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CONTROVERSIAS SOBRE DESARROLLO
Colección
Desarrollo productivo, inserción internacional, aritmética
macroeconómica, descentralización para la paz,
política social y educación, estrategias de ciencia y
tecnología, tratamiento de la equidad
2014-2018
Siempre el mismo país
Francesco Bogliacino, William Chavarro, José
Guillermo García, César Giraldo, Gustavo Junca,
Marco Missaglia, Manuel Muñoz, Álvaro Moreno,
Darío I. Restrepo y Álvaro Zerda
Universidad Nacional de Colombia
Este documento se propone avanzar en una revisión
crítica del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018,
identificando áreas de criticidad y posibles alternativas.
Es importante subrayar que, si bien el documento
mantiene el rigor académico, tanto en el análisis como
en la propuesta se han tenido en cuenta los vínculos de
factibilidad política.
Antes de tratar puntos específicos, es importante
plantear algunos elementos de carácter general que
generan dudas de naturaleza metodológica.
Primero, a pesar del énfasis sobre las regiones, este es
un plan centralizado, que desatiende la mayoría de las
sugerencias o de los planteamientos de las
comunidades locales.
Segundo, es un monstruo bicéfalo, que, mientras
mantiene la presunta neutralidad tecnocrática en las
Bases, presenta un articulado en el cual emergen
preocupantes regalos a los grupos de interés.
Tercero, es evidente que refleja el clima de polarización
política, al dejar afuera el tema de los futuros Acuerdos
de Paz, que por tanto resultarán no soportados una vez
(esperamos) que sean aprobados.
Las falacias del PND
En el nivel macro, se desconoce que tanto las políticas
de contención de la cuota salarial, como el énfasis sobre
el ahorro externo y la disciplina fiscal, están sembrando
elementos de inestabilidad a largo plazo. En particular,
en la política externa, se consolida el modelo de los TLC
que han reducido la diversificación productiva y que
están exponiendo el país al riesgo de una crisis de
balanza de pagos.
Internamente, a pesar de las declaraciones sobre I+D+i,
plantea escenarios irreales sobre su financiamiento y no
define políticas activas para la industria. Y para el
campo, el Plan propone la inclusión productiva bajo un
régimen de acumulación precapitalista, funcional a la
agroindustria; amenaza con las reservas naturales,
Resumen ejecutivo
reduce a problema de orden público la protesta social y
trata en forma ligera el cambio climático.
En cuanto a equidad horizontal, propone la continuación
de las políticas asistenciales que, solas, no logran una
verdadera inclusión laboral y descuida las amenazas de
inestabilidad que a futuro pudieran generar un
incremento de la desigualdad. En términos de
desigualdad dinámica (o sea, movilidad social), se
enfoca únicamente en educación, como si el campo de
juego fuera nivelado, y propone el modelo del
crédito-beca, que individualiza la responsabilidad. Al
favorecer la educación privada, refuerza el modelo que
segmenta y jerarquiza desde el propio sistema
educativo.
En política social, los dos ejes del Plan, empleabilidad y
emprendimiento, están pensados para consolidar la
profundización financiera y descuidan el papel de la
redistribución.
En lo regional, el Plan no define presupuestos ni
coordinación de las políticas, y además centraliza las
decisiones sobre proyectos mineros que pudieran
encontrar resistencia en las comunidades.
Propuestas
Si bien compartimos en general la idea de paz, equidad
y educación, quisiéramos que fuera más que un eslogan.
Esta sería la ruta para concretarlo:
1) Eliminar elementos de inestabilidad a largo plazo, con
políticas que favorezcan la cuota salarial y mantengan
bajo control el balance del sector privado.
2) Ganar margen fiscal, eliminando los vínculos
externos. Esto tiene que empezar por la renegociación
de los TLC.
3) Promover una escuela pública de calidad, como eje de
una estrategia verdaderamente inclusiva para la mayoría
de las personas
4) Definir políticas industriales (modernas, enfocadas
hacia la innovación) y rurales, como medidas
fundamentales contra la pobreza y la desigualdad.
5) Reconocer a las regiones como contrapartes legítimas
en la programación y en las definiciones de las
prioridades para sus comunidades.
Los territorios en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
Conejo a la descentralización para la paz
Darío I. Restrepo
Profesor Facultad de Ciencias Económicas - UN
El anacronismo del Plan Nacional de Desarrollo
En Colombia, los gobiernos formulan planes de desarrollo desde la presidencia de Alberto Lleras Camargo (1958 –
1962) quien fue el autor del Plan Decenal 1961-1970. Dotar de coherencia la acción del gobierno e integrar el conjunto
de las políticas estatales dentro de “la planeación del desarrollo” fue propósito central en una época en la cual se
reclamaba la centralidad del Estado para dirigir el desarrollo, el bienestar y la integración de poblaciones y territorios
a la vida nacional. Ya poco o casi nada queda de la intención de ampliar e integrar el mercado nacional bajo la
planeación central y regional (Moncayo, 2004). César Gaviria, se encargó entre 1990 y 1994, como ningún otro
presidente antes y después, de desmontar las políticas, instituciones, programas y recursos del desarrollo planificado
desde el Estado. El mercado, es decir, los inversionistas nacionales y extranjeros, en su sabiduría –es decir, guiados
por las ansias de maximizar ganancias–, sabrían dónde y en qué invertir los recursos que nos conducirían a un
crecimiento guiado por el mercado. Para los “fundamentalistas del mercado” (Stiglitz, 2003), la función del Estado
tenía que cambiar de la planeación del desarrollo a la salvaguardia del equilibrio macroeconómico y la lucha contra la
inflación. El activismo estatal se concentró entonces en garantizar la internacionalización de los espacios internos, la
privatización de los activos estatales, la desregulación de los mercados, la flexibilidad laboral, y la primacía del capital
financiero como conector y guía de los flujos de capital. En este escenario, la institución, el Departamento Nacional
de Planeación, y su producto, el Plan Nacional de Desarrollo (PND), son realidades anacrónicas.
La eficiencia simbólica del plan
Dos misiones estratégicas cumple la elaboración del
Plan: cohesión ideológica del equipo de gobierno y
legitimidad del Ejecutivo ante el país ilustrado. Una
pequeña élite dirige la redacción del PND, cuya tarea
reposa en diversas dependencias del Departamento
Nacional de Planeación (DNP), ministerios y entidades
del orden central. A los redactores se les indica la
orientación ideológica y las metas con las cuales se
deben comprometer. La burocracia ejecuta la tarea
ajustando las inercias administrativas a los nuevos
discursos, y las acciones y presupuestos a las nuevas
denominaciones. Al final, los redactores ensamblan las
partes y aportan un barniz de coherencia discursiva y
expositiva. Una vez adoptado el Plan, regresa la inercia
de la acción sectorial del gobierno central, y desde ella
se busca guiar la multitud de acciones y orientaciones
dispersas que caracterizan el activismo estatal en los
niveles territoriales. Luego, la implementación del PND
dependerá de las transacciones entre las prioridades del
gobierno, que suelen ser menores que las consignadas
en el PND, y las fuerzas políticas en el Congreso de la
república. Al final, no es mucho aquello que los
gobiernos pueden reclamar de coherencia y capacidad
resolutiva entre el majestuoso PND y la obra alcanzada.
