inconstitucionalidad de la ley de equilibrio ecolgico y proteccin al

INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY DE EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y
PROTECCIÓN AL AMBIENTE EN EL ESTADO DE MICHOACÁN POR LA
INOBSERVANCIA DE LA LEY REGLAMENTARIA
Laura Leticia PADILLA GIL, María Elena GRANADOS GARCÍA, Raymundo
SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Martha Beatriz RENDÓN LÓPEZ.
Instituto de Investigaciones sobre los Recursos Naturales, Universidad
Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, Morelia, Michoacán, México, Código
Postal 58830, correo electrónico [email protected].
Palabras Clave. Legislación ambiental, Michoacán, constitucionalidad
RESUMEN
Los estados en México tienen libertad para organizar su régimen interno sin
más limitaciones que las de no invadir las facultades de los poderes federales.
La Ley vigente no se apega a las facultades que le son concedidas en la Ley
General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente en el artículo 7°,
amén de encontrarse otorgada la facultad legislativa en el artículo 10 del mismo
ordenamiento legal al establecer “Los Congresos de los Estados, con arreglo a
sus respectivas Constituciones y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal,
expedirán las disposiciones legales que sean necesarias para regular las
materias de su competencia previstas en esta Ley”. En términos de la
hermenéutica del artículo 124, el mismo otorga a los Estados el derecho para
asumir facultades que no estén concedidas a la Federación; en el análisis del
artículo 73 fracción XXIX-G, nuestra Carta Magna le otorga al Congreso de la
Unión la facultad de expedir leyes que establezcan la concurrencia entre
Gobierno Federal, Estatal y Municipal, pero delimitando sus respectivas
competencias en materia de protección al ambiente y de preservación y
restauración del equilibrio ecológico. A “contrariu sensu” no limita a los
Estados para que estos pudieran o no con las disposiciones respectivas a la
Constitución de cada entidad, asumir la facultad por parte del Congreso del
Estado para legislar en materia de las facultades otorgadas por la Federación a
los Estados en la distribución de competencias que en la Ley General de
Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente quedan delimitadas.
INTRODUCCIÓN
Michoacán cuenta con una amplia biodiversidad y riqueza de recursos
naturales, sus mantos acuíferos, sus reservas ecológicas, sus bosques, sus
lagos y los implementos de trabajo que los pescadores requieren para su
manutención y el daño que estos pueden ocasionar al entorno ecológico, la
falta de regionalización de las zonas, el desarrollo urbano y el establecimiento
de asentamientos irregulares, las aguas marinas y sus puertos como punto de
intercambio comercial nacional e internacional con la consecuente
contaminación de las aguas, la instalación de tiraderos a cielo abierto, el
avance tecnológico y los desechos peligrosos.
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Elementos naturales todos sujetos a distintos ordenamientos legales federales
y estatales según lo establece la Constitución de los Estados Unidos
Mexicanos en sus artículo 27 y 73 fracción XXIX-G, este último que establece
la concurrencia de la Federación, Estados y Municipios para el cuidado de los
recursos naturales y del medio ambiente que dio origen a la Ley General de
Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, ley que establece facultades
para cada uno de los tres niveles de gobierno y que fueron extralimitadas por el
Congreso local invadiendo ámbitos de competencia del congreso de la Unión al
legislar en materia forestal ya regulada con antelación en la Ley de la materia,
amén de ser competencia de la federación.
Aunado a ello dentro de las facultades otorgadas y jurídicamente legislables
por el estado, la normatividad resulta insuficiente por falta de instrumentos e
instancias que permitan la protección y preservación de los recursos naturales
y el cuidado del medio ambiente como un derecho de todo ciudadano,
disposiciones legales que no han sido viables para detener las tendencia del
deterioro ambiental y sentar las bases para un proceso de restauración y
recuperación ecológica que permita promover el desarrollo económico y la
poca importancia que las autoridades prestan para la solución de las causas de
deterioro.
Es bien cierto que dentro de las leyes anteriormente citadas se enumeran
facultades que la federación deja a los Estados, previo convenio de
colaboración entre estas entidades, mismos que fijan ciertos requisitos para su
celebración, pero que no pueden ser sujetos a un proceso legislativo.
MATERIAL Y METODOS
Para el presente trabajo se realizó el análisis de racionamiento legal de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en sus artículos 27, 73,
Fracción XXIX-G, 124 y 133. Así como la Ley Forestal en sus artículos 1,4 y 7,
Considerando también la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al
ambiente en sus artículos 4, 5, 7, 8 y 10, la Constitución Política del Estado
Libre y Soberano de Michoacán en su artículo 44 fracción I y la Ley de
Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Michoacán de
Ocampo.
