La aplicación del Derecho europeo por las Comunidades Autónomas

La aplicación del Derecho europeo por las Comunidades Autónomas
Javier Tajadura Tejada (UPV-EHU)
1. Introducción.
2. La incorporación y aplicación del Derecho comunitario.
3. El principio de “cooperación leal”.
4. El principio de “seguridad jurídica”.
4. 1. La publicación completa de la norma de incorporación.
4. 2. La invocación expresa de la norma incorporada y la notificación a la
Comisión.
4. 3. La incorporación en plazo de las normas comunitarias.
4. 4. La eliminación de las normas contrarias al derecho comunitario.
5. El principio de “autonomía institucional” en relación con la transposición de
directivas.
6. El principio jurisprudencial de “no alteración del orden competencial” .
7. La praxis constitucional: el predominio del Estado en la incorporación del
Derecho europeo.
7. 1. El reparto de competencias en materia económica. Los títulos
horizontales
7. 2. Los incumplimientos autonómicos del Derecho europeo.
8. La aplicación del Derecho comunitario en los nuevos Estatutos de Autonomía.
9. Las técnicas de prevención de incumplimientos autonómicos del Derecho
europeo.
9. 1. Los títulos competenciales del Estado: El artículo 149. 1. 3.
(competencia del Estado en materia de relaciones internacionales) en
relación con el art. 93 y los títulos horizontales y básicos.
9. 2. La cláusula de supletoriedad del derecho estatal (art. 149.3 CE).
9. 3. Las Leyes de Armonización (art. 150. 3 CE).
9. 4. La coerción estatal (art. 155 CE).
9. 5. La propuesta del Consejo de Estado en su Informe de 2008.
10. Conclusiones de la Ponencia: la necesidad de cerrar el modelo de organización
territorial del poder teniendo en cuenta el marco europeo.
1 La aplicación del Derecho europeo por las Comunidades Autónomas
Javier Tajadura Tejada (UPV-EHU)
1. Introducción.
El ingreso de España en la Comunidad Europea, hoy Unión Europea, tuvo una serie de
consecuencias jurídicas y políticas que, en muchos casos, revistieron el carácter de
auténticas mutaciones constitucionales 1 . A partir de ese momento, a las notas
definitorias del Estado configurado por el Texto Constitucional de 1978, Social y
Democrático de Derecho, se añadió la de Estado comunitario europeo, Estado integrado
en una organización supranacional de vocación federal como es la Unión Europea. El
cumplimiento de las obligaciones derivadas de nuestra pertenencia a la Unión y la
aplicación del derecho europeo se convirtió en una cuestión central para la teoría y la
praxis jurídica de nuestro país. Y en la medida en que nuestra Constitución establece un
sistema de organización territorial del poder descentralizado se planteó la cuestión de a
quién corresponde cumplir y desarrollar el derecho europeo: a los poderes centrales o a
los poderes autonómicos 2. La Constitución guarda silencio sobre esta cuestión. Lo que
no puede sorprendernos en absoluto. Al fin y al cabo, al momento de aprobarse la
Constitución, ni existían las Comunidades Autónomas, ni España era aun miembro de la
Unión. Lo verdaderamente sorprendente es que 37 años después esas lagunas no se
hayan colmado, y nuestro Texto Constitucional siga careciendo de una referencia
expresa a las 17 CC. AA. existentes y a nuestra condición de Estado comunitario
europeo. La única referencia en este sentido es la prevista en el controvertido artículo
135 tras su reforma en 2011 3.
Ahora bien, ese silencio coexiste con el hecho de que solamente el Estado goza de
subjetividad jurídica internacional. Únicamente al Estado le es exigible la
responsabilidad por el incumplimiento de obligaciones internacionales, incluidas en
ellas, las derivadas de nuestra pertenencia a la UE.
De ello se deriva la existencia de un segundo problema de tipo constitucional que
presenta a su vez, dos manifestaciones: en primer lugar, cómo garantizar el
cumplimiento del derecho comunitario cuando su desarrollo corresponde a las CC. AA
en el caso de que estas no cumplan o cumplan incorrectamente sus obligaciones
comunitarias (prevención) 4; y en segundo lugar, cómo y que tipo de responsabilidades
1
MUÑOZ MACHADO, S.: La Unión Europea y las mutaciones del Estado, Alianza Editorial, Madrid,
1993.
2
Tras la adhesión, las instituciones comunitarias comenzaron a actuar en ámbitos propios de las CCAA:
agricultura, ganadería, comercio interior, transporte, medio ambiente, consumo, cultura, enseñanza,
investigación, etc.
3
TAJADURA, J. “Reforma constitucional e integración europea” en Claves de Razón Práctica, núm.
216. Octubre de 2011. Págs. 20-30.
4 Un ejemplo de condena a España por inadecuada incorporación de una directiva ocasionada por
inactividad o actuación incorrecta de las Comunidades Autónomas es el resuelto por la STJUE (Sala
sexta), de 13 de abril de 2000, Comisión/España, asunto C-274/98. En ella se declara que España ha
incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 91/676 CEE del Consejo, de 12 de
diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos
procedentes de fuentes agrarias, al no haber establecido los programas de acción previstos en su artículo
2 puede reclamar el Estado a las CC. AA. cuando los incumplimientos de estas le han
hecho incurrir en responsabilidad ante la Unión Europea (declarada por el Tribunal de
Justicia de la Unión Europea en sentencias resolutorias del recurso por incumplimiento
previsto en el art. 260 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea 5).
El Consejo de Estado, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional al
respecto, ha señalado que el Estado puede establecer mecanismos que garanticen el
cumplimiento efectivo de sus obligaciones ante la Unión Europea y que le permitan
repercutir sobre las CC. AA. las consecuencias económicas derivadas de los
incumplimientos del derecho europeo causados por la actividad o inactividad de
aquellas.
Por lo que se refiere a esta última cuestión, se han realizado avances significativos que
aquí solo cabe mencionar. Así LO 2/2012, de 27 de abril de Estabilidad presupuestaria,
incluye una Disposición Adicional segunda que bajo la rúbrica de “Responsabilidad por
incumplimiento de normas de Derecho comunitario” establece lo siguiente: 1. Las
Administraciones Públicas y cualesquiera otras entidades integrantes del sector público
que, en el ejercicio de sus competencias, incumplieran obligaciones derivadas de
normas del derecho de la Unión Europea, dando lugar a que el Reino de España sea
sancionado por las instituciones europeas asumirán, en la parte que les sea imputable,
las responsabilidades que se devenguen de tal incumplimiento, de conformidad con lo
previsto en esta disposición y en las de carácter reglamentario que, en desarrollo y
ejecución de la misma, se dicten. 2. El Consejo de Ministros, previa audiencia de las
Administraciones o entidades afectadas, será el órgano competente para declarar la
responsabilidad por dicho incumplimiento y acordar, en su caso, la compensación o
retención de dicha deuda con las cantidades que deba transferir el Estado a la
Administración o entidad responsable por cualquier concepto, presupuestario y no
presupuestario. En dicha resolución que se adopte se tendrán en cuenta los hechos y
fundamentos contenidos en la resolución de las instituciones europeas y se recogerán
los criterios de imputación tenidos en cuenta para declarar la responsabilidad. Dicho
acuerdo se publicará en el BOE 3. Se habilita al Gobierno para desarrollar
reglamentariamente lo establecido en la presente disposición, regulando las
especialidades que resulten aplicables a las diferentes Administraciones Públicas y
entidades a que se refiere el apartado 1 de esta disposición.
La citada disposición ha sido desarrollada mediante el Real Decreto 515/2013 6.
5, para las zonas declaradas especialmente vulnerables. La declaración de tales zonas y la aprobación de
los programas correspondientes eran competencia de las CC.AA., según el artículo 6 del Real Decreto
261/1996, de 16 de febrero, sobre la protección de las aguas contra la contaminación producida por los
nitratos procedentes de fuentes agrarias. El Tribunal de Justicia –párrafo 20- concluyó: “Ni el reparto de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ni la obligación de seguir las indicaciones
de la normativa nacional de adaptación del Derecho interno a la Directiva pueden justificar el
incumplimiento de las obligaciones impuestas por la directiva”. 5
Los recursos por incumplimiento previstos por el Derecho de la Unión Europea (arts. 258 a 260 TFUE)
se interponen frente al Estado, y no frente a las concretas entidades a las que se imputa la violación,
porque sólo el Estado tiene personalidad jurídica internacional. Véase, por ejemplo, la STJUE (Gran Sala)
de 11 de diciembre de 2012, as. C-610/10 en la que se impone a España una multa coercitiva de 50.000
euros y una multa de veinte millones de euros por la falta de recuperación de una ayuda de Estado ilegal e
incompatible con el mercado común que debían haber efectuado las autoridades de la Comunidad
Autónoma del País Vasco.
6
Esta norma: a) Afecta a todas las Administraciones y a todo tipo de organismos y entidades públicas; b)
Se aplica en cualquier tipo de incumplimiento de Derecho europeo que lleve asociado el pago de una
multa, una corrección financiera, la minoración de la cuantía de las transferencias o fondos que a España
3 Pero ni es este el problema fundamental, ni tampoco el que se me ha encomendado
abordar en esta Ponencia. Es cierto que ,repercutiendo a las CC. AA. la cuantía de la
multa o de la sanción impuesta al Estado por la Unión Europea, las consecuencias de la
asimetría que provoca el hecho de que sean las CC. AA las competentes para desarrollar
el derecho europeo, y el Estado el responsable por el posible incumplimiento del
mismo, se atenúan. Pero ello no evita el desprestigio del Estado derivado de ser
sancionado como infractor o incumplidor del derecho europeo. Lo verdaderamente
relevante, desde esta óptica, es cómo afrontar la primera dimensión del problema, esto
es, cómo prevenir los posibles incumplimientos de las normas de la Unión Europea.
Para ello reviste una singular importancia el concurso de las fórmulas de cooperación y
consulta, fórmulas que van a ser abordadas por otros colegas. Pero junto a ellas es
preciso examinar los instrumentos constitucionales de que dispone el Estado para
prevenir esos posibles incumplimientos. En esta ponencia nos ocuparemos de ellos.
La Ponencia seguirá el siguiente esquema. En una primera parte se examinarán los
principios que rigen la incorporación y aplicación del derecho europeo por los Estados
miembros: en primer lugar, se analizará el significado y alcance del principio de
“cooperación leal” que fundamenta la obligación de cumplimiento (3); en segundo
lugar, el significado y consecuencias del principio de “seguridad jurídica” (4); y
finalmente, el contenido y límites del principio de “autonomía institucional” (5). Con
esa base, en la segunda parte de la Ponencia se abordará el tema central de la misma: la
aplicación del Derecho europeo por las CC. AA. Para ello se examinará en primer lugar
el principio jurisprudencial de “no alteración del orden competencial” (6); en segundo,
lugar, se confrontará esa doctrina con la praxis del predominio del Estado en la
aplicación del Derecho europeo, predominio que explica el reducido número de
incumplimientos autonómicos (7); en tercer lugar, se expondrá también la respuesta
dada a esta problemática por parte de los nuevos Estatutos de Autonomía (8); y,
finalmente, de la mano del Consejo de Estado, se analizarán las diversas técnicas de
prevención de incumplimientos autonómicos del Derecho europeo que puede utilizar el
Estado (9).
2. La incorporación y aplicación del Derecho comunitario.
le pueden corresponder del presupuesto de la Unión Europea; c) En ella se establecen los criterios para
determinar quién es el responsable; d) En cuanto al procedimiento, se sigue el esquema general de un
procedimiento administrativo común, con sus tres fases habituales de iniciación, instrucción y resolución.
Además, se favorece la negociación entre las partes con el fin de que pueda alcanzarse un acuerdo en
cualquier momento del procedimiento e incluso se pueda evitar su inicio si hay un acuerdo previo; e) Con
carácter general será el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas quien instruya estos
procedimientos, y será el Consejo de Ministros quien resuelva en un plazo máximo de seis meses; f) Para
el pago de la deuda, el Consejo de Ministros ejecutará la resolución. El declarado responsable podrá pagar
voluntariamente o bien mediante la aplicación de una retención, deducción o compensación por cualquier
concepto, presupuestario o no. Sobre esta cuestión véase AZPITARTE SANCHEZ, M.: “La distribución
interna de la responsabilidad por incumplimiento del Derecho de la Unión” en ARZOZ SANTISTEBAN,
X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno. El desarrollo normativo del Derecho de la Unión
Europea en el Estado Autonómico, IEA, Barcelona, 2013; y ORDOÑEZ SOLIS, D.: “La responsabilidad
de las CC.AA. y de los entes locales españoles por la violación del Derecho de la Unión Europea:
procedimientos de reclamación” en BIGLINO, P., y DELGADO DEL RINCON, L.E. (Dirs.): El
incumplimiento del Derecho comunitario en el Estado autonómico. Prevención y responsabilidad. CEPC,
Madrid, 2011.
4 El Derecho comunitario –pese a su eficacia directa- requiere una amplia colaboración
por parte de los Estados miembros para que se produzca su cabal incorporación a los
respectivos ordenamientos internos. La cooperación de los Estados miembros resulta,
por ello, imprescindible para que el derecho comunitario pueda desplegar sus efectos.
Esta colaboración exige, por un lado, que los Estados lleven a cabo el necesario
desarrollo normativo del Derecho comunitario; y por otro, que depuren su ordenamiento
interno de toda norma que resulte contraria al Derecho comunitario. Esta necesidad de
colaboración es evidente en el caso de las directivas y de las decisiones marco
(instrumento normativo que no figura ya en el Tratado de Lisboa, pero de indiscutible
importancia en el ámbito del espacio europeo de libertad y seguridad), y se manifiesta
también en otros instrumentos normativos.
La Comisión elabora un Informe anual sobre aplicación del Derecho comunitario e
indica que los principales problemas en este ámbito son de tres tipos: si se adopta a
tiempo o no la norma nacional de transposición; si la norma nacional ya adoptada
incorpora adecuadamente o no la directiva; si, en último término, dicha norma nacional,
así como las normas comunitarias que gozan de aplicación directa, se cumplen en la
práctica de forma efectiva, o no. La importancia de asegurar el correcto cumplimiento
del Derecho comunitario se ve acrecentada por el hecho de que los principales
instrumentos de actuación de la Unión Europea para llevar a cabo sus políticas
comunitarias son, precisamente, de carácter normativo.
La obligación de aprobar normas nacionales para hacer efectivo el Derecho comunitario
reviste singular importancia en el caso de las directivas. Las directivas constituyen el
elemento más original del sistema de fuentes del derecho comunitario. Con ellas se
persigue la armonización de los derechos internos de los Estados miembros sin excluir
las potestades normativas de estos. De ahí sus caracteres básicos definidos por el
artículo 288 TFUE: “La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al
resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la
elección de la forma y de los medios”. Se trata de un instrumento normativo que impone
a sus destinatarios una obligación de resultado.
Durante años, el perfil de las directivas quedó desdibujado porque muchas de las
aprobadas contenían una regulación de la materia tan detallada que dejaba escasísimo
margen de discrecionalidad a los ordenamientos estatales. En los últimos tiempos, esa
tendencia ha sido corregida y la recepción al máximo nivel normativo de los principios
de subsidiariedad y proporcionalidad ha permitido recuperar, en parte, los rasgos
esenciales que definen el sistema de fuentes diseñado en los Tratados.
Las directivas constituyen, por tanto, los supuestos en los que la necesidad de
colaboración normativa es mayor. Ahora bien, al margen de ellos, en el caso de aquellos
instrumentos normativos comunitarios –reglamentos y decisiones- que no requieren, en
principio, de la interposición del legislador nacional para producir efectos, nos
encontramos en la práctica con que pueden requerir la aprobación de normas internas
complementarias para hacer plenamente efectivas su aplicación.
“El reglamento -según dispone el art. 288 TFUE- tendrá un alcance general. Será
obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro”.
“La decisión –según el mismo precepto- será obligatoria en todos sus elementos.
Cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para éstos”.
5 La obligación de los Estados miembros de incorporar y aplicar correctamente el
Derecho comunitario se fundamenta -además de en la referencia expresa a su eficacia
contenida en el art. 288 TFUE- en el “principio de cooperación leal”.
3. El principio de “cooperación leal”.
El principio de cooperación leal es un principio consustancial a toda comunidad política
compleja (de naturaleza federal o confederal). En virtud del mismo, las relaciones entre
los distintos entes que componen la unidad superior, al margen del necesario respeto a
los criterios de distribución o reparto del poder, deben facilitar la adopción de acuerdos
y decisiones y el correcto funcionamiento de las instituciones.
Se trata de un principio que reviste una doble dimensión: positiva y negativa. El
principio se traduce, por ello, jurídicamente en dos tipos de obligaciones: de hacer y de
no hacer. En el caso de la Unión Europea, desde una perspectiva positiva, de velar por
el cumplimiento del derecho comunitario; desde una óptica negativa, de abstenerse de
cualquier comportamiento contrario al mismo.
Con todo, el alcance del principio es aun más amplio en la medida en que obliga a los
Estados no solo a cumplir el derecho comunitario lo que requiere su correcta aplicación
normativa y administrativa sino a adoptar todas las medidas necesarias para el mejor
cumplimiento de los fines de la Unión. Y no se olvide que –como el propio Preámbulo
advierte- el fin de esta es “lograr una Unión más estrecha entre los pueblos de Europa”.
De la misma forma, el principio no sólo prohíbe a los Estados la adopción de cualquier
acto o medida contraria al derecho comunitario, sino que proscribe cualquier
comportamiento contrario a los fines de la integración.
El principio de cooperación leal –en su doble dimensión- aparece expresamente
formulado en el artículo 4. 3 del TUE: “Conforme al principio de cooperación leal, la
Unión y los Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento
de las misiones derivadas de los Tratados. Los Estados miembros adoptarán todas las
medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las
obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de
la Unión. Los Estados miembros ayudarán a la Unión en el cumplimiento de su misión
y se abstendrán de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los
objetivos de la Unión”.
El Tribunal de Justicia afirma que este principio implica obligaciones mutuas entre las
Instituciones comunitarias y los Estados miembros, de manera que no puede ser
entendido como un principio unidireccional, sino que debe ser interpretado en el marco
de un sistema de relaciones recíprocas 7
En el ámbito objeto de esta Ponencia, el principio de cooperación leal exige de los
Estados miembros y, por lo que ahora interesa, de España, numerosas actuaciones
positivas, tendentes a dotar de plena eficacia las directivas.
Ahora bien, junto al principio de cooperación leal, la aplicación del derecho
comunitario está presidida por otros importantes principios: el de autonomía
institucional, el de efecto útil, y el de seguridad jurídica. En virtud del primero,-sobre el
que volveremos después- los Estados son libres de adoptar los medios que estimen
oportunos. “Procede recordar que, en materia de ejecución de las directivas, el Tratado
7
STJUE de 10 de junio de 1993, Comisión/Grecia, C-183/91, apartado 19.
6 deja plena libertad a los Estados miembros en lo que se refiere a formas y medios, con
tal que se alcance el resultado prescrito por la directiva” 8
El alcance del principio de autonomía institucional está limitado, no obstante, por los
principios de efecto útil y seguridad jurídica. “Los Estados miembros –advierte el
TJUE- deben elegir las formas y los medios más adecuados con objeto de asegurar el
efecto útil de las directivas” 9. Por ello, “las meras prácticas administrativas, por su
naturaleza susceptibles de ser modificadas por voluntad de las administraciones y
desprovistas de una publicidad adecuada, no podrán ser consideradas como constitutivas
de una ejecución válida de la obligación que incumbe a los Estados miembros” 10. Esto
último constituye también una exigencia del principio de seguridad jurídica.
4. El principio de seguridad jurídica.
El principio de seguridad jurídica, en su dimensión positiva, obliga a los Estados
miembros a integrar el ordenamiento comunitario en el interno de una manera lo
suficientemente clara y pública que permita su conocimiento por parte de todos los
ciudadanos y operadores jurídicos. Y de hacerlo, obviamente, dentro del plazo fijado
por la propia norma comunitaria. De ello se derivan tres concretas obligaciones: en
primer lugar, la publicación completa de la norma de incorporación (4.1); en segundo
lugar, la invocación expresa del acto incorporado y la notificación a la Comisión (4.2);
y en tercer lugar, que la citada incorporación se lleve a cabo en el plazo fijado por la
norma comunitaria (4.3).
En su dimensión negativa, el principio de seguridad jurídica implica la obligación de los
Estados miembros de eliminar las situaciones de incertidumbre derivadas de la
existencia de normas en el derecho nacional incompatibles con el Derecho comunitario.
Es decir, la obligación de depurar el derecho interno de cualquier norma contraria al
Derecho comunitario (4.4).
4. 1. La publicación completa de la norma de incorporación.
El Tribunal de Justicia exige que la norma de incorporación sea publicada. La
publicación es necesaria para garantizar la claridad y certeza de las relaciones jurídicas
reguladas por el acto comunitario 11. El efecto práctico de esta obligación es que un
Estado no queda exento de responsabilidad por infracción aun cuando ejecute la norma
comunitaria por medio de circulares o instrucciones internas, incluso vinculantes para
autoridades y funcionarios, en tanto no se publiquen en un diario oficial12.
