho de participar en el funcionamiento de la AC, en los espacios
creados con este propósito por la misma AC y ser tomados en cuenta
en las decisiones. Pero otra cosa es reclamar o tener representación
de “grupo” o “parcialidad” que les “pertenezca” en la AC. La única
representación aceptable es la que debe provenir de los ciudadanos
elegidos por otros ciudadanos en igualdad de condiciones, base
insustituible para construir una sociedad democrática.
Uno puede preguntarse por qué, a pesar de todo, la Comisión
Especial del Congreso fue tan lejos en su propuesta sin meditar
responsablemente en las consecuencias. Quizá una de las razones es
que ha entrado en la lógica del “empoderamiento”, asociada a la idea
de que la “diversidad” debe estar reflejada en la AC, que tanto
entusiasma a muchas instituciones públicas y privadas. Y como se
confunde participación y representación, ahora se exige representación
de la “diversidad”, alentada por “expertos” extranjeros muy dispuestos
a aconsejar al país lo que sus mismos países no hicieron.19
19
El Proyecto de Ley debería ser corregido sustancialmente para
evitar que se convierta en parte de un proceso de destrucción “inocente”,
en el que hoy se encuentra Bolivia.
Podríamos decir que un caso paradigmático fue la presencia en el país de un
experto español, Rubén Martínez, subdirector del Instituto Mediterráneo de
Estudios Europeos, y “asesor de los procesos constituyentes de Venezuela,
Colombia y Ecuador”. Según este experto, la AC tendrá tanto más legitimidad
cuando más exprese la “composición social efectiva del país”. No deja de ser
desconcertante que esta sea su recomendación, pues España, al aprobar una
nueva Constitución, creó un Estado de las autonomías, y fue exitosa en su
propósito, jamás tuvo la preocupación de tener unas “Cortes” o Congreso
Nacional, diríamos nosotros, o una AC, que exprese la “composición social”
de ese país. Quizá una de las razones del éxito de ese proceso constitucional,
es que las Cortes no expresaron la composición social sino la composición
política del país. Así como este experto, el país conoció en los últimos meses
el desfile de decenas de otros “expertos”, contratados por la cooperación
internacional para recomendarle al país a hacer lo que no han hecho otros países,
como es el caso específico del Ecuador.
109
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
LIMITACIONES, CONDICIONANTES
Y POSIBILIDADES DE
LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE
A lo largo de la historia de toda sociedad existen momentos
en los cuales el proceso de desarrollo interno y el contexto internacional
obligan a cambios en sus leyes y naturalmente también a modificaciones
de su código fundamental, que es la Constitución Política del Estado.
En Bolivia y en tiempos actuales (a partir del año 2000), experimentamos
de manera intensa esa necesidad de transformaciones sociales e
institucionales, lo que significaría, entre otras labores, rehacer el texto
constitucional. Lo complejo de la constelación boliviana del presente
radica en el hecho de que hay una pluralidad de proyectos y respuestas
en relación a las instituciones básicas del Estado y su preservación
o modificación. La transformación de estas estructuras fundamentales
no es algo compartido de manera uniforme por toda la sociedad. Más
aun: dilatados sectores poblacionales tienen opiniones contrapuestas
sobre lo que hay que cambiar, sobre cómo hacerlo y en qué grado.
O mejor dicho: numerosos grupos consideran imprescindible la
convocatoria a una Asamblea Constituyente, para que esta elabore una
nueva Constitución Política del Estado, pues se espera que este hecho
equivaldría al surgimiento de una sociedad más justa y, en muchos
sentidos, más razonable. Pero es indispensable consigar que
simultáneamente otros sectores y otras personas tienen opiniones mucho
más escépticas sobre todo este proceso, y no comparten las mismas
esperanzas y el optimismo acerca de las potencialidades de una
Asamblea Constituyente. Por lo tanto, de entrada encontramos una
pluralidad de imágenes y concepciones en torno a la Constituyente y
a la Constitución, y ante todo, una diversidad de expectativas asociadas
a estos asuntos.1
H.C.F. Mansilla*
Preliminares
Este breve ensayo propone un ejercicio de realismo político.
En la tradición de la filosofía política, el pensamiento utópico es aquel
que trasciende los modelos habituales, traspasa las convenciones
culturales y transgrede las normativas de organización social válidas
en un momento dado. No hay duda de la legitimidad de ideas y proyectos
utópicos, pues ayudan a analizar críticamente una constelación percibida
como anacrónica e injusta y a imaginar soluciones para superarla. Pero
igualmente necesario es el camino del realismo, que nos enseña a
comprender las complejidades de la vida social y, sobre todo, las
limitaciones y los condicionantes de todo emprendimiento político.
Una Asamblea Constituyente no escapa a la naturaleza aleatoria y
precondicionada de nuestros anhelos y esfuerzos.
*
Estudios de Ciencias Políticas y Filosofía; Maestría en Ciencias Políticas;
Promoción doctoral en Filosofía (Universidad Libre de Berlín). Concesión de
la venia legendi (habilitación para cátedra titular de ciencias políticas), por la
Universidad Libre de Berlín. Profesor visitante en la Universidad de Zurich.
Miembro de número de la Academia de Ciencias de Bolivia. Entre sus últimas
publicaciones: “Tradición autoritaria y modernización imitativa. Dilemas de
la identidad colectiva en América Latina”; “Tradición, modernidad y
postmodernidad”; “La aldea global y la modernización de un país
subdesarrollado”; “Lo propio y lo ajeno en Bolivia”.
111
1
Cf. la importante obra de Roberto Laserna, La democracia en el ch’enko, La
Paz: Milenio 2004; para una perspectiva internacional comparada cf. Jorge
Lanzaro et al., residencialismo, sistema de partidos y reforma política. Cuatro
enfoques desde América Latina, La Paz: Corte Nacional Electoral 2004.
112
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
En otras palabras: no existe un consenso ni sobre el carácter
que debe tener el nuevo texto constitucional y ni siquiera en torno a
la necesidad imperiosa de cambiar el mismo. El designio de convocar
a una Asamblea se enfrenta, entonces, a toda clase de opiniones
divergentes sobre los fundamentos mismos que pueden animar a una
Carta Magna, como la controvertida concepción de la justicia social
o cualquier otro elemento básico de la misma. Esta intención, por más
difundida que esté, tiene que considerar que para muchos ciudadanos
la mera existencia de ideas como “justicia social”, “refundación del
país” o “reencuentro de la nación consigo misma” es una quimera.