RESULTADOS
RACIONAMIENTOS LEGALES:
Los estados adoptan en México la forma de gobierno republicano,
representativo y popular, tienen libertad para organizar su régimen interno y no
tienen más limitaciones que la de no invadir las facultades de los poderes
federales.
En lo que se refiere a su organización y administración internas, los estados
son libres y pueden ejercer su gobierno conforme a sus propias leyes que en
ninguna forma deben ser contrarias a la Constitución Federal, sino adaptadas a
los principios de la ley suprema.
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Uno de los principios fundamentales de la Constitución, es el de la supremacía
conforme al cual todas las normas, leyes secundarias o reglamentarias, deben
ser acordes con las disposiciones de aquellas y todos los actos de la autoridad
deben estar motivados y fundados en dichas leyes.
Bajo este principio es necesaria la implementación de un marco jurídico
ambiental adecuado en el Estado, que garantice la protección de los recursos
naturales y el ambiente acorde a las leyes en la materia jerárquicamente
superiores, dado que en estos momento la ley vigente en Michoacán no se
apega a las facultades que le son concedidas en la Ley General de Equilibrio
Ecológico y Protección al Ambiente en el artículo 7º, además de encontrarse
otorgada la facultad legislativa en el artículo 10 del mismo ordenamiento legal.
En términos de la hermenéutica del artículo 124 Constitucional, este numeral
otorga a los estados el derecho para sumir facultades que no están concedidas
a la Federación que en concordancia con los establecido en el artículo 73
fracción XXIX-G del mismo ordenamiento legal, otorga al Congreso de la
Unión, la facultad de expedir leyes que establezcan la concurrencia entre
Gobierno Federal, Estatal y Municipal, en el ámbito de sus respectivas
competencias en materia de protección al ambiente y de preservación y
restauración del equilibrio ecológico.
Por lo que en uso de esa facultad fue expedida con el Congreso de la Unión la
Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, haciendo una
distribución de facultades; en el artículo 5º las que serían de la federación, en
el 7º las del Estado y en el 8º las que corresponderían al municipio, expresando
en esta ley reglamentaria del 73 constitucional, en su artículo 10 que “Los
Congresos de los Estados con arreglo a sus respectivas Constituciones,
expedirán las disposiciones legales que sean necesarias para regular las
materias de su competencia previstas en esta Ley”. Por lo que en términos de
esta disposición es que se otorga la facultad legislativa al Congreso local para
expedir la ley estatal, la que debería sujetarse a las facultades que la
federación le estaba otorgando en el artículo 7º de la Ley General de la
materia.
Reservándose la federación dentro de las XXI fracciones que disponen sus
facultades, la regulación del aprovechamiento sustentable, la protección y la
preservación de los recursos forestales, el suelo, las aguas nacionales, la
biodiversidad, la flora y la fauna y los demás recursos naturales de su
competencia. Por lo que es muy clara en su especificación de que facultades
regulará el Estado, amén de que la Ley Forestal, no contempla función
legislativa alguna a su favor.
A “contrariu sensu” el artículo 124 constitucional no limita a los Estados para
que estos pudieran o no acordes a las disposiciones de la Constitución de cada
entidad, asumir por parte del Congreso local la facultad de legislar en las
materias concedidas por la Federación a los Estados en la distribución de
competencias que en la Ley enunciada en la fracción XXIX-G del artículo 73 de
la Carta Magna le fueron delimitadas. Por lo que al momento de no sujetarse a
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lo establecido en una ley jerárquicamente superior, se carece de un marco
jurídico adecuado.
Ahora bien de las XXI fracciones que contempla el artículo 7º de la Ley General
del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, donde se otorgan facultades
a los Estados, en la ley estatal expedida para tal fin únicamente 59 artículos
se sujetan a las mismas, 66 se refieren a materia forestal, lo establecido en los
artículos 29, 30, 31, 32 y 33, no se encuentra dentro de distribución de
facultades que hace la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al
ambiente, toda vez que el artículo 73 fracción XXIX-C de la Constitución
Federal, establece como facultad del Congreso de la Unión expedir leyes que
establezcan la concurrencia de la Federación, Estados y Municipios, en materia
de asentamientos humanos con el objeto de cumplir lo previsto en el artículo 27
y en relación a la promoción de la participación de la sociedad en materia
ambiental, no se contempla en la ley del estado, salvo en los artículo 18, 19 y
20 a través del consejo Estatal de Ecología.
Como quedo asentado la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente
del Estado contempla en su articulado un porcentaje bastante elevado de
materia forestal, facultad de la federación como lo contempla la Constitución
General de la República en su artículo 27 que establece “La propiedad de las
tierras y aguas comprendidas dentro de los limites del territorio nacional,
corresponde originariamente a la Nación… La Nación tendrá en todo tiempo el
derecho de ……. Regularen beneficio social, el aprovechamiento de los
elementos naturales susceptibles de apropiación,….cuidar de su
conservación… En consecuencia se dictarán las medidas necesarias para
ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos,
reservas y destinos de tierras, aguas y bosques ….. para preservar y restaurar
el equilibrio ecológico”.