En el caso de España, la obligación de publicación no plantea problemas. La obligación
de publicar las normas que ejecuten o incorporen el derecho derivado está asegurada en
el derecho español. En el caso de que la incorporación se lleve a cabo mediante una
Ley, el artículo 91 de la Constitución impone su inserción completa en el BOE. Si la
ejecución del acto comunitario se ha producido mediante un Real decreto o a través de
una Orden Ministerial, el artículo 24 de la Ley de Gobierno prescribe, igualmente, la
inserción completa de estas normas en el BOE. Por otro lado, si la incorporación del
8
STJUE de 18 de diciembre de 1997, Comisión/Bélgica, asunto C-263/96, apartado 33.
9
STJUE de 8 de abril de 1976, asunto C-48/75
10
STJUE de 15 de marzo de 1983, asunto C-145/82. 11
STJUE de 6 de mayo de 1980, Comisión/Bélgica, asunto número 102/1979, párrafo 11.
12
SSTJUE de 15 de octubre de 1986, Comisión/Italia, 168/85 y de 2 de diciembre de 1986,
Comisión/Bélgica, 239/85. 7 acto se ha llevado a cabo por norma autonómica, los diferentes Estatutos de Autonomía
imponen también la publicación de las normas tanto legales (que es doble: en el Boletín
de la Comunidad y en el BOE) como reglamentarias (en los respectivos boletines
autonómicos). En los demás supuestos, la publicación es igualmente exigible para
cumplir con el principio de seguridad jurídica.
4. 2. La invocación expresa de la norma incorporada y la notificación a la
Comisión.
En un primer momento, la necesidad de que la norma de incorporación invocara
expresamente la directiva que desarrolla tuvo un carácter muy limitado puesto que el
Tribunal de Justicia mantuvo –inicialmente- una jurisprudencia muy restrictiva sobre
los efectos jurídicos atribuibles a su omisión. El Tribunal exigía esta invocación sólo
cuando dicha exigencia constaba en el articulado de la norma europea. Así, por ejemplo,
en la STJ de 27 de noviembre de 1997, Comisión/Alemania, asunto C-137/96, párrafo
8, el Tribunal sostuvo que “no puede considerarse, en modo alguno, que la legislación
alemana vigente suponga una adaptación a la directiva, cuyo artículo 23, en el párrafo
segundo del apartado 1, obliga expresamente a los Estados miembros a adoptar
disposiciones que contengan una referencia a dicha Directiva o que vaya acompañada
de tal referencia”.
La situación cambió con el establecimiento de la que se conoce como “cláusula de
interconexión”, por una decisión del Consejo de 8 de noviembre de 1991. Desde
entonces, todas las directivas contienen como una suerte de cláusula de estilo
disposiciones similares a esta: “Cuando los Estados miembros adopten dichas
disposiciones (las pertinentes para dar cumplimiento a la norma comunitaria), éstas
incluirán una referencia a la presente directiva o irán acompañadas de dicha referencia
en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la
mencionada referencia”.
Se trata de un requisito que facilita a la Comisión su labor de control de los actos de
desarrollo del derecho comunitario aprobados por los Estados, y permite identificar con
toda claridad la disposición nacional como un acto de ejecución de la Directiva.
El mismo objetivo es el que se persigue con la obligación de notificar a la Comisión, la
aprobación de disposiciones que, a juicio del Estado miembro, suponen la trasposición
de una directiva. Esa notificación facilita la elaboración de estadísticas sobre el
cumplimiento de las directivas, y la fácil localización de las normas de trasposición,
para comprobar si cumplen materialmente o no los objetivos impuestos por las normas
europeas.
En el derecho español, el cumplimiento de la cláusula de interconexión –esto es la
referencia expresa a la directiva o decisión marco objeto de trasposición- se ha llevado a
cabo incluyendo esa referencia bien en el título de la norma, en la rúbrica del artículo, o
–con más frecuencia- en la Exposición de Motivos.
Por otro lado, la obligación de notificar a la Comisión está regulada en nuestro derecho
por el artículo 10 de la Ley 30/92, de 26 de septiembre, modificado por la Ley 4/99, que
dispone lo siguiente: “Cuando en virtud de una obligación derivada del Tratado de la
Unión Europea o de los Tratados de las Comunidades Europeas o de los actos de sus
instituciones deban comunicarse a éstas disposiciones de carácter general o
resoluciones, las Administraciones Públicas procederán a su remisión al órgano de la
Administración General del Estado competente para realizar la comunicación a dichas
instituciones”.
8 Hay que subrayar, finalmente, que el papel de esta notificación a la Comisión se
acrecienta en aquellos casos en los que las medidas nacionales de ejecución del derecho
comunitario se agotan en la mera comprobación de que el ordenamiento interno ya
cumple con los requisitos establecidos por la norma comunitaria y no se requiere
cambio normativo alguno. En estos casos, la comunicación a la Comisión se convierte
en el único acto expreso de incorporación de la norma comunitaria.
4. 3. La incorporación en plazo de las normas comunitarias.
El cumplimiento en plazo de la norma europea es una obligación que forma parte del
contenido esencial del principio de cooperación leal. El transcurso del plazo, sin que la
directiva haya sido ejecutada, lleva consigo el reconocimiento de su efecto directo
vertical y de la responsabilidad del Estado infractor.
El Tribunal ha configurado en unos términos muy estrictos el cumplimiento de esta
obligación. Hay que estar al dies ad quem fijado en la directiva, por lo que el Estado no
queda exonerado de responsabilidad en el caso de que la ejecute una vez iniciadas las
actuaciones de control y antes de que el Tribunal dicte sentencia.
El derecho español establece una serie de mecanismos para intentar cumplir con la
obligación de transponer en plazo las directivas. Mecanismos que consisten en un
seguimiento periódico de esta obligación por parte del Consejo de Ministros, de la
Comisión General de Secretarios de Estado y de Subsecretarios, y de la Comisión
interministerial para asuntos de la Unión Europea.
El seguimiento por parte del Consejo de Ministros no es detallado ni frecuente y se lleva
a cabo dedicando a esta cuestión parte de una sesión cada seis meses. Ello determina
que sea la Comisión General de Secretarios de Estado y de Subsecretarios (artículo 8 de
la Ley de Gobierno) la que asume el protagonismo en la materia, al dedicar su primer
punto del orden del día a ello. En ese momento, los distintos Ministerios deben dar
cuenta del estado en que se encuentran la incorporación de los actos comunitarios que
afecten a su ámbito material de competencias, a la vez que el Ministerio de Asuntos
Exteriores informa sobre la situación global. La Comisión Interministerial para Asuntos
de la Unión Europea, por su parte, es un órgano de perfil más técnico presidido por el
Secretario de Estado de Asuntos Europeos que celebra sesiones cada dos o tres semanas
y una de cuyas funciones específicas es supervisar el estado de las tareas de
incorporación de las directivas comunitarias.
Cuando deben intervenir las Comunidades Autónomas (aproximadamente en la décima
parte de las disposiciones que deben ser objeto de incorporación) la Conferencia para
Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas regulada por la Ley 2/1997, de 13
de marzo, asume las facultades de coordinación.
El artículo 3 de la Ley atribuye a la Conferencia el cuidado de la técnica normativa para
incorporar directivas al derecho interno, así como para aplicar, desarrollar o ejecutar
reglamentos y decisiones; de las fórmulas de participación en los procedimientos
internos para el cumplimiento de obligaciones ante las instituciones comunitarias, y de
la resolución de los problemas planteados en la ejecución del derecho comunitario, por
implicar a varias políticas comunitarias o exigir medidas internas con un cierto grado de
coordinación temporal o material. La Conferencia canaliza también las comunicaciones
correspondientes a la efectiva incorporación en plazo de los actos comunitarios que la
necesiten para que el Estado las haga llegar a la Comisión.
9 4. 4. La eliminación de las normas contrarias al derecho comunitario.
El TJUE sostiene que el órgano jurisdiccional interno ha de dejar sin aplicación, en
virtud de su propia autoridad e iniciativa, toda disposición contraria al Derecho
comunitario, sin esperar a su derogación o declaración de inconstitucionalidad. En este
sentido, cualquier previsión de un ordenamiento jurídico nacional, que tuviese por
efecto disminuir la eficacia del Derecho comunitario al negar al juez competente la
referida obligación de inaplicación, sería incompatible con las exigencias inherentes a la
propia naturaleza de este Derecho.
La actuación judicial se limitará, normalmente, a declarar una norma inaplicable al caso
concreto, pero no la elimina per se del ordenamiento jurídico, salvo que se tratase de
una norma de rango reglamentario y estuviera en cuestión su legalidad. En este sentido,
la obligación de los Estados miembros de eliminar las normas internas incompatibles
con el Derecho comunitario, declarada por el Tribunal de Justicia en la Sentencia de 4
de abril de 1974, asunto Comisión/Francia, constituye un complemento de los
principios de eficacia directa y primacía, y encuentra su fundamento en los principios de
cooperación leal y seguridad jurídica.
La obligación de los Estados miembros de incorporar el Derecho comunitario no se
termina, por tanto, con la mera aprobación de las normas de desarrollo, sino que, para
que pueda entenderse cumplida, el principio de seguridad jurídica exige que la
normativa interna –incompatible con el Derecho comunitario- quede definitivamente
eliminada “mediante disposiciones internas de carácter obligatorio que tengan el mismo
valor jurídico que las disposiciones internas que deben modificarse” 13.
En todo caso, la tarea de depuración no siempre tiene que consistir en la simple
eliminación de la norma interna incompatible, pues en ocasiones, dicha norma puede
resultar aplicable a situaciones ajenas al Derecho comunitario, lo que obliga a los
poderes públicos competentes a clarificar el ámbito de aplicación de la misma.
Corresponde a las Cortes Generales y al Gobierno llevar a cabo esta depuración.
Al igual que compete a las Cortes Generales la incorporación de las directivas
comunitarias cuando su desarrollo requiere el ejercicio de la potestad legislativa, les
corresponde también eliminar las situaciones de incertidumbre derivadas de la
existencia de previsiones legales contrarias al Derecho comunitario. Al cumplimiento de
esta labor, que puede traducirse en la simple derogación de la ley o en su modificación
(en el caso de que quiera mantenerse su aplicación a situaciones ajenas al ámbito
comunitario) ha de contribuir el Gobierno mediante la iniciativa legislativa.
El Gobierno, bien mediante el impulso de la potestad legislativa de las Cortes, bien a
través del uso de su propia potestad reglamentaria o de la utilización de la técnica de la
revisión de oficio de disposiciones de carácter general –en función del rango de la
norma afectada- debe asumir un papel activo en la depuración del ordenamiento interno.
Estos principios de “cooperación leal” y “seguridad jurídica” coexisten con el de
“autonomía institucional” que reviste una singular relevancia en el marco de Estados
descentralizados en los que se plantea la cuestión de quién sea la instancia territorial
competente para aplicar el Derecho europeo.
13
STJUE de 23 de febrero de 2006, Comisión/España, asunto C-205/04
10 5. El principio de “autonomía institucional” en relación con la transposición de
directivas.
Para la Unión Europea, la estructura territorial interna de los Estados es indiferente. A la
UE lo único que le interesa es que su derecho se cumple, con independencia de qué y
cómo lo haga. Así lo exige el principio de cooperación leal –ya explicado- en
conjunción con el de autonomía institucional.
De conformidad con el principio de autonomía institucional, los Estados disfrutan de
autonomía para ejecutar el Derecho de la Unión con arreglo a su propia organización
interna, mediante sus procedimientos internos, y utilizando las vías procesales propias
de sus ordenamientos internos. El principio fue consagrado tempranamente por el
TJUE:
“Cuando las disposiciones del Tratado o de los Reglamentos reconocen facultades a los
Estados miembros o les imponen obligaciones en el marco de la aplicación del Derecho
comunitario, la forma en que los Estados pueden atribuir el ejercicio de tales facultades
y el cumplimiento de dichas obligaciones a determinados órganos internos depende
únicamente del sistema constitucional de cada Estado” 14.
Como ya hemos visto, la transposición o incorporación 15 de las Directivas es una de las
actividades normativas más delicadas e importantes de cuantas han de abordar las
autoridades de los Estados miembros. La forma ordinaria de transposición de Directivas
consiste en adoptar normas jurídicas sustantivas siempre que sea preciso modificar
normas legales o reglamentarias de derecho interno. Cabe hablar así de una suerte de
“reserva de norma” en relación con la incorporación de las directivas al ordenamiento
interno de los Estados 16.
El TJCE se enfrentó por primera vez en 1981 al problema de la transposición de
directivas en Estados descentralizados. Según el razonamiento del gobierno holandés, la
gestión de la calidad de las aguas –objeto de una directiva comunitaria- correspondía en
el Reino de los Países Bajos, de acuerdo con su sistema de descentralización, a las
autoridades regionales y locales. El abogado general Capotorti sostenía que esas
condiciones de ejecución entrañaban serios problemas para el Derecho comunitario,
dado que la ausencia de normas estatales podía provocar distorsiones en las
regulaciones locales difíciles de corregir. Por ello, defendía limitar el alcance del
principio de autonomía institucional de los Estados miembros. El TJCE desestimó las
alegaciones del abogado general y reafirmó el mencionado principio en su plenitud
subrayando que es posible conciliarlo con la fuerza normativa de las directivas 17.
Con posterioridad, aplicó esta doctrina a un Estado descentralizado políticamente como
es Bélgica: “Todo Estado miembro es libre para distribuir, como considere oportuno, las
competencias internas y de ejecutar una directiva por medio de disposiciones de las
autoridades regionales o locales. Esta distribución de competencias, sin embargo, no
14
STJCE de 15 de diciembre de 1971, as. Ac. 51-54/71
15
El TJUE utiliza indistintamente diferentes expresiones para referirse a esta operación: transposición,
incorporación, ejecución, traducción, etc.
16
Queda así excluida, como regla general, la posibilidad de incorporar Directivas mediante circulares
administrativas.
17
STJCE de 25 de mayo de 1982, as. 96/81.
11 puede dispensarle de la obligación de garantizar que las disposiciones de la directiva
sean fielmente llevadas al derecho interno” 18.
De la doctrina del TJUE se deduce con claridad que “si el contenido de una directiva
versa sobre una materia de legislación compartida entre el Estado y las CC. AA., desde
el punto de vista del Derecho de la Unión no hay inconveniente para que la
transposición se realice mediante normas estatales o autonómicas o mediante una
combinación de ambas. Una directiva puede ser transpuesta mediante una pluralidad de
actos complementarios, siempre que garanticen conjuntamente una aplicación
exhaustiva de la directiva y se adopten dentro del plazo establecido” 19.
Una vez examinados los principios que rigen la incorporación y aplicación del Derecho
europeo por los Estados miembros (cooperación leal, seguridad jurídica y autonomía
institucional) podemos ya abordar el objeto central de la Ponencia: la aplicación del
derecho europeo por parte de las CC. AA. Desde la óptica europea, lo importante es que
el Derecho europeo se cumpla. La elección de los procedimientos para llevar a cabo esa
aplicación y cumplimiento corresponde a los Estados miembros.
6. El principio jurisprudencial de “no alteración del orden competencial” .
El análisis del problema de la aplicación (normativa y administrativa) del Derecho
Europeo en el marco del Estado Autonómico debe comenzar por el examen de la
construcción del principio jurisprudencial de “no alteración de la distribución
competencial”.
El Tribunal Constitucional tuvo pronto que enfrentarse al hecho de que ni la
Constitución ni los Estatutos establecían cuál era la instancia territorial competente para
aplicar el ordenamiento jurídico comunitario. Se trata como bien apunta Miguel
Azpitarte- “de un ejemplo de los interrogantes típicos que se plantean en derecho
constitucional: ¿qué hacer cuando el texto constitucional no ofrece una solución precisa
en una disputa concreta?” 20.
18
STJCE de 14 de enero de 1988, as.ac. 237-239/85. En el mismo sentido, el Tribunal subraya que la
ejecución del Derecho de la Unión es “fundamentalmente responsabilidad de los Estados miembros,
quienes deben ejercerla al nivel territorial adecuado en función de la especificidad de cada Estado
miembro”. STJCE de 22 de enero de 2004, as. C-271/01.
19
ARZOZ SANTISTEBAN, X.: “Métodos de transposición y requisitos jurídicos europeos e internos” en
ARZOZ SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno… ob. cit. Pág. 88.
20
AZPITARTE SANCHEZ, M.: “El contexto de la Directiva: Principios jurídicos que ordenan el reparto
de responsabilidades sobre la producción normativa en la Unión Europea” en ARZOZ SANTISTEBAN,
X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno. ..ob. cit. pág. 55. Ahora bien, el problema es de
mucha mayor gravedad. En el ámbito que nos ocupa, la organización territorial, no es que la Constitución
no ofrezca soluciones a disputas concretas, sino que deja abierto indefinidamente el modelo (principio
dispositivo) con la consecuencia de que el proceso constituyente permanece inconcluso, puesto que no
fue cerrado por el poder Constituyente (quién sólo fue capaz de alumbrar un compromiso apócrifo por
utilizar la categoría de Schmitt). Se rompe así la lógica del Estado Constitucional (según la cual el Poder
Constituyente debe desaparecer tras la aprobación de la Constitución) y se atribuye al Tribunal
Constitucional unas facultades impropias. Su misión no es suplir al Constituyente, sino hacer prevalecer y
guardar su voluntad. Evidente resulta que a falta de esa voluntad constituyente, el Tribunal tendrá que
alumbrar e imponer la suya propia. La distinción entre Poder Constituyente y Tribunal Constitucional
como poder constituido se difumina. El que nos ocupa es un ejemplo más de esta patología. Patología que
sólo puede ser resuelta mediante la activación del procedimiento de reforma constitucional, no tanto para
modificar el Texto de 1978, sino sobre todo, para terminarlo. Esta cuestión desborda el marco de una nota
al pie y da para una Ponencia entera, pero considero esencial destacarlo en un marco como el Congreso
anual de la ACE.
12 Ante la laguna constitucional –que debió ser resuelta mediante una reforma
constitucional que adaptara el Texto Constitucional a la nueva situación determinada
por la pertenencia de España a la Unión Europea- la controversia sobre la titularidad de
la competencia para transponer el derecho comunitario admitía dos respuestas posibles:
-La primera defendía la titularidad estatal de la competencia para aplicar el derecho
comunitario (transposición de directivas) apelando simultáneamente a dos títulos
diferentes. Por un lado, el artículo 93. 2 CE que atribuye al Gobierno y/o a las Cortes la
función de garantes del cumplimiento del derecho emanado de las organizaciones a las
que se les hayan cedido competencias derivadas de la Constitución (es decir, la Unión
Europea), y por otro, el título competencial relativo a las relaciones internacionales
previsto en el artículo 149. 1. 3.
-La segunda rechazaba la consideración de la transposición del derecho europeo como
una competencia específica, y defendía, en consecuencia, la simple aplicación del
régimen ordinario de distribución de competencias según la materia de que tratasen las
normas europeas.
El Tribunal Constitucional en la primera vez que tuvo que enfrentarse a este problema,
poco después de nuestra incorporación a las Comunidades Europeas, se decantó con
claridad por esta segunda interpretación. Así en su STC 252/88, de 20 de diciembre,
ante las alegaciones de la Generalidad de Cataluña, en defensa de su titularidad sobre la
competencia controvertida (relacionada con la autorización de las industrias e
instalaciones que pretenden participar en el Convenio con Estados miembros de la
CEE), basadas, entre otros argumentos, en el art. 27. 3 del Estatuto catalán (según el
cual, “la Generalidad de Cataluña adoptará las medidas necesarias para la ejecución de
los tratados y convenios internacionales en lo que afecten a las materias atribuidas a su
competencia, según el presente Estatuto”) señaló que “las normas estatutarias que, como
la recogida en el artículo 27. 3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, prevén que la
Comunidad Autónoma adoptará las medidas necesarias para la ejecución de Tratados
Internacionales en lo que afectan a materias atribuidas a su competencia, no son, como
resulta evidente, normas atributivas de una competencia nueva, distinta de las que en
virtud de otros preceptos ya ostenta la Generalidad” 21. En definitiva, para el Alto
Tribunal: “son en consecuencia, las reglas internas de delimitación competencial las
que, en todo caso, tienen que fundamentar la respuesta a los conflictos de competencia
planteados entre el Estado y las CC. AA”
Esa doctrina se consolidó pronto22: “las normas que han de servir de pauta para la
resolución de estos conflictos son exclusivamente las de Derecho interno que establecen
el orden de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades
21
Ello supuso como apuntó Alonso García, “la asunción de la teoría de las competencias implícitas en el
ámbito del Derecho comunitario, de modo que, una vez atribuida a una Comunidad Autónoma
determinada función sobre determinada materia, corresponde a la Comunidad en cuestión, en principio,
seguir ejerciendo dicha función, pero a la luz de los parámetros impuestos por las normas europeas en el
caso de que éstas incidan en dicha materia”. ALONSO GARCIA, R.: “La ejecución normativa del
derecho comunitario europeo en el ordenamiento español” en Revista de Administración Pública, núm.
121, enero-abril, 1990.
