Los vacíos democráticos de la política habitacional chilena

¿Para quienes se construye el nuevo barrio?
Los vacíos democráticos de la política habitacional chilena
Alexander Panez Pinto 1
[email protected]
Modalidad de trabajo:
Eje temático:
Palabras claves:
Presentación de experiencias profesionales y metodologías
de intervención
Políticas Sociales y desarrollo en el contexto neoliberal y los
desafíos para el Trabajo Social
Política Habitacional, Vivienda, Democracia, Participación,
Chile, Latinoamérica
1. Introducción
Esta presentación tiene como objetivo analizar la implementación de la Nueva Política
Habitacional Chilena para los segmentos más pobres de la población (Programa Fondo
Solidario de Vivienda) en lo que se refiere a su objetivo de desarrollarse de modo
participativo en el que usuarios de la política logren formar parte de las decisiones sobre
su vivienda y su futura vida en barrio. Desde principios del siglo XXI, los nuevos gobiernos
de la Concertación chilena han definido en sus objetivos principales en materia de
vivienda no sólo resolver el problema del déficit de viviendas y las precarias condiciones
de habitabilidad en la que viven los chilenos más vulnerables, sino que pretende además
que los vecinos puedan formar parte del proceso de postulación a la vivienda. Se trata de
que estén informados de todos los pasos requeridos para obtener su vivienda, de los
derechos que poseen dentro del proceso y el apoyo a la labor de los dirigentes de los
comités de vivienda que lideran las postulaciones (MINVU, 2008: 4).
Tomando como punto de análisis la experiencia observada en los proyectos
habitacionales en la ciudad de La Ligua, analizamos una serie de situaciones que atentan
con el objetivo explicitado en la política. Particularmente, observamos que en los procesos
de postulación al programa de vivienda Fondo Solidario en esa ciudad, no se desarrolló
en forma efectiva la participación de los involucrados. Por el contrario, se evidencian
problemas de información e incluso, algunos aspectos del proceso ni siquiera fueron
vistos como decisiones sino que se apreciaban como sin otra posibilidad existente por los
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Trabajador Social, Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Chile. Director de Desarrollo Comunitario de la I.
Municipalidad de La Ligua. Ponencia presentada en el XIX Seminario Latinoamericano de Escuelas de Trabajo Social. El
Trabajo Social en la coyuntura latinoamericana: desafíos para su formación, articulación y acción profesional.
Universidad Católica Santiago de Guayaquil. Guayaquil, Ecuador. 4-8 de octubre 2009.
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usuarios. ¿Por qué ocurren este tipo de situaciones dentro de la Política Habitacional en
Chile? ¿Qué vacíos existen en su formulación e implementación que propician el
incumplimiento del horizonte democrático que propone?
2. El Fondo Solidario de la Vivienda
Recordemos que en Chile desde los años ochentas (con mayor énfasis en los noventas)
se viene impulsando una política de vivienda que apuntaba a reducir el Déficit
Habitacional. No obstante, a pesar de avanzar en el Déficit Cuantitativo persiste un Déficit
Cualitativo (TIRONI: 2003). La política de ese momento no relevó con la importancia
necesaria las dimensiones cualitativas del derecho a la vivienda como lo son la calidad de
la construcción, las condiciones de infraestructura del entorno, la integración en el espacio
en el espacio urbano y la construcción de las relaciones sociales entre los vecinos habitan
el nuevo barrio. Esto tuvo como consecuencia; problemas estructurales en las viviendas
entregadas, conjuntos de viviendas sociales que reproducen la segregación espacial en
las ciudades y falta de conciencia de los vecinos sobre sus derechos en torno a la
vivienda y la vida en barrio. Se trata de aquello que se ha denominado el problema de los
“CON Techo”2.
A partir del gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet, se impulsó una Nueva Política
Habitacional que tiene tres características principales (MINVU, 2008):
A)
Que las familias más necesitadas puedan obtener su vivienda propia en
lugares donde tengan transporte, salud, trabajo y educación. Para ello, se
crea un Subsidio especial a la Localización que pretende incentivar que los
proyectos de viviendas sociales se ubiquen en sectores próximos a los
servicios de la ciudad.