En Bolivia este consenso mínimo aparece ahora como cuestionado y
controvertido, aunque tampoco hay una opción claramente mayoritaria
sobre qué es lo que debe modificarse y cómo. Es dudoso, pero no
imposible, que en este mar d e incertidumbre – q u e probablemente
se reflejará en la Asamblea Constituyente– se pueda llegar en un tiempo
prudencial a una nueva ley fundamental de la nación que refleje de
modo fidedigno los valores superiores y los principios prevalecientes
en el conjunto de la sociedad.
Toda sociedad humana necesita un código conformado por
reglas congruentes entre sí para desenvolver sus múltiples actividades
dentro de una atmósfera de cierta paz social, seguridad y previsibilidad.
Estas normas deben gozar de una aceptación mayoritaria, aunque los
ciudadanos no las conozcan en detalle. Esta es la principal justificación
para la existencia de las constituciones.2 Sin un ordenamiento de este
tipo las sociedades pueden caer en una atmósfera generalizada de
desorden y caos, lo que en la evolución histórica ha resultado ser
sumamente contraproductivo para el desarrollo de una nación. En
efecto: conflictos internos más o menos permanentes o el estallido de
una guerra civil a causa de desacuerdos sobre las leyes básicas, han
sido factores que consumen recursos de toda clase (que podrían haber
sido invertidos en pro de metas mucho más razonables), inmovilizan
energías productivas y generan odios y rencores difícilmente superables.
Una constitución que cuenta con el consenso razonable dentro de la
sociedad respectiva representa un claro elemento de progreso social
porque evita malgastar recursos y energías en pugnas fratricidas.
2
Cf. la obra básica del ex-presidente del Ecuador: Rodrigo Borja, Derecho
político y constitucional, México: Fondo de Cultura Económica 2001.
113
La actual Constitución Política del Estado, promulgada
originalmente el 2 de febrero de 1967, reformada profundamente en
1994 y 2004, es la ley fundamental que regula los aspectos más
importantes de la vida pública boliviana.3 La instauración del régimen
neoliberal y las grandes reformas del periodo gubernamental 19931997 dieron como resultado varias transformaciones del texto
constitucional que, entre otras cosas, conllevaron la creación de nuevos
órganos como el Tribunal Constitucional, el Consejo de la Judicatura
y el Defensor del Pueblo.4
Este texto constitucional, que determina la estructura básica y
la organización política de una sociedad, debe ser modificado ahora,
pues la sociedad cree –tal vez mayoritariamente– que ha sufrido el
desgaste de todo estatuto político, y más aun debido a los nuevos retos
3
Cf. Ciro Félix Trigo, Derecho constitucional boliviano, La Paz: Editorial Cruz
del Sur 1951; y los textos más actuales: Marcelo Galindo de Ugarte,
Constituciones bolivianas comparadas (1826-1967), La Paz 1991; Alcides
Alvarado, La constitución y sus reformas, La Paz 1994.
4
Cf. la obra fundamental: Stefan Jost et al., La Constitución Política del Estado.
Comentario crítico, La Paz: Fundación Konrad Adenauer 2003.
114
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
a los cuales se enfrenta el país a partir de abril de 2000.5 A comienzos
del siglo XXI la nación boliviana se halla ante una constelación política,
económica y cultural llena de conflictos de la más variada intensidad
y naturaleza: controversias acerca de las autonomías regionales,
conflictos por recursos cada vez más escasos (como tierra, agua y
energía), disputas acerca del modelo económico, diferencias sobre la
significación de los factores étnico-culturales y discrepancias en torno
a la Ley de Hidrocarburos. Como se mencionó, extensos sectores
sociales, algunos partidos políticos e innumerables ciudadanos suponen
que ha llegado la hora de refundar el país, de promover el reencuentro
de la nación consigo misma y de concertar un nuevo pacto social. Estas
creencias pueden ser ciertas o equivocadas; sólo la historia puede emitir
un juicio definitivo y bien fundamentado sobre esta temática.
una cultura política de rasgos premodernos, irracionales y autoritarios
profundamente arraigada en la sociedad boliviana.
En los últimos años estos designios radicales han sido
alimentados por factores como el constante desprestigio del sistema
de partidos 6, el descrédito creciente del Parlamento, la notable
persistencia de los fenómenos de corrupción y corruptibilidad, la
inalterada continuidad del prebendalismo y el nepotismo y la poca
confianza de la población en las instituciones públicas.7 Estos factores
exhiben una pervivencia muy sólida, lo que permite la suposición de
5
Fernando Mayorga, Los desafíos de la nación boliviana: Estado plurinacional
y nación multicultural, en: Carlos Toranzo Roca (comp.), Bolivia: visiones de
futuro, FES / ILDIS 2002, pp. 35-65.
6
Cf. el interesante ensayo de René Antonio Mayorga, La crisis del sistema de
partidos políticos: causas y consecuencias. Caso Bolivia, en: [sin compilador],
Partidos políticos en la región andina: entre la crisis y el cambio, Lima: IDEA
/ Agora Democrática 2004, pp. 27-49.
7
Datos derivados de encuestras de alta representatividad referidos a estos
fenómenos: Unidad de Análisis e Investigación, Cultura política y democracia
en Bolivia. Segundo estudio nacional, La Paz: Corte Nacional Electoral 2004.
115
Los partidos tradicionales, que en diferentes coaliciones
tuvieron la responsabilidad gubernamental hasta octubre de 2003,
practicaron un pragmatismo lindante en el cinismo, lo que generó
fenómenos de corrupción y prebendalismo en gran escala. Para la
población el resultado fue que los partidos y la cultura de los pactos
ingresaron en una crisis de legitimidad, de la cual están lejos de
recuperarse.8 En general la sociedad no confía en ellos. No se siente
representada adecuadamente por organismos como los partidos que se
consagran al bienestar individual de sus adherentes con un vigoroso
dinamismo. Su capacidad de articular y canalizar las demandas de
dilatados sectores poblacionales ha quedado muy limitada; la opinión
pública los percibe como poco eficientes en el plano técnico y como
corruptos en el campo ético. La mayoría de los partidos es considerada
como la acumulación de factores negativos, entre los cuales se hallan
el clientelismo, el patrimonialismo y el prebendalismo en sus formas
más extendidas.9 El congreso es visto a menudo como el lugar de la
condensación de estos fenómenos, aunque ésto no concuerde
necesariamente con la realidad, siempre más compleja y diferenciada.