Para el cumplimiento del artículo 27 fueron expedidas entre otras la Ley
Forestal reglamentaria del artículo precisado, que tiene por objeto regular y
fomentar la conservación, protección, restauración, aprovechamiento, manejo,
cultivo y producción de los recursos forestales del país a fin de propiciar el
desarrollo sustentable mismo que establece en su artículo 4º “La aplicación de
esta ley corresponde al Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría”. Ley
que da apertura a la celebración de convenios ante la Secretaría y los
Gobiernos de los Estados para que estos asuman algunas facultades propias
de la Federación según se establece en el artículo 7º del mismo ordenamiento
legal.
Acorde a lo estipulado en la Ley Forestal y el Reglamento de la misma, en
ninguno de sus artículos se establece facultad legislativa a los estados en
materia forestal, no obstante a través de convenios de coordinación y
concertación se prevé en los ordenamientos precisados que tanto los Estados
como el Distrito Federal podrán realizar algunas actividades del gobierno
federal.
Para la celebración de los convenios descritos quedaron establecidas las bases
para su cumplimiento en el artículo 4º del Reglamento de la Ley Forestal,
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estableciendo en su fracción VI, su vigencia y los requisitos para su prórroga
así como las causales de rescisión, si bien es cierto que el artículo 7º de la Ley
Forestal contempla las materias sujetas de acuerdo o convenio que en materia
forestal podrán celebrar la Federación con los Estados, también lo es que la
facultad para legislar en materia forestal no se enuncia dentro de esa ley y
menos aun para considerarse dentro de una Ley de Equilibrio Ecológico y
Protección al Ambiente del Estado de Michoacán donde las áreas a tratar no
son en materia forestal y no se encuentran encuadradas dentro de las
facultades que otorga el artículo 7º de la Ley General de Equilibrio Ecológico y
Protección al Ambiente, reglamentaria del artículo 73 fracción XXIX-G de la
Constitución Federal, además de no otorgar la facultad para la elaboración del
padrón forestal del estado, ni la facultad sancionadora administrativamente ni
en materia penal como se encuentra establecida en el Código Penal del Estado
dentro de las últimas reformas versando todas ellas en materia forestal en los
mismos términos del Código Penal Federal.
Con las reformas al artículo 7º de la Ley Forestal publicada en el diario oficial
de la federación el 31 de diciembre del 2001, que establece la suscripción de
convenios o acuerdos de coordinación entre la federación, estados y
municipios, se ampliaron las facultades sobre las que podrían versar estos,
pero ninguna de ellas otorga al Estado la facultad punitiva en esta materia, lo
que queda reservada a la Federación y contempla en el Código Penal Federal.
Resulta importante precisar que acorde a lo establecido en el numeral 124 de
nuestra Ley Suprema que señala “las facultades que no estén expresamente
concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden
reservadas a los Estados”, en este tenor y precisando que en materia forestal
es autoridad el Ejecutivo Federal, el Estado no podrá bajo ningún motivo
legislar en ésta. Además que se encuentra reservada a la federación esta
facultad legislativa dentro del marco constitucional en sus artículos 27 y 73
fracción XXX.
Además de contemplarse una clara inconstitucionalidad en la promulgación de
la ley por los preceptos anteriormente citados, el Congreso local violentó lo
establecido en el artículo 44 de la Constitución del Estado en su fracción I al
legislar sobre ramos de la administración que no son competencia del Estado.
CONCLUSIONES
Por lo antes expuesto cabe resaltar algunos puntos fundamentales para la
propuesta de abrogación o reforma a la Ley de Equilibrio Ecológico y
Protección al Ambiente del Estado de Michoacán. Entendiéndose en el
lenguaje técnico jurídico el término abrogación como la supresión total de la
vigencia y por lo tanto a la obligatoriedad de una ley, código o reglamento y por
reforma una modificación o adición, bien sustituyendo o bien agregando una
disposición o frase dentro del texto.
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I.- Es facultad de la federación legislar en materia forestal, por lo que al hacerlo
el estado sobre facultades que no son de su competencia, se está ante el
campo jurídico de la inconstitucionalidad que significa violar, contravenir la letra
y el espíritu de las normas de la Constitución Política, por leyes del Congreso
del Estado o por actos de gobierno. Teniéndose por inaplicable el texto de la
ley, por ser contrario a las disposiciones de la ley fundamental.