B)
Que las familias participen activamente en su proyecto habitacional. Esto se
pretende a través de una Asesoría Técnica constante hacia los postulantes,
realizada por una Entidad de Gestión Inmobiliaria Social (EGIS). En especial,
se diseña un Plan de Habilitación que acompaña el proceso de postulación de
2
Se sugiere revisar el libro “Los Con Techo: Un Desafío para la Política de Vivienda Social” de Alfredo Rodríguez y Ana
Sugranyes (Editores)
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los comités de vivienda informando sobre los derechos que los postulantes
tienen.
C)
Que las familias puedan acceder al mejoramiento de sus barrios y viviendas.
Con este fin se implementa el Programa de Protección al Patrimonio Familiar
que las personas que ya han obtenido su vivienda social a través de subsidio,
puedan postular al Mejoramiento del Entorno y el Mejoramiento o Ampliación
de la Vivienda.
Con estas medidas, el gobierno intenta contrarrestar las consecuencias negativas de las
soluciones habitacionales anteriores.
3. La Política de Vivienda de Fondo Solidario en La Ligua
Con estos antecedentes, revisemos la experiencia de implementación del Programa de
Fondo Solidario de Vivienda en la Comuna de La Ligua. El día Viernes 29 de enero del
2009, a 256 familias (128 familias del Comité El Arrayán y 128 familias del Comité Don
Zacarías) de La Ligua se les citó a una reunión en las que se les dio una “extraña noticia”;
los terrenos donde se emplazaban sus proyectos de viviendas sociales presentaban
problemas en las condiciones de suelo lo que dificultaba la construcción de sus casas.
Incluso, en palabras de la empresa constructora, ésta preferiría no realizar obras en
aquellos terrenos. Independiente de la real situación en la que se encontraban los
terrenos, la principal repercusión que tuvo este evento, desde mi punto de vista, fue llevar
a que los integrantes de los comités de vivienda se cuestionaran respecto a cómo fue su
proceso de postulación. La preocupación de estar en una situación incierta sobre su
vivienda llevó a que los dirigentes empezarán a informarse en mayor profundidad sobre
¿Qué significaba postular al Fondo Solidario de Vivienda?, ¿Cuáles eran sus derechos
dentro del proceso? ¿Qué era esto de la Asistencia Técnica (EGIS) y que función
cumplía? Al realizar este análisis los vecinos comienzan a evidenciar varios vacíos entre
aquello que la política habitacional promete, las obligaciones que tienen los actores que
deben asesorar a la población (en especial la EGIS) y las limitaciones a su capacidad de
elección en el proceso debido a la hegemonía de los intereses de otros actores.
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4. Vacíos de la Política Habitacional de Fondo Solidario
Desde una perspectiva crítica en política social (BORGIANNI y MONTAÑO, 2000), no
debemos buscar solamente los vacíos democráticos en la formulación de la política en sí
(el contenido formal de ésta), sino que además requerimos analizar las condiciones
estructurales en las que se desenvuelve la relación entre la política social y los usuarios.
En el caso de la política de vivienda, según el caso relatado se trabajan dos grandes
limitaciones a la democratización de esta política:
A. Información, Asesoría y Decisión
Como ya adelantábamos, según la política habitacional del gobierno, los vecinos son los
protagonistas del proceso, son ellos los que a partir de la viabilidad técnica, toman las
principales decisiones sobre la construcción de sus viviendas. Son ellos los que deben
buscar el terreno que más les parezca, los que deciden las características del proyecto
(casas, departamentos, altura, etc.), los que eligen la constructora, los que tienen que
reunir los antecedentes para postular. Como requieren asistencia técnica para estas
tareas, el Servicio de Vivienda y Urbanismo (SERVIU) hace convenios con entes públicos
(municipalidades) o privados, con o sin fines de lucro para que acompañen a todas las
familias en ese camino, éstas son las Asistencias Técnicas (EGIS).
En la experiencia de la ciudad de La Ligua fue todo al revés. Sucede que una EGIS llega
a la comuna, se presenta a la Municipalidad y señalan que quieren trabajar en la
construcción de viviendas sociales y que incluso, tienen visto un terreno donde podría
realizarse un proyecto. La Municipalidad, entusiasmada por la posibilidad de aumentar las
soluciones habitacionales en la ciudad, se comprometió a organizar la demanda. De esta
forma, se dio un proceso de postulación a Fondo Solidario de Vivienda a partir de la
oferta que la entidad privada dispuso y no en relación a la demanda de la población.