8
Sobre esta temática existe una abundante literatura. Cf. entre otros: OPINIONES
Y ANALISIS, Nº 46, septiembre de 1999 (número monográfico dedicado al
tema: “Desafíos de la representación política en Bolivia”); Gonzalo Rojas
Ortuste / Moira Zuazo, Los problemas de representatividad del sistema
democrático boliviano. Bajo el signo de la reforma del Estado, La Paz: ILDIS
1996 (serie “Debate político” # 1).
9
Cf. Jorge Lazarte, Democracia, partidos y cultura política. ¿Crisis de los partidos
o crisis de la política?, en: Seminario: democracia, partidos y cultura política,
La Paz: Foro del Desarrollo, 15 de mayo de 2002, pp. 3-7; cf. María Teresa
Zegada, Comentario sobre “Democracia, cultura política y sistema de partidos”,
en: ibid., pp. 8-9.
116
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Simultáneamente se ha expandido entre la población la idea de que
la política se va reduciendo a rituales electorales y a ejercicios
procedimentales, lo que fomenta la emergencia de movimientos
antisistémicos, regionalistas y étnico-culturales.
Las elecciones municipales del 5 de diciembre de 2004 nos han
mostrado, sin embargo, una realidad mucho más compleja y prosaica.
Los partidos políticos tradicionales salieron muy debilitados de ellas,
pero no los hábitos cotidianos y los valores profundos que los partidos
encarnan. El modesto desempeño electoral de las Agrupaciones
Ciudadanas y de los Pueblos Indígenas se debe básicamente a los
defectos y errores de los partidos tradicionales, pero no a virtudes y
logros propios. La declinación de los partidos no dio paso a nuevas
fuerzas de alcance nacional y tampoco ayudó a crear propuestas
novedosas de políticas públicas. Los ganadores relativos de estas
elecciones fueron miembros destacados de partidos tradicionales, que
fundaron Agrupaciones Ciudadanas (o partidos de ámbito meramente
municipal) para no verse arrastrados al descalabro que han ocasionado
los partidos en los últimos años.11
Breve análisis de dos antecedentes de reforma constitucional
Las causas hasta aquí reseñadas condujeron al desarrollo
siguiente. La considerable turbulencia política iniciada en abril de 2000
y la insurgencia de tendencias nacionalistas, izquierdistas e indigenistas
han contribuido, entre otras cosas, a las reformas constitucionales de
febrero de 2004. Sus objetivos centrales fueron terminar con el
monopolio de la representación política que detentaron hasta entonces
los partidos, y ampliar la base ciudadana complementando la tradicional
democracia representativa mediante mecanismos de democracia
participativa. A tal fin se crearon las figuras de las Agrupaciones
Ciudadanas y los Pueblos Indígenas, que ahora pueden competir por
puestos electivos en igualdad de condiciones con los partidos en todos
los niveles del Estado.10 Amplios grupos de la opinión pública creen
que esta medida tendría efectos benéficos de gran impacto sobre toda
la esfera institucional, como ser: la renovación de los liderazgos
políticos, el renacimiento del debate programático e ideológico, el
mejoramiento de la calidad de los elegidos por voto popular, la
disminución de los fenómenos de corrupción masiva y el surgimiento
de nuevos actores como portavoces de grupos étnicos, segmentos
culturales y sectores sociales que hasta ahora no habían tenido una
adecuada representación en el parlamento.
10
En perspectiva internacional comparada cf. Rosa Marina Zelaya Velásquez,
Agrupaciones ciudadanas en América Latina. Estudio de legislación comparada,
La Paz: Corte Nacional Electoral 2004.
117
Las Agrupaciones Ciudadanas denotan otros factores no muy
promisorios. Se trata de organizaciones consagradas estrictamente a
elecciones y no tienen ni la permanencia de los partidos políticos ni
las funciones sociales y pedagógicas de estos últimos. Tienen “una vida
corta”, como afirma Carlos H. Cordero Carraffa: una vez cumplido
el objetivo de la participación en elecciones, “desaparecen de la vida
política”.12 Estas agrupaciones no tienen que rendir cuentas a la sociedad
sobre el desempeño de sus funcionarios y de la propia organización.
11
René Antonio Mayorga, Crisis de descomposición del sistema de partidos
políticos, en: Los partidos políticos ante la crisis, La Paz 2005, pp. 9-36 (serie
TEMAS DE REFLEXION Y DEBATE de la Fundación Boliviana para la
Democracia Multipartidaria).
12
Cf. el imprescindible ensayo de Carlos H. Cordero Carraffa, El nacimiento de
las agrupaciones ciudadanas: ¿Grandes éxitos y muchos fracasos?, en:
OPINIONES Y ANALISIS, Nº 72, enero de 2005, pp. 63 sq.
118
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Tienen un marcado carácter personalista, mucho más que los partidos
tradicionales, y representan habitualmente intereses particulares,
locales y hasta difícilmente comprensibles fuera de la circunscripción
electoral correspondiente. La Constitución y los reglamentos las
homologan a los partidos, y precisamente este hecho las devalúa, pues
ante los ojos de la ciudadanía no emergen las diferencias que harían
a las Agrupaciones Ciudadanas distintas de los partidos y justamente
por esto interesantes para los votantes desilusionados por los partidos.
Como conclusión y en referencia al posible paralelismo con la
Asamblea Constituyente se puede argüir lo siguiente. Las reformas
constitucionales despiertan ilusiones y promesas de mayor inclusión
social y mejor funcionamiento de las instituciones, pero en la realidad
cotidiana no logran incidir de manera tangible y positiva. Esto puede
plantear la pregunta sobre la utilidad de las mismas.