2.- Se pueden asumir facultades de la federación a través de convenios de
coordinación en los que se establecerán fecha de inicio, sus formas de
terminación y en su caso de prórroga. Definiéndose el convenio como un
instrumento jurídico para la cooperación económica, técnica y administrativa
entre la administración federal y la del Estado, tanto en servicios locales como
en asuntos de interés común, de carácter voluntario y que no implica la
creación de una nueva persona jurídica ni el otorgamiento de la facultad a los
estados para expedir una ley toda vez que en materia de convenios queda
establecido en el artículo 12, fracción IV de la Ley General de Equilibrio
Ecológico y Protección al Ambiente, sus formas de terminación y de solución
de controversias.
3.-El Congreso del Estado no tiene facultades para legislar en materia que no
sea de competencia de algún ramo de su administración. Este precepto
establecido en la Constitución de nuestro Estado reconoce y acepta
tácitamente la subordinación a las leyes federales reglamentarias de nuestra
Carta Magna.
4.- Existen vacíos en la ley, deficiencia en su lenguaje técnico tanto jurídico
como descriptivo de los elementos naturales así como carencia de enfoque de
sustentabilidad que garantice la satisfacción del desarrollo económico del
estado y el derecho a un ambiente sano mandatado constitucionalmente dentro
de nuestras garantías individuales.
5.- Nuestra ley estatal deja descubiertos puntos importantes que requiere la
sociedad para la preservación de los recursos naturales, ya que la finalidad de
la misma es preservar el entorno ecológico para las futuras generaciones con
el respeto jerárquico a las disposiciones establecidas en los ordenamientos
federales de la materia y así preservar como bien jurídico el derecho
consagrado en nuestra carta magna de disfrutar de un ambiente sano.
6.- Se debe prever muy seriamente los instrumentos legales que en forma
paralela deberán de operar, toda vez que considerando la cultura del país y el
lugar que ocupa en corrupción, no se garantiza que la implementación de los
instrumentos económicos de regulación directa puedan ser aplicados en
programas para reducir los niveles de degradación ambiental ocasionados por
las tecnologías como medios de generación de empleos, ya que se ha
observado en el transcurso de la historia del país que el dineros destinado para
los programas no llegan a su destino, por lo que es convenientes retomar los
principios contemplados en los tratados internacionales de prever el daño y no
únicamente establecer sanciones para resarcir este una vez que se ha
generado.
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7.- Es necesario contemplar las instancias encargadas de la conservación y
protección, como lo hace el derecho penal al consagrar la vida como bien
jurídico, fortaleciendo el único instrumento que es la denuncia popular con el
que contamos los ciudadanos por tratarse de un derecho difuso.
PROPUESTAS
1.- Se propone se abrogue la ley vigente y en su lugar se apruebe una iniciativa
de ley sustantiva de la materia ambiental que contemple en un primer apartado
la conservación, preservación y aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales en las materias que expresamente le atribuye la Constitución Federal
y la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente y en el
segundo apartado la protección del derecho social de disfrute de un medio
ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar del individuo.
2.-Se apruebe una iniciativa de ley adjetiva de la materia ambiental que regule
el procedimiento ante las instancias que a continuación se propondrán.
3.- Es necesaria la creación de una Procuraduría Ambiental del Estado de
Michoacán que reciba las querellas, denuncias, denuncias ciudadanas o que
actúe de oficio en caso de flagrancia en la violación de las normas ambientales,
integrando los expedientes respectivos así como los de las controversias que
se presenten ante autoridades estatales, municipales y/o particulares y en caso
de que se viole alguna norma tipificada como delito se integre la averiguación
previa penal correspondiente, misma que será consignada ante el juez
competente. Teniendo dentro de otras atribuciones las de inspección y
vigilancia, la de participar en los tribunales administrativos en materia ambiental
en representación de la sociedad y del Estado cuando así lo requiera.
4.- La creación de un Tribunal de lo Contencioso Administrativo especializado
en materia ambiental compuesto de una Presidencia y juzgados de primera y
segunda instancia, los primeros conocerán de las controversias suscitadas
entre el Estado y sus gobernados, entre el estado y los municipios y entre estos
y sus habitantes y el de segunda instancia resolverá de todos los recursos que
interpongan las partes de conformidad a la ley adjetiva de la materia.
AGRADECIMIENTOS
Agradecemos la participación y apoyo del departamento de Gestión Ambiental
del Instituto de Investigaciones sobre los Recursos Naturales de la Universidad
Michoacana, así como al Posgrado de la Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, a la
Comisión de Recursos Naturales del Congreso del Estado y al Consejo Estatal
de Ecología (COEECO)
REFERENCIAS
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Ley Forestal
Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al ambiente
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán
Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Michoacán
de Ocampo.
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