22
SSTC 64/1991, 76/1991, 115/1991, 236/1991, 79/1992, 80/1993, 38/2002, 173/2005. ALONSO
GARCIA, R.: “Tribunal Constitucional español y Derecho de la Unión Europea” en Il Diritto dell’
Unione Europea, 2008-1, Págs. 201-223. FERNANDEZ FARRERES, G.: La contribución del Tribunal
Constitucional al Estado Autonómico, Iustel, Madrid, 2005. PEREZ TREMPS, P.: “La jurisdicción
constitucional y la integración europea” en Revista Española de Derecho Europeo, núm. 29, 2009. Págs.
19-48.
13 Autónomas, ya que, como este Tribunal ha declarado en anteriores ocasiones (SSTC
252/1988, 64/1991, 76/1991, 115/1991 y 236/1991), "la traslación de la normativa
comunitaria derivada al Derecho interno ha de seguir necesariamente los criterios
constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas, criterios que (...) no resultan alterados ni por el ingreso de
España en la CEE ni por la promulgación de normas comunitarias", pues "la cesión del
ejercicio de competencias en favor de organismos comunitarios no implica que las
autoridades nacionales dejen de estar sometidas, en cuanto poderes públicos, a la
Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, como establece el art. 9.1 de la
Norma fundamental".
“Ni el Estado ni las Comunidades Autónomas –continúa el Tribunal- pueden considerar
alterado su propio ámbito competencial en virtud de esa conexión comunitaria. La
ejecución de los Convenios y Tratados Internacionales en lo que afecten a las materias
atribuidas a la competencia de las Comunidades Autónomas, no supone, como resulta
evidente, atribución de una competencia nueva, distinta de las que en virtud de otros
preceptos ya ostenta la respectiva Comunidad Autónoma (STC 252/1988 fundamento
jurídico 2º). De otro lado el Estado no puede ampararse por principio en su competencia
exclusiva sobre las relaciones internacionales (art. 149.1.3º C.E.) para extender su
ámbito competencial a toda actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación
de los Convenios y Tratados internacionales y, en particular, del Derecho derivado
europeo. Si así fuera, dada la progresiva ampliación de la esfera material de
intervención de la Comunidad Europea, habría de producirse un vaciamiento notable del
área de competencias que la Constitución y los Estatutos atribuyen a las Comunidades
Autónomas”.
Por lo que la conclusión que se impone es meridiana: “En definitiva, la ejecución del
Derecho comunitario corresponde a quien materialmente ostente la competencia, según
las reglas de Derecho interno, puesto que "no existe una competencia específica para la
ejecución del Derecho comunitario (STC 236/1991, fundamento jurídico 9º)” 23.
Nada de extraño tiene que, a partir de esta doctrina consolidada en resoluciones el
Tribunal haya desactivado cualquier interpretación supuestamente extensiva de los
mencionados títulos competenciales (arts. 93. 2 y 149. 1. 3 CE) 24.
23
STC 79/1992, FJ1.
24
Por ejemplo, en la STC 54/90 afirma: “Por último, el Abogado del Estado invoca las obligaciones
internacionales contraídas por el Estado en materia de estupefacientes y psicotropos para postular una
interpretación en favor del Estado de dichas competencias ejecutivas en aras de una mayor
homogeneización de las tareas operativas. Se apoya para la defensa del texto impugnado en la
competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 C. E.) y comercio
exterior (art. 149.1.10 C.E.). En efecto, resulta incuestionable la dimensión internacional de la
fiscalización de los estupefacientes y psicotropos que se plasma en el Convenio Unico de 1961, sobre
estupefacientes, y el Convenio sobre sustancias psicotrópicas de 1971, ambos ratificados por España para
cuya aplicación se dictaron la Ley 17/1967, de 8 de abril, sobre estupefacientes y el Real Decreto
2829/1977, de 6 de octubre, sobre sustancias y preparados psicotrópicos. Ahora bien, la distribución y
dispensación de tales productos dentro del territorio de una Comunidad Autónoma no tiene ninguna
relación con la competencia de comercio exterior que respecto a los estupefacientes y psicotropos
corresponde al Estado y no se discute en este conflicto. En cuanto a las relaciones internacionales,
alegadas como título concurrente con la sanidad para recabar la competencia de ejecución del Estado, la
garantía del cumplimiento de las obligaciones estatales no impone que deba ser la Administración del
Estado la que lleve a cabo directamente la función de control e inspección de la distribución y
dispensación de estos productos. El cumplimiento de dichas obligaciones se garantiza por las propias
bases y la coordinación de la sanidad interior y la legislación sobre medicamentos que corresponde en
14 Por lo que se refiere al alcance del título comprendido en el art. 93 el Tribunal entendió
tempranamente que “justamente en estrecha relación con la responsabilidad
internacional del Estado, no puede dejarse de señalar que la plena garantía del
cumplimiento y ejecución de las obligaciones internacionales y, en particular ahora, del
Derecho Comunitario que al Estado encomienda el art. 93 C.E., a pesar de que
necesariamente ha de dotar al Gobierno de la Nación de los instrumentos necesarios
para desempeñar esa función garantista (STC 252/1988, fundamento jurídico 2),
articulándose la cláusula de responsabilidad por medio de una serie de poderes que
permitan al Estado llevar a la práctica los compromisos internacionales adoptados,
tampoco puede tener una incidencia o proyección interna que venga a alterar la
distribución de poderes entre el Estado y las Comunidades Autónomas operada por el
bloque de la constitucionalidad. Y es que, aun cuando en el art. 93 C.E. se localiza una
clara manifestación del monopolio competencial del Estado en orden a la garantía del
cumplimiento de los compromisos adquiridos frente a otros sujetos de Derecho
internacional, ya que esa garantía de la ejecución -no, desde luego, la ejecución mismasí puede integrarse en el contenido del art. 149.1.3 C.E., ello no quiere decir que la
previsión del art. 93 de la C.E. configure por sí sola un título competencial autónomo a
favor del Estado, sino que ineludiblemente ha de serlo por conexión con las
competencias exteriores del Estado. En cualquier caso, los poderes de control y
vigilancia, que para el aseguramiento de la ejecución deban corresponder al Estado, lo
que no pueden es afectar a la competencia misma que constitucionalmente deban
desarrollar y ejercitar las Comunidades Autónomas, desplazándola o sustituyéndola
anticipadamente por el ejercicio de poderes que, en ese caso, no serán ya de control y
vigilancia. Consecuentemente, en el caso que nos ocupa, el art. 149.1.3 en relación con
el art. 93, no legitima, a falta de otro fundamento, la atribución al Estado de la potestad
de designar las autoridades u órganos que deban expedir los documentos y certificados a
los que se refieren las Directivas comunitarias. La competencia corresponderá, antes
bien, a quien, por razón de la materia y del contenido de dichos documentos, el orden
interno de distribución de competencias venga a atribuírsela, sin que, reiteramos, la
competencia estatal en materia de relaciones exteriores, ni en particular, la garantía de la
ejecución del Derecho Comunitario que con arreglo a la responsabilidad frente a los
órganos comunitarios le incumbe al Estado, pueda dar cobertura a la decisión adoptada
en las normas reglamentarias ahora controvertidas” 25.
Junto a esta doctrina se ha ido abriendo paso también la tesis de que la norma
comunitaria debe tenerse en cuenta como contexto en el cual encuadrar las
controversias competenciales. Así la STC 33/2005 afirma en el FJ 3 lo siguiente: “En
relación aún con la incidencia en este proceso del origen comunitario de la regulación
de la actividad de que se trata, hay que señalar que, sin perjuicio de que el orden de
distribución de competencias obedezca exclusivamente a las pautas del derecho interno,
la normativa comunitaria puede ser utilizada como elemento interpretativo útil para
encuadrar materialmente la cuestión”. El Tribunal Constitucional reconoce, y esto es
importante subrayarlo, la posibilidad de utilizar el derecho comunitario como elemento
interpretativo para resolver un conflicto competencial 26. Cierto que, como afirma el
exclusividad al Estado, pero en nada afecta a la distribución de competencias ejecutivas entre el Estado y
las Comunidades Autónomas, que naturalmente no pudo ser tomada en cuenta por la legislación
preconstitucional”. FJ 3.
25
STC 80/93 FJ 3.
26
El Tribunal ya había recurrido al derecho comunitario como canon de interpretación para resolver un
conflicto competencial en la STC 38/2002. En el FJ 11 utiliza diversos reglamentos comunitarios
15 voto particular que acompaña a la sentencia citada, el Tribunal no extrae las
consecuencias que cabría deducir de esa afirmación.
Finalmente, debemos subrayar que en 2012 el Tribunal ha dictado algunas sentencias en
las que señala la necesidad de conciliar este principio de “no alteración” con “el
cumplimiento pleno y tempestivo de las obligaciones del Estado en el seno de la
Unión”27 . En todo caso, el Tribunal sigue sin precisar -por el momento- el alcance y
consecuencias de esa afirmación 28.
7. La praxis constitucional: el predominio del Estado en la incorporación del
Derecho europeo.
La doctrina coincide en que la praxis constitucional no se corresponde con el principio
jurisprudencial anteriormente expuesto de “no alteración del orden competencial”..
Principio que, no obstante, sigue gozando de una aceptación generalizada. El desarrollo
del Derecho europeo lo lleva a cabo fundamentalmente el Estado.
Varias son las razones que explican esta supuesta discordancia entre el principio y la
realidad. La principal, a mi juicio, que una gran parte del Derecho europeo encaja en
títulos competenciales horizontales del Estado como el previsto en el artículo 149. 1. 13
(organización general de la actividad económica).
En todo caso, esta tensión entre el principio y la realidad ha dado lugar a dos posiciones
muy diferentes:
europeos para encuadrar la delimitación de una reserva marítima dentro de la competencia de pesca
marítima en lugar de calificarla como de medio ambiente, con la consecuencia de atribuir la titularidad al
Estado.
27
“Nuestro análisis debe partir del siguiente postulado: las normas internas adoptadas para la
incorporación de las directivas al ordenamiento español deben respetar tanto los condicionantes jurídicos
del Derecho de la Unión como los del propio marco constitucional. Las exigencias derivadas del Derecho
de la Unión no pueden ser irrelevantes a la hora de establecer los márgenes constitucionalmente
admisibles de libertad de apreciación política de que gozan los órganos constitucionales. Pero la
invocación de los condicionantes establecidos en los Tratados de la Unión Europea o la existencia de una
obligación más o menos apremiante derivada del Derecho de la Unión tampoco pueden conducir a
ignorar o minusvalorar los principios y requisitos que la Constitución impone a los poderes públicos
nacionales, como por ejemplo el principio de legalidad, los derechos fundamentales o la función del
legislador democrático. En la incorporación de las directivas al ordenamiento interno como, en general,
en la ejecución del Derecho de la Unión por los poderes públicos españoles se deben conciliar, en la
mayor medida posible, el orden interno de distribución de poderes, por un lado, y el cumplimiento pleno
y tempestivo de las obligaciones del Estado en el seno de la Unión, por otro”. STC 1/2012 FJ 9.
28
En todo caso, la doctrina expuesta no ha sido puesta en cuestión. “No sirve como argumento para
justificar que el Estado asuma la íntegra regulación del sistema nacional de cualificaciones y formación
profesional la finalidad presente en la norma de adecuar el sistema de formación profesional a los
criterios y estrategias de la Unión Europea. En efecto, como hemos señalado, “el hecho de que una
competencia suponga ejecución del Derecho comunitario no prejuzga cuál sea la instancia territorial a la
que corresponda su ejercicio, porque ni la Constitución ni los Estatutos de Autonomía prevén una
competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario. Así pues, la determinación de a qué
ente público corresponde la ejecución del Derecho comunitario, bien en el plano normativo, bien en el
puramente aplicativo, se ha de dilucidar caso por caso teniendo en cuenta los criterios constitucionales y
estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en las materias
afectadas (STC 236/1991, de 12 de diciembre, FJ 9)” (STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 3). Y es que,
como ha reiterado este Tribunal, “el desarrollo normativo del Derecho de la Unión Europea en el
ordenamiento interno debe realizarse desde el pleno respeto de la estructura territorial del Estado … La
traslación al ordenamiento interno de este Derecho supranacional no afecta a los criterios constitucionales
de reparto competencial, que no resultan alterados ni por el ingreso de España en la Comunidad Europea
ni por la promulgación de normas comunitarias” (STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 9). STC 111/12. FJ. 12.
16 a) Por un lado, la que pretende la aplicación efectiva del principio de no alteración y que
se traduce en las últimas reformas estatutarias en las que dicho principio se incorpora a
los nuevos Estatutos 29.
b) Por otro, la de quienes pretenden encontrar un fundamento constitucional a esa
situación de predominio del Estado. El Consejo de Estado, en su Informe sobre la
inserción del Derecho europeo en el ordenamiento español de 14 de febrero de 2008 30 y
el posterior Informe sobre las garantías del cumplimiento del Derecho europeo de
diciembre de 2010 -con el rigor y profundidad que caracteriza sus trabajos- sintetiza con
gran claridad y acierto esta segunda tesis defendida por otro importante sector de la
doctrina.
El razonamiento del Consejo de Estado se basa en las siguientes premisas. Por un lado,
el doble silencio de la Constitución y del Derecho Europeo sobre la cuestión. Por otro,
la asimetría derivada del hecho de que la aplicación del Derecho de la Unión se realiza
según la distribución competencial efectuada en el bloque de la constitucionalidad,
mientras que la responsabilidad se imputa exclusivamente al Estado. Ese desequilibrio,
según el Consejo de Estado, y un sector de la doctrina determina que, con la finalidad
de prevenir y evitar la responsabilidad por incumplimiento, el Estado actúe, y lo haga
con fundamento constitucional.
En este epígrafe vamos a examinar las causas que explican el predominio del Estado en
la aplicación del derecho europeo (7.1). Predominio que en la práctica determina
también que los incumplimientos autonómicos –normativos- no sean muy frecuentes
(7.2)
7. 1. El reparto de competencias en materia económica. Los títulos horizontales
La principal razón que explica el predominio del Estado en la aplicación del Derecho
europeo reside, a mi juicio, en el hecho de que una gran parte del Derecho europeo
encaja en títulos competenciales horizontales del Estado como el previsto en el artículo
149. 1. 13 (organización general de la actividad económica).
La cuestión controvertida no es por tanto si el principio de no alteración competencial
se acepta o no, puesto que nadie lo pone en cuestión, sino como lúcidamente subraya De
la Quadra-Salcedo, “cuál sería el alcance de las competencias reservadas
constitucionalmente al Estado” 31.
El Consejo de Estado reconoce en su informe que, a pesar de la generalizada aceptación
del principio de no alteración competencial, de facto, es el Estado el que con carácter
29
GARCIA MORALES, M. J.: ”La prevención del incumplimiento del Derecho europeo en el Estado
autonómico: instrumentos posibilidades y límites” en BIGLINO, P., y DELGADO DEL RINCON, L.E.
(Dirs.): El incumplimiento del Derecho comunitario en el Estado Autonómico…ob. cit. Págs. 30 y ss.
ARZOZ SANTISTEBAN, X.: “La transposición de directivas en el Estado Autonómico: Diagnóstico y
perspectivas de futuro” en ARZOZ SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y
Autogobierno… ob. cit. Págs. 523 y ss.
30
CONSEJO DE ESTADO: El Informe del Consejo de Estado sobre la inserción del Derecho europeo en
el ordenamiento español. Texto del informe, estudios y ponencias. Consejo de Estado-CEPC, Madrid,
2008.
31
DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T.: “La transposición de las Directivas que inciden en la
regulación económica: la utilización del Título competencial del artículo 149.1.13 CE” en ARZOZ
SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno… ob. cit. Pág. 233. La lectura
de este trabajo resulta fundamental para comprender las causas que explican –y justifican
constitucionalmente- el predominio del Estado en la aplicación del Derecho de la Unión Europea.
17 general asume sin más la labor de transposición, y que esto es posible que se produzca
como consecuencia de los amplios títulos horizontales que la Constitución reserva al
Estado.
De acuerdo con el Consejo de Estado “estos títulos horizontales, que no afectan a un
específico sector de la realidad sino que abarcan materias muy diversas, y del que es
prototípica la facultad competencial del Estado sobre las bases y coordinación de la
planificación general de la actividad económica contemplada en el artículo 149.1.13 de
la Constitución, tienen una fuerza expansiva transversal por habilitar la intervención en
ámbitos materiales de competencia autonómica, sirviendo para asegurar la participación
estatal en las tareas de transposición y desarrollo normativo del Derecho europeo”.
De la Quadra-Salcedo, en su meritorio trabajo sobre este tema, ha analizado hasta qué
punto el Estado ha hecho efectivamente uso del título competencial transversal sobre
bases y coordinación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE). En su
estudio pone de manifiesto como, de los listados de las normas de transposición
notificadas a la Unión Europea durante los años 2007 2008 y 2009 por parte del Estado
español, tanto de rango legal como de rango reglamentario, aprobadas por Real Decreto,
se desprende que aproximadamente una tercera parte de ellas invocan el artículo 149. 1.
13 CE, para fundamentar bien de forma exclusiva, bien en conjunción con otros títulos,
la competencia normativa del Estado 32.
El Consejo de Estado en el Informe sobre las garantías del cumplimiento del Derecho
comunitario destaca como de las 57 normas legales y reglamentarias dictadas en 2007
para incorporar a nuestro ordenamiento Directivas europeas, veintiuna apelaban al 149.
1. 13 CE. En unos casos, los menos, de forma exclusiva y otras en conjunción con la
regla 11 del mencionado artículo 149. 1 (cuando se pretende la ordenación del crédito)
y/o de la regla 6 del mismo (si resulta afectada la legislación mercantil).
También, ha sido muy frecuente que, en materia de medio ambiente, el Estado acumule
a su título competencial en materia de legislación básica sobre protección del medio
ambiente del art. 149. 1. 23, el título sobre bases y coordinación general de la actividad
económica 33 . Es evidente que todo el Derecho ambiental repercute y tiene
consecuencias muy importantes para la mayor parte de los sectores económicos,
afectando por ello a la toma de decisiones empresariales. Ello justifica sobradamente la
utilización conjunta de ambos títulos. Y ello, a pesar de que la normativa europea que se
desarrolla se dictara al amparo del título competencial atribuido a la Unión Europea en
materia de medio ambiente 34.
Lo mismo ocurre en materia financiera. Aquí el Estado acumula a los títulos sobre
legislación mercantil (art. 149.1.6) y/o sobre bases de la ordenación del crédito, banca y
seguros (art. 149.1.11), el mencionado art. 149.1.13.
32
DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T.: “La transposición de las Directivas que inciden en la
regulación económica: la utilización del Título competencial del artículo 149.1.13 CE” en ARZOZ
SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno… ob. cit. Pág. 235.
33
Así, por ejemplo, el Real Decreto-ley 5/2004 de 27 de agosto por el que se regula el comercio de
derechos de emisión de gases de efecto invernadero, que transpone la Directiva 2003/87/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003. O el Real Decreto 208/2005, de 25 de
febrero, sobre aparatos eléctricos y electrónicos y la gestión de sus residuos, que incorpora la Directiva
2002/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 2003. De la Quadra-Salcedo en el
trabajo citado expone otros muchos casos en los que el Estado invoca conjuntamente el 149.1.13 y el
149.1.23 CE.
34
Artículo 175 del TCE y actual artículo 192 del TFUE.
18 En este contexto, nada tiene de extraño que pese a la aceptación generalizada del
principio de no alteración competencial, en la práctica nos encontremos ante una
situación casi de monopolio estatal en la transposición de Directivas. Y ello no porque
el principio no haya sido respetado sino porque el sistema de reparto de competencias
constitucionalmente establecido reserva al Estado todas aquellas que inciden en la
disciplina y ordenación de la actividad económica, con objeto de asegurar el
establecimiento de reglas comunes y uniformes para su ejercicio en todo el territorio
nacional 35.
En la medida en que un porcentaje elevadísimo de la normativa comunitaria regula
materias o sectores de contenido económico, como consecuencia de las competencias de
la Unión para la construcción del mercado único, la decisión del constituyente de
reservar al Estado todas las competencias que inciden en la disciplina y ordenación de la
actividad económica, produce como lógica consecuencia, que sean las normas estatales
las encargadas de transponer el Derecho europeo. No hay en ello vulneración del
principio de no alteración, sino simplemente aplicación del sistema de reparto de
competencias constitucionalmente establecido.
A mayor abundamiento y como subraya De la Quadra-Salcedo, la Constitución además
de haber reservado al Estado todos los ámbitos materiales referidos en la nota 35, le ha
reservado también determinadas competencias que se definen por su relación con la
consecución de determinados fines u objetivos (títulos horizontales) , por lo que el
Estado al ejercerlas puede afectar el ejercicio de competencias sobre materias atribuidas
a las CC. AA. El artículo 149.1.13 se configura como paradigma de título horizontal
que produce estos efectos: “La competencia referida permitiría aparentemente al Estado
desarrollar y aplicar incluso aquellas normas europeas que reglamenten materias de
competencia exclusiva de las CC. AA. Como agricultura, ganadería, comercio,
industria, etc., pues al tener aquellas generalmente incidencia económica, entrarían
dentro del campo de acción del artículo 149.1.13 CE” 36. La doctrina del Tribunal
Constitucional confirma esta interpretación:
“Dentro de esta competencia de dirección de la actividad económica general tienen
cobijo también las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios
globales de ordenación de sectores económicos concretos (en particular de un sector tan
importante como la agricultura y la ganadería), así como las previsiones de acciones o
medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la
ordenación de cada sector” 37.
