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FICHA DE REGISTRO
NOMBRE DE LA INNOVACIÓN: Reforma educativa para la búsqueda de la calidad en educación
con participación social, Brasil.
1.- DATOS DE IDENTIFICACION
Área temática de la innovación:
Localidad y País:
Persona responsable y de
contacto:
Institución responsable:
Instituciones colaboradoras
con financiamiento:
Ámbito de la innovación:
Tiempo de desarrollo:
Población beneficiaria:
Nivel educativo:
2.-
Reforma educativa.
Minas Gerais, Brasil.
Ana Luiza Machado Pinheiro
Ex-Secretaria de Educación.
Directora de UNESCO/Santiago
Enrique Delpiano 2058, Santiago, Chile
Tel. (56-2) 655.1050, Fax (56-2) 655.1046 / 47
E-Mail: [email protected]
Secretaría de Estado de Educación de Minas Gerais.
Banco Mundial.
Todo el Estado de Minas Gerais.
1991- 1998.
3.200.000 alumnos; 6.200 escuelas.
Pre-Básica, Básica y Secundaria.
DESCRIPCIÓN DE LA INNOVACION
2.1 Qué es la innovación
La década de los 90 marca el inicio de una profunda reforma del sistema público de educación de Minas
Gerais, que algunos observadores denominaron "revolución silenciosa", y que tuvo como característica
más importante la participación de la sociedad civil. Se estableció un conjunto articulado de prioridades
que fueron puestas en práctica a partir de 1991:
a)
Fortalecimiento de la dirección de las escuelas. Se estableció un cambio en el proceso de
selección de los directores de escuelas, con el fin de transferir a la comunidad el poder de
decisión sobre el camino a seguir por la escuela y ampliar el compromiso del director con la
comunidad escolar. Anteriormente, los directores eran nombrados por los políticos que gozaban
de mayoría en las regiones por lo que el poder de toma de decisiones no estaba en las escuelas
sino en el gobierno. Actualmente los directores son nombrados tras un proceso de selección
entre candidatos provenientes del magisterio que consta de dos etapas:
I)
II)
b)
se pasa una prueba escrita para evaluar los conocimientos técnicos y capacidad gerencial.
Los tres primeros clasificados de cada escuela elaboran y discuten sus planes de trabajo
con la comunidad escolar, y ésta escoge, a través de voto universal y secreto, al mejor
candidato para dirigir la escuela por un plazo de 3 años;
en esta etapa se evalúa la capacidad de liderazgo del candidato, requisito tan esencial
para un director como su competencia técnica. Junto con este cambio, el gobierno del
Estado trató de fortalecer otros instrumentos de gestión democrática; ampliando el poder
de los Consejos Escolares y su perfil de actuación. Estos Consejos están compuestos por
profesores, alumnos y padres, quienes junto con los directores toman decisiones sobre los
asuntos de la escuela.
Autonomía de la escuela: se adoptaron una serie de medidas complementarias para favorecer y
estimular la autonomía de las escuelas en el área financiera, administrativa y, principalmente
pedagógica. La escuela recibe recursos financieros para su mantenimiento. Deciden sobre el
calendario escolar, sobre criterios para organizar los grupos-curso y sobre las estrategias de
acompañamiento y evaluación de los aprendizajes. El Gobierno pasó a desempeñar un papel de
asesoramiento y apoyo a las escuelas para garantizar la calidad y la equidad en la educación. La
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deseable y necesaria autonomía de las escuelas, debe acompañarse de una ágil y decidida
acción del gobierno para asegurar que cada escuela cuente con las condiciones de trabajo
indispensables para el aprendizaje, y mecanismos para la evaluación sistemática de la
educación.
c)
Capacitación profesional: se llevó a cabo un programa de capacitación de profesores y
especialistas en educación, que incluye cursos de emergencia para graduar maestros y una
oferta sistemática de cursos de perfeccionamiento y de especialización. Se desarrolló un
programa de capacitación para todos los profesores que trabajaban de primero a cuarto grado de
la Educación Básica, 90.000 en total. Todos los directores de las escuelas participan en un curso
específico que les permite ampliar sus conocimientos pedagógicos y técnicas de gerencia antes
de asumir su trabajo.