La dramática intrascendencia del PND es tal que el
actual plan del gobierno reelecto no evoca las cinco
locomotoras del desarrollo que supuestamente guiaron
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la acción del gobierno en el cuatrienio anterior;
sencillamente, plantea otras prioridades, nuevos ejes de
articulación que tendrán tan poca capacidad de garantizar
coherencia al gobierno como de ordenar los programas,
presupuestos y realizaciones “al final del día”. La segunda
eficiencia simbólica de la pantomima de la planeación
nacional tiene por auditorio a la burocracia estatal y las élites
profesionales de todas las clases, entidades y
organizaciones sociales, gremiales y políticas. Bastante
tinta, debates, increpaciones y propuestas se recogen de la
‘sociedad civil’, principalmente a través del sistema nacional
de planeación y de debates públicos, en los que se
entretiene la inteligencia nacional discutiendo la coherencia,
las fuentes doctrinarias y las opciones técnicas,
programáticas y holísticas frente a la propuesta
gubernamental. En el mejor de los casos, algunas ideas y
sugerencias son integradas por el Gobierno en la redacción
del PND, en particular cuando éstas mejoran las
orientaciones ya establecidas por el Gobierno. La
negociación, la verdadera negociación, se da por fuera de
este acto fundacional del Plan en el Congreso, con los
gremios, los grandes inversionistas nacionales y extranjeros,
y las movilizaciones sociales de impacto regional y nacional.
1
1
Las cinco locomotoras que guiarían el crecimiento según el Plan Nacional de Desarrollo
2010-2104 “Prosperidad para todos” eran: Infraestructura, agricultura, vivienda, minería e
innovación. El cumplimiento de las metas fue muy mediocre en innovación y agricultura, mediano
en infraestructura, mejor en vivienda y arrasador en minería, con graves consecuencias sobre el
medio ambiente y la seguridad pública.
La eficiencia real del plan “Todos por un nuevo país”
Dos grandes objetivos se juegan
mediante la adopción de la actual
propuesta del Gobierno. Por una parte,
validar de un tajo un cúmulo de reformas
legales en múltiples sectores, sin tener
que pasar por el albur de negociaciones
de leyes específicas en el Congreso de la
república. El conjunto de modificaciones
legislativas y de micos tiende a concentrar
más poder en el Ejecutivo, en desmedro
del Legislativo –en la nación, contra las
autonomías descentralizadas; en el sector
privado, en contra de la defensa de los
intereses públicos–, y estimula la
apropiación
externa
de
recursos,
instituciones y políticas nacionales.
- En salud, se insiste en la organización
del mercado de los servicios de los bienes
de salud, en vez de organizar el sistema a
partir de los derechos ciudadanos a la
calidad de vida; se mantienen los
subsidios a la demanda, que han
conducido a la quiebra de los hospitales
públicos; se ignora la deuda del Estado
con la red pública, se avala la tendencia a
la discreción de los empresarios y
seguros privados para atender a la
población y manejar los riesgos de las
personas a enfermarse y morir, y se
persigue mantener la intermediación
financiera de carácter privado que se
lucra de los recursos públicos, privados y
familiares en salud (Franco, 2015),
(artículo 29).
- En educación, se mantiene la prioridad
de la ampliación de coberturas, sin
consideración especial por mejorar la
calidad, a pesar de que las pruebas PISA
le trajeran vergüenza al país en el
concierto internacional. En la educación
superior se profundiza la estrategia de la
financiación de la educación superior
mediante los créditos-becas, técnica que
logra traspasar los recursos públicos
hacia las universidades privadas (artículo
57). Además, se les hace un llamado a las
inversiones del capital privado, nacional e
internacional, para el desarrollo del sector,
con lo cual se privilegian las carreras
técnicas, lo mismo que la generación de
productos educativos para satisfacer la
demanda y los intereses del donante y
contratante de los servicios educativos.
De tal manera se reitera, por descarte,
que el Estado se desentiende del
compromiso económico, con base
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en el presupuesto nacional, para el aumento de las coberturas, la mejoría
de la calidad y la internacionalización de las redes de investigadores e
instituciones del nivel superior.
En vivienda, el Gobierno nacional interviene en la autonomía local a través
del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que puede imponer sus
programas y prioridades en los municipios y pueblos de Colombia. De tal
manera, al Plan de Ordenamiento Territorial (POT), potestad de los
gobiernos locales, se le antepone la autoridad nacional (artículo 87).
- Los sistemas de transporte público locales son también intervenidos
desde la nación en virtud del PND, que establece criterios de manejo
presupuestal, fuentes de financiación y sistemas de recaudo, imperativos
para los gobiernos territoriales (artículos 30-33).
- Igual cosa sucede, desde antes de este PND, con la política minera y
energética sobre la cual no tienen gobernabilidad las administraciones
locales, puesto que las licencias de explotación, los estudios de impacto
ambiental, los impuestos y las regalías son potestad de la nación. De esta
manera, una actividad económica que tiene gran incidencia sobre el POT, el
medio ambiente, el empleo, los mercados territoriales, los conflictos de
tierra y la seguridad ciudadana queda por fuera de la órbita de la
democracia local existente. El PND profundiza esta tendencia mediante la
centralización en la nación de la declaratoria de “áreas de reserva
estratégica minera” (artículos 19-20) de “utilidad pública e interés social”
(artículo 48) a los proyectos mineros que tendrán prelación sobre otros usos
del suelo, como restitución de tierras a los desplazados, reservas forestales
o áreas estratégicas de protección ambiental. Reitera, además, exiguos
lapsos para que las alcaldías demanden de manera informada medidas de
protección espacial contra proyectos mineros que podrán ser aprobados de
modo exprés por la autoridad minera nacional (artículo 187). En esta forma,
las competencias y la autoridad de los gobiernos y comunidades locales,
así como del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial, se
degradan respecto del Ministerio de Minas y del ordenamiento territorial de
facto por corporaciones y empresas privadas (Pardo, en línea, 2015).
- Al Sistema Nacional de Regalías, que ya padecía una estructura
intervenida y tutelada por el gobierno nacional en cada entidad
departamental, se le añade una potestad directa del gobierno central para
la decisión en materia de proyectos por financiar con esta fuente de
desarrollo territorial (artículo 167).
- Sobre los derechos de propiedad intelectual, el PND legaliza el traslado
gratuito al sector privado de los resultados de investigaciones y proyectos
financiados con recursos públicos, y establece que tal operación no
constituye detrimento patrimonial del Estado y una clara renuncia a los
bienes y políticas públicas, emanadas de las investigaciones y desarrollos
tecnológicos con dinero estatal (artículo 11).
El segundo gran objetivo real del PND es delimitar parcialmente el terreno
de las transacciones políticas venideras en el Congreso de la República y
fuera de éste. La regla fiscal vuelve y se proclama como principio de
responsabilidad macroeconómica; es decir, el conjunto de reclamos
ciudadanos, el goce efectivo de los derechos constitucionales y las
presiones de los sectores económicos deberán contenerse dentro de un
equilibrio presupuestal (artículo 6). Cada vez son más los indicios que
anuncian una próxima e importante contracción económica y una
profundización del déficit fiscal, las cuales conducirán a un mayor
endeudamiento público y privado. Las predicciones del PND no lo anuncian pero la creación de la Misión Fiscal ya
permite vislumbrar una reforma tributaria. La regla fiscal aparece entonces como barrera contra las presiones por una
mayor equidad social y territorial que se incrementará por la crisis venidera, que aumentará el desempleo y la pobreza,
hoy rebautizada como ‘vulnerabilidad’.
Conejo a la descentralización y al desarrollo regional
El PND comienza con el reconocimiento
de la existencia de regiones con base en
las cuales se regionalizarían las
estrategias de desarrollo (artículo 4). Sin
embargo, el Proyecto de Ley presentado
al Congreso no establece prioridades
presupuestales
por
regiones
ni
mecanismos de coordinación de las
políticas sociales en los territorios, ni
crea instituciones o reglas que expresen
tal regionalización de las políticas
(Maldonado, 2015). Por ejemplo, si bien
se sostiene que la educación contribuye
a la equidad y por tanto a la paz, no se
anuncia estrategia alguna para combatir
las inequidades regionales en cobertura
y calidad de la educación (Garzón,
2015). Lejos está el Gobierno de
considerar instrumentos tales como los
Fondos Regionales de Desarrollo o las
Corporaciones de Desarrollo Regional o
los Consejos Regionales de Política
Económica y Social. Sin estos recursos e
instituciones especializadas, u otras
sustitutas,
el
reconocimiento
de
Colombia como “país de regiones” no es
más que mera evocación de un
imaginario cultural, sin consecuencias
presupuestales,
institucionales
y
políticas reales. Muy al contrario
de lo que dejarían prever las
retóricas de este y de los últimos
planes nacionales de desarrollo,
desde el gobierno de Andrés
Pastrana (1998 – 2002) el
Congreso
ha
recortado
la
participación de las transferencias
a los gobiernos locales, respecto
de la gran bolsa de los Ingresos
Corrientes de la nación, para
concentrarla
en
sus
arcas
centrales.