Puntos de partida
Ninguna de las Agrupaciones Ciudadanas puede ser tomada en
serio desde la perspectiva programática e ideológica. No transcendieron
un nivel municipal muy modesto y ni siquiera consiguieron aglutinar
el llamado voto étnico en una representación con peso en el ámbito
nacional. Lo mismo, con algunos matices, puede ser dicho con referencia
a los Pueblos Indígenas.13
La gran reforma constitucional boliviana de febrero de 2004
no intenta anular la democracia representativa, sino ampliar la base
de participación ciudadana, facilitar la formación de organismos
dedicados a canalizar directamente los intereses de la población y, en
general, acercar el sistema político a la sociedad. En tal sentido se han
establecido nuevos organismos de democracia directa, como ser la
Asamblea Constituyente, la Iniciativa Legislativa Ciudadana y el
Referéndum. 14 Es interesante anotar que la Iniciativa Legislativa
Ciudadana no ha sido empleada hasta hoy ni una sola vez.15
13
Rolando Sánchez Serrano, Los Pueblos Indígenas en acción: análisis de
resultados, en: OPINIONES Y ANALISIS, Nº 72, enero de 2005, pp. 97-128.
14
Sobre el referéndum cf. Luis Tapia Mealla, Por el sí, por el no. Análisis de
resultados del referéndum 2004, La Paz: Corte Nacional Electoral 2004.
15
Esto vale para todos los países latinoamericanos que han adoptado la Inicitativa
Legislativa Ciudadana como reforma constitucional. Cf. Daniel Zovatto, Las
119
Para comprender por qué dilatados sectores sociales piden una
nueva Constitución Política del Estado, es conveniente echar un somero
vistazo a las propuestas de la institución que pidió como primera la
convocatoria a una Asamblea Constituyente y que hizo, al contrario
de casi todos los otros movimientos en favor de una nueva constitución,
planteamientos específicos y puntuales sobre lo que habría que
modificar e incluir en el texto constitucional. Ya en 2000 la CIDOB
(Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia), que agrupa a las
etnias de la Amazonía y del Chaco bolivianos, hizo conocer su proyecto
y sus demandas.16 Algunas de estas han sido incorporadas a la Carta
Magna mediante las reformas de febrero de 2004. Otra parte de estas
exigencias conforma, en realidad, un paquete de políticas públicas en
el campo socio-económico, que es expresado por el pedido de “equidad
social, desarrollo productivo y equilibrio ambiental”. Se trata de un
instituciones de la democracia directa a nivel nacional en América Latina: un
balance comparado 1978-2004, en: Daniel Zovatto et al., Democracia directa
y referéndum en América Latina, La Paz: Corte Nacional Electoral 2004, p.
19.
16
Juan Carlos Ramiro Quiroga, Constitución e indígenas, La Paz: PULSO 2005,
pp. 11 (Cuadernos de PULSO para la Asamblea Constituyente # 2).
120
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
programa extraordinariamente popular y difundido en numerosos
sectores sociales, programa, que, por más justificado que sea, adquiriría
un carácter básicamente declarativo en un texto constitucional. Pero
aun así el conjunto de demandas constitucionales deja vislumbrar una
especie de catálogo de objetivos en muchos ámbitos de la vida social,
que es compartido, como se mencionó, por muchos grupos
poblacionales. Porciones extensas de la sociedad boliviana no están
satisfechas con los resultados alcanzados por el desarrollo
contemporáneo, sobre todo en el campo socio-económico y políticocultural, y ahora trasladan ese descontento general del plano real a la
esfera jurídico-constitucional, creyendo que mediante este
procedimiento se acercarán sustancialmente a alcanzar las metas
anheladas.
la exigencia de convocar a una Asamblea Constituyente, exigencia a
la que se ha plegado el Presidente Carlos D. Mesa Gisbert, quien asumió
la primera magistratura el 17 de octubre de 2003.
El programa de cambios constitucionales de la CIBOB engloba
los siguientes postulados: la introducción de un sistema unicamaral
en el Poder Legislativo; la eliminación del monopolio de los partidos
sobre la representación de la voluntad política de la nación; una nueva
división político-administrativa del país (considerando las “entidades
territoriales indígenas”); un mayor fomento de las culturas aborígenes;
la educación plurilingüe; la ampliación del rol económico del Estado;
una política activa de protección a los ecosistemas naturales; y la
defensa de los recursos naturales por un auténtico Estado nacional.17
Entre tanto, las demandas de la CIDOB han sido adoptadas y
radicalizadas por varios movimientos sociales,18 y se ha popularizado
17
Ibid., pp. 18-31.
18
Sobre lo que significaron los acontecimientos de 2003 en el proceso histórico
boliviano, cf. el número monográfico de ANALISIS POLITICO, vol. 7 (2003),
Nº 9, dedicado al tema: “Febrero y octubre de 2003: la democracia bloqueada”.
121
A pesar del apoyo creciente con que cuenta este postulado, una
auténtica refundación del país por medio de una Asamblea Constituyente
aparece como algo poco probable. Si se toma en serio esta concepción,
se tendría que rehacer totalmente la nación boliviana, sus instituciones
y sus valores de orientación, y hacerlo precisamente de manera radical
y novedosa. Eso es simplemente imposible. Es conveniente, por lo
tanto, recordar la situación prevaleciente en 1825, que es cuando se
estuvo más cerca en la historia boliviana de un punto cero, de una
“refundación del país”. El largo régimen colonial español fue
reemplazado por una república soberana e independiente, y, por
consiguiente, la estructura institucional de carácter colonialmonárquico fue reemplazada por una de naturaleza republicana y
democrática. Es útil mencionar el hecho de que la Constitución
Bolivariana de 1826 fue el primer estatuto codificado expresamente
como una Carta Magna, pues durante toda la era colonial no existió
ningún texto jurídico que regule de manera global la vida políticoinstitucional de la Audiencia de Charcas.
Y, sin embargo, la Constitución Bolivariana y la siguiente de
1831, bajo la presidencia del Mariscal Andrés de Santa Cruz, no
modificaron importantes aspectos de la vida social y política de este
territorio. Se pueden mencionar varios ejemplos que aquello que en
1825/1826 permaneció intacto pese a la creación de una república
independiente y soberana:
– El régimen de propiedad en casi todos sus aspectos (minas,
tierras, propiedad inmobiliaria) prosiguió inalterado. Sólo hubo cambios
122
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
importantes en lo referente a las posesiones de la Iglesia Católica y
de las órdenes religiosas.
prosiguieron su evolución según los lineamientos establecidos durante
el dominio colonial español. Parece, entonces, que asambleas
constituyentes y textos constitucionales tienen un potencial bastante
restringido en torno al designio de edificar una nueva patria.