d)
Evaluación de los aprendizajes: se desarrolló un proceso de evaluación de la escuela pública a
través de pruebas y cuestionarios dirigidos a alumnos de 3º, 5º y 8º grados de enseñanza
básica, 2º de enseñanza media y último año de los cursos de habilitación para el magisterio. Los
datos globales y sectoriales de esta evaluación representan una valiosa información para que el
gobierno promueva la equidad y planifique las acciones del sector. Cada escuela revisa los
resultados de su evaluación y esto les permite identificar sus fortalezas y debilidades, y definir
estrategias para mejorar los niveles de aprendizaje. Estos resultados posibilitan la elaboración
del Plan de Desarrollo por parte de toda la comunidad escolar, en el que se establecen las
acciones a desarrollar en un plazo de cinco años para mejorar la calidad de la enseñanza. El
gobierno traspasa los fondos para que las escuelas implementen por lo menos las acciones más
importantes de su plan, incluyendo la capacitación y desarrollo profesional.
e)
Cooperación con los municipios: el gobierno creó mecanismos de cooperación con las
Prefecturas Municipales, con el fin de racionalizar el uso de la capacidad física instalada y
mejorar la atención escolar. La definición de responsabilidades y metas fue hecha a partir de la
elaboración conjunta de los Planes Municipales de Educación, incentivando a las Prefecturas
que disponen de más recursos para ampliar su red de escuelas, posibilitando al gobierno
estadual ampliar su participación en los municipios más pobres.
Entre los impactos más importantes se pueden señalar los siguientes: cambio importante en el clima de
las escuelas, la comunidad escolar se siente parte del proceso y los alumnos cuentan con un ambiente
favorable al aprendizaje; mejora de la capacidad de las escuelas para identificar sus necesidades y
planificar su propio desarrollo; evolución significativa del nivel de aprendizaje de los alumnos en
matemática, portugués y ciencias; satisfacción de los alumnos, el 97% quiere ir a la escuela y el 86%
piensa que el ambiente de la escuela y los maestros son agradables, según la investigación realizada.
2.2 Contexto
Educativo y Social. Minas Gerais es un estado brasileño cuya ubicación geográfica hace que se le
considere como una región de transición entre el nordeste pobre y el sudeste rico. A inicios de los
noventa el sistema de educación básica de Minas Gerais atendía a más de 4 millones de alumnos,
haciéndose el gobierno estadual responsable por tres cuartas partes de esa matrícula a través de
6,200 escuelas. En Minas Gerais los tres niveles de gobierno (el municipal, el estatal y el federal)
participan en el financiamiento, gestión y suministro de la educación.
Elevadas tasas de repetición y deserción eran dos de los principales problemas que aquejaban a la
educación básica mineira a comienzos de la década de los noventa. A esta situación se sumaba un
déficit en la cobertura de la educación básica que se aproximaba al 10%.
Institucional. Además, el sistema de educación de Minas Gerais era afectado por cinco problemas
interrelacionados:
1.
2.
3.
4.
5.
suministro insuficiente de insumos educacionales;
formación deficiente de los profesores;
prácticas pedagógicas rígidas;
ausencia de políticas eficaces de gestión, y
conducción y gestión educativas complejas.
2
En el sistema educativo de Minas Gerais el 90% de los profesionales tenía la formación académica
requerida por el gobierno para ejercer sus cargos. Sin embargo, existían problemas por la
centralización de la política de personal, lo que repercutía en el funcionamiento de las escuelas. La
adquisición de materiales era también centralizada, teniendo como consecuencia que las escuelas no
pudieran adquirir materiales de consumo como libros, lápices o cuadernos para los alumnos carentes
de recursos. Además, la infraestructura física de las escuelas era precaria. Y, finalmente, no existía
un modelo de organización de las escuelas ni una clara definición de normas curriculares.
La selección de directores de escuela también presentaba problemas, ya que frecuentemente la
designación de directores respondía a criterios clientelistas y de padrinazgo político en desmedro de
criterios como la capacidad de los directores y la aceptación de la comunidad escolar. En este
sentido, el término de la dictadura y la apertura política que vivió Brasil en la década de los ochenta
fue fuente de rechazo de los métodos clientelistas y autoritarios.