Porcentaje
de
Participaciones
Gráfico
1.
Territoriales del ICN: Elaboración del autor a partir
de bases de datos del Departamento Nacional de
Planeación
De esta manera, las entidades territoriales ejecutan
porcentajes menores del gasto público social, cuyo
manejo discrecional ha sido recuperado por la
Presidencia de la República a través de programas
de subsidios focalizados a personas; técnica de alto
impacto en la legitimidad del presidente de turno, y
eficaz modo de reproducción del clientelismo y de la
dependencia de los “asistidos” de los favores de los
que seleccionan a los beneficiarios.
Gráfico 2. % Gasto Social Proveniente del SGP sobre el
Gasto Social Total: Elaboración del autor a partir de bases
de datos del Departamento Nacional de Planeación,
Ministerio de Hacienda y Banco de la República
En el método de elaboración y en los contenidos, el PND
sigue siendo centralizado y sectorial. Mediante las
presentaciones regionales del Plan no se convinieron
prioridades de desarrollo en cada territorio sino que se
‘socializaron’ las prioridades nacionales y se informaron las
estrategias por seguir. En consecuencia, no sorprende el
malestar de las federaciones territoriales y campesinas por
la escasa presencia de sus demandas y recomendaciones
en el PND (Federación de Departamentos, 2014). Pero si en el método el Plan Nacional de Desarrollo no se construyó
con el concurso de todos los territorios, con este mismo pensamiento restrictivo tampoco se establecen prioridades de
desarrollo para cada departamento. Se pierde así una buena ocasión para comprometerse con sistemas de información
que permitan justificar el gasto público territorial, de acuerdo con criterios de equidad social interterritorial.
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Conejo a la paz
Los borradores de La Habana insisten en el “enfoque territorial de la paz”, en el “carácter diferencial de
las políticas” y en la necesidad de la “igualdad de oportunidades” por especificidades socio-territoriales
(Indepaz, 2014). Sin embargo, el PND no refleja tales prioridades, ni en la creación de fondos de
inversión, instituciones o programas que desarrollen los consensos de La Habana. El Gobierno incurre
en una contradicción política mayor porque, de una parte, afirma que todo lo pactado en La Habana son
reformas que el Estado debe hacer con acuerdo o sin él en Cuba, en la medida en que mejoran la
democracia, el desarrollo y el bienestar de las regiones de Colombia; por otra parte, poco o nada de lo
acordado en La Habana se refleja en el PND, bajo el pretexto de que no se puede aplicar lo concertado
con las FARC porque “hasta que todo esté pactado, nada está pactado”. Además, el Gobierno le teme a
la oposición de extrema derecha, que lo acusaría de implementar políticas públicas ‘ordenadas’ por las
FARC, y sin que éstas hayan abandonado las armas ni cesado completamente su accionar insurgente.
La financiación, las instituciones y los mecanismos de agencia de los acuerdos, por no estar en el PND,
se dejan a la gestión posterior del Gobierno, que deberá construir entonces una extraordinariedad de los
acuerdos de paz por fuera de la ley del Plan de Desarrollo.
Unos representantes del establecimiento negocian con la insurgencia y llegan al estado de
conciencia de la necesidad imperiosa de reconocer territorios, realidades sociales y
económicas particulares, llegando incluso a ponderar muy positivamente a las Zonas de
Reserva Campesina (Gobierno Nacional de Colombia, Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia, 2014). Otros tecnopolíticos formulan el PND obviando el “estado de conciencia
territorial del desarrollo, la democracia y la reconciliación”; y, con seguridad, otras fuerzas
políticas, gremiales y sociales determinarán en el Congreso y fuera de él las prioridades del
gasto y las políticas públicas venideras. Por ejemplo, en La Habana se firma el compromiso
de cerrar la frontera agrícola en dos años, fortalecerles el acceso a la propiedad de la tierra
a las comunidades rurales, tanto como a los pequeños y medianos campesinos, y se
proclama la defensa del medio ambiente y el desarrollo sostenible. Pero otra es la práctica
del Gobierno en estas materias. Por un lado, legisla en pro de una ley de baldíos que cubriría
con un manto legal la continuación de la expropiación de los territorios campesinos e
indígenas; y, por el otro, levanta los diques a la gran propiedad terrateniente y, además,
privilegia la economía extractiva en detrimento del medio ambiente y el desarrollo sostenible.
La combinación entre lo que no dice el PND y lo que hace el Gobierno augura un gran conejo
a los acuerdos de paz de La Habana.
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Referencias
Barberena, V., Restrepo, D. I. (Eds), (2014) Descentralización en clave de paz,
KAS/RINDE, Bogotá.
Federación de Departamentos, Centro de Estudios Regionales (2014) Autonomía,
descentralización y convergencia territorial. Propuestas Departamentales para el
PND, 2014-2018. Noviembre.
Gobierno de la República de Colombia, Fuerzas Armadas Revolucionarias (FARC),
(2014) Hacia un nuevo campo colombiano: reforma rural integral, 6/6/2014,
Indepaz, Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz, Acuerdos de La Habana,
http://www.indepaz.org.co/?p=4442.
Indepaz, (2014) Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz. Acuerdos de La
Habana, http://www.indepaz.org.co/?p=4442.
Franco, S. (2015) “El sistema de salud en el PND va en contravía de la paz”, UN
Periódico Nº 186, marzo.
Garzón, C. A. (2015) “PND: ¿oportunidad o riesgo para la Universidad?, UN
Periódico Nº 186, marzo.
Maldonado, A. (2015) “El plan nacional de desarrollo: retroceso en la
descentralización”, razónpública.com.
Moncayo, E. (2004), Las políticas regionales en Colombia, Universidad Externado
de Colombia, Bogotá.
Pardo, A. (2015) “La minería en el Plan Nacional de Desarrollo y el conejo a la Corte
Constitucional”, Portal Colombia Punto Medio.
http://www.colombiapuntomedio.com/Portals/0/Archivos2015/NuestrosDocumentos
2015/Mineria%20en%20el%20PND%20y%20conejo%20a%20la%20Corte%20Con
stitucional%202.pdf.
Stiglitz, J. (2003), El malestar de la globalización. Madrid: Taurus
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Equidad e inequidad del PND
Francesco Bogliacino y Manuel Muñoz
Profesores Facultad de Ciencias Económicas - UN
La equidad como pilar de desarrollo
La equidad es uno de los pilares del PND, junto con paz y educación, como están definidos en el artículo 3 del
articulado. El plan implementa seis estrategias transversales: Competitividad e infraestructura estratégicas, Movilidad
social, Transformación del campo; Seguridad, justicia y democracia para la construcción de paz; Buen gobierno y
Crecimiento verde. Además, introduce estrategias regionales específicas.
El diagnóstico de la inequidad colombiana que hace el documento de bases del PND se puede resumir en dos rubros.
Primero, tanto para la pobreza como para la desigualdad estática (o sea, las diferencias en el ingreso dentro de la
población), el origen estaría en diferencias muy amplias entre zonas urbanas y rurales, y sobre todo en una marcada
heterogeneidad territorial (por ejemplo, entre Chocó y Cauca, por un lado, y entre Cundinamarca y Santander por el
otro) en términos de pobreza, formalidad, conectividad, acceso al trabajo y falta de protección contra eventos
adversos. Segundo, la desigualdad dinámica (o sea, la desigualdad intergeneracional) se interpreta única y
exclusivamente desde la perspectiva de la educación como motor de movilidad social. En ambos casos, el análisis no
parece tener en cuenta los determinantes estructurales.