Ahora bien, el Tribunal consciente de los riesgos de vaciamiento de las competencias
autónomicas por esta vía, impone unos límites al legislador estatal:
“En supuestos de concurrencia entre unas competencias autonómicas específicas, en
materia de ‘ganadería’ y una genérica competencia estatal, en materia de ‘ordenación
general de la economía’, primar la aplicación de esta última, aun cuando no se advierta
una directa y significativa incidencia sobre la actividad económica general de la
35
Legislación mercantil (art. 149.1.6); legislación laboral (art. 149.1.7); legislación civil (art. 149.1.8);
legislación sobre propiedad intelectual e industrial (149.1.9); bases de la ordenación del crédito, banca y
seguros (art. 149.114); o bases del régimen minero y energético (art. 149.1.25).
36
DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T.: “La transposición de las Directivas que inciden en la
regulación económica: la utilización del Título competencial del artículo 149.1.13 CE” en ARZOZ
SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno… ob. cit. Pág. 246.
37
SSTC 95/86 (FJ 4); 13/92 (FJ 7) y 72/92 (FJ2).
19 competencia objeto de controversia, sería tanto como vaciar de contenido el título
competencial más específico” 38.
Para evitar el vaciamiento competencial, -denunciado por un sector de la doctrina- el
Tribunal impone un límite a la utilización del 149.1. 13 frente a títulos competenciales
(exclusivos) autonómicos. El título horizontal estatal sólo puede ser invocado
legítimamente cuando la competencia controvertida tenga “una directa y significativa
incidencia sobre la actividad económica general”.
Ahora bien, lo anterior no ha impedido al Tribunal legitimar la utilización del título
horizontal contenido en el art. 149.1.13 subrayando que “se trata de una materia –la
agricultura y la ganadería- en la que existen competencias estatales concurrentes de
ordenación general del sector en todo el territorio nacional, lo que legitima esa
intervención normativa estatal, al menos con alcance supletorio” pues “a falta de la
consiguiente actividad legislativa o reglamentaria de las CC. AA, esa normativa estatal
supletoria puede ser necesaria para garantizar el cumplimiento del Derecho derivado
europeo, función que corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno según los casos
(art. 93 CE conforme al que ha de interpretarse también el alcance de la cláusula de
supletoriedad del artículo 149. 3 CE)”. De lo contrario “podría llegarse a la absurda
conclusión de que, ante la pasividad normativa de todas o algunas CC. AA, los
agricultores y ganaderos de las mismas no podrían percibir las ayudas que les
corresponden según la reglamentación comunitaria aplicable” 39.
Lo anterior nos pone de manifiesto el dilema al que se enfrenta el Tribunal. Para evitar
el vaciamiento de competencias autonómico, debe restringir el alcance del 149.1.13,
exigiendo que nos encontremos ante una directa y significativa incidencia de la
regulación sobre la actividad económica general para dar por buena la intervención del
Estado, pero así no evita que el Derecho comunitario resulte incumplido. La otra
opción, es decir, la consistente en evitar el incumplimiento del Derecho de la Unión
exige legitimar la intervención estatal con base en las competencias estatales
concurrentes de ordenación general del sector en todo el territorio nacional, pero con
ello se incurre en el ‘vaciamiento competencial’ denunciado por un sector doctrinal.
En definitiva, como ha advertido De la Quadra-Salcedo, “la conciliación de ambos
objetivos se hace poco menos que imposible. Restringir el alcance de los títulos
horizontales estatales para evitar el vaciamiento competencial no es compatible con
extender el alcance de esos mismos títulos para evitar el incumplimiento del Derecho de
la Unión Europea” 40.
El principio de autonomía institucional no puede ser invocado para evitar el
cumplimiento del principio de cooperación leal. Por ello, ante el dilema apuntado, se ha
impuesto la tesis que permite al Estado intervenir en la incorporación de normas
europeas referidas, en principio a materias de competencia autonómica, estableciendo
las bases o la coordinación. Pero lo que importa subrayar es que ello no afecta al
principio de no alteración competencial. Es simplemente, una interpretación
constitucionalmente legítima, y basada en requerimientos del derecho europeo
(principio de cooperación leal), del sistema de distribución de competencias y del
38
SSTC 112/95, 21/99 y 128/99.
39
STC 130/2013 (FJ 9c). Doctrina reproducida en la STC 135/2013 (FJ 4b).
40
DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T.: “La transposición de las Directivas que inciden en la
regulación económica: la utilización del Título competencial del artículo 149.1.13 CE” en ARZOZ
SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno… ob. cit. Pág. 248.
20 artículo 149 CE. En definitiva, la interpretación del Tribunal “no quebraría
aparentemente el principio de no alteración del reparto competencial, pues se justificaría
en el amplio alcance de las competencias estatales sobre economía” 41.
El carácter y contenido fundamentalmente económico de las Directivas europeas es el
que permite al Estado utilizar títulos horizontales como el previsto en el art. 149. 1. 13
CE. Esta utilización es la que explica el predominio estatal en la transposición de
directivas. Predominio que permite garantizar la transposición efectiva de la normativa
europea en todo el territorio nacional –disminuyendo el riesgo de sanciones por
incumplimiento- 42.
De lo expuesto cabe concluir que son los poderes centrales del Estado los que aplican el
Derecho Europeo. Estos poderes desarrollan las normas europeas. Y lo que importa
ahora subrayar es que esta situación resulta pacífica y no ha generado conflictividad
alguna.
En su Informe de 2008, el Consejo de Estado dejaba ya constancia de que “no han sido
especialmente numerosos los supuestos en los que las Comunidades Autónomas han
planteado objeciones formales a la transposición realizada por el Estado”. Y añadía que
tales objeciones se suelen materializar en el correspondiente conflicto positivo de
competencia en relación con cuestiones de índole administrativa o ejecutiva 43, si bien,
con menos frecuencia, se utiliza la vía del recurso de inconstitucionalidad 44.
Efectivamente, si examinamos los datos sobre conflictividad competencial recogidos en
las memorias del Ministerio de Administraciones Públicas referidos a las distintas
Legislaturas comprobamos la práctica ausencia de impugnaciones autonómicas por
41
DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T.: “La transposición de las Directivas que inciden en la
regulación económica: la utilización del Título competencial del artículo 149.1.13 CE” en ARZOZ
SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno… ob. cit. Pág. 248. Cuestión ya
advertida tempranamente por PEREZ TREMPS, P.: Comunidades Autónomas, Estado y Comunidad
Europea, Ministerio de Justicia, Madrid. Págs. 90-91.
42
PALAU, A.: “La europeización de la agenda estatal y autonómica” en Revista de Estudios Políticos,
núm. 160, 2013. Pág. 96.
43
SSTC 252/1988, de 20 de diciembre (comercio de carnes frescas), 115/1991, de 23 de mayo (semillas y
viveros), 236/1991, de 12 de diciembre (control metrológico), 79/1992, de 28 de mayo (subvenciones del
FEOGA en materia de agricultura y ganadería), 117/1992, de 16 de septiembre (compra de mantequilla),
80/1993, de 8 de marzo (comercio interior), 141/1993, de 22 de abril (contratos públicos), 165/1994, de
16 de mayo (organización ministerial), 102/1995, de 26 de junio (medio ambiente), 67/1996, de 18 de
abril (ganadería), 146/1996, de 19 de septiembre (publicidad), 147/1996, de 19 de septiembre (etiquetado,
presentación y publicidad de productos alimenticios envasados), 13/1998, de 22 de enero (evaluación de
impacto ambiental), 128/1999, de 1 de julio (estructuras agrarias), 45/2001, de 15 de febrero
(reordenación del sector de la leche y de los productos lácteos), 98/2001, de 5 de abril (concesión de
subvenciones), 38/2002, de 14 de febrero (ordenación de recursos naturales y parques), y 33/2005, de 17
de febrero (calidad y seguridad industrial)
44
Informe del Consejo de Estado sobre las garantías del cumplimiento del Derecho comunitario,
Diciembre de 2010, pág. 94. SSTC 208/1999, de 11 de noviembre (defensa de la competencia), 96/2002,
de 25 de abril (régimen tributario), y 173/2005, de 23 de junio (seguros privados). Al examinar las
concretas controversias –procesos de inconstitucionalidad y conflictos de competencias- se comprueba
que en la gran mayoría de los casos lo que se impugna es la asunción de competencias ejecutivas por el
Estado con ocasión de la incorporación de directivas o el desarrollo de reglamentos, sin que se cuestione
la competencia legislativa estatal para desarrollar el derecho europeo. De hecho, el Tribunal
Constitucional nunca ha declarado la nulidad –por invasión de competencias autonómicas- de una norma
estatal de aplicación del Derecho de la Unión, por la que se incorpore una directiva comunitaria.
Innecesario es recordar que como consecuencia de una declaración de nulidad de ese tenor España
quedaría en situación de incumplimiento del Derecho Europeo, susceptible de condena por el TJUE.
21 eventuales invasiones competenciales en que haya podido incurrir el Estado a la hora de
transponer directivas europeas 45.
En definitiva, las Comunidades Autónomas no cuestionan el amplio uso que el Estado
hace de sus títulos horizontales para desarrollar un Derecho Europeo de contenido
predominantemente económico. El Consejo de Estado apuntó que la ausencia de
conflictividad es expresión “de la convicción de que la regulación material, con
independencia de quien sea el autor de la transposición y a la vista de la formulación
acabada de muchas Directivas será la misma” 46.
En su posterior informe de 2010 sobre garantías del cumplimiento del Derecho
comunitario, sintetizó así una tesis que compartimos plenamente: “La generalmente
fácil articulación entre directiva y norma básica –dada la configuración de ambas
categorías- unida al alto grado de detalle al que desciende con asiduidad la primera, lo
cual convierte su transposición en una tarea que casi podría calificarse de ingrata, por
cuanto conlleva más riesgos (como prueban las condenas al Reino de España por
transposición tardía o incorrecta, todas ellas imputables directamente al Estado por ser
el que asume tal labor) que autonomía (ante el escaso margen para la toma de
decisiones), son factores que hacen posible entender la aceptación de la situación
descrita por las Comunidades Autónomas, que han redirigido su atención a asegurar su
participación en la fase ascendente del Derecho de la Unión Europea y a hacerla
efectiva por otros cauces –distintos a la asunción de la propia tarea de transposición o
desarrollo normativo- en la fase descendente” 47.
En todo caso, como advierte Arzoz aunque el predominio del Estado en la transposición
de directivas es indiscutible “no deberíamos apresurarnos a calificarlo de monopolio”.48
El referido predominio explica que los incumplimientos autonómicos no sean muy
frecuentes, pero ciertamente se han producido en diversas ocasiones, y pueden
producirse en el futuro por lo que no es tarea inútil examinar las técnicas de prevención
de los mismos. Véamos la verdadera dimensión del problema.
7. 2. Los incumplimientos autonómicos del Derecho europeo.
Para una correcta comprensión del problema que nos ocupa y de su verdadera
dimensión, debemos partir del hecho de que “contra lo que a veces se dice, las
Comunidades Autónomas no infringen el ordenamiento comunitario más que los
poderes centrales del Estado, ni cuantitativamente (su número es bajo en comparación
con el Estado) ni cualitativamente (los incumplimientos autonómicos no son más graves
que los estatales), consistiendo esencialmente en una ejecución administrativa
incorrecta, seguida de lejos por la transposición normativa parcial insuficiente o
45
En la VIII Legislatura –por referirnos a aquella en que se aprobaron unos Estatutos de Autonomía que
dedicaron bastante atención a esta cuestión- no hubo ninguna impugnación en este sentido.
46
Informe del Consejo de Estado sobre la inserción del derecho europeo en el ordenamiento español, …
ob. cit. pág. 113.
47
Informe del Consejo de Estado sobre las garantías del cumplimiento del derecho comunitario…ob. cit.
Págs. 91-113 .
48
ARZOZ SANTISTEBAN, X.: “La transposición de directivas en el Estado Autonómico: diagnóstico y
perspectivas de futuro” en ARZOZ SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y
Autogobierno… ob. cit. Pág. 515.
22 incorrecta, y siendo irrisorios o inexistentes los relativos a las otras categorías de
infracciones comunitarias” 49.
Esto guarda relación con lo anterior. Si el predominio en la transposición corresponde al
Estado, resulta lógico que los incumplimientos autonómicos sean menores. Pero estos
no son inexistentes. Por lo que es preciso transitar por la senda marcada por el Consejo
de Estado para evitar que se produzcan.
La Comisión Europea inicia en ocasiones procedimientos de incumplimiento del
Derecho de la Unión que traen causa de conductas (acciones u omisiones) de las CC.
AA y el TJUE ha constatado –indirectamente- en diversas ocasiones que el Estado ha
infringido el Derecho comunitario por tales acciones u omisiones autonómicas. Una
gran parte de estos casos se refiere al cumplimiento de la normativa europea en materia
de medio ambiente, aunque también se detectan incumplimientos en ámbitos como
transportes, ayudas públicas, gestión de fondos europeos y contratación pública, entre
otros.
En su Informe sobre garantías de cumplimiento del Derecho comunitario, el Consejo de
Estado constata que es en el ámbito del Derecho ambiental donde se han producido y
acumulado más procedimientos de infracción 50. En relación a la evaluación de impacto
ambiental, residuos, aguas, espacios naturales, etc. España ha sido condenada en
diversas ocasiones por incumplimiento del Derecho comunitario.
Ahora bien, como apunta Nogueira, una buena parte de esas condenas se producen en
relación con actos de ejecución, que violarían el derecho comunitario, y no en tan gran
medida, por una inadecuada, inexistente, tardía o incompleta transposición. Un examen
exhaustivo de la jurisprudencia permite extraer las siguientes conclusiones que por su
relevancia para nuestro tema creo oportuno reproducir: “Un repaso de la jurisprudencia
recaída permite apreciar que apenas el 21% de los incumplimientos constatados se
deben propiamente a una ausencia total o parcial de transposición de directivas
comunitarias. El grueso de los incumplimientos se concentran, por tanto, en una
defectuosa o nula aplicación de las disposiciones comunitarias. También se puede
significar que aproximadamente dos tercios de los incumplimientos normativos son
estatales y que el tercio restante se reparte de forma igual entre incumplimientos
autonómicos y compartidos, entendidos como aquellos en los que la sentencia revela la
ausencia de desarrollos normativos tanto estatales como autonómicos. Por el contrario,
la mayor parte de los incumplimientos relacionados con la mala o inexistente aplicación
de las normas comunitarias tiene origen autonómico –invirtiéndose la cifra anterior de
2/3 de incumplimientos ejecutivos autonómicos y un tercio de origen estatal y repartida
de forma semejante”. 51
49
CIENFUEGOS MATEO, M.: “instrumentos de colaboración procesal entre el Estado y las
Comunidades Autónomas para la prevención de los incumplimientos autonómicos del Derecho de la
Unión Europea” en BIGLINO, P., y DELGADO DEL RINCON, L.E. (Dirs.): El incumplimiento del
Derecho comunitario en el Estado autonómico…ob. cit. Pág, 134.
50
Informe del Consejo de Estado sobre las garantías del cumplimiento del derecho comunitario…ob. cit.
pág. 57.
51
NOGUEIRA LOPEZ, A.: “La transposición de directivas ambientales en el Estado Autonómico” en
ARZOZ SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno… ob. cit. págs.. 332333. Tabla de resultados elaborada por la autora a partir de un vaciado de la jurisprudencia existente bajo
el criterio de búsqueda «medio ambiente» en http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/.
23 Las cifras confirman el predominio de la actividad normativa del Estado en la
transposición del derecho comunitario. La autora apenas encuentra sentencias en las que
se constatan incumplimientos autonómicos en la transposición de directivas
comunitarias 52. Los incumplimientos relativos a ejecución son más frecuentes.
La autorización de proyectos en zonas en las que debería garantizarse la protección de
hábitats naturales, el depósito de residuos sin las autorizaciones preceptivas, el
incumplimiento de los parámetros de vertidos en materia de aguas, la ausencia de
evaluaciones de impacto ambiental son supuestos en los que ha sido condenada España.
En muy escasas ocasiones la condena trae causa de la normativa autonómica o se
justifica en la ausencia de ella. No son, por tanto, supuestos de incumplimiento
normativo (falta de transposición o transposición parcial o incorrecta) sino ante
omisiones aplicativas de las normas europeas. Y en todo caso, las CC. AA ni reclaman
para sí la incorporación del Derecho europeo ambiental, ni cuestionan las normas
estatales de transposición. Simplemente, no aplican correctamente las normas, es decir,
las incumplen.
Se trata en todo caso, de cuestiones y problemas puntuales, que no permiten hablar de
un problema estructural del ordenamiento. En este sentido Azpitarte concluye que “no
existe un problema estructural en la incorporación del derecho europeo que motive
propuestas de transformación profunda” 53. Ahora bien, aunque por sus dimensiones y
consecuencias el problema que nos ocupa no pueda ser calificado de estructural,
ciertamente es un problema –teórico y práctico- que exige ser afrontado .
Como ya vimos, frente al mismo se han dado dos tipos de respuestas: por un lado, los
nuevos Estatutos han pretendido infructuosamente revertir la situación de predominio
del Estado (8); por otro, el Consejo de Estado en dos meritorios informes, ha examinado
el fundamento constitucional de esa situación así como las diversas técnicas para evitar
incumplimientos autonómicos (9).
8. La aplicación del Derecho comunitario en los nuevos Estatutos de Autonomía.
Las últimas reformas estatutarias han recogido expresamente el principio de no
alteración competencial. Algunos Estatutos han incorporado a su texto la competencia
de la Comunidad Autónoma para el desarrollo y ejecución del derecho comunitario de
acuerdo con sus competencias 54 . Otros han proclamado que la existencia de una
regulación europea no modifica la distribución interna de competencias establecida en
el bloque de la constitucionalidad 55.
Ahora bien, como acabamos de exponer, esto únicamente supone recoger en los
Estatutos lo que era ya un principio jurisprudencial que nadie discutía. El principio de
no alteración competencial, insisto una vez más, no lo discute nadie. Su aceptación es
52
La autora menciona expresamente estos dos casos: SSTJUE de 9 de diciembre de 2004, as. C-79/03 y
de 22 de septiembre de 2011, as. C-90/10.
53
AZPITARTE SANCHEZ, M.: “La responsabilidad por incumplimiento y el orden constitucional de
competencias: ¿una conexión necesaria?” en BIGLINO, P., y DELGADO DEL RINCON, L.E. (Dirs.): El
incumplimiento del Derecho comunitario en el Estado autonómico…ob. cit. Pág. 258.
54
Artículo 61. 3 del Estatuto de Autonomía de Valencia, que la califica de “exclusiva”; artículo 109 del
Estatuto de Autonomía de Islas Baleares; Artículo 235. 1 del Estatuto de Autonomía de Andalucía.
55
Artículo 189 del Estatuto de Autonomía de Cataluña; Artículo 93.2 del Estatuto de Autonomía de
Aragón; Artículo 62. 3 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León.
24 general. La verdadera controversia en relación al tema que nos ocupa gira en torno a
cuál sea el alcance de las competencias reservadas constitucionalmente al Estado 56.
Por ello, los instrumentos verdaderamente relevantes previstos en los Estatutos con la
pretensión de limitar el alcance de las competencias del Estado son dos: el denominado
“blindaje competencial” (a) y el reconocimiento de la facultad de la Comunidad
Autónoma para desarrollar directamente el Derecho europeo cuando las normas de este
hayan ocupado el lugar reservado a la normativa básica del Estado (b). Como es sabido,
la STC 31/2010 neutralizó esas pretensiones en la medida en que son incompatibles con
la Constitución.
a) La técnica del blindaje pretendía garantizar y ampliar el ámbito competencial de la
Comunidad Autónoma mediante un doble expediente: por un lado, precisando en el
Estatuto el alcance de las funciones o facultades asignadas a las CC. AA, y, por otro,
desglosando en el Estatuto, las materias atribuidas a las CC. AA. Esa definición
estatutaria del alcance de las funciones y de las materias competenciales se realizó con
la pretensión de vincular tanto al Estado como al Tribunal Constitucional. Es decir, la
interpretación efectuada por el Estatuto sobre el alcance de sus propias competencias,
determina –indirectamente- cuál sea la interpretación del alcance de las competencias
estatales. El Estatuto no se configura así únicamente como el parámetro para enjuiciar la
validez de las normas autonómicas, sino que es también parámetro para juzgar la
validez de las normas del Estado. Para los impulsores de la reforma, aunque las
competencias exclusivas del Estado estén enunciadas en el artículo 149. 1 CE, la
determinación de su alcance, tanto funcional como material, en relación con las diversas
CC. AA. puede ser fijado por los diferentes Estatutos de Autonomía.
El Tribunal Constitucional ha rechazado –como era previsible dada la subversión del
modelo de distribución competencial que la técnica del blindaje entrañaba 57 - esta
pretensión. El Tribunal no acepta que el legislador estatuyente pueda limitar ni la
facultad del propio Tribunal para interpretar el orden de distribución competencial, ni
las facultades del legislador estatal básico para determinar el alcance de las
competencias sobre las bases reservadas al Estado por el artículo 149. 1 CE. Y entre
ellas y por lo que a nuestro tema se refiere, se encuentra el amplio y fundamental título
competencial previsto en el apartado 13 de la mencionada disposición constitucional.