2.3 Desde dónde surge la innovación
La reforma educativa de Minas Gerais surge desde la Secretaría Estadual de Educación con la
intención de mejorar la calidad y la equidad de la educación, aminorar la deserción y la repetición
mediante un cambio en el modelo de gestión de la educación. En el marco de la reforma educativa, la
Secretaría Estadual de Educación impulsó la gestión democrática de las escuelas que tuvo como ejes
centrales la autonomía escolar y el cambio en el procedimiento de selección de directores.
2.4 Fundamentación, principios o cuerpo teórico
El modelo de la gestión democrática de las escuelas implementado en Minas Gerais supone que la
selección competitiva de directores y la participación democrática de la comunidad escolar en las
decisiones de gestión mejoran la transparencia en el manejo de las escuelas. La innovación también
asume que la selección competitiva de los directores y la repartición del poder de toma de decisiones
en la escuela serán los ingredientes que alineen los intereses de los actores hacia la consecución de
una mayor eficacia en la escuela. Una condición previa para el funcionamiento de este modelo era la
descentralización de la toma de decisiones hacia las escuelas.
La reforma renovó los consejos escolares (integrados por el director, los profesores, el personal de
apoyo, los padres y los alumnos) existentes desde la década de los 80. Dichos consejos adolecían
de falta de efectividad y credibilidad asociados a los métodos clientelistas de designación de
directores. La selección competitiva de directores como el fortalecimiento de la autonomía escolar
(renovando los consejos escolares) fueron dos piezas encaminadas a fortalecer la gestión
democrática en las escuelas. Ambas intentaban remover los enclaves autoritarios que permanecían
en la administración escolar y, una vez removidos dichos obstáculos, facilitar la actuación
democrática de los consejos escolares.
Tanto la selección competitiva de directores como la creación de consejos escolares representan un
cambio en la conceptualización de la participación. Antes la participación era entendida como
democratización de las instituciones de enseñanza con poco poder de decisión local, mientras que la
reforma impulsó un concepto en el cual la participación incluye también corresponsabilidad y mayores
poderes de decisión a nivel local.
En conclusión, la implementación del modelo de gestión escolar democrática supuso descentralizar
recursos y poder de toma de decisiones hacia las escuelas, restar poder a los directores
responsabilizándolos por los resultados ante la comunidad escolar, y dar poder de decisión e
intervención a la comunidad. La interacción de estos tres factores es, teóricamente, la que generaría
un balance de fuerzas entre los distintos actores de la comunidad escolar que permitiría mejorar la
eficiencia y los resultados del sistema educativo.
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2.5 Propósitos de la innovación, para qué la innovación, el sentido general y los objetivos
específicos
Uno de los propósitos de la reforma educativa de Minas Gerais fue mejorar la calidad educativa a
través de la democratización y el fortalecimiento de la escuela. La gestión democrática centra su
atención en la escuela, revalorizándola como el espacio donde se pueden potenciar los esfuerzos
financieros y técnicos para promover una mejor educación.
La reforma educativa tuvo entre sus fines últimos el de reducir la deserción y la repetición en
educación básica. En la consecución de este objetivo interactuaron la gestión democrática
(entendida como la autonomía escolar y el fortalecimiento de la dirección de la escuela), la
profesionalización docente, la evaluación del desempeño de las escuelas y la articulación entre
estado y municipios. Esto quiere decir que no solamente se procuraron cambios en las escuelas,
sino que también hubo esfuerzos por ajustar otros elementos del sistema de manera que las escuelas
tuvieran profesores mejor preparados; que los padres y la comunidad tuvieran información sobre el
desempeño de la escuela, y, finalmente, que los sistemas de planificación estadual y municipal se
coordinasen para evitar la duplicación de esfuerzos.
2.6 Cómo se realiza la innovación: estrategias y actividades
Dos fueron las estrategias clave de la reforma educativa en Minas Gerais: la reestructuración de los
consejos escolares y la selección competitiva de directores. Los consejos escolares entran en
funcionamiento efectivo en 1992, cuando por decreto del gobernador se ampliaron sus funciones.