La estrategia que se plantea es consecuente con el modelo de desarrollo que ha caracterizado estructuralmente al
país desde la apertura comercial. Se plantean políticas focalizadas para la pobreza (sobre el modelo de Familias en
Acción), se propone inclusión productiva y financiera para reducir la brecha de ingresos, se esboza un mecanismo de
acceso a servicios públicos de calidad y, finalmente se habla del rol del desarrollo incluyente a través de las TICs, la
diversificación productiva y la competitividad del agro.
Pobres y ricos
esclarecedores en un análisis: una familia de
cuatro personas y $2.000.000 al mes de
Es importante subrayar que si bien la tasa de pobreza se ha
ingresos sería clasificada como de clase
reducido, aumenta la tasa de población vulnerable. Eso implica
media. Si no le parece suficientemente creíble,
obviamente que el umbral con el cual se define la tasa de pobreza
¿cómo juzgar el hecho de que dos empleados
es clave para entender si tal reducción es un fenómeno robusto
con educación superior, cada uno con un salario
o depende más del criterio de medición que se use. Por
de $4.000.000 y dos hijos, sean clasificados
ejemplo, de acuerdo con los datos de la Cepal, si consideramos
como de ingresos “altos”?
la población que tiene menos del 60 % del ingreso mediano, el
porcentaje se ha reducido apenas en un 0,1 % entre 2010 y
En términos de intervención, la política del
2013; si consideramos otros umbrales, como el 40, 50 o 70 %
Gobierno se construye básicamente sobre unas
del ingreso mediano, entonces la reducción apenas alcanza
estrategias que son las mismas que se vienen
un máximo del 0,4 %.
usando desde hace más de 15 años, como Familias
en Acción (FA), “De Cero a Siempre” y otros
En general, los umbrales que se usan para clasificar los
programas asistenciales que, si bien tienen una
grupos sociales son poco transparentes. La línea de
funcionalidad y han producido resultados en sectores
pobreza, que recientemente ha recibido algunos
específicos (Attanasio et al., 2004), ya han mostrado
cambios, tiende a subestimar ese flagelo: por ejemplo, la
sus límites como herramienta para erradicar la pobreza
canasta de alimentos no incluye frutas, y el coeficiente
(pero tienen un fuerte impacto político para el manejo del
de Engel no aparece apropiado para Colombia.
consenso) .
Además, no se muestra clara la tasa de cambio (a
paridad de poder de compra) que se usa para calcular
En una nota de pie en la página 52, toma como referencia para hacer sus cálculos la LP del Banco
Mundial de US$ PPA 4 per cápita diario y en la página 225 nos habla de $206.000 per cápita
el umbral. Para la visión de las clases sociales que
mensual. Si estas cifras fuesen coherentes, tendríamos que el dólar PPA sería de $1.716.70, pero,
expresa el Plan, un par de ejemplos son más
si se observan las cifras del BM, el dólar PPA está en $1.216.60, es decir, la LP mensual con ese
dólar es de $145.992 per cápita, un 29 por ciento más baja que la de $206.000.
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Se debe recordar que FA es un programa que nació a
principios del siglo XXI y fue pensado como paliativo
temporal para asistir a familias golpeadas por las
políticas de apertura, y que, a medida que esas
políticas llevaran a un mayor crecimiento, podían
desmontarse en un plazo no mayor de seis años. Sin
embargo, el crecimiento nunca fue de la magnitud que
se prometía, y, peor aún, no sirvió para fortalecer los
sectores de la economía que generan más empleo, como son
la industria y la agricultura. Por ello, FA no sólo no se
desmontó sino que, además, se crearon programas similares
como “Jóvenes en Acción”, “Adulto Mayor”, “De Cero a
Siempre”, etcétera. El valor de estos programas está centrado
en su carácter asistencial, que cumple algunas funciones,
pero no son programas que permitan la generación de empleo
permanente en sectores como la agricultura y la industria.
¿Por qué somos desiguales?
Para el problema de la desigualdad es importante tener un marco de referencia. En la literatura internacional, la
desigualdad en el ingreso se mide con un indicador agregado como el Gini (que es la referencia para el documento base
del PND), aplicado al ingreso neto disponible per cápita de las familias. Este último corresponde a la suma de los ingresos
que los miembros de la unidad familiar reciben en el mercado (trabajo o remuneración de capital), ajustada por factores
debidos a la intervención redistributiva del Estado y teniendo en cuenta el tamaño del hogar.
De acuerdo con esta definición, las
determinantes más próximas de la
variación del Gini son cuatro (Bogliacino &
Maestri, 2014). Por un lado, existe el
conflicto capital-trabajo: puesto que el
capital es distribuido de manera menos
igualitaria, un incremento de su
participación en el PIB empeora la
distribución. Según datos del DANE, la
participación del capital ha crecido en
Colombia. Las políticas de déficit
permanente en cuenta corriente y libre
movimiento de capitales (TLCs y Alianza
del Pacífico) favorecen, entre otras cosas,
la formación de burbujas, que, además de
ser desestabilizantes en el nivel
financiero, a largo plazo afectarán
negativamente la dinámica distributiva.
Cabe recordar que, frente a una crisis de
la balanza de pagos, las medidas de
devaluación interna que se acostumbra
tomar terminan afectando negativamente
la desigualdad del ingreso. En segundo
lugar, la distribución del ingreso es
afectada de manera directa por la
distribución de los ingresos de trabajo.
El acceso a la formalidad y al
empleo
son
dos
canales
fundamentales para reducir las
brechas de ingreso, como lo
reconoce el documento. En este
sentido, si bien la informalidad se
ha reducido, entre 2010 y 2012 tal
reducción ha sido de apenas un
0,7 %. El dato más alarmante, sin
embargo, es la brecha entre las
tasas de ocupación femenina y
masculina, que todavía es de más
de 20 puntos porcentajes, y por el
cual el PND es bastante afásico. Al
mismo tiempo, la distribución del
sueldo de los empleados también
es importante y claramente se ha
empeorado: mientras el diferencial
entre el noveno y el quinto decil ha
permanecido estable entre 2010 y
2014, el diferencial en la cola
izquierda de la distribución (D5-D1)
ha crecido de manera sustancial,
según los datos de la Cepal,
subiendo de 7,6 a 9,1.
Dicho de otra manera, mientras
compartimos la afirmación de que la
inclusión laboral en trabajos de
calidad sea la estrategia madre para
lograr el objetivo de reducir la
brecha de ingresos, disentimos
rotundamente en que el actual
sendero de expansión de la
economía cumpla con el objetivo
prospectado. La firma y la
implementación de una ráfaga de
TLCs han reducido claramente la
diversificación de la economía. Al
día de hoy, el 50 % de las
exportaciones
corresponde
a
petróleo, y la primera década del
siglo ve crecer la proporción de
exportación de productos primarios
y de manufactura de bajo contenido
tecnológico, del 74,2 % al 87,9 %.
La política actual reduce la
diversificación, y sin un giro en esa
política el objetivo del PND no se
podrá lograr.
El tercer factor que afecta la distribución del ingreso es el esfuerzo de redistribución del Estado. Hay que tomar en
consideración dos elementos. Por un lado, los impuestos y los subsidios cambian el perfil distributivo del ingreso
disponible. En el caso colombiano, el impacto de los impuestos es regresivo por el nivel muy elevado de evasión
tributaria y el bajo nivel de recaudación de impuestos sobre la renta de las personas (alrededor de un punto del PIB,
como lo certifica la OCDE, 2015). Mientras tradicionalmente la diferencia entre ingreso preimpuestos y posimpuestos del
1 % más rico ha sido prácticamente cero (apropiándose alrededor del 20 % del ingreso total en 2010, como lo muestran
Joumard & Londoño-Vélez, 2013), las actuales reformas no parecen haber mejorado el panorama, ya que dejan intacta
buena parte de las deducciones regresivas que el sistema colombiano contiene. Por otro lado, es legítimo apelar al
llamado concepto extendido de ingreso disponible, que incluye la provisión de bienes por parte del Estado a través del
gasto en vivienda, salud y educación. Coincidimos con el diagnóstico de que este es un rubro importante para lograr un
país más equitativo; sin embargo, los datos disponibles dicen que el gasto social entre 2010 y 2013 quedó
absolutamente invariado al 13,7 %.