Las modestas posibilidades de la futura Asamblea Constituyente
– La situación subalterna y discriminada de la población indígena
en todas sus etnias continuó sin alteraciones.
– La estructura social (la pirámide de clases y estratos) no sufrió
variaciones. Los criterios para la asignación del prestigio social eran
los mismos que durante el régimen colonial.
– Las leyes civiles, penales, mercantiles y familiares siguieron
en vigencia hasta la promulgación de los llamados Códigos Santa Cruz.
– Una gran parte de la administración pública, del aparato
judicial y de la estructura de autoridades en el interior del país
permaneció incólume. Los trámites, los procedimientos burocráticos
y el estilo judicial y administrativo mantuvieron largamente su vigencia
(parcialmente hasta hoy).
– Las estructuras familiares, los valores normativos del
comportamiento social, la vida religiosa, la moral pública y la ética
privada, las metas orientadoras de los esfuerzos individuales y
colectivos y, en general, la llamada cultura popular no sufrieron cambios
dignos de mención.
La situación global a comienzos del siglo XXI es aún más
desfavorable al intento de recrear la nación. Pese a todos los obstáculos
e infortunios, la sociedad boliviana se ha estabilizado de manera notable
en 180 años de vida independiente. Se han consolidado:
(1) las relaciones de propiedad, sobre todo en lo referente a
los medios de producción y al sector de bienes raíces, tanto en el ámbito
urbano como el rural (aunque en este último han surgido
cuestionamientos y controversias de gran envergadura);
(2) las instituciones del Estado, pese a su funcionamiento
mediocre y a su cobertura insuficiente;
(3) los códigos legales (civil, penal, mercantil, etc.), a pesar
de sus carencias; y
(4) los diferentes modelos de culturas rurales y urbanas, estas
últimas fuertemente influidas por la civilización moderna basada en
la tecnología y en contactos internacionales de todo tipo.
En una palabra: se fundó efectivamente un nuevo país, pero
muchísimas cosas –entre ellas la conformación de la vida cotidiana–
En suma: no estamos en una especie de 1825, en una reedición
de la fundación de la república. A comienzos del siglo XXI no hay
una base histórica ni social suficientemente amplia y aceptada por la
mayoría de la población para la creación de una nueva nación o para
un pacto fundacional que ponga en cuestionamiento todas las estructuras
ya existentes, pese a los aspectos de justicia y equidad que animan
este propósito. Lo que extensos grupos quieren dar a entender bajo
esta terminología emotiva y ampulosa es otra cosa: la Asamblea
123
124
– El aparato productivo y las actividades económicas siguieron
funcionando según las normativas válidas en las últimas décadas de
la época colonial.
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Constituyente debería elaborar un texto constitucional de facultades
casi mágicas, que por el mero hecho de su existencia empiece a
implementar –y de manera sostenida– un programa que termine con
la pobreza generalizada, el subdesarrollo económico y las
discriminaciones sociales. Es decir: la nueva constitución no debería
ser únicamente una obra perfecta del derecho constitucional, sino
también un conjunto adecuado de políticas públicas para un futuro largo
y luminoso.
En varios países latinoamericanos se han intentado reformas
similares, y los resultados han sido igualmente decepcionantes. El caso
más notable es probablemente Colombia, cuya Constitución de 1991
ha sido imitada en numerosas naciones (incluyendo Bolivia), cuando
se dieron remodelaciones de la respectiva ley fundamental. Hay que
considerar que esta Carta Magna colombiana representa uno de los
productos más refinados del derecho constitucional contemporáneo y
posiblemente sea la que contiene el mayor número de elementos de
la democracia participativa. Después de un primer florecimiento de
las agrupaciones ciudadanas y de otros mecanismos de democracia
directa, las fuerzas políticas convencionales y los partidos de vieja data
han retomado, con variantes y disfraces, su rol prevaleciente en la esfera
política colombiana.19 Los otros países andinos (Perú, Ecuador y
Venezuela) han tenido Asambleas Constituyentes y nuevas Cartas
Magnas en los últimos años, y la situación general de esas naciones
no ha variado gran cosa. Puesto que Bolivia no está aislada del contexto
internacional y no representa un fenómeno histórico-social básicamente
diferente en comparación con las otras naciones andinas, es dable
afirmar que su desarrollo en el futuro inmediato después de la
Constituyente no será distinto del ya experimentado en la región.
Por estos motivos hay que evitar las quimeras en que cae a
menudo la opinión pública, cuando se confunde a la Asamblea
Constituyente con el lugar donde se debería dar la reconciliación
definitivamente de la nación consigo misma. Estas ilusiones son
compartidas por una buena parte de la población boliviana. Un texto
jurídico, que en el fondo regula los elementos generales de una
convivencia pacífica, no puede asegurar por sí mismo la terminación
de todos los privilegios, las discriminaciones y las desigualdades
sociales (que es lo que reclaman las corrientes indigenistas e
izquierdistas). Las desigualdades tienen un viejo origen históricosocial que no se puede abolir adecuadamente mediante disposiciones
legales. Las desigualdades y los privilegios tienden, además, a
reproducirse bajo cualquier régimen, como lo ha demostrado la crónica
del socialismo realmente existente y de la Revolución Cubana. La
reparación de las “víctimas de la exclusión” es una tarea de largo plazo
que corresponde a políticas públicas bien diseñadas. El sentir popular
–muy legítimo, ciertamente, pero muy alejado de las posibilidades
reales– exige que la Asamblea Constituyente, en una “refundación del
Estado”, ponga los cimientos para una solidaridad sin cortapisas, para
una amplia equidad (en cuanto compensación de las víctimas históricas)
y para evitar los errores políticos seculares. Todo ésto está muy bien
como programa utópico, pero tiene poco que ver con un texto
constitucional moderno.
125
La realidad es habitualmente más compleja y menos promisoria
de lo que suponen los movimientos sociales y el pensamiento utópico.
Las arraigadas estructuras sociales, económicas y culturales del país,
junto con la dinámica evolutiva de las últimas décadas y la inserción
de Bolivia en el mundo moderno, impondrán a la Asamblea
Constituyente, aunque sea de modo indirecto y poco visible, un modo
de deliberar y unos resultados finales muy diferentes y más prosaicos
19
Cf. Fernando Giraldo, Referéndum y constituyente en Colombia. Dos
experiencias de democracia directa, en: Jorge Lanzaro et al., op. cit. (nota 1),
pp. 105-125.