Título configurado, por un lado, como competencia horizontal de amplio alcance, y por
otro, como competencia sobre lo básico con capacidad para delimitar las competencias
atribuidas a las CC. AA.
Al amparo de este título competencial, el Estado, como hemos visto, ha ejercido hasta
ahora un papel predominante en la aplicación del Derecho europeo en España. Posición
de predominio que no se verá afectada por las previsiones contenidas en los nuevos
Estatutos.
b) Junto a la técnica –inconstitucional- del blindaje competencial, el otro expediente
ideado por los nuevos Estatutos para limitar el alcance de los títulos horizontales del
56
Por ello el Juez Marshall, hace ya casi dos siglos, en McCulloch v Maryland, 17 U.S. 316 (1819)
advirtió con acierto que la cuestión esencial del federalismo no reside tanto en la aceptación del principio
de atribución sino precisamente en determinar cuál es la extensión de los poderes atribuidos. Tomo la cita
de DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T.: “La transposición de las Directivas que inciden en la
regulación económica: la utilización del Título competencial del artículo 149.1.13 CE” en ARZOZ
SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno… ob. cit, pág. 233.
57
Los Estatutos de Autonomía deben ser interpretados según la Constitución, y no al revés, esta en
función de aquellos.
25 Estado consistió en reconocer explícitamente la competencia autonómica para
desarrollar directamente el derecho europeo cuando las normas de este ocupen el campo
reservado a la normativa básica del Estado 58. Para los impulsores de la reforma, el
efecto de este precepto consistía en el desplazamiento del legislador estatal básico por el
legislador europeo.
La finalidad de estos preceptos –según la doctrina más autorizada- era eludir, por
innecesaria, la intervención del Estado en aquellos casos en que la Unión Europea dicte
normas “que sustituyan a la normativa básica del Estado” 59. Desde una concepción
material de las bases se considera que cuando las normas europeas se solapan con las
normas estatales básicas, las CC. AA pueden desarrollarlas directamente y se hace
imposible el ejercicio de las competencias básicas del Estado porque su espacio ya ha
sido ocupado y agotado por el Derecho de la Unión. El Tribunal Constitucional ha
rechazado esta interpretación:
“una concepción constitucionalmente adecuada del precepto implica siempre la
salvaguardia de la competencia básica del Estado en su caso concernida, que no resulta
desplazada ni eliminada por la normativa europea, de modo que el Estado puede dictar
futuras normas básicas en el ejercicio de una competencia constitucionalmente
reservada, pues, como señala el Abogado del Estado, la sustitución de unas bases por el
derecho europeo no modifica constitucionalmente la competencia constitucional estatal
de emanación de bases” 60.
9. Las técnicas de prevención de incumplimientos autonómicos del Derecho
europeo.
En este apartado, y de la mano sobre todo del Consejo de Estado, vamos a examinar los
instrumentos o técnicas que podrían y deberían utilizarse para evitar incumplimientos
del derecho comunitario por parte de las CC. AA. Aunque estos incumplimientos no
sean muy frecuentes, ciertamente se dan y por ello no puede calificarse en modo alguno
de innecesaria la tarea de examinar las diversas técnicas de prevención de los mismos.
Conviene precisar que utilizamos el término “prevención” en un sentido amplio. En este
ámbito, conceptualmente cabe distinguir técnicas de prevención y mecanismos de
reacción. La diferencia estriba en el momento de intervención del Estado. Son técnicas
de prevención todas aquellas que tratan de impedir que se produzca la infracción
autonómica del Derecho europeo. Son mecanismos de reacción, los que se activan una
vez constatada dicha infracción. Sin embargo, no existe acuerdo unánime acerca del
58
Artículo 189. 3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña: “en el caso de que la Unión Europea establezca
una legislación que sustituya a la normativa básica del Estado, la Generalitat puede adoptar la legislación
de desarrollo a partir de las normas europeas”. El Artículo 235. 2 del Estatuto de Autonomía de
Andalucía contiene idéntica disposición.
59
CARMONA, A.: “Artículo 235. Desarrollo y aplicación del derecho de la Unión Europea” en
Comentarios al Estatuto de Autonomía para Andalucía (CRUZ VILLALON, P., y MEDINA, M., dirs),
Parlamento de Andalucía, Sevilla, 2012.
60
STC 31/2010, FJ 123. Por ello, Carmona subraya que tras la mencionada sentencia, “la facultad
autonómica para desarrollar directamente normas europeas que ocupan el espacio normativo reservado a
las bases estatales solo resulta constitucionalmente aceptable en tanto que el poder central no haga uso de
su competencia, procediendo a recuperarla. En tal supuesto, la ‘renacionalización’ de las bases trae
consigo que las Comunidades recuperan el horizonte estatal de lo básico, quedando vinculadas
necesariamente su actuación normativa por las disposiciones establecidas con carácter previo por
aquellas”. CARMONA, A.: “Artículo 235. Desarrollo y aplicación del derecho de la Unión Europea” en
Comentarios al Estatuto de Autonomía para Andalucía…ob. cit.
26 momento concreto en que se produce el tránsito de la prevención a la reacción, pues
para algunos autores basta que la infracción se haya producido (por ejemplo, porque una
Comunidad Autónoma no haya adaptado su ordenamiento a una directiva comunitaria
habiendo transcurrido el plazo previsto en ella), mientras que otros exigen que medie
una sentencia del Tribunal de Justicia declarativa del incumplimiento. En este contexto,
creemos más conveniente referirnos como técnicas de prevención, en sentido amplio, a
cualquier instrumento apto para prever de antemano y evitar cualquier perjuicio, ya sea
éste la declaración de incumplimiento (con el menoscabo de la imagen del Reino de
España como socio europeo), la derivación de consecuencias financieras de la
infracción del Derecho comunitario (por ejemplo, a través del procedimiento del
artículo 260 del TFUE) o la pervivencia de las consecuencias antedichas (como
sucedería si, condenado el Reino de España por el Tribunal de Justicia e impuesta una
multa coercitiva por la falta de adopción de las medidas exigidas por la sentencia
condenatoria, se prolongase en el tiempo la inejecución de tales medidas).
El Tribunal Constitucional reconoce la facultad estatal para prever mecanismos que
garanticen el cumplimiento del Derecho comunitario por parte de las CC. AA. A esto
habría que añadir que el principio de cooperación leal obliga a los Estados miembros
políticamente descentralizados a establecer este tipo de mecanismos.
En la ya citada STC 252/1988, el Tribunal afirmó que hay que “proporcionar al
Gobierno los instrumentos indispensables para desempeñar la función que le atribuye el
art. 93 CE” 61. Por ello y como bien advierte el Consejo de Estado en su Informe de
2008, sólo una interpretación inadecuada de los preceptos constitucionales y estatutarios
puede obstaculizar esa función de garantía del cumplimiento del Derecho de la Unión
Europea que corresponde únicamente al Estado español y, por vía de consecuencia,
privar al Estado de los instrumentos precisos que garanticen el cumplimiento
autonómico de las obligaciones que le impone aquel ordenamiento 62.
El problema estriba en la determinación de la base jurídica o el título para justificar el
establecimiento de estos mecanismos, ya que el Tribunal Constitucional sostiene
también que la previsión del art. 93 CE no configura por sí sola un título competencial
autónomo a favor del Estado, sino que ineludiblemente ha de serlo por conexión con las
competencias exteriores del Estado (art. 149.1.3) 63.
La doctrina discute por ello sobre si la combinación de los artículos 149.1. 3 y 93
configura un título competencial específico a favor del Estado para adoptar medios de
garantía del derecho comunitario diferentes a los previstos en los artículos 149.3, 150.3
o 155 CE.
El análisis de esta problemática exige tomar en consideración la jurisprudencia del
TJUE en la que se reitera que corresponde a los Estados miembros procurar que el
cumplimiento de las obligaciones comunitarias por las autoridades centrales y
descentralizadas sea efectivo 64 . Para el TJUE puede resultar incluso necesaria la
intervención de los poderes centrales de Estados complejos para garantizar la ejecución
correcta del Derecho de la Unión 65.
61
FJ 2
62
Informe del Consejo de Estado sobre la inserción del Derecho europeo…ob. cit. Págs. 151 – 152.
63
STC 80/1993, FJ3.
64
STJCE de 13 de junio de 2002, Comisión/España, C-479/99.
65
STJCE de 12 de junio de 1990, Comisión/Alemania, C- 8/88.
27 En el Texto Constitucional encontramos junto a los títulos competenciales del 149.3 en
relación con el 93, y otros horizontales o básicos, otros instrumentos que podrían servir
al Estado para garantizar el cumplimiento de las obligaciones comunitarias por parte de
las CC. AA. En primer lugar, la cláusula de supletoriedad del derecho estatal prevista en
el art. 149. 3 CE; en segundo lugar, las leyes de armonización previstas en el artículo
150. 3 CE. Junto a ellas se encontraría la cláusula de coerción federal (ejecución
forzosa) del artículo 155 CE 66.
9. 1. Los títulos competenciales del Estado: El artículo 149. 1. 3. (competencia del
Estado en materia de relaciones internacionales) en relación con el art. 93 y los
títulos horizontales y básicos.
Para el Tribunal Constitucional el título competencial previsto en el art. 149. 3 es uno
más y no modifica el principio de no alteración competencial: ni el Estado ni las
Comunidades Autónomas pueden considerar alterado su propio ámbito competencial en
virtud de la conexión comunitaria, de forma que “el Estado no puede ampararse por
principio en su competencia exclusiva sobre las relaciones internacionales (art. 149.1.3.
CE) para extender su ámbito competencial a toda actividad que constituya desarrollo,
ejecución o aplicación de los Convenios y Tratados internacionales y, en particular, del
Derecho derivado europeo” (STC 79/1992). Si así fuera, la progresiva ampliación de la
esfera material de intervención de la Unión Europea conduciría a un notable
vaciamiento del área de competencias que la Constitución y los Estatutos atribuyen a las
Comunidades Autónomas.
Por otro lado, y aunque forme parte del núcleo fundamental de la materia definida como
relaciones internacionales (149.1.3) la previsión del artículo 93 (sobre responsabilidad
internacional) no es un título competencial autónomo a favor del Estado. La STC
80/1993 declara que el artículo 93 de la Constitución contiene una clara manifestación
del monopolio competencial del Estado en orden a la garantía del cumplimiento de los
compromisos adquiridos frente a otros sujetos de Derecho internacional, “ya que esa
garantía de la ejecución -no, desde luego, la ejecución misma- sí puede integrarse en el
contenido del art. 149.1.3 C.E.”; pero precisa a continuación que “ello no quiere decir
que la previsión del art. 93 de la C.E. configure por sí sola un título competencial
autónomo a favor del Estado, sino que, ineludiblemente, ha de serlo por conexión con
las competencias exteriores del Estado”. En cualquier caso, añade, “los poderes de
control y vigilancia que, para el aseguramiento de la ejecución, deban corresponder al
Estado lo que no pueden es afectar a la competencia misma que constitucionalmente
deban desarrollar y ejercitar las Comunidades Autónomas, desplazándola o
sustituyéndola anticipadamente por el ejercicio de poderes que, en ese caso, no serán ya
de control y vigilancia”. En consecuencia, concluye, “el art. 149.1.3, en relación con el
art. 93, no legitima, a falta de otro fundamento, la atribución al Estado de la potestad”
allí discutida; antes bien, la competencia corresponde a quien se la atribuya el orden
interno de distribución de competencias, por razón de la materia y del contenido, sin
que la competencia estatal en materia de relaciones exteriores ni, en particular, la
garantía de la ejecución del Derecho comunitario que incumbe al Estado pudieran dar
66
En esta Ponencia no se abordan los instrumentos de coordinación entre las Administraciones
Territoriales, entre los que tienen un peso indudable las Conferencias Sectoriales y muy en particular la
Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea. Su importancia es notable, razón que
justifica su tratamiento pormenorizado por parte de otros colegas en el marco de esta misma Mesa de
Trabajo.
28 cobertura a la decisión adoptada en las normas reglamentarias allí controvertidas 67.
El Consejo de Estado ha extraído las siguientes conclusiones de la jurisprudencia
constitucional referida:
-El punto de partida es la distinción entre la ejecución o cumplimiento del Derecho
comunitario, de un lado, y la garantía de su cumplimiento, de otro. La ejecución o
cumplimiento corresponde al Estado o a las CC AA, según los casos, en función de la
materia de que se trate y de acuerdo con la distribución constitucional de competencias.
Pero ninguna duda cabe de que la función de “garantía del cumplimiento” corresponde
al Estado en los términos previstos en el artículo 93 de la Constitución. Por ello, el
Tribunal ha afirmado y reiterado la necesidad de proporcionar al Estado los
instrumentos indispensables para desempeñar la función de garantía que le atribuye el
artículo 93 de la Constitución. La cuestión en determinar cuáles pueden ser esos
instrumentos.
-El Tribunal Constitucional rechaza que el Estado pueda desplazar o sustituir la
competencia autonómica sobre la base del juego conjunto de los artículos 149.1.3 y 93
de la Constitución. Ahora bien, ese rechazo no es absoluto, sino condicionado. En
determinados casos o condiciones, sí puede operar ese desplazamiento o sustitución. En
la citada 80/1993 el Tribunal se refiere a los poderes de control y vigilancia necesarios
para el aseguramiento de la ejecución del Derecho comunitario, y precisa que tales
poderes no pueden afectar a la competencia misma que constitucionalmente
corresponde a las CC AA, “desplazándola o sustituyéndola anticipadamente por el
ejercicio de poderes que, en ese caso, no serán ya de control y vigilancia”. Ahora bien,
el Tribunal sugiere indirectamente la posibilidad de que el Estado cuente con
determinados poderes –para garantía del cumplimiento- que permitan desplazar o
sustituir la competencia autonómica, siempre que no se haga “anticipadamente”, lo que
exige determinar hasta qué momento ese desplazamiento o sustitución es anticipado (y
por tanto no es admisible) y desde cuándo no es anticipado (y por tanto podría
aceptarse). Se trata de una posibilidad que como advierte el Consejo de Estado merece
ser analizada.
Con estas premisas, el artículo 149.1. 3 en conjunción con el 93 se configura como un
título competencial que puede ser utilizado para la prevención de incumplimientos
autonómicos del Derecho europeo. Veamos su funcionalidad.
El título del art. 149.1. 3 CE no se limita a determinadas funciones, sino que se extiende
a todas ellas (legislación, incluida la aprobación de normas reglamentarias, y ejecución,
siempre en los términos y con el alcance perfilado por el Tribunal Constitucional), por
lo que lo que algunas de las ideas que expongamos serán aplicables también en los
casos de incumplimientos ejecutivos. Por otro lado, es un título que tiene distinta
virtualidad en función del momento en que trate de ampararse en él una norma aprobada
por el Estado (o, en su caso, una actuación no normativa). La situación es distinta antes
de la expiración del plazo para la incorporación de una directiva (o, en general, para la
adopción de medidas normativas exigidas por un acto jurídico vinculante de la Unión
Europea), después de la expiración del plazo mientras no se produce una declaración de
incumplimiento, y tras haberse producido una declaración de incumplimiento.
a) Como hemos visto, antes de la expiración del plazo señalado para la incorporación de
la directiva, la doctrina del TC es terminante en el sentido de que la ejecución del
67
Doctrina reiterada en las SSTC 148/1998 y 45/2001.
29 Derecho europeo corresponde al Estado o a las Comunidades Autónomas en función de
la distribución constitucional de competencias, de forma que el Estado no puede invocar
el art. 149.1.3 para extender su ámbito competencial a toda actividad que constituya
desarrollo, ejecución o aplicación del Derecho derivado europeo. Por otro lado, la
distinción trazada por el Tribunal Constitucional entre la ejecución y la garantía de
ejecución de las obligaciones iuscomunitarias, impide al Estado invocar el artículo 93
para ese fin. En definitiva, en esta primera fase la garantía del cumplimiento del
Derecho de la Unión Europea no habilita al Estado para actuar en el ámbito de las
competencias autonómicas, desplazando o sustituyendo (anticipadamente, como precisa
el Tribunal Constitucional) la actuación de las Comunidades Autónomas. Ahora bien,
ello no quiere decir que no pueda llevar a cabo actuaciones “preparatorias” en el sentido
que veremos después.
b) Una vez que ha expirado el plazo de transposición fijado en la directiva de que se
trate el Estado puede ya constatar si las Comunidades Autónomas han cumplido, en el
ámbito de sus competencias, la obligación de incorporación que les incumbía, a partir
de las comunicaciones que al efecto se hayan cursado. Si resulta que ésta no se ha
verificado por todas las Comunidades Autónomas competentes (o que éstas han
incumplido el deber de comunicar o de informar sobre las medidas adoptadas), el
Estado se encontrará, ya, en una situación de incumplimiento. Por tanto, la virtualidad
del artículo 149.1.3 es muy diferente a la que presenta en la fase previa (esto es, la
anterior a la expiración del plazo de transposición). Ahora, la actuación del Estado se
orienta ya a garantizar el cumplimiento del Derecho de la Unión Europea.
Por ello, como bien subraya el Consejo de Estado, “una vez que se ha producido el
incumplimiento (y habiéndose revelado ineficaces los mecanismos de cooperación y
coordinación existentes), ha de admitirse que la forma de garantizar el cumplimiento
puede consistir, precisamente, en poner fin a esa situación de incumplimiento (ya
declarada) mediante la ejecución directa por parte del Estado de las actuaciones
demandadas por el Derecho de la Unión (en el supuesto de que aquí se trata, la adopción
de medidas normativas de transposición)” 68.
En este tipo de situaciones puede ocurrir que algunas Comunidades Autónomas hayan
cumplido oportunamente su obligación de transponer (y de informar en tiempo y forma
sobre las medidas adoptadas) y sólo el incumplimiento de alguna o algunas de ellas
haya provocado el incumplimiento del Estado. Desde la perspectiva de las CC. AA.
cumplidoras, la intervención estatal carecería de justificación.
Por ello el Consejo de Estado defiende en estos casos el carácter supletorio de la
normativa estatal: “La finalidad de garantizar el cumplimiento del Derecho de la Unión
Europea –advierte el Alto órgano consultivo- podría quedar suficientemente satisfecha
mediante la aprobación de normas de carácter supletorio, de forma que las disposiciones
estatales aprobadas al amparo del artículo 149.1.3 vendrían a sustituir la inactividad de
las CC. AA. que no hubieran llevado a cabo la transposición, pero no desplazarían las
normas adoptadas por las Comunidades Autónomas que hubieran llevado a cabo
oportunamente la transposición, ni impedirían a las demás CC. AA. –las
68
Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit.
Pág. 238. En este caso, entra ya en juego la responsabilidad internacional del Estado (del Reino de
España), esto es, su responsabilidad como sujeto de Derecho internacional, a partir de lo previsto en los
Tratados y, en particular, en el artículo 260 del TFUE. En consecuencia, la actuación que el Estado ha de
llevar a cabo para evitar esa responsabilidad puede quedar amparada por el artículo 149.1.3 de la
Constitución.
30 “incumplidoras”- adoptar en el futuro decisiones normativas diferentes (que se
impondrían, en tal caso, sobre el derecho estatal supletorio), con lo que, en definitiva, se
mantendría incólume el ámbito competencial autonómico, que no se vería afectado más
que en lo estrictamente indispensable para evitar la vulneración del Derecho de la Unión
Europea (o, en positivo, para garantizar su cumplimiento). De este modo, se podría
conseguir el equilibrio entre la función de garantía que al Estado corresponde y el
máximo respeto al ámbito competencial de las Comunidades Autónomas” 69.
c) Una situación distinta de las dos anteriormente comentadas se produce cuando
habiendo expirado el plazo fijado en la directiva (o norma europea de que se trate),
alguna o algunas de las Comunidades Autónomas han aprobado normas de
transposición, pero se ha producido una declaración de incumplimiento. Es decir,
cuando una sentencia del Tribunal de Justicia, por la vía del artículo 258 del TFUE,
declara que la norma autonómica de transposición vulnera la directiva de la que trae
causa.
Declarado el incumplimiento, el artículo 149.1. 3 es título suficiente para justificar la
intervención del Estado en los términos arriba expuestos. Ante un incumplimiento
producido como consecuencia de una transposición incorrecta por parte de una o varias
CC. AA, la intervención del Estado se justificaría en su condición de “garante de la
ejecución”, a fin de evitar la responsabilidad internacional del Estado. En modo alguno
podría hablarse de intervención “anticipada” dado que se ha producido ya la declaración
de incumplimiento
La diferencia con los supuestos anteriores estriba en que en estos casos no basta con
aprobar normas estatales a las que se atribuya expresamente carácter supletorio, puesto
que, en tal caso, la norma autonómica, en la medida en que no queda formalmente
invalidada por la declaración de incumplimiento, seguiría en vigor y se impondría, por
tanto, sobre el derecho autoproclamado como supletorio, con lo que la norma estatal no
cumpliría su finalidad de garantizar el cumplimiento del Derecho europeo. La situación
de incumplimiento persistiría 70.