Técnicamente, el pasaje de la focalización socio-territorial a la focalización individual, como instrumento príncipe, se hizo con la Red de Solidaridad Social durante el gobierno de Samper Pizano
(1990-1994), pero Familias en Acción de alguna manera ha sido el programa más celebrado.
Cabe decir que podemos hablar directamente de desigualdad sin preguntarnos hasta qué punto tal desigualdad es equitativa o menos: en 2013, el Índice de Gini colombiano del ingreso era
de 53,9, mientras que el promedio de la OCDE en la primera década del nuevo siglo era de 31 (OCDE, 2011).
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Plantea el PND una reducción del coeficiente de Gini de 2
puntos en cuatro años. Sin pretender hacer análisis de
escenario (se necesitarían otros instrumentos), unos
simples cálculos pueden mostrar que resulta posible
conseguir mucho más con una sencilla política de
inserción laboral, basada en políticas industriales.
Utilizando datos de la Gran Encuesta Integrada de
Hogares (GEIH) para el último trimestre de 2013, y
haciendo un ejercicio contrafactual para la inserción
laboral (como empleado o en cuenta propia) del 10 % de
las personas en edad laboral que no alcanzan los 600,000
pesos mensuales – imputando a estos últimos el ingreso
laboral de la persona “más parecida” en término de edad,
escolaridad, sexo y departamento de residencia y que
tenga ingreso por encima del umbral – la reducción del
Gini sería de 2 puntos addicionales respeto al escenario
del PND.
Gráfico 1. Algunas microsimulaciones
de variación del Gini
Fuente: elaboración de los autores con datos GEIH, último trimestre de 2013.
Movilidad social
El tema de la movilidad intergeneracional se aborda en el PND únicamente en términos de acceso a la educación.
Además, en el articulado se hace evidente que el instrumento príncipe será el crédito-beca.
Si consultamos los datos de la OCDE, éstos muestran cómo la elasticidad intergeneracional está muy correlacionada
con el coeficiente Gini del ingreso (OCDE, 2008). Dicho de otra manera, la desigualdad afecta también la movilidad
intergeneracional. Como reconoce el documento mismo de las bases del PND, el entorno familiar sigue siendo una
determinante fundamental tanto del éxito escolar como en el mercado del trabajo. Sin una clara política contra la
segregación socio-económica, nunca se logrará una verdadera movilidad social. Es claro que no habría una estrategia
novedosa para estimular la movilidad social, como, por ejemplo, propender por que toda o la inmensa mayoría de los
servicios de educación primaria y secundaria sea pública. Al contrario, el crédito-beca individualiza la responsabilidad
del éxito y propone una vez más el acceso a deuda desde la primera edad. Hay que subrayar que los países que han
recorrido este camino tienen ahora nuevas generaciones, cuya deuda se ha vuelto un problema social.
Para ponerle una cifra final, la variabilidad de los sueldos laborales se explica en razón de menos del 10 % por el título
de estudio. Si no abordamos los factores estructurales, el ascenso social seguirá siendo un objetivo imposible para la
mayoría de la gente.
Según los datos del Dane, el Excedente Bruto de Explotación ha crecido 3 puntos porcentajes entre 2000 y 2012.
Con los datos del último trimestre 2013 (GEIH), la diferencia en el ingreso mensual mediano de los trabajadores
formales y de los trabajadores en cuenta propia era desfavorable para estos últimos en alrededor de 150 mil pesos.
Pág. 9
Facultad de Ciencias Económicas - UN
Referencias
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evaluation
of
Familias
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Acción,
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and comparative perspectives. Oxford, UK: Oxford University Press.
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(2008),
Growing
DOI:10.1787/9789264044197-en.
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unequal?
París:
OCDE
Publishing
El PND y la educación: refuerzo de un modelo de
educación segmentado, que segrega y diferencia desde la Escuela
José Guillermo García y Gustavo Junca
Profesores Facultad de Ciencias Económicas - UN
Como está presentada la educación en el PND, sigue el enfoque de capital humano. Refuerza el modelo de educación
orientado a favorecer la educación pública para la primera infancia y la formación básica, y aumentar el acceso a la
población de escasos recursos. Este enfoque en la educación superior estimula las asimetrías favorables a la
universidad privada y activa el estancamiento presupuestal de las universidades públicas. Así refuerza el modelo de
educación segmentado que segrega y jerarquiza desde el propio sistema educativo.
Introducción
En el Proyecto de Ley presentado para estudio del Congreso, la educación es presentada como uno de los “pilares”
del Plan. Se le da esta importancia considerando que la educación tiene una gran incidencia sobre el crecimiento
económico y la equidad, si se orienta con una visión dirigida a cerrar las brechas y reducir la desigualdad de
oportunidades entre la población y las regiones.
La relación del conocimiento científico-técnico con el crecimiento y la productividad es una fuente de los procesos de
transformación y desarrollo de la economía moderna. Por esto, en el análisis del crecimiento, la educación es
considerada como una condición importante en los procesos de crecimiento económico, que permite ampliar las
capacidades humanas, facilita la integración de las personas a las actividades productivas, los incrementos sociales
de productividad y su articulación a las formas de aumento del ingreso y de crecimiento del mercado.
Es comprensible que el documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo tenga como preocupación el proceso de
formación de capital humano desde la primera infancia, con el objetivo de ampliar la inclusión (mayor cobertura) y la
permanencia (menor deserción), y que presente la educación como el factor importante de movilidad social para romper
trampas de pobreza. Sin embargo, el papel de la educación en procesos de formación más amplios de construcción
institucional de ciudadanía, de cultura y educación sexual, entre otros, quedan considerados en forma secundaria.
El Plan postula a la educación como uno de los pilares para consolidar la paz, y lo enuncia señalando como objetivo del
plan “construir una Colombia en paz, equitativa y educada, en armonía con los propósitos del Gobierno nacional, con los
estándares de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), y con la visión de planificación
de largo plazo prevista por la Agenda de Desarrollo post 2015” (DNP, 2015). Para alcanzar tal objetivo, el PND, en lo que
se refiere al componente de educación, propone la financiación de los siguientes aspectos:
- Movilidad social: cerrar brechas en acceso y calidad de la
educación.
Primera infancia
Obligatoriedad de la educación media
Ampliación de la jornada escolar
Creación del sistema de educación terciaria y aumento de
financiación de la educación superior mediante créditos-beca.
- Infraestructura: TIC como plataforma para la
equidad, la educación y la competitividad.
- Transformación del campo: Cerrar las brechas
urbano-rurales y sentar las bases para la
movilidad social.
Los dos primeros se relacionan directamente con la educación, y el último, orientado hacia la transformación del campo,
contempla hacerlo ampliando al campo la movilidad social y reducir la pobreza, en parte con el apoyo de la educación.
El presente documento hace una reflexión sobre los principales puntos del Plan de Desarrollo que se refieren al
componente de educación. Además de esta introducción, el documento consta de cinco partes; la segunda aborda el
problema de la cobertura con calidad y luego hacemos una discusión sobre la incorporación de las personas educadas al
mercado laboral. En la cuarta sección discutimos sobre el problema de movilidad social con base en la educación y,
finalmente, presentamos algunas conclusiones y recomendaciones.
Pág. 11 Facultad de Ciencias Económicas - UN
Cobertura con calidad heterogénea
El PND hace referencia a la cobertura en todas las
etapas de formación. En primer lugar sobresale la
primera infancia, dentro de un plan de atención integral
que contempla la capacitación de personas calificadas
para desempeñar esta labor, y la adecuación y la
construcción de hogares comunitarios destinados a la
primera infancia.