La estrategia de seleccionar competitivamente a los directores se originó en el Parlamento del estado
cuando la Constitución de Minas Gerais en 1988 estableció que los directores de escuela deben ser
escogidos mediante un proceso en que se compruebe su capacidad técnica y la aptitud para el
liderazgo. Con fundamento en la normativa legal, se diseñó el proceso de selección de directores
que involucró la evaluación, la aprobación por parte de la comunidad escolar y la capacitación de los
candidatos. Durante 1991 y 1994 se llevaron a cabo procesos de selección de directores en las
escuelas.
La implementación de la reforma previó la necesidad de que los consejos escolares estuvieran en
funciones antes de que los directores elegidos mediante selección competitiva entraran en funciones.
2.7 El proceso de la innovación
La implementación de la gestión democrática ha concatenado la autonomía escolar (cuyo centro son
los consejos escolares) con la selección competitiva de directores.
Aunque se intentó instaurar los consejos escolares desde la década de los 80, diversas razones
limitaron su funcionamiento. Los consejos escolares entran en funcionamiento efectivo en 1992,
cuando por decreto del gobernador se ampliaron sus funciones.
El restablecimiento o
implementación efectiva de los consejos escolares no presentó problemas en la mayoría de las
escuelas. Sin embargo, se han identificado variaciones significativas en el interés y la participación
de la comunidad.
En cuanto a las funciones transferidas a la escuela en los ámbitos de la autonomía pedagógica,
financiera y administrativa se observan también distintos grados de avance. En general, la autonomía
financiera es la que ha avanzado con mayor rapidez y los consejos escolares han participado más
activamente en este aspecto. En cuanto a la autonomía administrativa, la reforma prevé que los
consejos escolares se involucren en todas las decisiones, sin embargo, éstos han centrado su
atención en el mantenimiento de la infraestructura, dejando en segundo plano las decisiones de
administración de personal. La participación de los consejos en el área de la autonomía pedagógica
es en gran medida simbólica, puesto que los padres no aspiran a participar en tales decisiones y
algunos no se sienten capacitados para ello.
En el primer proceso de selección de directores en 1991, el 91% de las escuelas presentó al menos
un candidato al puesto de director. De las escuelas que presentaron candidatos, tres cuartas partes
escogieron director, y la cuarta parte restante no eligió director por falta de candidatos calificados. Un
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tercio de los directores elegidos ya se desempeñaba en ese puesto y solamente fueron confirmados
en su cargo. En 1993 se llevó a cabo el segundo proceso de selección donde el 85% de las escuelas
presentaron candidatos, pero más de la mitad de ellas presentaron solamente un candidato. De las
escuelas que presentaron candidatos, el 85% eligió director y cerca del 65% reeligieron al director
existente.
2.8 Balance de la innovación
La reforma educativa de Minas Gerais ha aumentado la eficiencia del sistema educativo. Por
ejemplo, entre 1990 y 1994 la repetición diminuyó de 29 a 19% y el porcentaje de niños que terminó
la primaria pasó del 38 al 49%. Estos datos indican que la reforma ha tenido logros importantes, pero
también sugieren que quedan aún tareas pendientes para lograr la universalización de la educación
en ese estado del Brasil.
Diversas evaluaciones han ponderado los resultados de la gestión democrática en cuanto al grado de
participación en los consejos escolares, así como el perfil y opiniones de los participantes. En primer
lugar, se ha observado que el grado de participación varía entre las escuelas en un rango que va
desde consejos de alto grado de participación, que se reúnen al menos una vez al mes, hasta
escuelas donde los consejos se reúnen sólo cuatro veces al año (que es el mínimo fijado por la ley).
El 63% de los miembros de los consejos participan por primera vez en esta instancia. Asimismo, se
ha detectado que a mayor tiempo de permanencia de miembros en el consejo menor es la frecuencia
de las reuniones de este organismo.