126
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
de los que esperan los sectores nacionalistas, izquierdistas e
indigenistas. Por ello se puede esperar que:
(a) La Asamblea Constituyente no tendrá un poder soberano
e irrestricto, sino uno limitado y derivado;
poder soberano en sentido estricto.21 Sus atribuciones serán limitadas,
no sólo por motivos jurídicos, sino fundamentalmente porque no
estamos empezando de cero. Entre las causas de carácter social, histórico
y cultural que impedirían (o, por lo menos dificultarían) una
remodelación total de la nación se hallan las siguientes:
(b) El nuevo texto constitucional no será una creación original
y revolucionaria del derecho constitucional, sino una
remodelación y modernización de la constitución vigente
hoy en día;
(a) La inmersión de Bolivia en la civilización moderna, cuyas
pautas y normativas de comportamiento colectivo por un
lado favorecen la consolidación de lo ya alcanzado y por
otro entorpecen todo ensayo de revolución radical;
(c) Las modificaciones más importantes no tocarán los
aspectos socio-económicos, sino que se limitarán
mayoritariamente a la temática de las autonomías
departamentales20; y
(b) la vigencia de convenios y contratos privados, y las
prácticas ya muy aclimatizadas de millares de empresas
e instituciones que seguirán funcionando y trabajando
como antes;
(d) Pese a una desilusión inicial, el grueso de la población
boliviana aceptará este resultado final y, en el fondo, se
preocupará poco por el mismo.
(c) la validez de derechos patrimoniales (propietarios) que
vienen de muy atrás (y no sólo en las clases altas), por
cuya consolidación hay numerosos grupos que están
dispuestos a luchar;
El probable carácter derivado de la Asamblea Constituyente
(d) la considerable pluralidad de grupos de presión
relativamente bien organizados en el seno de la sociedad
boliviana, muchos de los cuales observan con escepticismo
la concepción que se esconde detrás de las consignas de
refundar el país y alcanzar un gran pacto social; y
Por todo aquello puede aseverarse lo siguiente. Pese a lo
afirmado por ideólogos izquierdistas e indigenistas, la Asamblea
Constituyente será un poder derivado, es decir dependiente de quienes
la convoquen y fijen sus reglas de juego. Como afirmó Roberto Laserna,
la Asamblea Constituyente es, en rigor, uno de varios mecanismos de
reforma constitucional, sin duda el de mayor amplitud, pero no tendrá
20
Cf. la obra bien documentada: Juan Carlos Urenda Díaz, Autonomías
departamentales, Santa Cruz de la Sierra: El País 2003; PULSO, vol. 5, Nº 282
(28 de enero de 2005), dedicado a aspectos problemáticos de las autonomías
regionales.
127
(e) el contexto internacional, que aunque a su vez fragmentado
y contradictorio, no es precisamente favorable a grandes
experimentos socio-políticos.
21
Cf. el importante ensayo de Roberto Laserna, El poder de la Constituyente,
en: PULSO (La Paz) del 21 de enero de 2005, vol. 5, Nº 281, p. 6.
128
"OPINIONES Y ANALISIS"
Lo que la Asamblea Constituyente no podrá cambiar
Por ello se puede pensar que la Asamblea Constituyente no
tendrá influencia sobre las grandes normativas que surgen del mercado
mundial y de la cultura globalizada contemporánea, que son las que,
en el fondo, determinan de modo creciente la vida social boliviana.
Con alguna probabilidad se puede prever que la Asamblea Constituyente
no tendrá ni la competencia de jure, ni el tiempo necesario, ni las
facultades intelectuales para modificarar los códigos legales vigentes
(civil, penal, mercantil, familiar, etc.), y por ello tampoco emprenderá
el camino de elaborar nuevos códigos que los reemplacen totalmente.
Como la mayoría de las Asambleas Constituyentes, la boliviana
no podrá dictar leyes específicas. Es previsible que la convocatoria
a la asamblea descarte esta facultad desde un inicio. En variados campos
de la actividad colectiva, los movimientos sociales y los partidos
indigenistas tratarán de que la asamblea se dedique a elaborar leyes,
sobre todo en los terrenos de los recursos naturales y afines. (Es
probable que estos grupos fuercen un nuevo debate en la Asamblea
Constituyente sobre la Ley de Hidrocarburos, pero sin conseguir nada
más que el habitual despliegue retórico). El poco tiempo disponible,
la premura de elaborar el texto constitucional y la disparidad de criterios
entre los diputados constituyentes impedirá ese designio.
Por las mismas razones es probable que la Asamblea
Constituyente no formule políticas públicas y lineamientos
programáticos para la actividad de futuros gobiernos, por más que
algunos partidos, grupos y movimientos insistan en esta alternativa.
Siguiendo igualmente los ejemplos de las asambleas de otros
países latinoamericanos en las últimas décadas, es previsible que la
129
"OPINIONES Y ANALISIS"
boliviana no modifique el periodo presidencial en curso, incluyendo
su longitud temporal. En casi todas las naciones (y son numerosas)
que han tenido asambleas similares con el propósito de dotarse de una
nueva constitución, se ha respetado el periodo presidencial en cuestión.
Lo mismo ocurrió precisamente con el caso boliviano en febrero de
1967 (cuando se promulgó la constitución actual) y en 1994 y 2004
(cuando se modificó profundamente el texto constitucional).
Probablemente la Asamblea Constituyente no tendrá la
competencia legal ni la fuerza política para alterar la composición del
gobierno o para nombrar funcionarios públicos o diplomáticos, aunque
varios sectores políticos intentarán seguramente “aprovechar el
momento” para ganar espacios tangibles y efectivos de poder vía
designaciones.
Siguiendo los antecedentes latinoamericanos y bolivianos, es
altamente probable que la Asamblea Constituyente no tenga ni las
facultades ni el potencial para fiscalizar las actuaciones de los Poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial. También en este caso es previsible
que numerosos grupos y diputados asambleístas intenten controlar,
criticar y modificar el contenido de las políticas gubernamentales, pero
seguramente sin obtener resultados dignos de mención.
La Asamblea Constituyente no podrá alterar o abrogar convenios
internacionales ratificados por el Parlamento que tienen fuerza de ley
en el país.