En resumen, se le dijo a la gente; “está este proyecto, de estas características, en este
terrenos y con esta EGIS”. Esta falta de información de la que disponían los usuarios de la
política acerca de sus atribuciones y derechos, pone bajo cuestionamientos la labor de las
Entidades de Gestión Inmobiliaria Social (EGIS), responsables de prestar asesoría técnica
y social a las familias.
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Aquellas familias que aceptaron las condiciones establecidas por la Asistencia Técnica,
reunieron los antecedentes que se les pedía y esperaron a que les fueran informando
sobre el estado de construcción de su proyecto. Posteriormente, las familias
B. Expansión inmobiliaria en ciudades intermedias
En primer lugar, desde una perspectiva crítica de la ciudad, comprendemos que el
mercado inmobiliario es un componente vital que dinamiza el modo de producción actual,
en donde el suelo urbano asume gran importancia como valor. Por ejemplo, es posible
observar en las últimas décadas que se viene dando una fuerte presión inmobiliaria en las
zonas más cotizadas de las grandes ciudades de Chile, lo cual ha traído un gran aumento
de los precios del suelo de aquellas áreas, lo que a su vez conlleva a que los sectores
más pobres se vean relegados a lugares que suelen ser desprovistos de todos los
servicios que la ciudad dispone para la población.
Como ya señalábamos en apartados anteriores, el gobierno ha intentado contrarrestar la
problemática de la segregación urbana incentivando monetariamente (Subsidio a la
Localización) a los proyectos de viviendas sociales que se ubiquen en lugares más
integrados de la ciudad. No obstante, ¿Cómo se ha vinculado este Subsidio a la
Localización a las dinámicas del mercado inmobiliario?
Centrándonos en el caso de La Ligua que se trata de una ciudad mediana (36.000 de
habitantes según estimaciones del INE), no se aprecia el mercado inmobiliario presente
en las grandes ciudades. De hecho, previo al Subsidio a la Localización y a los proyectos
de Fondo Solidario de Vivienda comentados en este texto, no había mayor desarrollo de
grandes proyectos de viviendas sociales. A partir del impulso de la nueva política y otros
factores de la contingencia económica nacional3, se comienza a visualizar un mayor
dinamismo del mercado inmobiliario en la comuna.
En particular, una situación interesante de observar es que una empresa inmobiliaria
compra alrededor de 14 hectáreas de suelo cercanos al centro de la ciudad, destinados a
3
Debido al declive del negocio inmobiliario en el último año producto de la crisis económica actual, se ha podido apreciar el
acercamiento a la política habitacional de empresas constructoras e inmobiliarias que jamás habían trabajado este tipo de
proyectos y se centraban en viviendas para el estrato socioeconómico medio y alto de la población.
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la venta para proyectos de viviendas. Hasta ese momento ese suelo era considerado
agrícola por lo que el valor al que fue comprado por la empresa fue relativamente bajo. La
empresa inmobiliaria, proyectando la demanda que la ciudad iba a generar por suelo para
la construcción de viviendas, tramita el cambio de uso de suelo y comienza a poner a la
venta sus terrenos.
Paralelamente, surge el interés de la Asistencia Técnica que
mencionábamos en apartados anteriores de trabajar en la comuna proyectos de viviendas
sociales, justamente en aquellos terrenos que la empresa inmobiliaria disponía para su
venta, aprovechando el incentivo del Estado para poder comprar al nuevo costo que
presentaban esos terrenos. Finalmente, parte de estos terrenos han sido vendidos a los
comités de postulantes a vivienda con recursos del subsidio a la localización, logrando así
la empresa inmobiliaria vender aquel suelo de bajo costo a un valor mucho mayor.