Es evidente la importancia de dicho programa en la
medida en que está asociado al crecimiento de
población infantil, en sectores de escasos recursos y
madres adolescentes que no terminan la educación
media, problemas agudizados en sectores sociales
deprimidos y con frecuencia afectados por la violencia.
Sin embargo, la propuesta no parece ir más allá de la
capacitación de madres comunitarias en hogares ya
existentes, de acuerdo con estándares pedagógicos
establecidos por el Ministerio, que una propuesta
integral de ampliación con instalaciones de calidad y
procesos de cuidado y acompañamiento acordes con
los procesos de aprendizaje en esta etapa de la vida.
La estrategia para la educación media es
principalmente de cobertura y consiste en formular, por
un lado, la obligatoriedad de la educación media
completa, junto con la propuesta de implementar la
jornada única en los colegios públicos, y, por otra, en
la formulación de esta meta de cobertura por fuera de
la frontera de tiempo del período de gobierno.
Tal como lo ha reconocido el BID (2009), los diversos
informes sobre el desempeño en las pruebas
internacionales evidencian que la cobertura no es
suficiente. El esfuerzo por lograr únicamente cobertura
ha impedido un mayor avance, ya que esta cobertura
es desigual en términos económicos, los cuales, a la
vez, están determinados por la escala socioeconómica
y los recursos económicos a disposición de los
estudiantes. Se trata de una situación que se ha
acentuado en Colombia gracias al privilegio de la
política hacia la educación privada.
En la propuesta reglamentaria, la calidad se plantea
replicando la construcción de sistemas nacionales de
calidad, es decir, a partir de la construcción de indicadores
de desempeño, gestión y calidad, con algunos estímulos
económicos (bonificaciones) a los colegios que logren
reducir la deserción estudiantil y promuevan a los
estudiantes en forma automática.
El otro énfasis con respecto a la calidad se quiere lograr a
través de las TIC, y en particular se propone una plataforma.
A este respecto, se enfatiza en ampliar los medios físicos
pero poco se atiende la cuestión de la cultura en el uso.
Además, la propuesta está limitada por el acceso
insuficiente de los estudiantes de colegios públicos a esas
plataformas. Más aún cuando no es claro cuáles son los
contenidos, y la propuesta no se acompaña de un currículo
integral que se materialice en textos escolares y recursos al
alcance efectivo de todos los estudiantes, recursos de
apoyo para los maestros y permanente actualización de los
mismos.
En las circunstancias actuales de la educación, el problema
de los lineamientos curriculares consiste en responder a
estándares de calidad que tienden a nivelar por lo bajo. Si
bien las metas plantean el aumento de los porcentajes en
desempeños con calidad, pretenden hacerlo ampliando las
políticas actuales de estímulos a la formación avanzada de
los maestros en posgrados pero nada dicen en cuanto a la
importancia de valorar, enaltecer y reconocerle importancia
social y económica a la labor pedagógica y cultural de los
docentes.
Aunque no es suficiente, programas como los que
promueven los gobiernos de Ecuador y Perú para la
implementación del bachillerato internacional en los colegios
públicos son una guía que puede servir de referencia.
También es importante estudiar a fondo aquellas
experiencias en las cuales el buen desempeño de los
estudiantes está asociado con estímulos a la mayor
calificación de los maestros, y asimismo a reconocer y
valorar efectivamente su importancia para la cultura
nacional y el desarrollo.
Finalmente, en cuanto a la educación superior, se busca
crear lo que en el Plan se denomina sistema de educación
terciaria, en el cual, junto con la educación universitaria
(pregrados y posgrados), se incluye la formación para el trabajo (técnica y tecnológica). La creación de este sistema
busca articular los procesos de formación y calificación para el trabajo con la educación universitaria, mediante la
creación de tres sistemas: de clasificación de conocimientos y competencias, de promoción de la calidad, y de
acumulación y transferencia de créditos para promover la integración entre los variados tipos y niveles de educación, y
con el sector productivo. Esta idea no es descartable pero resulta ineficaz por las condiciones muy heterogéneas y
asimétricas de recursos y capacidades que se presentan entre los diferentes tipos de instituciones educativas.
Dada la existencia de un alto componente privado, el PND mantiene la propuesta de subsidios a la demanda, en la cual,
además de los créditos del Icetex, están los créditos-becas a los mejores estudiantes de ingresos bajos con mayores
puntajes en las pruebas Saber 11. El problema de esta política radica en que concentra mayores recursos y capacidades
en las instituciones con mayores recursos y calidad, y seguramente incrementará las brechas de calidad entre
instituciones y regiones. De hecho, los mejores estudiantes de todo el país están siendo atraídos por los principales
centros económicos, culturales y académicos, y después será poco probable que regresen a sus regiones de origen.
Pág.12 Facultad de Ciencias Económicas - UN
Esta política, que busca estimular y premiar el mérito individual, en otro sentido propicia un fondeo de recursos y amplía
la matrícula de algunas universidades privadas. Debe mostrar que genera mayor inclusión y equidad, que se proyectan
en la tasa de graduación de estos estudiantes que han experimentado discriminación e intolerancia social, y a quienes
en algunos casos ha sido necesario abrirles cursos segregados, sólo para ellos.
Lo que sí se mantiene es una política presupuestal que estanca la educación superior pública, pese a que, con recursos
limitados y sin una comprensión de su labor, ha logrado responder a grandes necesidades del país. Sin una política
seria y comprensiva de la importancia de preservar y fortalecer la educación pública de calidad, este tipo de
restricciones contribuirá a debilitarla, ampliando las asimetrías de recursos y la segmentación social que existe entre la
educación pública y la educación privada, paradójicamente una educación privada en la que buena parte de sus
docentes han sido y son formados en las principales universidades públicas.
¿Desempleo calificado?
Todos los esfuerzos, pequeños o
grandes, que busquen aumentar
la cobertura y la calidad de la
educación en todos los niveles,
pueden convertirse en un gran
fracaso en la medida en que la
estructura productiva no resulte
adecuada para integrar a los
ciudadanos de una Colombia
más y mejor educada. En el
articulado se menciona, en dos o
tres reglones, esta necesidad de
articulación con el sector
productivo, pero no hay una
propuesta de su materialización
y tampoco de su financiación.
Esta absorción o inserción en la
sociedad a través de la actividad
productiva es claro que puede
hacerse en la medida en que las
empresas ofrezcan empleos
bien remunerados para personal
cada vez mejor calificado. Sin embargo, cuando el fortalecimiento se ha dirigido a
la formación técnica y tecnológica, esto demuestra una falta de cultura empresarial
que se enfoque hacia la producción de bienes con mayor valor agregado, y que se
vea reflejado en el tipo de bienes que nuestra economía produce y comercializa.
Una segunda opción es la de propiciar el acceso real a recursos financieros que
permitan la ampliación y la formación de nuevas empresas productoras de bienes
y servicios. Claramente, esto sólo es posible con una política de tasas de interés
que permitan crear estas líneas de crédito, cada vez más escasas. Más aún, la
política monetaria del Banco de la República, con metas de inflación más bajas,
terminan ahogando las posibilidades de tasas de interés bajas, en la medida en
que el crecimiento va acompañado de aumentos de la inflación en una economía
con rigideces de precios. Por el contrario, las políticas han contribuido al
crecimiento de la banca, que logra un mayor control de las empresas de bienes y
servicios, así como la desviación de recursos hacia actividades bursátiles y de
especulación.
En esta forma, el objetivo de alcanzar una Colombia más y mejor educada se
puede ver frustrado por el aumento de la población que carece de seguridad
económica, y está expuesta a situaciones precarias de subempleo o desempleo,
haciendo que la erradicación de la pobreza y la reducción de las desigualdades
sean un espejismo inalcanzable, e improbable la consolidación de la clase media
que contempla el PND.