Por ello, el artículo 149.1. 3 tiene en este contexto un mayor alcance. El Estado puede
invocar este título competencial para aprobar normas (no de carácter supletorio), y que
se impondrían en virtud del principio de prevalencia. Estas normas estatales no tendrían
por finalidad sustituir a las de las CC. AA por su inactividad, sino desplazar las normas
autonómicas al haber sido su actuación formalmente declarada contraria al Derecho de
la Unión Europea 71.
69
Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit.
Pág. 239. Por otro lado, si el Estado ha de adoptar una norma que entre en vigor en determinada fecha (la
de expiración del plazo para adoptar medidas de transposición), ha de tener en cuenta la duración del
procedimiento de producción normativa, lo que aconseja iniciarlo desde el momento en que la disposición
europea es publicada (aun cuando se difiera la entrada en vigor o la aplicación temporal de la norma
estatal al momento de finalizar el plazo de transposición en todo aquello que sea materia de competencia
autonómica). “Cabe entender que la fundamentación del artículo 149.1.3 habilita al Estado para iniciar el
procedimiento de producción normativa aun antes de la expiración de aquel plazo, esto es, con el tiempo
necesario para garantizar que no se produce el incumplimiento que se trata de evitar”.
70
El Consejo de Estado advierte acertadamente que un órgano judicial podría inaplicar la norma
autonómica por su contradicción con la norma europea, y aplicar, en consecuencia la norma estatal
supletoria conforme con el Derecho de la Unión; pero ello no libraría a España de la situación de
incumplimiento –en razón del principio de seguridad jurídica- en la medida en que la norma autonómica
siguiera formalmente en vigor como de aplicación preferente frente a la estatal supletoria.
71
La sustitución puede producirse ante casos de inactividad, a partir del momento en que debió existir
31 También en estos casos, las CC. AA. cumplidoras podrían argumentar que, en su
ámbito de competencias, ellas ya habían verificado un correcto cumplimiento del
ordenamiento europeo, por lo que –frente a ellas- el Estado no podría invocar el artículo
149.1.3 CE. Parara responder a esta objeción el Consejo de Estado subraya que “en este
tipo de casos (la norma estatal) debería limitarse a lo indispensable para garantizar el
cumplimiento del Derecho de la Unión Europea, sin ir más allá y sin perturbar la acción
de las Comunidades Autónomas que actuaron correctamente en sus respectivos ámbitos
competenciales. Dicho en términos gráficos, la acción normativa del Estado podría ser
“negativa” (esto es, para desplazar formalmente la aplicación de las previsiones
autonómicas contrarias al Derecho de la Unión Europea), sin limitar más de lo
estrictamente indispensable –para esa finalidad garantista- el margen de actuación que
la directiva confiere a los Estados para el logro de los resultados que fija. A título de
ejemplo, la ley estatal podría limitarse a excluir la posibilidad (de desarrollo normativo)
que el Tribunal de Justicia ha considerado contraria al Derecho de la Unión Europea (o
limitarse a reproducir los términos de la directiva vulnerada, con la aclaración que
resulte de la declaración de incumplimiento). De este modo, la norma estatal podría
desplazar a las autonómicas vulneradoras del Derecho europeo (no sólo a aquellas cuyo
incumplimiento hubiera sido formalmente declarado, sino también a las de contenido
idéntico o análogo, coetáneas o posteriores, sobre los que no hubiera habido una
declaración formal de incumplimiento); pero no afectaría negativamente a las CC. AA.,
que actuaron correctamente ni impediría a las infractoras que –otra vez, en el ejercicio
de sus competencias- adoptaran una nueva norma que, respetando la norma estatal (de
garantía), respetaría el Derecho de la Unión Europea (al menos, en el concreto punto
controvertido y objeto de la declaración de incumplimiento)” 72.
Si el Estado considera necesario aprobar una norma, en el ámbito de las competencias
autonómicas, que vaya más allá de lo estrictamente necesario para desplazar aquellas
previsiones autonómicas que han sido formalmente declaradas contrarias al Derecho de
la Unión Europea, el 149. 1. 3 no es ya título competencial suficiente para dictarla, por
lo que habrá que acudir a las Leyes de Armonización que veremos después 73.
En todo caso, y como ya hemos expuesto, la praxis de las últimas décadas pone de
manifiesto que ha sido el recurso a sus títulos competenciales horizontales y básicos
(singularmente el art. 149.1. 13) el que ha evitado el incumplimiento autonómico del
ordenamiento comunitario en el ámbito normativo, no así en el ejecutivo. Tratándose de
ejecuciones defectuosas o de la falta de adopción de las medidas necesarias atribuibles a
una Comunidad Autónoma o a una Entidad local, “no resulta imaginable –advierte el
Consejo de Estado- la invocación por el Estado de su competencia sobre la planificación
general de la actividad económica, por ejemplo, para revocar la resolución autonómica
o local que ha devenido en tal infracción y dictar otra en su sustitución ni para tomar
medidas ejecutivas que el ordenamiento interno no le atribuye. Por consiguiente, si se
concibe el empleo de las competencias estatales como un mecanismo de prevención, su
eficacia ha de entenderse circunscrita a la actividad normativa precisa para transponer
actuación autonómica (esto es, a partir de la expiración del plazo de transposición), mientras que el
desplazamiento se justifica en casos de actuación autonómica vulneradora del ordenamiento europeo (esto
es, a partir de la declaración de incumplimiento).
72
Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit.
Pág. 241.
73
Instrumento que según la doctrina del TC sólo puede ser utilizado en ausencia de un título
competencial específico.
32 directivas europeas o complementar reglamentos europeos en lo necesario para
garantizar su aplicabilidad” 74.
Ahora bien, incluso en el ámbito normativo (no ejecutivo) podrían producirse diversos
supuestos de infracción autonómica del Derecho europeo. Incumplimientos que el
empleo de los títulos horizontales mencionados no logra evitar:
-Primero, cuando las Comunidades Autónomas adoptan medidas complementarias, las
cuales, aunque no son imprescindibles para asegurar la transposición dada la actuación
normativa del Estado, se inspiran en la disposición europea a la que complementan,
cuyo tenor o espíritu, en hipótesis, pueden contravenir.
-Segundo, cuando la misma directiva comunitaria, al imponer obligaciones normativas
de resultado a todos los niveles, exige la modificación de disposiciones autonómicas 75 .
-Tercero, cuando una norma autonómica, que en principio no tiene por finalidad
complementar la transposición de directiva alguna, vulnera, sin embargo, una norma
europea que se incardina o no en el mismo grupo normativo 76.
9. 2. La cláusula de supletoriedad del derecho estatal (art. 149.3 CE).
El mecanismo de prevención del incumplimiento autonómico del Derecho europeo, más
eficaz y a la vez más respetuoso con el principio de no alteración competencial, podría
ser la cláusula de supletoriedad del artículo 149.3 de la Constitución. Se trata de una
cláusula que permitiría al Estado cumplir su función de garante del cumplimiento del
Derecho europeo ante la eventual inactividad de los entes autonómicos en tareas de
transposición.
Ahora bien, la utilización de este instrumento exige partir, una vez más, de su
interpretación por el Tribunal Constitucional. Como es sabido, tras las SSTC 118/1996,
de 27 de junio, y 61/1997, de 20 de marzo, el Tribunal rechazó la posibilidad de que el
Estado aprobase normas con carácter supletorio ni cuando las Comunidades Autónomas
tuviesen competencia exclusiva ni tampoco cuando la competencia fuera compartida (de
tal forma que se negó al Estado la posibilidad de desarrollar su legislación básica con
normas dictadas con dicho carácter) 77.
74
Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit.
Págs. 104-105.
75
Esta ha sido la situación a la que ha conducido la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, cuya transposición
por el Estado mediante la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de
servicios y su ejercicio, sólo ha podido alcanzar a los principios o mandatos de carácter general que
habrían de inspirar la normativa que, a fin de completar esta tarea de incorporación, dictasen, no solo el
Estado, sino también las Comunidades Autónomas, así como, en el nivel reglamentario, las Entidades
locales. Véase el dictamen 99/2009, del Consejo de Estado, de 18 de marzo, sobre el anteproyecto de
dicha ley.
76
Una situación de este tipo se trasluce detrás del recurso por incumplimiento interpuesto por la
Comisión por la vulneración por la legislación urbanística de la Comunidad Valenciana de la Directiva
sobre contratación pública. También puede citarse como ejemplo la Sentencia del Tribunal de Justicia de
9 de marzo de 2006 que condenó al Reino de España por la infracción del Reglamento comunitario sobre
el principio de libre prestación de servicios a los transportes marítimos por la vigencia de la legislación
gallega de 1999 de declaración de servicio público del transporte público marítimo de viajeros en la ría de
Vigo.
77
Mientras que la primera declaró la inconstitucionalidad del carácter supletorio con que habían sido
aprobados determinados preceptos de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres de 1987, la
segunda no se quedó ahí, sino que declaró la inconstitucionalidad de aquellos artículos del texto refundido
33 Esta doctrina –en cuyos defectos, errores y contradicciones no podemos ahora entrardebe matizarse por lo que a nuestro tema se refiere debido a la existencia de algunos
pronunciamientos del Tribunal Constitucional en que se aborda específicamente la
eventual función de garantía del cumplimiento del Derecho comunitario que la cláusula
puede desempeñar. Así en la STC 79/1992, el Tribunal afirmó que las disposiciones del
Estado destinadas a permitir la ejecución de los reglamentos comunitarios en España
que no pudieran considerarse normas básicas o de coordinación, tenían un carácter
supletorio de las que, en su caso, dictaran las Comunidades Autónomas para los mismos
fines en el ámbito de sus competencias 78. El Tribunal Constitucional reconoció la
vigencia de esta doctrina en su Sentencia 213/1994, de 14 de julio, en la que,
recapitulando los criterios generales sobre subvenciones estatales en materias de
competencia autonómica como la agricultura y la ganadería, señaló que, además de
regular las condiciones de otorgamiento de las ayudas hasta donde lo permitiese su
competencia de ordenación general de la economía (artículo 149.1.13a de la
Constitución), el Estado podía elaborar normas que, sin ser básicas, tuviesen carácter
supletorio en la materia, en los términos señalados en la Sentencia 79/1992 de
referencia.
Con estas premisas, podemos hacer las siguientes observaciones sobre la funcionalidad
de la cláusula de supletoriedad para prevenir incumplimientos del Derecho europeo por
parte de las CC. AA.:
-En primer lugar, que la funcionalidad de la cláusula es limitada. Como advierte el
Consejo de Estado, por un lado, opera como garantía estrictamente normativa, al no
de la Ley del Suelo de 1992 que habían sido dictados como supletorios por el solo hecho de haberlo sido
con este carácter, es decir, sin contrastar si el contenido material de tales artículos invadía el ámbito
competencial de las Comunidades Autónomas. Remito a mi monografía, TAJADURA, J.: La cláusula de
supletoriedad del derecho estatal respecto del derecho autonómico. Biblioteca Nueva, Madrid, 2000.
78
El Tribunal Constitucional, sin olvidar su doctrina conforme a la cual el principio de supletoriedad del
artículo 149.3 de la Constitución no constituía una cláusula universal atributiva de competencias,
consideró que “en tales casos” la posibilidad de que el Estado dictase normas innovadoras de carácter
supletorio estaba “plenamente justificada”. Los argumentos en los que el Tribunal sustentó dicha
posibilidad en el referido pronunciamiento (al resolver varios conflictos positivos de competencia
acumulados, a propósito de las órdenes ministeriales de desarrollo del régimen comunitario de ayudas del
Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola -FEOGA-) fueron cuatro: - Primero, el hecho de que
se tratase de una materia -la agricultura y la ganadería- en la que existían competencias estatales
concurrentes de ordenación general del sector en todo el territorio nacional legitimaba “esa intervención
normativa estatal, al menos con alcance supletorio”. - Segundo, a falta de la consiguiente actividad
legislativa o reglamentaria de las Comunidades Autónomas, la normativa estatal supletoria podía “ser
necesaria para garantizar el cumplimiento del Derecho derivado europeo, función que corresponde a las
Cortes Generales o al Gobierno, según los casos” (artículo 93 de la Constitución, conforme al que había
de interpretarse también el alcance de la cláusula de supletoriedad). - Tercero, de vedarse la normativa
estatal supletoria, podría llegarse a la “absurda conclusión” de que, ante la pasividad normativa de todas o
algunas Comunidades Autónomas, se impidiera a los agricultores y ganaderos el acceso a las ayudas
previstas en la reglamentación comunitaria aplicable, conclusión que no cabía justificar en virtud de una
rígida interpretación del orden constitucional de competencias y que, precisamente, una cláusula de cierre
como la del artículo 149.3 de la Constitución contribuía a evitar. - Por último, la aplicabilidad de las
ayudas del FEOGA en España afectaba a las relaciones financieras del Reino de España con la
Comunidad Europea y a su equilibrio presupuestario, incidiendo de manera indirecta en la Hacienda
General (art. 149.1.14a de la Constitución). Si bien ello no privaba a las Comunidades Autónomas de las
competencias que les correspondían en la aplicación del Derecho comunitario derivado, sí justificaba “la
adopción por el Estado de las normas con alcance eventualmente supletorio que sean precisas a fin de que
esas relaciones financieras no queden al albur de la actividad o pasividad normativa de todas y cada una
de las Comunidades Autónomas competentes en la materia”.
34 poder dar cobertura a medidas de prevención en el plano ejecutivo. Por otro, la
supletoriedad no alcanzaría a prevenir cualquier incumplimiento normativo, sino solo
aquellos provocados por la inactividad de las Comunidades Autónomas: “En otras
palabras, el Derecho estatal supletorio que incorporase una directiva (por definición,
pendiente de la elección por las autoridades nacionales de la forma y medios de
consecución de los fines por ella previstos) o complementase un reglamento
comunitario (por regla, no necesitado de medidas de interiorización) contribuiría a la
aplicabilidad del Derecho europeo, impidiendo una condena por falta de transposición o
desarrollo, pero no permitiría corregir una norma autonómica que, siendo de aplicación
directa, vulnerase la normativa comunitaria” 79.
-En segundo lugar, que la doctrina mantiene posturas muy dispares sobre la virtualidad
de la cláusula para resolver el problema que nos ocupa (desde la negación de su
operatividad como instrumento de garantía estatal del Derecho comunitario hasta la
defensa de su generalización siempre que el Estado carezca de un título competencial
habilitante para dictar normas de ejecución europea de aplicación directa), y, de hecho,
no se ha acudido todavía a la supletoriedad con esta finalidad garantista. El legislador
no la ha utilizado porque siguen existiendo dudas sobre su encaje constitucional 80 y la
falta de utilización ha impedido hasta la fecha un pronunciamiento expreso del Tribunal
Constitucional que despeje cualquier duda. La mejor doctrina advertía por ello la
inseguridad en que se encontraría una disposición del Estado que tuviera como único
fundamento la cláusula de supletoriedad en el caso de falta de incorporación
autonómica de un acto comunitario 81.
A falta de un pronunciamiento expreso, la tesis del Consejo de Estado favorable a una
“rehabilitación” de la cláusula para afrontar el problema que nos ocupa, parece la más
acertada: “Aquel pronunciamiento –se refiere a la desafortunada STC 61/1997- pareció
reducir la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal a una pura disposición
transitoria (…) y ello, a pesar de que el poder constituyente no le atribuyó dicho
carácter transitorio, por lo que la garantía del Derecho de la Unión Europea podría
convertirse en el cauce de rehabilitación de un principio constitucional que, de otro
modo, habría quedado sin espacio para su desenvolvimiento” 82.
79
Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit.
pág. 113.
80
El Consejo de Estado se refiere a dos casos en que se ha acudido a esta técnica, sin que conste que ello
haya generado controversia alguna: a) La Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los
animales, en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio, en su Disposición final quinta
enumera varias previsiones que son aplicables “en tanto en cuanto las Comunidades Autónomas con
competencia estatutariamente asumida en esta materia no dicten su propia normativa”, y b) Ley 34/2010,
de 5 de agosto, de modificación de las Leyes 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público,
31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los
transportes y los servicios postales, y 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa para adaptación a la normativa comunitaria de las dos primeras, prevé en su disposición
transitoria segunda un régimen supletorio para las Comunidades Autónomas, aplicable en tanto éstas no
creen sus propios órganos encargados de resolver los recursos en materia de contratación pública.
81
Por todos, PASCUA MATEO, F.: “La ejecución normativa del Derecho comunitario en España:
problemas y perspectivas” en el Informe del Consejo e Estado sobre la inserción del Derecho europeo en
el ordenamiento español. Texto del informe, estudios y ponencias. Consejo de Estado – CEPC, Madrid,
2008.
82
Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit.
Pág. 232.
35 Con posterioridad al mencionado Informe, esta tesis ha sido apuntada en la SSTC
130/2013 y 135/2013 en las que el Tribunal afirma que en el ámbito de la ejecución de
la Unión Europea sí cabe que el Estado produzca normas de carácter meramente
supletorio. La STC 130/2013, niega que ello sea una novedad, pues se fundamenta en lo
establecido en la STC 79/1992, de 28 de mayo, donde el Tribunal consideró que las
disposiciones del Estado que establezcan reglas destinadas a permitir la ejecución de las
normas europeas en España y que no puedan considerarse normas básicas o de
coordinación, tienen un carácter supletorio de las que pueden dictar las Comunidades
Autónomas para los mismos fines en el ámbito de sus competencias. Es evidente que
con estos pronunciamientos el Tribunal lleva a cabo lo que acertadamente De la Quadra
ha denominado “reanimación” de la cláusula de supletoriedad 83.
Ahora bien, con posterioridad a las mencionadas sentencias del Tribunal Constitucional
de junio de 2013, se produjo una condena a España por parte del TJUE en octubre del
mismo año que puso de manifiesto las insuficiencias de la cláusula que nos ocupa.
La Sentencia resuelve el asunto Comisión v. España (2013) en relación con la Directiva
2000/60 CE, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de
la política de aguas 84. A los efectos de gestión de las aguas, la normativa española
distingue dos clases de cuencas hidrográficas, en concreto, las cuencas hidrográficas
“intercomunitarias”, que comprenderían las aguas que discurren por el territorio de
varias Comunidades Autónomas, y sobre las cuales el Estado tiene competencia
legislativa exclusiva, y las cuencas hidrográficas “intracomunitarias”, que se
extenderían por el territorio de una sola Comunidad Autónoma y sobre las cuales las
CC.AA. podían asumir competencias legislativas. En relación con las primeras, España
había transpuesto la Directiva mediante una Orden ministerial; en relación con las
segundas, en cambio, sólo Cataluña había ejercido su competencia al respecto. En este
contexto, España intentó refutar el incumplimiento que se le imputaba en relación al
vacío normativo existente en el resto de las CC.AA. alegando en su defensa la cláusula
de supletoriedad del art. 149. 3 CE y reprochando a la Comisión “haber querido
imponer la forma en que debía llevarse a cabo la transposición en dicho Estado
83
DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T.: “La STC 130/2013, de 4 de junio, y la ‘reanimación’ del
principio de supletoriedad en el ámbito de la aplicación del Derecho de la Unión Europea” en Dirritti
Regionali. Observatorio Sulle Autonomie (http://dirittiregionali.org). La reanimación es conveniente,
oportuna y necesaria. Y no referida sólo al campo que nos ocupa, sino con carácter general. No opina así
Martín i Alonso que ve estas sentencias como un acto de revisionismo inconfeso de la doctrina
consolidada iniciada con la STC 118/1996. MARTIN I ALONSO, G.: “La realitat de l’Estat autonòmic
reflectida en les sentències del Tribunal Constitucional 130/2013 i 135/2013, relatives a la Lley general
de subvenciones” en Revista d’Estudis Federals i autonòmics, núm. 20, 2014.
84
STJUE de 24 de octubre de 2013. Comisión/España. Incumplimiento de Estado – Medio ambiente –
Directiva 2000/60/CE. Asunto C-151/12. Se trata de la tercera condena a España por incumplimiento de
la Directiva Marco del Agua. Las dos anteriores son SSTJUE de 7 de mayo de 2009 (C-516/07) y de 4 de
octubre de 2010 (C-403/11). Cabe incluso una cuarta condena -si persiste el retraso en culminar los
planes hidrológicos de cuenca- por inejecución de sentencia al amparo del art. 260 TFUE. Véanse los
interesantes comentarios críticos sobre la STJUE de 24 de octubre de 2013 de, PONS RAFOLS, X.: “El
Tribunal de Justicia y la supletoriedad del Derecho estatal como garantía del cumplimiento autonómico
del Derecho de la Unión Europea” en Revista Española de Derecho Comunitario Europeo, núm. 47, 2014.