Lo más previsible es que la Asamblea Constituyente mantenga
el régimen presidencialista, de profunda implantación en Bolivia (y
América Latina), y no discuta siquiera la posibilidad de un sistema
parlamentario de gobierno (lo usual en Europa), que representa
130
"OPINIONES Y ANALISIS"
probablemente un modelo más adelantado de ordenamiento
gubernamental y más acorde con la creciente complejidad de las labores
estatales.22
Existen numerosos elementos adicionales, contenidos en la
tradición constitucionalista boliviana y en la actual Carta Magna, que
casi con toda seguridad serán reproducidos sin cambio en el nuevo
texto constitucional. En primer lugar mencionaremos la definición
misma del Estado como un régimen republicano, democrático y
presidencialista. La Asamblea Constituyente adoptará la tradicional
configuración de los tres poderes del Estado: Legislativo, Ejecutivo
y Judicial. Ninguno de los grandes experimentos sociales del siglo XX,
ni los más radicales, pudieron concebir otra estructura de poder estatal
que no sea la repartición tripartida ideada por la tradición liberaldemocrática desde el siglo XVIII. La Asamblea Constituyente
proseguirá con la misma concepción de soberanía popular explicitada
en la actual Carta Magna.23 La Asamblea Constituyente preservará el
mandato de la primacía del texto constitucional sobre toda otra
disposición legal. Y con toda seguridad conservará, sin modificaciones,
el lugar central y hasta las formulaciones referidas al Estado de Derecho,
al carácter privilegiado de los derechos humanos y a la configuración
democrática de la actividad política.
22
Para José Luis Exeni este debate no está concluido en el caso boliviano. Cf.
J. L. Exeni R., Presidencialismo versus parlamentarismo. Un debate inconcluso
en América Latina, en: Jorge Lanzaro et al., op. cit. (nota 1), pp. 51-74.
23
José Antonio Rivera Santiváñez, Reforma constitucional en democracia, en:
Stefan Jost et al., op. cit. (nota 4), pp. 463-502.
131
"OPINIONES Y ANALISIS"
Otras dificultades inherentes a la Asamblea Constituyente
La Asamblea Constituyente puede resultar genuinamente
representativa de la sociedad boliviana, y justamente por ello generar
una combinación habitual de retórica altisonante, trabajo laxo,
formación de nuevas roscas políticas y poco cuidado por los detalles.
No hay que descartar la posibilidad de que los miembros de esta
asamblea caigan bajo la influencia de políticos carismáticos y
consultores inescrupulosos, quienes, indirecta pero hábilmente, pueden
hacer prevalecer sus puntos de vista particulares y sus proyectos
específicos. Como seguramente no será un congreso de juristas
especializados en temas constitucionales ni de cientistas sociales con
conocimientos de lo sucedido en otras latitudes, los diputados no
tendrán más remedio que recurrir a los expertos, y aun así no hay
garantía de que el resultado final sea de calidad aceptable.
Ante la probabilidad de que las innovaciones políticoinstitucionales a tratarse en la Asamblea Constituyente boliviana sean
modestas y concentradas en los aspectos autonómicos, la utilidad de
una constitución enteramente nueva aparece de inicio como incierta.
Es probable que los desembolsos financieros que demandarán las
elecciones y el mantenimiento de la Asamblea Constituyente no
correspondan a resultados concretos que pueden resultar
decepcionantes. Lo mismo puede decirse de las labores organizativas,
pedagógico-educativas y propagandísticas del aparato estatal. Los
esfuerzos programáticos e innovativos que desplegarán los partidos
políticos y las agrupaciones ciudadanas pueden devenir en una
desilusión cuando la Asamblea Constituyente haya elaborado un texto
constitucional que no esté a la altura de las expectativas despertadas
por estas mismas organizaciones.
132
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
La nueva Carta Magna en cuanto producto principal de la
Asamblea Constituyente podría tener el carácter de una reforma
moderada, que sólo presente innovaciones dignas de tal nombre en lo
referente a las autonomías regionales, otorgando competencias y
atribuciones delimitadas a las regiones que las pidan (modelo de
autonomías asimétricas según la Carta Magna española), conservando
la unidad del país y no llegando a edificar un sistema genuinamente
federal. La muy confusa discusión hasta este momento no deja entrever
una necesidad de cambios realmente substanciales en el texto
constitucional, necesidad sentida como tal por toda la colectividad. La
excepción se dará en el terreno de la organización del Estado unitario
y sus carencias manifiestas. En este campo parece que se avecinan
modificaciones serias y profundas. Esta temática –el desplazamiento
del clásico Estado unitario y centralista por alguna forma de autonomía
casi federal– representará probablemente el punto más importante y
controvertido del debate en la Asamblea Constituyente.24
de artículos que corresponden al derecho procesal y a los cimientos
de los códigos civil y penal, que no tienen por qué estar en la
constitución. Entre los especialistas es muy difundida la opinión de
que el texto constitucional regula innecesariamente detalles y minucias
referentes al funcionamiento de las cámaras del Parlamento. Algunos
aspectos que atañen a las instituciones del Estado están comprendidos
en el capítulo sobre las garantías de la persona. El llamado Régimen
Electoral debería estar dentro de las determinaciones centrales, ya que
norma funciones esenciales del Estado y no puede ser asimilado a los
regímenes especiales, que se refieren en realidad a políticas públicas.
Lo mismo vale para las disposiciones referentes a la Contraloría General
de la República.
Lo que la Asamblea Constituyente debería considerar para la
nueva Constitución
La Constitución actual posee una estructura interna algo caótica.
La redacción es bastante descuidada y anacrónica. Sin mucho esfuerzo
se podría introducir un orden más lógico y un estilo más claro. Por
ejemplo: los más diversos derechos humanos se encuentran apiñados
en un solo artículo. La Carta Magna contiene además una larga serie
24
Cf. la obra bien documentada: Juan Carlos Urenda Díaz, Autonomías
departamentales, Santa Cruz de la Sierra: El País 2003; Lindo Fernández,
Autonomías y propuesta de nuevo modelo de Estado, en: LA PRENSA del 20
de febrero de 2005, suplemento DOMINGO, p. 4; J. C. Urenda, El cabildo,
en: ibid., p. 5.