Desigualdad en riqueza, restricción a la movilidad social
La teoría integrada del crecimiento endógeno explica la
desigualdad en el ingreso y la riqueza, así como las
trampas de pobreza y la escasa movilidad social a partir de
las diferencias, no sólo en el acceso sino asimismo en el
tipo de capital humano.
En efecto, este enfoque plantea que el gasto de los padres
en educación, que permite la formación de capital humano
de alta calidad, tiene como punto de partida un nivel
mínimo de riqueza (Croix y Doepke, 1993; Galor y Zeira,
1993; Galor y Tsiddon, 1997; Galor, 2011a; Galor, 2011b).
Estos modelos pueden servir para comprender el proceso
de segregación socio-económica en la educación privada
de todos los niveles (primera infancia, primaria, secundaria
y educación superior), frente a una parte importante de la
educación pública que se ofrece en el país.
Pág. 13 Facultad de Ciencias Económicas - UN
Es claro que el PND, mediante su política de continuar
privilegiando el mecanismo del mercado y el sector
privado, busca cerrar estas brechas a través de subsidios
a la demanda, ampliación de la jornada única y el
programa de primera infancia, y una plataforma virtual de
educación. Pero lo hace manteniendo un modelo de
educación pública de muy pocos recursos, con una
estructura física en su mayoría de pésimas o inadecuadas
instalaciones, con unos lineamientos curriculares que no
aseguran la producción y la distribución de libros y
material escolar; y una mala remuneración a los docentes.
Esta dificultad se percibe en todos los niveles de la
educación (básica, secundaria y superior). Las
posibilidades de una inversión pública o privada en capital
humano de alta calidad parte del supuesto de un mínimo
de riqueza para acceder a este tipo de educación, riqueza
que en este caso correspondería al capital público
representado en instituciones públicas que contribuyan a cerrar la brecha de trampas de pobreza, y no subsidios a la
demanda que contribuyan a acentuarlas y perpetuarlas.
El PND mantiene una discusión sobre el proceso educativo, entendido en algunos casos con una lógica económica de
costo-beneficio, en el cual algunos conceptos, como calidad, eficiencia, eficacia, aparecen como centrales,
anteponiéndose a la discusión acerca de inquietudes pedagógicas: ¿Qué enseñar?, didácticas, ¿cómo enseñar?, o
culturales, ¿para qué enseñar?
Conclusiones
El Plan de Desarrollo debiera hacer explícita la búsqueda de la calidad educativa,
pero no a través de la construcción de unos sistemas de medición de calidad, que
deben ser el punto de llegada y no el punto de partida. La calidad debe estar
fundamentada en el proceso educativo, en la propuesta de un currículo integral que
esté acompañado de los textos, guías y recursos escolares que permitan alimentar
una plataforma física y virtual de trabajo escolar.
Este currículo debe tener la posibilidad de actualización periódica y estar
acompañado por procesos de capacitación y mejora continua de los docentes. El
bachillerato internacional puede ser una guía pero no la solución, en la medida en
que necesitamos reconstruir la identidad nacional, enfatizando en la historia reciente
de conflicto y posconflicto (Infante, 2011), de manera que se pueda garantizar la no
repetición de estos hechos.
Esto sólo se puede llevar a cabo si el Gobierno busca fortalecer la educación pública
en todos sus niveles, tanto en infraestructura como en la calidad de la misma, de
manera que se cierre la brecha y la segregación que ha generado el modelo actual
al privilegiar persistentemente la educación privada.
¿Cómo resulta posible una educación de calidad sin textos escolares, sin maestros y
profesores apreciados y reconocidos social y económicamente; es más, sin
garantizar que nuestros niños y jóvenes tengan a su alcance las obras de los
grandes autores colombianos? La historia, la literatura, el arte y el conocimiento son
los que permiten reconstruir la identidad. Con retomar e implementar la propuesta
educativa que hace 25 años planteó la Comisión de Sabios, “Colombia al filo de la
oportunidad” (Vasco et al., 1996), y avanzando en esa dirección de manera seria,
constante y decidida, bien pudiéramos empezar a corregir los errores que reconoce
el BID (2009) en su informe sobre educación.
Pág. 14 Facultad de Ciencias Económicas - UN
Referencias
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Todos por un nuevo país. Articulado Proyecto de Ley.
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Todos
por
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Paz,
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Galor, O. y J. Zeira (1993). “Income distribution macroeconomics”. En: The Review of Economic
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Infante, A. (2011). “El papel de la educación en situaciones de posconflicto, estrategias y
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Vasco, C. et al. (1996). “Colombia al filo de la oportunidad”. Misión de Educación, Ciencia y
Desarrollo. Presidencia de la República, Colciencias, Tercer Mundo Editores.
Pág. 15 Facultad de Ciencias Económicas - UN
Ciencia y tecnología en el Plan Nacional
de Desarrollo – Más de lo mismo –
Álvaro Zerda Sarmiento
Profesor Facultad de Ciencias Económicas - UN
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) del segundo mandato del presidente Santos se inscribe en la lógica que ha
tenido el discurso económico de los gobiernos colombianos durante las últimas décadas: énfasis en el aumento de la
competitividad para profundizar la inserción internacional, en una estrategia de crecimiento jalonado por el ahorro
externo y las actividades extractivas que permitan explotar las “ventajas comparativas” que se derivan de ser un país
rico en recursos naturales. En la práctica, se renuncia así a buscar la ampliación del mercado interno mediante un
desarrollo industrial que pueda servir como motor del crecimiento, en virtud de sus interacciones con el resto de
sectores de la economía, tal como ha sido mostrado en la literatura económica (Young, 2009; Chang, 2002).
Dentro de la concepción oficial, el Estado sólo debe facilitar bienes públicos, estabilidad macroeconómica y
condiciones propicias para que las empresas aumenten su productividad. En consecuencia, el diseño de política
industrial que seleccione sectores jalonadores ha sido reemplazado por el énfasis en las actividades de ciencia,
tecnología e innovación (CTI), como estrategia transversal que contribuya a mejorar los índices de competitividad. No
obstante, a diferencia de lo que sostiene el discurso, cuando se examina la evidencia sobre la aplicación de los
enunciados resalta una gran distancia con los hechos, pues la inversión en actividades de ciencia y tecnología (ACTI)
se ha mantenido en niveles modestos (por debajo de medio punto del PIB ), con lo cual su impacto sobre la innovación
ha sido muy débil (con aumento de la porción de empresas no innovadoras), como se ilustra en el Gráfico 1.
Gráfico 1. Colombia, Inversión en ACTI y en I+D como % del PIB (eje izquierdo) y porcentaje
de empresas no innovadoras (eje derecho), 2004-2014.
En lo que sigue de este escrito se ilustran los anteriores
planteamientos, a la luz del contenido del PND en
relación con la estrategia sobre CTI, su diagnóstico,
visión y objetivos, tal como están plasmados en el
documento que recoge la versión final de las Bases del
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (DNP, 2015a) y
lo consignado en el articulado que fue presentado al
Congreso como Proyecto de Ley para su aprobación
(DNP, 2015b) . En la parte final del texto se adelanta una
reflexión sobre los elementos que debiera contemplar
una política integral de industrialización que tenga en
cuenta la CTI.
0,550
8,1
0,500
7,1
0,450
6,1
0,400
5,1
0,350
4,1
0,300
3,1
0,250
0,200
2,1
0,150
1,1
0,100
0,1
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Empresas que no innovan
Inversión en ACTI
Inversión en I+D
Fuente: elaborado con base en información del OCYT y de Planeación Nacional.
Diagnóstico, visión y objetivos
Como visión hacia 2018, el plan plantea que “Colombia será uno de los países más competitivos y productivos de la
región”, lo que “se logrará a partir de un uso eficiente de las ventajas comparativas” (Bases, p. 118), con lo cual en 2025
estará en capacidad de crear aglomeraciones de CTI, ciudades con vocación de conocimiento (a lo que se denomina
“economía naranja”), y empresas y tecnologías estratégicas para la competitividad en el largo plazo (loc. cit.).