Págs. 131-156; y de FERNANDEZ PEREZ, B.: “El Tribunal de Justicia ante la cláusula de supletoriedad
del Derecho estatal en los incumplimientos autonómicos del derecho de la Unión Europea” en Revista
Española de Derecho Europeo, núm. 52, 2014. Págs. 117-139. Un análisis global de la aplicación
normativa del Derecho europeo ambiental en NOGUEIRA LOPEZ, A.: “La transposición de Directivas
ambientales en el Estado Autonómico” en ARZOZ SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de
directivas y autogobierno…ob. cit. Págs. 281-344.
36 miembro, infringiendo de esa forma los artículos 4 TUE, apartado 2 y 288 TFUE,
párrafo tercero”. El TJUE en su sentencia de 24 de octubre de 2013, tras dudar de que
una Orden ministerial que textual y expresamente limitaba su ámbito de aplicación a las
cuencas hidrográficas “intercomunitarias” pudiera extenderse a las “intracomunitarias”
consideró que el Derecho Constitucional español estaba lejos de presentar un panorama
claro y preciso sobre el alcance de la referida cláusula de supletoriedad como
instrumento de garantía del cumplimiento del Derecho de la Unión. Para el Tribunal el
hecho es que “según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que el Reino de
España cita en sus observaciones, el artículo 149, apartado 3 in fine, de la Constitución
no parece que permita aplicar normas estatales con carácter supletorio a falta de
normativa de las CC.AA., sino únicamente colmar las lagunas detectadas” 85. Por todo
ello, el TJUE concluyó y declaró que la apelación del Estado a la cláusula de
supletoriedad para considerar cumplidas sus obligaciones de aplicación normativa del
Derecho europeo es contrario al principio de seguridad jurídica –explicado en la
primera parte de esta Ponencia. La conclusión era previsible puesto que si bien la Unión
Europea respeta el principio de autonomía institucional de los Estados miembros no
consiente que su ejercicio comprometa la plena eficacia del Derecho de la Unión 86.
Por ello, aunque es de celebrar la rehabilitación de la cláusula por parte del Tribunal
Constitucional, dicha rehabilitación se ha mostrado insuficiente para prevenir
eficazmente los incumplimientos, y en consecuencia, como demuestra la sentencia
europea citada, para evitar la condena a España por dichos incumplimientos 87.
9. 3. Las Leyes de Armonización (art. 150. 3 CE).
Las Leyes de Armonización previstas en el artículo 150. 3 CE podrían operar también
como un instrumento en manos del Estado para garantizar el cumplimiento del Derecho
de la Unión Europea por parte de las CC. AA: “El Estado podrá dictar Leyes que
establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las
Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de
éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por
mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad”. Ahora bien, la
funcionalidad de este instrumento se ve afectada por la doctrina sentada en la STC
76/1983 sobre la LOAPA88.
85
La Abogada General no descartaba que en Estados federales o descentralizados políticamente, la
transposición del derecho de la Unión se garantizase a través de la aplicación supletoria de normas
estatales, pero exigía que esa aplicación supletoria quedase fuera de toda duda, lo que no ocurría en el
Derecho español.
86
FERNANDEZ PEREZ, B.: “El Tribunal de Justicia ante la cláusula de supletoriedad del Derecho
estatal…ob. cit. Pág. 138.
87
Fernández Pérez advierte en todo caso con toda razón que “sería erróneo concluir que esta sentencia
cierra, hace prácticamente imposible o excesivamente difícil la operatividad de la cláusula de
supletoriedad del derecho estatal en su dimensión normativa. El Tribunal de Justicia no ha decidido por
nosotros. Al contrario, meses antes de que pronunciara su sentencia, el Tribunal Constitucional reabría a
la cláusula un nuevo horizonte, al menos, en el campo de la garantía del cumplimiento del Derecho de la
Unión Europea. El problema reside en que desde entonces resulta imprescindible actuar, desbrozar el
camino que permite transitarlo y avanzar hacia él”. FERNANDEZ PEREZ, B.: “El Tribunal de Justicia
ante la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal…ob. cit. Pág. 139.
88
Entre otras cosas, el TC advierte que el artículo 150.3 constituye una norma de cierre del sistema,
aplicable solo a aquellos supuestos en que el legislador estatal no disponga de otros cauces
constitucionales para el ejercicio de su potestad legislativa o éstos no sean suficientes para garantizar la
armonía exigida por el interés general, pues en otro caso el interés que se pretende tutelar y que
37 A la luz de la jurisprudencia del TC y de la doctrina mayoritaria, el Consejo de Estado
en su Informe de 2010 analizó la posibilidad de recurrir a las Leyes de Armonización
como instrumento para garantizar eel cumplimiento del Derecho europeo por parte de
las CC. AA.
-En primer lugar, en este ámbito, no es difícil de justificar la existencia del supuesto
habilitante que “así lo exija el interés general”. El riesgo de incumplimiento del
Derecho de la Unión Europea o la garantía de su cumplimiento permiten apreciar la
concurrencia del mismo. La única duda es la relativa al momento concreto en que cabe
afirmar que el interés general exige que se dicten Leyes de Armonización con esa
finalidad de garantía (antes de que se produzca o declare el incumplimiento o solo en un
momento posterior). Duda que han de resolver las Cortes Generales por mayoría
absoluta de cada Cámara.
-En segundo lugar, por lo que se refiere al contenido de la Ley (principios necesarios
para armonizar disposiciones normativas de las CC.AA.) nos encontramos con que: a)
su objeto está constituido siempre por disposiciones normativas por lo que no es un
expediente apto para evitar incumplimientos consistentes en actuaciones materiales u
omisiones; b) la finalizad armonizadora no exige que las disposiciones objeto de
armonización hayan de ser preexistentes, por lo que cabe una armonización a priori; c)
en todo caso, el que el contenido haya de ceñirse a los principios necesarios para
armonizar es un obstáculo serio cuando de lo que se trata es de incorporar directivas o
aprobar normas complementarias que permitan la aplicación de reglamentos.
-Finalmente, el principal obstáculo para recurrir a las Leyes de Armonización como
instrumento de garantía del cumplimiento autonómico del Derecho europeo procede de
su interpretación por parte del Tribunal Constitucional como una norma de cierre del
sistema, a la que el Estado sólo puede recurrir cuando no dispone de un título
competencial específico para dictar las normas que pretende incluir en la Ley de
Armonización. Desde esta óptica, si se acepta que el 149.1. 3 constituye un título
competencial suficiente a los efectos pretendidos (en relación con la garantía del
cumplimiento del Derecho europeo), o si bastan a tal efecto otros títulos competenciales
horizontales, las Leyes de Armonización –advierte el Consejo de Estado 89- no deberán
ser utilizadas con ese objetivo, puesto que el Estado dispondría de otros cauces
constitucionales suficientes para garantizar la armonía exigida por el interés general.
Ahora bien, en el caso de que el Estado no pudiera utilizar ninguno de los títulos
competenciales mencionados este obstáculo desaparecería 90.
justificaría la utilización de la técnica armonizadora se confunde con el mismo interés general que ya fue
tenido en cuenta por el poder constituyente al fijar el sistema de distribución de competencias entre el
Estado y las Comunidades Autónomas. En definitiva, las Leyes de Armonización vienen a complementar,
no a suplantar, las demás previsiones constitucionales.
89
Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit.,
pág. 122.
90
Ahora bien, junto a ello ha de observarse que, en determinados casos, los títulos competenciales
estatales o los demás cauces constitucionales existentes pueden ser suficientes para la garantía del
cumplimiento del Derecho de la Unión Europea, pero pueden no serlo para garantizar la armonía exigida
por el interés general –estatal-; así podría suceder en los casos en que, más allá de la armonización
lograda a nivel europeo –por ejemplo a través de una directiva-, se entendiera que existe un interés
general en que exista un grado mayor de armonización a nivel estatal –lo que podría verificarse a través,
precisamente, de una Ley de Armonización-. No se olvide que el Tribunal Constitucional ha afirmado la
posibilidad de utilizar este instrumento legislativo no solo en los casos de competencias exclusivas de las
Comunidades Autónomas, sino también en el caso de competencias compartidas entre éstas y el Estado.
38 Con estas premisas podemos ya analizar la virtualidad de esta técnica para garantizar el
cumplimiento del Derecho europeo, distinguiendo entre aquellas situaciones existentes
antes de la expiración del plazo de transposición, y las producidas después de concluido
este. Dentro de estas últimas, habremos de diferenciar a su vez los incumplimientos en
función de si existen o no normas autonómicas de transposición.
a) Antes de la expiración del plazo de transposición, -como regla general- no será
necesario acudir a este instrumento puesto que la propia directiva es ya idónea para
lograr la armonización que desde la Unión Europea se pretende.
Ahora bien, al margen de los imperativos europeos, y una vez impuesto un determinado
nivel de armonización desde la Unión Europea, es posible que el Estado aprecie razones
de interés general para alcanzar un grado superior de armonización a nivel estatal (p. ej.,
adoptando una iniciativa análoga a la de la Unión Europea ante situaciones novedosas),.
Aunque esta cuestión se encuentra al margen de lo relativo a la garantía del
cumplimiento del Derecho europeo, el Consejo de Estado advierte que puede conectar
con ella.
Así ocurre en aquellos casos en que “razones como la complejidad de la directiva o la
interrelación entre las materias abordadas por ella permitan apreciar la existencia de un
interés general en una norma española, de ámbito estatal, que opere una incorporación
de la directiva en cuestión (aun en materia de competencia autonómica) en beneficio de
la coherencia del sistema y de la seguridad jurídica” 91.
En este sentido, cabe recordar que el Consejo de Estado, en su dictamen 99/2009, en
relación con la incorporación de la llamada “Directiva de Servicios” ya sugirió la
utilización de una Ley de Armonización, teniendo en cuenta la complejidad del proceso
de transposición, que exigía una prolija labor de identificación, evaluación y, en su caso,
modificación o derogación de todas las normas –incluidas estatales y autonómicas- que
habían de adaptarse a la norma europea. El Alto Órgano Consultivo advertía del riesgo
de que surgieran en el transcurso del proceso de incorporación (articulado entre una
pluralidad de normas estatales y autonómicas) graves disfunciones normativas y de que
la transposición no se llevase a cabo de forma adecuada y puntual. Por todo ello, “a fin
de evitar posibles conflictos y de garantizar la adecuada transposición de la Directiva de
“Tiene pleno sentido, por tanto, -afirma el Consejo de Estado- que allí donde el Derecho de la Unión
Europea impone la armonización, ésta pueda operarse, en el ámbito interno, por medio de las llamadas,
precisamente, “Leyes de Armonización”, siempre que el legislador estatal no disponga de otros cauces
constitucionales para el ejercicio de su potestad legislativa o éstos no sean suficientes para garantizar
aquella armonía; así podrá hacerse, en su caso, cuando se trate de competencias exclusivas de las
Comunidades Autónomas. Ciertamente, es admisible un desarrollo directo de las normas europeas por
parte de las Comunidades Autónomas con competencia exclusiva en la materia de que se trate, con la
consiguiente armonización de las legislaciones autonómicas respecto de las de los demás Estados
miembros, directamente y sin intermediación del Estado. Pero las Leyes de Armonización pueden ser de
utilidad, por una parte, para garantizar la armonización legislativa exigida por el Derecho de la Unión, en
todo el territorio nacional y mediante un único instrumento (lo que simplifica la obligación de informar
sobre las medidas de transposición de una directiva, obligación cuyo incumplimiento tiene especial
relevancia a la vista de lo previsto hoy en el artículo 260.3 del TFUE). Por otra parte, es razonable que el
nivel de armonización exigido por el interés general sea mayor cuanto menor sea el ámbito territorial
afectado, de forma que la armonización exigida por el Derecho de la Unión Europea (para todos los
Estados miembros) puede ser inferior al nivel de armonización que, en determinados casos, ámbitos o
materias, se estime exigido por el interés general (a nivel estatal). Informe del Consejo de Estado sobre
garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit. Págs. 122-123.
91
Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit.
Pág. 244.
39 Servicios y, con ello, excluir la eventual responsabilidad por incumplimiento”, se
sugería ponderar la conveniencia de aprobar una ley de armonización 92.
La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre
de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior hubiera requerido por ello una
respuesta de este tipo. La directiva pretende liberalizar la circulación de servicios dentro
de la Unión Europea, ya que los servicios representan el 70% del empleo en Europa, y
cabe prever que su liberalización aumentará el empleo y el PIB de la Unión Europea. La
directiva no establece una disciplina específica en el amplio sector de los servicios sino
que se configura como una directiva-marco. El principio que la inspira es el establecido
por el Tribunal de Justicia en la famosa sentencia Cassis de Dijon de de 20 de febrero
de 1979, relativa a la libre circulación de bienes: “Todo producto legalmente fabricado
y comercializado en un Estado miembro, de conformidad con la reglamentación y los
procedimientos de fabricación leales y tradicionales de este país, debe ser admitido en el
mercado de cualquier otro Estado miembro”. Este principio de confianza mutua
permitió eliminar de golpe múltiples trabas al mercado interior de bienes. La directiva
que comentamos pretende alcanzar un objetivo similar en el sector servicios. Por parte
del Estado, la transposición se produjo mediante la aprobación de la Ley 17/2009 sobre
libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio que transpone a nuestro
ordenamiento los principios generales de la directiva y mediante la modificación 50
leyes y 115 Reales Decretos. Por lo que se refiere a las CC. AA., estas han modificado
193 leyes autonómicas, 487 decretos, 113 órdenes y 3 resoluciones.
En todo caso, supuestos como el de la Directiva de Servicios revisten un carácter
excepcional, por lo que con carácter previo a la expiración del plazo establecido para la
transposición de directivas no cabe considerar como regla general que el recurso a las
Leyes de Armonización sean el instrumento más idóneo para garantizar el cumplimiento
autonómico del Derecho europeo.
b) Una vez expirado el plazo de transposición de la directiva, en el caso de que
correspondiera a las CC. AA adoptar las normas de desarrollo de aquella, el Estado
puede ya constatar si las diferentes CC. AA. las han adoptado o no (a lo que ha de
asimilarse el caso de que hayan incumplido la obligación de informar sobre las medidas
de transposición). Conviene analizar por separado ambos supuestos. En el supuesto de
que alguna o algunas Comunidades Autónomas no hayan aprobado las normas de
transposición, no procede, en modo alguno, recurrir como remedio a una Ley de
Armonización, entre otras cosas porque ésta afectaría también innecesaria e
injustificadamente a las CC. AA. cumplidoras. En estos casos, la solución estriba en
aprobar una norma de carácter supletorio, con apoyo en el título competencial del
92
Refuerza estas ideas, tras la entrada en vigor del TFUE, su artículo 260.3, puesto que el solo
incumplimiento de la obligación de informar sobre las medidas de transposición de una directiva pueden
dar lugar a la imposición del pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva; y no debe
olvidarse que, como se dijo, la norma interna de transposición sólo puede ser tomada en consideración
por las instancias comunitarias si ha sido debidamente comunicada. Por tanto, en casos como los
aludidos, de directivas complejas, que afectan a una pluralidad de materias, que requieren la evaluación,
modificación o derogación de normas de distinto origen –estatal y autonómico-, la aprobación de una Ley
de Armonización para incorporación de la directiva y su comunicación a la Comisión reduce
significativamente el riesgo de incumplimiento, frente a la aprobación de una norma o varias normas
estatales que deban ir complementadas por una o varias normas en cada una de las Comunidades
Autónomas, en los diferentes sectores que se vean afectados por la directiva en cuestión. Informe del
Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit. Pág. 245
40 artículo 149.1.3 93.
Distinto es el caso de que sí existan normas autonómicas de transposición de las
Directivas, porque hayan sido adoptadas con posterioridad a la aprobación de la
directiva con la finalidad expresa de desarrollarlas o porque se trate de normas
autonómicas preexistentes que permiten la consecución de los resultados impuestos por
la directiva, siempre que se haya cumplido la obligación de informar sobre ello a la
Comisión. Para examinar la virtualidad de las Leyes de Armonización en estos casos,
debemos distinguir dos situaciones según se haya declarado o no la vulneración del
ordenamiento europeo por parte de la norma de transposición.
El Consejo de Estado rechaza que, apelando al interés general que supone el
cumplimiento del Derecho Europeo, el Estado pueda adoptar una Ley de Armonización
antes de que el incumplimiento haya sido declarado. Mientras no se ha declarado que
alguna o algunas normas autonómicas de transposición vulneran el Derecho de la Unión
Europea, el hecho de que el Estado considere que sí existe tal vulneración no debería
servir de base a la invocación de un interés general consistente en la garantía de
cumplimiento de aquel Derecho: “En tal caso, la Ley de Armonización, más que a
garantizar dicho cumplimiento, se estaría dirigiendo a imponer el criterio estatal sobre el
de la Comunidad Autónoma (que, en principio, entiende que su norma de transposición
cumple rectamente su objetivo)” 94.
Ahora bien, la utilización de una Ley de Armonización es posible sólo si se apela a otras
razones de interés general, -que podrían estar relacionadas con el cumplimiento del
Derecho de la Unión Europea- pero que no tengan como presupuesto la existencia de un
incumplimiento (puesto que éste no se ha declarado). Podría ser el caso –al que ya nos
hemos referido, concretamente la Directiva de Servicios- de la incorporación de una
directiva de gran complejidad, que abordara materias interrelacionadas y que, por
razones justificadas (coherencia del sistema, seguridad jurídica, etc.), se apreciara un
interés general en una incorporación armonizada en el conjunto del Estado
La situación cambia cuando se ha producido una declaración de incumplimiento por
parte del Tribunal de Justicia. En estos casos, las Leyes de Armonización pueden ser
útiles para poner fin a la situación de incumplimiento tanto si ésta deriva de normas
legales como si se trata de normas reglamentarias autonómicas contrarias al Derecho de
la Unión Europea 95.
Desde esta óptica, el Consejo de Estado advierte que las Leyes del art. 150. 3 pueden ser
eficaces para afrontar diversos tipos de problemas: “cuando, por unas u otras razones, la
Comunidad Autónoma causante del incumplimiento tenga dificultades para poner fin
por sí misma a la situación de incumplimiento (por ejemplo, en razón de los apoyos
parlamentarios -autonómicos- necesarios al efecto); o cuando sean varias las
Comunidades Autónomas que se encuentren en situación de incumplimiento (la cual se
mantiene, para el Reino de España, hasta que ponga fin a dicha situación la última que
lo haga); o cuando sólo se haya declarado la situación de incumplimiento para una
Comunidad Autónoma pero existan otras Comunidades Autónomas con legislaciones
93
Al disponer el Estado de este título para dictar la regulación legal en cuestión, queda excluida la
posibilidad de recurrir a la Ley de Armonización de acuerdo la doctrina establecida por el Tribunal
Constitucional en la Sentencia 76/1983.
94
Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit.
Pág. 248.
95
Al no existir en nuestro Ordenamiento una reserva reglamentaria. 41 iguales o análogas, etc.” 96.
En estos casos las CC. AA cumplidoras también se ven afectadas. Sin embargo, la
cláusula de supletoriedad resulta insuficiente para poner fin al incumplimiento por la
propia naturaleza del Derecho supletorio, que desactiva su aplicación cuando hay una
norma reguladora de la materia de que se trata. En cualquier caso, el problema respecto
a las CC. AA cumplidoras no puede ser ignorado, y como señala el Consejo de Estado
exige limitar el alcance de la Ley de Armonización 97.
9. 4. La coerción estatal (el art. 155 CE).
El artículo 155 contiene un mecanismo de reacción del Estado frente a determinados
incumplimientos de sus obligaciones por parte de las CC. AA. Ahora bien, también
puede operar como un mecanismo de prevención a través de su mera invocación sin
necesidad de proceder a su aplicación. Con todo, su propio carácter “extraordinario” 98
pone de manifiesto que en modo alguno puede configurarse como el mecanismo
mediante el que Estado cumpla de modo ordinario su función de garante del derecho
Europeo frente a posibles incumplimientos por parte de las CC. AA.
Por ello, en su Informe el Consejo de Estado “la utilización del artículo 155 de la
Constitución a efectos de corregir el incumplimiento autonómico del Derecho de la
Unión Europea debe limitarse, como regla, a supuestos de persistencia en una situación
de incumplimiento, que se mantiene incluso después de haberse dictado una sentencia
del artículo 260 del TFUE” 99.
Baste únicamente dejar constancia de que la única vez que se ha hecho uso hasta hoy de
este precepto para requerir al Presidente de una Comunidad Autónoma, se trataba,
precisamente, de imponer el cumplimiento de obligaciones derivadas del Derecho
comunitario (con éxito, puesto que tan solo unos días después de aprobado el
requerimiento en Consejo de Ministros, se alcanzó un acuerdo entre las partes que
permitió el desbloqueo del desarme arancelario sobre el que versaba la cuestión) 100.
96
Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit.
Pág. 250.