133
Numerosas disposiciones de rango constitucional, que afectan
específicamente las actividades económicas y las relaciones de
propiedad, han sido elaboradas durante la vigencia del llamado
Nacionalismo Revolucionario instaurado por la Revolución Nacional
de Abril de 1952 (contenidas en la parte de la Constitución denominada
Regímenes Especiales). El derecho a la propiedad privada está limitado
al cumplimiento de una “función social”. Esta restricción ha sido
impugnada permanentemente por las corrientes liberales.
Los textos constitucionales más modernos contienen muy pocas
disposiciones normativas sobre el régimen socio-económico,
entendiendo que esto es una función dependiente de las políticas
públicas implementadas por gobiernos cambiantes. Existen importantes
corrientes en casi toda América Latina que son partidarias de reducir
sustancialmente los regímenes especiales en la constitución,
especialmente los referidos a cuestiones económicas y sociales,
argumentando que leyes específicas –como manifestación de políticas
públicas temporales, circunscritas y fácilmente modificables– serían
el vehículo más adecuado para modelar este terreno de la vida social.
134
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
En la Asamblea Constituyente se debatirá con seguridad el tema
de introducir un Estado totalmente laico, afín a los principios
constitucionales de la modernidad actual. Ya hay varias voces que
aconsejan eliminar el carácter oficial de la religión católica, anular las
relaciones privilegiadas del Estado con ella e incluir la libertad de cultos
dentro de la disposición general que garantiza la libertad de opinión
en el marco de los derechos humanos, lo que convertiría la libertad
de cultos en una mera variante de un derecho general: la libertad de
opinión.
despliegue de la técnica aplicada a innumerables actividades humanas.
Los esfuerzos por reformar y mejorar constituciones y leyes están
vinculados a una tendencia general a “civilizar la política”, lo que,
con muchos retrocesos y obstáculos, se ha dado a partir de la Segunda
Guerra Mundial. Los cambios constitucionales ocurridos en la
constitución boliviana a partir de 1994 reflejan, por ejemplo, la
considerable relevancia que han adquirido las garantías y los derechos
humanos en el seno de las instituciones estatales y en la práctica
cotidiana de innumerables instancias públicas.
Conclusiones provisorias
Por varias razones es indispensable un profundo debate sobre
las modalidades de la convocatoria, elección y composición25 de la
Asamblea Constituyente, así como una detallada discusión de los
lineamientos centrales de la nueva carta magna.26 Uno de los rasgos
más notables de las constituciones actuales es su creciente complejidad.
En esto las cartas magnas siguen de cerca el desarrollo histórico de
las sociedades, que en todo el planeta tienden a convertirse en
organismos cada vez más complicados y diferenciados. La enorme
importancia que han adquirido la ciencia y la tecnología en el mundo
del presente se refleja claramente en el aumento exponencial de leyes,
decretos y regulaciones que tienen que ver directamente con el
25
26
Habría que evitar el llamado “cuoteo étnico electoral”, que no es una forma
original y progresista de inventiva boliviana, sino una recaída en modelos y
valores prerracionales, colectivistas y hasta racistas. Cf. Roberto Laserna,
¿Cuoteo étnico? No tatay, en: PULSO del 10 de diciembre de 2004, vol. 5,
Nº 277, p. 6.
Hugo San Martín Arzabe, Proceso de reforma constitucional y la posibilidad
de la Asamblea Constituyente, La Paz: Fundación Konrad Adenauer 2004.
135
Pese a todos los conflictos existentes, la continuada buena
reputación de que goza el diálogo político, el trabajo incesante de
muchas organizaciones no gubernamentales y justamente la discusión
en torno a la necesidad de una Asamblea Constituyente representan
claramente un progreso notable en la cultura política boliviana: el
desplazamiento de la tradición autoritaria27 y su reemplazo (muy
paulatino, es verdad) por una actitud colectiva más abierta a los valores
de la racionalidad y la modernidad, aunque se trate de un “progreso”
precario y con retrocesos. La tolerancia y el diálogo sustituyen la
violencia y la imposición como instrumentos cotidianos de la actividad
política. Todo esto implica, por supuesto, inmensos esfuerzos
educativos, pero también nuevos derechos y la necesidad de protegerlos
e implementarlos en la práctica. Este fenómeno se aprecia de inmediato
en la evolución constitucional contemporánea: se han creado órganos
regulatorios para numerosos campos socio-económicos, se han
instaurado tribunales especializados para tratar casos cada vez más
27
Jorge Lazarte, Entre dos mundos, en: Carlos Toranzo Roca et al., Democracia
y cultura política en Bolivia, La Paz: Corte Nacional Electoral 2001; Jorge
Lazarte, Propuesta para el fortalecimiento de una cultura democrática, en: Carlos
Toranzo Roca (comp.), Bolivia: visiones de futuro, La Paz: FES / ILDIS 2002,
pp. 111-143.
136
"OPINIONES Y ANALISIS"
complicados y se han establecido mecanismos para proteger los
derechos de los ciudadanos. La probable Asamblea Constituyente de
los próximos años debería considerar este incremento de la complejidad
histórico-social, y no echar por la borda los progresos que se han
alcanzado en los últimos tiempos en el campo de la arquitectura
constitucional.
Toda esta argumentación está destinada a mostrar que notables
reformas jurídico-constitucionales, por más necesarias que parezcan
ser y por más bien elaboradas que hayan sido, no producen los efectos
deseados en la praxis política, ya que esta se rige por normas
profundamente enraizadas y por valores de orientación de vieja data,
que sólo muy paulatinamente pueden ser modificados por acciones de
la ingeniería constitucional. Algo similar puede suceder con la nueva
carta magna que genere la Asamblea Constituyente, por lo que una
dosis de escepticismo y otra de pragmatismo no son superfluas en estos
asuntos. Y, como dice Jorge Lazarte28, no estaría mal comenzar por
algo elemental y poco practicado en el país: un pacto de acatamiento.
De nada serviría una nueva constitución, por más buena y moderna
que sea, si la población boliviana no está acostumbrada a respetar las
leyes, a obedecer los fallos judiciales y a cumplir los contratos privados.
28
"OPINIONES Y ANALISIS"
La presente edición se terminó de imprimir
en el mes de mayo de 2005, en los Talleres de
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Teléfono 2232414 - Casilla 12557
La Paz - Bolivia
Jorge Lazarte, Pacto de acatamiento: lo primario es lo primero, en: LA PRENSA
del 20 de marzo de 2005, suplemento DOMINGO # 136, p. 10.
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