¿Qué reflexión sacamos de este ejemplo? No queremos reinventar la rueda ni descubrir
una nueva gran verdad, sólo mostramos lo que algunos profesionales que trabajan en el
área de vivienda han percatado pero comentan entre sí algo resignados. En definitiva, el
subsidio a la localización impulsado por el gobierno para favorecer la integración urbana y
la conformación de ciudades más igualitarias, en el caso de las ciudades del país de
mediano y pequeño tamaño, además se ha prestado para dinamizar el mercado
especulador local. En el caso de La Ligua se le dio la posibilidad de que un conglomerado
empresarial pudiese comprar 14 hectáreas y coordinarse con profesionales de Asistencias
Técnicas (EGIS) que ofertaran proyectos habitacionales pero dentro de la superficie que
les pertenece. Estamos hablando de una política social en las que se invierten millones y
millones, y al parecer todos quieren agarrar una tajada.
El mercado inmobiliario que ya ha devorado los suelos de las grandes ciudades chilenas,
se ha percatado que las ciudades medianas ofrecen una suculenta posibilidad. Como las
ciudades que tienen población urbana sobre 5.000 habitantes son susceptibles al reciente
subsidio a la localización (que otorga hasta 100 U.F. [3.800 Dólares aprox.] para la
compra de terreno por familia), las inmobiliarias se han interesado más en estos lugares.
Esto se debe a que las ciudades medianas y pequeñas son relativamente “vírgenes” para
ellos. Saben que pueden comprar terrenos baratos a pequeños propietarios4 y luego
venderlos a los vecinos, total no tienen la competencia que se desarrolla en las grandes
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Incluso comprar terrenos agrícolas que aún no han sido incorporados en el área urbana que sólo requieren que se realice
el cambio de uso de suelo.
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ciudades. E incluso, disponer de ciertos mecanismos para asegurar una buena venta,
utilizando otras ramas de la actividad económica en vivienda para generar demanda por el
terreno adquirido. Concretamente, me refiero a que varias empresas inmobiliarias poseen
Asistencias Técnicas o se asocian con alguna de ellas. Es decir, se trata de
conglomerados que terminan siendo parte y contraparte en el proceso. Son los que
ofrecen un terreno para la compra y los que asesoran a la gente para que compre un
terreno. Lógicamente estas EGIS con objetivos comprometidos, no van a responder en
primer lugar a los intereses de los vecinos que asesoran.
Todo lo descrito anteriormente, se convierte en una limitación debido a que la dinámica
expansiva que ha desarrollado el mercado inmobiliario en las ciudades intermedias de
nuestro país se acomoda a los cambios que introdujo la nueva política habitacional,
utilizándolos a su favor. De esta forma, el mercado inmobiliario logra hegemonizar
(COUTINHO, 1989) el desarrollo del proyecto habitacional, haciendo prevalecer sus
intereses sobre el resto de los involucrados.
Podríamos decir que este proceso de expansión inmobiliaria es el principal de los vacíos
democráticos en la Nueva Política Habitacional Chilena. Sin embargo, debemos
reconocer que se trata de un elemento que trasciende a la política, ya que los procesos
de expansión inmobiliaria forman parte de la Cuestión Urbana Contemporánea (PANEZ,
2008). La expansión del capital tiene varias décadas de importancia en la ocupación del
suelo en los espacios urbanos. En la actualidad, el modo de actuar del mercado se ha
visto afectado por la lógica financiera que lidera parte importante del movimiento de
capital contemporáneo. Como señala Pedro Abramo; “el mercado inmobiliario urbano
vuelve a ser una opción de inversión de los capitales financieros que pasan a ofrecer
crédito habitacional como un ‘producto’ capaz de competir con otras opciones ofrecidas
por el mercado” (2002: 200)
No obstante, la propia política en su diseño otorga posibilidades para que esta situación
se desarrollo, en especial al no realizar una mayor fiscalización de cómo se desarrolla la
participación de los vecinos dentro del proyecto de viviendas y sobre el accionar de las
Asistencias Técnicas (EGIS) y su vinculación con los otros actores del proceso (empresas
inmobiliarias, empresas constructoras, etc.)