97
“Sería conveniente –advierte el Consejo de Estado- que la armonización interna (esto es, la operada por
la Ley de Armonización) se limitase a lo esencial demandado por el interés general (que, en la medida en
que consista en evitar la situación de incumplimiento, no debería suponer un obstáculo –sobrevenidopara las normas autonómicas que hubieran verificado correctamente la transposición); todo ello, sin
perjuicio y además de dar una relevante participación a las CC. AA. en la elaboración de la Ley de
Armonización”. Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho
comunitario… ob. cit. Pág. 250
98
STC 6/1982 FJ 7.
99
Informe del Consejo de Estado sobre garantías del cumplimiento del Derecho comunitario… ob. cit.
Pág. 252.
100
En febrero de 1989, el Gobierno de Felipe González aprobó en Consejo de Ministros requerir al
Presidente de la C. A. de Canarias la inmediata aplicación en dicha Comunidad Autónoma del desarme
arancelario establecido en el Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea, con la advertencia de que en
caso de no hacerlo, solicitaría al Senado la autorización para adoptar las medidas oportunas al amparo del
art. 155 CE. Los protagonistas de esa historia casi olvidada fueron el Presidente del Gobierno, Felipe
González, el presidente canario Lorenzo Olarte, el ministro de Hacienda Carlos Solchaga, el secretario de
Estado de Hacienda José Borrell, el consejero canario de Hacienda José Miguel González y el Ministro
secretario del Gobierno, Virgilio Zapatero.
42 9. 5. La propuesta del Consejo de Estado en su Informe de 2008.
Al afrontar el tema relativo a los posibles incumplimientos del Derecho europeo por
parte de las CC. AA. el Consejo de Estado en su Informe del 14 de febrero de 2008
sobre la inserción del Derecho europeo en el ordenamiento español constató la
existencia de una laguna al respecto: “Supuesto que el elemento comunitario no altera el
orden interno de distribución de competencias, el ordenamiento vigente no contempla
mecanismo alguno que permita garantizar que el Estado español cumpla con sus
obligaciones de transposición frente a la Unión Europea en el caso de que corresponda a
las Comunidades Autónomas asumir la incorporación”.
El Consejo de Estado propuso, acertadamente, cubrir esta peligrosa laguna adoptando
una fórmula similar a la prevista en el ordenamiento italiano, que prevé para hacer
frente a este problema una suerte de poder sustitutivo del Estado. En Italia, la
denominada “cláusula de cedevolezza” establece un mecanismo que en cierta medida
opera como nuestra cláusula de supletoriedad (antes de que fuera desactivada por el
Tribunal Constitucional). Por ello, el Consejo de Estado propone que concluido el plazo
para la transposición, el Estado pueda imponer la entrada en vigor de una norma suya en
todas aquellas Comunidades Autónomas que no hubieran aprobado sus propias normas.
La norma estatal sería aplicable y eficaz hasta la entrada en vigor de la norma
autonómica que, en su caso, pudiera tardíamente aprobarse.
Según el Consejo de Estado, el lugar idóneo para establecer esta cláusula, con la que se
reconocería el poder sustitutivo del Estado en este ámbito sería la propia Constitución.
Ahora bien, el Alto órgano consultivo considera que la función de garantía del
cumplimiento de sus obligaciones frente a la Unión Europea que el art. 93 de la
Constitución atribuye en exclusiva a los poderes centrales -tal y como ha sido entendido
por el Tribunal Constitucional (STC 252/1988) – faculta al legislador para incluir en
una norma de rango legal la mencionada cláusula. “De lo que se trata, en definitiva –
concluye el Consejo de Estado- es de que en la práctica el Estado pueda acudir a este
instrumento que le permitiría ejercer su competencia normativa con carácter
provisional, preventivo y subsidiario, lo cual resultaría especialmente necesario en
aquellos casos en que sea éste el único mecanismo que permita a España cumplir sus
obligaciones de transposición frente a la Unión Europea. Ha de subrayarse, siempre, el
carácter transitorio del ejercicio de dicha competencia estatal- que sólo se produciría si
la Comunidad Autónoma no transpusiera en plazo y sólo se mantendría mientras la
Comunidad Autónoma no aprobara su propia norma de transposición”.
Se propone, en suma, restablecer el alcance originario –que es tanto como decir el que
quiso atribuirle el Constituyente- de la cláusula de supletoriedad, al menos en el ámbito
de la aplicación del Derecho europeo.
Compartiendo plenamente el planteamiento y la propuesta del Consejo de Estado,
habría que añadir que, el poder sustitutivo del Estado debería ejercerse no sólo en el
supuesto de ausencia de transposición sino también en los casos en que esta resultara
incompleta, insuficiente, o por cualquier otra causa, no idónea para entender cumplida
la norma europea. Para esto último, como hemos visto, la cláusula de supletoriedad tal y
como está configurada constitucionalmente no sirve.
Como medida complementaria, el Consejo de Estado proponía para aquellos casos en
que España fuera condenada por un incumplimiento debido a una inaplicación del
Derecho comunitario imputable a una Comunidad Autónoma la posibilidad de
repercutir en la infractora el pago de la multa coercitiva o suma a tanto alzado impuesta
por el TJUE por incumplimiento. “Esta medida –advierte el Consejo de Estado- no es
43 alternativa, sino complementaria a la destinada a asegurar la aplicación subsidiaria de
la norma estatal cuando no se haya ejercido en el plazo previsto por la norma
comunitaria. En consecuencia, el traslado de responsabilidad entraría en juego cuando la
inobservancia de obligaciones comunitarias obedeciese, no a la falta de incorporación
de directivas, sino a cualquier otra actuación u omisión de las Comunidades
Autónomas” 101.
10. Conclusiones de la Ponencia: la necesidad de cerrar el modelo de organización
territorial del poder teniendo en cuenta el marco europeo.
La adhesión de España a las Comunidades Europeas no modificó en lo esencial el orden
de distribución de competencias establecido en el bloque de la constitucionalidad. Ha
sido y es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional que “la circunstancia de que el
ejercicio de una determinada competencia suponga desarrollo normativo o ejecución de
normas comunitarias no prejuzga si corresponde ejercerla al estado o a las Comunidades
Autónomas, cuestión que habrá de ser resuelta con arreglo a las reglas internas” (STC
147/1998). La determinación, por tanto, de a qué ente público –del poder central o
territorial- corresponde la ejecución del Derecho comunitario en España, -creando
normas de transposición o aplicando directamente las europeas- se ha de dilucidar, caso
por caso, atendiendo al reparto de competencias establecido por la Constitución y los
Estatutos de Autonomía. Las Comunidades Autónomas son por tanto competentes para
incorporar al derecho interno aquellas normas europeas que regulen materias de
competencia autonómica.
Dos décadas después, las reformas de los Estatutos de Autonomía llevadas a cabo en la
VIII Legislatura (2004-2008) incluyeron expresamente disposiciones sobre
competencias de ejecución del Derecho Comunitario, siguiendo distintas fórmulas o
modelos.
El TJUE sostiene que el principio de autonomía institucional garantiza el respeto a la
estructura descentralizada de los Estados miembros, pero que, en todo caso, sólo el
Estado es responsable ante la Unión de la aplicación del derecho comunitario. Por ello
el Estado debe contar con los instrumentos necesarios para evitar que el incumplimiento
por parte de una Comunidad Autónoma le haga incurrir en responsabilidad.
Como señala el TJUE en la Sentencia de 13 de junio de 2002, asunto Comisión/España,
el reparto de las competencias en distintos niveles territoriales no tienen ninguna
incidencia en la apreciación del incumplimiento del Derecho comunitario, al
corresponder a los Estados miembros procurar que la observancia de sus obligaciones
comunitarias por las autoridades competentes centrales y descentralizadas sea efectiva.
Dicho de otro modo, un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas, ni
circunstancias de su ordenamiento jurídico interno, “incluso las que se derivan de su
organización federal”, para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos
establecidos por una directiva 102.
Dicho con otras palabras, el Estado no puede exonerarse de su responsabilidad alegando
que el poder central no es competente para regular ciertas materias y que al ser éstas de
competencia autonómica son, por tanto, los poderes territoriales los que han incurrido
101
Estas medidas han sido ya establecidas en la Disposición Adicional de la Ley LO 2/2012, de 27 de
abril, de Estabilidad presupuestaria, y desarrolladas por el Real Decreto 515/2003 a los que nos hemos
referido en la Introducción.
102
STJUE de 6 de julio de 2000, asunto Comisión/Bélgica.
44 en incumplimiento. Para el Derecho europeo el único responsable es el Estado, de lo
que se deriva la necesidad ineludible de que este cuente con mecanismos para evitar los
incumplimientos por parte de las Comunidades Autónomas, y garantizar la correcta
aplicación del derecho comunitario en todo el territorio nacional.
En este sentido, el Tribunal Constitucional ha advertido que el Gobierno central debe
contar con los instrumentos indispensables “para adoptar las medidas necesarias a fin de
garantizar el cumplimiento de las resoluciones de los organismos internacionales en
cuyo favor se han cedido competencias (del Derecho derivado europeo, en lo que ahora
interesa), función que sólo una interpretación inadecuada de los preceptos
constitucionales y estatutarios puede obstaculizar.
Establecido que los poderes centrales tienen la obligación constitucional de garantizar el
cumplimiento del Derecho comunitario, también en el caso de que sean las
Comunidades Autónomas las competentes para aplicarlo, en esta Ponencia se han
examinado –de la mano del Consejo de Estado y a la luz de la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional- los distintos instrumentos o técnicas que le proporciona el
ordenamiento para desarrollar eficazmente esa función. El más útil es la cláusula de
supletoriedad que últimamente el Tribunal Constitucional ha “reanimado” al menos en
este ámbito. Conjuntamente con el se encuentra el título competencial del art. 149. 1. 3
en relación con el art. 93 CE. Las Leyes de Armonización pueden también, en ciertos
casos ,resultar de utilidad.
Con todo, es cierto –como apunta un sector de la doctrina- que la importancia del
problema se relativiza a la vista de que como ha subrayado Cienfuegos Mateo tras un
estudio sistemático de los Informes sobre el cumplimiento del derecho comunitario
publicados por la Comisión, los supuestos de incumplimiento imputables a las CC. AA
son, en términos porcentuales, escasos. Lo criticable es que no haya información oficial
en España respecto a las violaciones del ordenamiento comunitario en que estén
implicadas las Comunidades Autónomas.
Pero sobre todo, hay que destacar que, en la práctica, la labor de transposición de las
directivas y otras normas es asumida generalmente por los poderes centrales del Estado,
sin que ello suscite oposición –por regla general- por parte de las CC.AA. Los supuestos
en que estas han planteado objeciones formales a la transposición normativa realizada
por las Cortes Generales o por el Gobierno no han sido muy numerosos. Probablemente
porque como el Consejo de Estado sugirió en su Informe sobre esta cuestión, las
CC.AA. han llegado a la convicción de que “la regulación material, con independencia
de quien sea el autor de la transposición, y a la vista de la formulación acabada de
muchas directivas, será la misma”. Ese predominio de facto del Estado explica el bajo
porcentaje de incumplimientos autonómicos.
En definitiva, el Consejo de Estado, el Tribunal Constitucional y la doctrina coinciden
en el principio de no alteración competencial 103 . El principio coexiste con el
103
Aunque algunos autores han cuestionado ya la doctrina dominante. “En primer lugar, en materias de
competencia exclusiva comunitaria, ni el Estado español ni las CC. AA pueden legislar más ni adoptar
medida alguna. En segundo lugar, en materias de competencia compartida, el Estado y en su caso, las CC.
AA sólo pueden legislar de acuerdo con la normativa comunitaria relevante , y no podrán hacerlo cuando
la Comunidad haya ocupado la competencia material completamente (preemption). ¿Qué otra cosa es
necesaria para cambiar la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas?.
En sentido estricto, solo ha cambiado la distribución de competencias entre la Comunidad Europea y el
Estado español, distribución que antes no existía y tras la adhesión sí existe. Pero no puede negarse la
incidencia de la misma en el ámbito competencial interno, porque muchas de las competencias que antes
fueron normativas (bases, etc) ahora pasan a ser de ejecución de la normativa comunitaria y esta
45 predominio del Estado en la transposición de las directivas. Como hemos visto, esto
puede ser explicado como lo hizo ya tempranamente Muñoz Machado por el carácter
predominantemente económico del Derecho comunitario 104. Y viene a confirmar la
temprana advertencia de Bassols de que es en el ámbito de la economía “donde la
construcción del modelo autonómico va a encontrar las máximas dificultades de
interpretación y de articulación satisfactoria de las aspiraciones de las CC.AA. con las
exigencias de la dirección y la gestión de la economía” 105.
En todo caso, el hecho de que el Estado desempeñe un papel predominante en la
aplicación del Derecho europeo y de que esta situación no haya generado apenas
conflictividad con las CC.AA, así como el porcentaje relativamente escaso de condenas
a España por incumplimientos que traigan causa de actuaciones u omisiones
autonómicas, no puede hacernos olvidar que estos supuestos se dan y plantean un
problema –teórico y práctico- que los constitucionalistas no podemos ni debemos obviar
o minusvalorar. Un problema que ningún jurista puede negar: el derivado del hecho de
que en ciertos casos, la aplicación de una norma europea puede corresponder a un poder
autonómico, pero la responsabilidad por el eventual incumplimiento de aquella recae
sobre el Estado. Este problema sólo puede ser resuelto atribuyendo al sujeto responsable
–es decir, el Estado- los instrumentos necesarios para evitar el incumplimiento
autonómico.
La cuestión deberá ser afrontada en la necesaria reforma que nuestra Constitución de
1978 reclama desde hace años. Y conecta con dos finalidades de la misma. La
Constitución debe ser reformada para cerrar el modelo de organización territorial del
poder, poniendo fin al principio dispositivo, mediante el establecimiento en el Texto
Constitucional de un sistema de distribución de competencias claro, preciso y coherente
106
. Por otro lado, es igualmente necesario “europeizar” el Texto de 1978, recogiendo en
él nuestra pertenencia a la Unión Europea, es decir, nuestra condición de Estado
miembro de la Unión con todas sus consecuencias. Ambas reformas por afectar a la
distribución del poder en distintas instancias, autonómica, nacional y europea deben
abordarse de forma global. Naturalmente, esto supone sustituir el Estado Autonómico
(basado en el principio dispositivo y en la apertura indefinida del sistema) por un Estado
de tipo Federal en el que la Constitución recoja el sistema de distribución de
competencias, y hacerlo teniendo en cuenta las que han sido ya atribuidas a la Unión
Europea. Dicho con otras palabras, la federalización de España debe enmarcarse en el
contexto de la tan deseable como necesaria federalización de Europa.
competencia ejecutiva debería corresponder a las CC.AA. Por ello, el proceso de integración debería
ayudar, en principio, a profundizar en los aspectos federales del Estado Autonómico, salvo
interpretaciones formalistas, pues la Unión tiende a absorber las competencias normativas originalmente
correspondientes al Estado central”. BAQUERO CRUZ, J.: “Etiquetado catalán, derecho constitucional
español y derecho comunitario: exposición y comentario de la STC de 19 de diciembre de 1996” en
Gaceta Jurídica de la CE. Núm. 22, 1997. Pág. 122.
104
MUÑOZ MACHADO, S.: El Estado, el derecho interno y la Comunidad Europea, Civitas, Madrid,
1986. Pág. 101.
105
BASSOLS COMA, M.: “Comunidades Autónomas y ordenación del crédito: la cuestión de la
regionalización de las inversiones de las cajas de ahorro” en Revista Española de Derecho Constitucional,
núm. 8, 1983. Pág. 12.
106
Sobre esta cuestión me remito a TAJADURA, J.: “La constitucionalización del mapa autonómico: una
reforma necesaria pero insuficiente” en TAJADURA, J, y ROURA, S.: La Reforma Constitucional,
Biblioteca Nueva, Madrid, 2005. Y más recientemente, TAJADURA, J (Coord): Cinco propuestas para la
reforma constitucional en clave federal, Fundación Ciudadanía y Valores, Madrid, 2012.
46 En el marco de esa doble reforma, y en relación directa con el objeto de la Ponencia que
se me ha encomendado, cabría incluir en la Constitución el establecimiento de un
“poder de sustitución” del Estado –como el previsto en Italia desde 2002 107- para
garantizar en todo caso el cumplimiento del Derecho Europeo por parte de las instancias
autonómicas 108. Así lo ha sugerido también el Consejo de Estado 109.
En todo caso, el poder de sustitución debe abarcar tanto poderes de desarrollo
normativo (legal y reglamentario) como de ejecución administrativa, y permitir tanto el
desplazamiento –en casos de actuaciones autonómicas contrarias al Derecho Europeode normas o actos autonómicos –como la sustitución –en casos omisiones autonómicas
que impliquen un incumplimiento del Derecho europeo- de la inactividad autonómica
110
. Todo ello respetando siempre todo lo que sea posible el principio de autonomía, y el
ámbito competencial propio de las CC.AA. Ese ámbito debe ser afectado
exclusivamente en lo que resulte necesario para garantizar el cumplimiento del Derecho
Europeo. El “poder de sustitución” debe articularse a través de las técnicas sugeridas
107
Desde el momento en que comenzó a admitir que las regiones pudieran ejecutar las normas
comunitarias aprobadas en materias de su competencia, la Corte Constitucional italiana exigió que el
Estado dispusiera de mecanismos para garantizar la observancia del Derecho comunitario en el ámbito
interno, invocando, en particular, el carácter supletorio de la normativa estatal (Sentencia 142/1972, de 24
de julio). Esta jurisprudencia sirvió de base para la posterior plasmación legal de la supletoriedad (entre
otras, en la “Ley La Pergola” de 1989) y, finalmente, para su reflejo en el artículo 117.5 de la
Constitución italiana, a raíz de su modificación en 2001. La doctrina italiana ha señalado que este
precepto constitucional del artículo 117.5 hace referencia a un poder estatal sustitutivo e innominado en
caso de incumplimiento de las regiones, diferente de otros supuestos previstos en la Constitución,
próximos pero con un alcance diferente (por ejemplo, en el artículo 120). Se señala también que el
artículo 117.5 considera un supuesto de inercia (o casi desidia) legislativa o normativa por parte de las
regiones y se interpreta como una norma que justifica “intervenciones estatales preventivas respecto de
eventuales incumplimientos regionales”. Introducido por primera vez en el ordenamiento italiano en la
Ley 39 de 2002, este mecanismo de intervención preventiva y sustitutiva se regula en la Ley 11 de 2005.
Esta ley distingue los supuestos en que la norma estatal de sustitución es una ley, un reglamento
gubernativo o un decreto ministerial. Y para los tres casos el legislador señala que las normas estatales
“se aplican, por las regiones y provincias autónomas en las que no se encuentren todavía en vigor sus
propias normas de adecuación, a contar desde el cumplimiento del plazo establecido para su transposición
por la normativa comunitaria y pierden en todo caso eficacia desde la fecha de entrada en vigor de la
normativa de incorporación de cada región o provincia autónoma”. La norma estatal debe dejar también
explícita indicación de la naturaleza sustitutiva del poder estatal ejercido y de la caducidad de sus
disposiciones que ceden su puesto a la regulación regional una vez aprobada.
108
Una panorámica del derecho comparado sobre el tema en LOPEZ BOFILL, H. “La transposición de
Directivas de la Unión Europea en el Estado Autonómico: una aproximación de Derecho comparado” en
ARZOZ SANTISTEBAN, X. (Dir.): Transposición de Directivas y Autogobierno… ob. cit
109
“A la vista del sistema italiano (…) resulta altamente recomendable introducir en el derecho español
un mecanismo semejante de intervención preventiva y sustitutiva. Es cierto que el lugar idóneo para
introducir con carácter general esta previsión es el texto constitucional, pero también es posible su
inclusión en una norma legal. De lo que se trata es de que en la práctica el Estado pueda acudir a este
instrumento, especialmente en aquellos casos en que el desplazamiento de la competencia normativa
autonómica por la estatal se presente como la única forma de que España cumpla sus obligaciones frente
a la Unión Europea. Ha de subrayarse el carácter coyuntural de dicho desplazamiento –que sólo se
produciría si la Comunidad Autónoma no transpusiera en plazo y sólo se mantendría mientras la
Comunidad Autónoma no aprobara su propia norma de transposición-. Informe del Consejo de Estado
sobre la inserción del Derecho europeo…ob. cit. Págs. 173-174.
110
También en Italia, la doctrina distingue el supuesto previsto en el art. 120 de la Constitución italiana
(poder de sustitución de carácter administrativo) del establecido en el art 117 (poder de sustitución de
carácter legislativo). PEREZ CALVO, A.: “La responsabilidad internacional en el Estado Autonómico”
en BIGLINO, P., y DELGADO DEL RINCON, L.E. (Dirs.): El incumplimiento del Derecho comunitario
en el Estado autonómico…ob. cit. págs., 220 a 228.
47 por el Consejo de Estado (títulos competenciales específicos, cláusula de supletoriedad,
leyes de armonización). Ello supone recoger expresamente en la Constitución el
cumplimiento del Derecho europeo como un límite al principio de autonomía.
Realmente ese límite ya existe, pero su efectividad no está garantizada. El “poder de
sustitución” del Estado tiene como finalidad hacer efectivo ese límite, y por tanto,
garantizar el cumplimiento del Derecho Europeo, que debe recogerse como obligación
del Estado a nivel constitucional.
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