Al revisar el perfil de los participantes en los consejos escolares, se observa que los padres que más
participan son aquellos cuyo nivel educativo está entre primero y cuarto grado de educación básica
(32%), seguidos por los padres que terminaron educación media (26%), y, en tercer lugar, los padres
que completaron de quinto a octavo grado de básica (22%). Cabe señalar que estos datos no
permiten discernir si este perfil refleja las condiciones educativas de los adultos en Minas Gerais. Los
miembros de los consejos escolares son en su mayoría (72%) mujeres, lo que sugiere que son las
madres quienes asumen la responsabilidad por la escolarización de los hijos.
Los actores de los consejos escolares han expresado en general una evaluación positiva del
funcionamiento de estos organismos. El 91% de los miembros de los consejos percibe que la
autonomía de decisión es clave para el funcionamiento de los consejos. Asimismo, los miembros de
los consejos perciben que es necesaria mayor autonomía (59%) y mayor participación de los
miembros (37%) para mejorar el funcionamiento de esta instancia.
Existen también algunos problemas identificados por los miembros de los consejos escolares. Entre
los mayores problemas mencionados por los miembros de los consejos está la infraestructura
deficiente (59%) y la escasez y/o falta de preparación de los profesionales (14%). Esta opinión
coincide con la de los directores que identifican como los principales problemas de la escuela la
infraestructura (43%), los recursos financieros (40%) y la deficiencia en los recursos humanos (37%).
El 94% de los directores de los establecimientos opinan que la política de autonomía transfiere a las
escuelas gran parte de la responsabilidad por los resultados de sus acciones. Los miembros de los
consejos han manifestado que todavía existe confusión en cuanto a las funciones que esta instancia
debe cumplir.
En términos del funcionamiento de los consejos escolares se han visto resultados diversos en tres
áreas distintas: la financiera, la administrativa y la pedagógica. La autonomía financiera ha sido el
ámbito de mayor repercusión que ha dado por resultado un mejoramiento de las instalaciones físicas
escolares, aunque en opinión de los miembros de los consejos y los directores persisten en señalar
deficiencias en esta materia. En el ámbito de la autonomía administrativa se ha visto que los
consejos han concentrado su atención en el tema de infraestructura y no en el de administración de
personal. Finalmente, en el ámbito de la autonomía pedagógica la participación de los consejos
escolares ha sido simbólica.
La selección competitiva de directores ha mostrado algunos aspectos positivos como lo son el
aumento de la legitimidad y responsabilidad de los directores, la erradicación del clientelismo y la
mayor participación comunitaria. Entre los problemas encontrados están la falta de madurez política
y reticencia a participar por parte de padres y alumnos, lo que provoca que los directores sean
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elegidos por los profesores, dando pie a que los directores intenten complacer sólo a este núcleo de
electores. Otros problemas son la interferencia de la política municipal en la elección, la animosidad y
divisiones que las elecciones generan en la escuela, y la necesidad de estar permanentemente
capacitando a los directores.
2.9 Investigación acerca de la innovación
Existen varias publicaciones e investigaciones que analizan el tema de la reforma educativa en Minas
Gerais. Al final de este documento se presenta una lista de ellas. Cabe mencionar que todas ellas se
usaron en la preparación de este texto.
2.10 Evaluación de la innovación
Existen al menos dos evaluaciones de la reforma educativa en Minas Gerais que se detallan al final
de este documento. Cabe mencionar que todas ellas se usaron en la preparación de este texto.
3. INFORMACIÓN DISPONIBLE
Investigación
- Namo de Mello, G. “Estado de Minas Gerais: en busca de un nuevo modelo de gestión
institucional”. Revista Latinoamericana de Innovaciones Educativas Año VII, No. 21 Setiembre
1995.
- Guedes, A. “El caso de Brasil: Minas Gerais”. Presentado en el Seminario Regional sobre
Descentralización Educativa: Organización y Manejo de las Escuelas a Nivel Local. Instituto de
Desarrollo Económico del Banco Mundial, UNICEF, Ministerio de Educación de la República
Dominicana, marzo 1995.
- Fiske, E. “Decentralization of Education: Politics and Consensus”, Banco Mundial, 1996.
Evaluación
- Banco Mundial. “Educaçao. Colegiado: a comunidades dentro da escola”. 1995.
Fundacao Joao Pinheiro. “Autonomia Escolar: Uma Estrategia de Avalacao” Final. Novembro 1995.
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