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5. Reflexiones Finales
En definitiva, el análisis realizado nos lleva a la hipótesis de que la Política Habitacional
de Fondo Solidario de Vivienda ha avanzado en aspectos del Déficit Cualitativo del que
hablábamos en el comienzo como lo son la calidad de las viviendas y (parcialmente) su
mayor integración espacial en la ciudad, a través del subsidio para la compra de suelo
que tiene mayor cotización en el mercado. No obstante, dentro de este Déficit Cualitativo,
según la experiencia analizada, persiste la falta de participación efectiva de los
sujetos producida por la poca información y asesoría por parte de las entidades
responsables y la hegemonía de los intereses lucrativos en los proyectos de
viviendas sociales (en este caso, las inmobiliarias que compran y venden terrenos). Sin
duda que estos vacíos en el contenido y las regulaciones de la política habitacional
atentan contra el proyecto democrático que el gobierno de la Concertación dice impulsar.
¿Por qué es importante hacer análisis sobre los vacíos democráticos? Porque creemos
que la vivienda no se trata sólo de un beneficio material sino que forma parte de una
conquista democrática de la ciudad, entendiendo por ese concepto de que todos los
citadinos podamos hacer uso de las posibilidades que la ciudad tiene, sin ser marginados
por nuestra condición socioeconómica, étnica, sexual, etc. (LOURENÇO, 2006: 141). Si
analizamos este derecho desde una lectura marxista, esto implica además que “la
realidad urbana esté destinada a los usuarios y no a los especuladores, a los promotores
capitalistas o a los planos técnicos” (LEFEBVRE, 1991: 128).
Buscando salidas a esta situación, la experiencia de La Ligua nos muestra que al
momento en que se presentan dificultades en los proyectos de vivienda, los usuarios
comienzan a revisar el proceso vivido y se dan cuenta de cuál ha sido su protagonismo
dentro del proyecto. Ello les permite a los vecinos estar alerta y contrarrestar la situación
de poca participación, conocer sus derechos en el proceso y exigir su cumplimiento 5. Sólo
con una ciudadanía más informada se puede lograr contrarrestar la hegemonía que el
sector privado inmobiliario tiene dentro de la política. En definitiva, se necesita que las
personas exijan aquello que la política dice ofrecer.
5
En el caso de La Ligua, los postulantes de uno de los comités de vivienda pidió la renuncia de la Asistencia Técnica
(EGIS) y señalaron al Estado que rechazaban el lugar en el que estaba emplazado su proyecto de viviendas.
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Además de esto, por lo observado en el caso analizado, el gobierno tiene la obligación (a
través del Servicio de Vivienda y Urbanismo, SERVIU) de mejorar los mecanismos de
fiscalización de los procesos de postulación a vivienda, no permitir asociaciones entre
empresas inmobiliarias, asistencias técnicas (EGIS) y empresas constructoras que van en
contra del espíritu de la Política Habitacional
Sólo así tendremos una Política de Vivienda que en la que los vecinos realmente elijan
donde y cómo quieren vivir.
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Bibliografía
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fundiário-imobiliario” Cuadernos IPPUR, UFRJ. Julio Año 2002
BORGIANNI, Elisabete y MONTAÑO, Carlos “La Política Social Hoy” Editora Cortez. Año 2000
BURGOS, Marcelo “Cidade, Territórios e Cidadania” en Revista de Ciencias Sociales DADOS.
Año 2005
COUTINHO, Carlos Nelson “Gramsci: Um Estudo sobre seu Pensamento Político”. Editora
Campus. Año 1989
DE MATTOS, Carlos “Movimientos del capital y expansión metropolitana en las economías
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2001
HARVEY, David “A Produção Capitalista do Espaço” Editorial Anna Blume, Segunda Edición Año
2006
LEFEBVRE, Henry “O Direito à Cidade” Rio de Janeiro. Año 1991
LOURENÇO, Alice “Quem tem Directo á Cidade: Lutas pelo Directo de Ir e Vir na Matropole do Rio
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PANEZ, Alexander “El Estado y los Condenados de la Ciudad: La Intervención de Favela Bairro
(Río de Janeiro, Brasil) y Chile Barrio (Santiago, Chile) frente a la Cuestión Urbana
Contemporánea”. Boletín Electrónico Surà #134. Costa Rica
TIRONI, Manuel “Nueva Pobreza Urbana: Vivienda y Capital Social en Santiago de Chile, 1985 –
2001” Universidad de Chile, Predes, RIL editores, Santiago, 2003
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