1
Mientras en Brasil, por ejemplo, en los últimos años alcanza un promedio del 1,7 % del PIB, según datos de Ricyt.
lo sucesivo, y para evitar repeticiones, siempre que se mencione este documento se citará como “Bases”. Cabe
advertir que las Bases son parte constitutiva del PND presentado al Congreso de la República para su aprobación.
3 También para abreviar, siempre que se mencione este documento en lo sucesivo, se citará como PL.
4 En el articulado del Proyecto de Ley propuesto al Congreso, los estándares de la OCDE
son presentados como declaración de principios (PL, art. 1).
5 De la cual apenas se conocen sus lineamientos generales, presentados
por el Presidente de la República en agosto de 2014 (SNCEI, 2014).
2 En
Pág. 16 Facultad de Ciencias Económicas - UN
El diagnóstico que presentan las Bases del PND sobre el
estado de la CTI sigue muy de cerca las observaciones
hechas por la OCDE, que se corresponden con lo que en
el país ya se conoce de tiempo atrás. Allí se señala el
peligro de depender de materias primas para el
crecimiento sostenible en el tiempo, así como se resalta la
importancia de la innovación para estimular una
productividad que permita aumentar el ingreso y el
empleo (Bases, p. 101). El Plan acude al informe de la
OCDE para destacar las carencias de inversión en CTI y
la debilidad de la relación entre universidades y empresas
(Bases, p. 102), y, sin reflexión alguna sobre las causas
de este aparente fenómeno, pasa a repetir las
recomendaciones de la OCDE sobre propiedad
intelectual, como instrumento clave que estimule la
innovación
productiva
(Bases,
p.102).
Como
realizaciones del pasado en cuanto al tema, menciona
“algunos esfuerzos institucionales y normativos
importantes para darle mayor importancia al desarrollo de
la CTI”, como la creación del Fondo de CTI del Sistema
General de Regalías (SGR) (Bases, p. 103).
En últimas, se trataría de avanzar en la ruta trazada por la
Agenda Nacional de Competitividad 2014-2018,
orientada a favorecer las condiciones empresariales por
medio de 11 ejes prioritarios entre los cuales se cuentan
el de CTI y el de transformación industrial, que –plantea
el Plan– alimentan las estrategias transversales del PND.
Con estas acciones se espera incidir sobre factores
internos del desempeño de la empresa, como disminuir el
costo país (de logística, transporte, energía y trámites,
entre otros). Como resultado, aumentará la capacidad de
innovación de las empresas, para lo cual el requisito
consiste en generación y transferencia de nuevas
tecnologías, dentro de las que juegan un papel
protagónico las TIC (Bases, pp. 95-96). No obstante
estas menciones al contexto empresarial industrial, el
Plan insiste en el papel central del sector
minero-energético para garantizar el desarrollo
económico “sostenido e inclusivo” (Bases, p. 96),
mientras el articulado del PL ni siquiera hace mención de
la industria manufacturera o la agroindustria .
Como detalle de los objetivos generales, el Plan se refiere a los ajustes institucionales que se adelantarán, como la
reforma del marco normativo para la inversión privada en CTI y una reestructuración no explicada de Colciencias
(Bases, p. 139) y de Bancóldex, que migrará hacia la banca de desarrollo (Bases, p. 123), a la par que una mejora en el
uso de los recursos del Sistema General de Regalías (SGR) (Bases, p. 138). Con todo ello, la meta fijada es pasar del
0,5 % como porción del PIB destinado a ACTI en 2014, al 1 % en 2018, lo que resulta deseable pero improbable, en tanto
la financiación dependa en buena medida del flujo de regalías por explotación de recursos naturales, las que, en un
escenario de caída de los precios internacionales del petróleo y otros commodities, estarán muy por debajo de las
proyectadas en 2012, cuando se expidió la Ley de Regalías (Gráfico 2).
1300
1200
Gráfico 2. Colombia, impacto de la caída de los
precios del petróleo sobre regalías para CTI
(Miles de millones de pesos corrientes)
En cuanto a metas de inversión (PL, art. 5), si bien en las
cifras presentadas no es posible separar el monto
proyectado para la actividad minera en sí, en la medida
1000
que está incluida junto con la energética en el rubro
correspondiente en el plan de inversiones, el monto
900
asignado para desarrollo minero-energético es muy
superior (78 billones y medio de pesos de 2014, el 11,2 %
800
del total de inversiones) al asignado a las ACTI (17,2
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
billones de pesos, el 2,4 % del total). Incluso, estas
Proyectadas 2012
Corregidas 2015
últimas se ven rezagadas frente a la asignación para
desarrollo de las TIC (22,3 billones, el 3,2 % del total) y su
origen recae fundamentalmente en la inversión privada,
Fuente: cálculos propios con base en información de Colciencias, DNP y OCYT.
responsable de aportar el 75 % del total, sin que sea
claro de qué manera lo conseguirá (Cuadro 1). Todo ello muestra que durante la administración Santos tampoco variará
el desfase entre el discurso y las ejecutorias en este rubro.
1100
No sobra recordar que la industria ha perdido participación en la economía colombiana total, pues de representar el 25 % del PIB total
en los años 70, hoy día escasamente alcanza un 14, reemplazada por el sector servicios y actividades extractivas.
Que básicamente remite a la posibilidad de que el capital privado apropie las rentas de los avances científico-tecnológicos que se han logrado gracias a la
investigación financiada con fondos públicos, a la manera de la Ley Bayh-Dole de los Estados Unidos, asunto muy criticado en ese país y en Europa (Dosi, et al., 2007).
Hay que recordar que en 1995 la Misión de Ciencia, Educación y Desarrollo, denominada Misión de sabios, planteó la meta del 2 % para ser
alcanzada en el año 2000 (Misión de sabios, 1996).
Es de destacar que el promedio anual de recursos proveniente del Presupuesto Central para CTI, proyectado para los cuatro años, es prácticamente el mismo
presupuesto que ha recibido Colciencias durante los últimos tres años: tan solo aumenta 1,9 % en términos reales.
Extrañamente, los documentos que configuran el Plan de Desarrollo no hacen mención del “Plan estratégico sectorial 2015-2018, del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, en el que se adelantan
consideraciones más amplias sobre la “Política de desarrollo productivo”, que, sin embargo, constituye “más de lo mismo” que se ha publicitado en los últimos años, sin haber mostrado resultados
concretos (Mincyt, 2014).
Véase el documento de Álvaro Moreno, donde éste señala cómo una devaluación masiva no necesariamente jalona las exportaciones, como es sostenido por la “sabiduría convencional” (Moreno, 2015).
Pág. 17 Facultad de Ciencias Económicas - UN
Cuadro 1. Plan de inversiones 2015-2018 y fuente
de financiamiento para algunas estrategias del PND
(Billones de pesos de 2014 y porcentajes)
Estrategia
Total Plan
CTI
TIC
Des Prod.
Des Miner
Monto
703,9
17,2
22,3
8,3
78,5
Central
37%
10%
17%
58%
11%
Descentral
0,5%
Territorial
6,8%
1%
7%
2%
1%
30%
1%
Privado
34,2%
75%
82%
SGR
84%
2,9%
15%
4%
1%
% s/total
2,4%
3,2%
1,2%
11,2%
Fuente: Cálculos con base en Proyecto de Ley presentado al Congreso, DNP 2015.
Valga señalar que lo planteado en el documento Bases del Plan de Desarrollo es mucho más amplio que lo que se refleja
en el articulado del Proyecto de Ley, en el cual escasamente se pueden identificar los pilares del Plan (paz, equidad y
educación), y las estrategias transversales y regionales, además de algunos mecanismos para la ejecución del Plan,
que sí se mencionan dentro de las Bases. En relación con la estrategia CTI, el articulado del Proyecto de Ley hace una
explícita consideración adicional en el sentido de que se integrará el Sistema de Competitividad e Innovación con el
Sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación, a fin de consolidar un único Sistema de Competitividad, Ciencia,
Tecnología e Innovación (PL, art. 179). Se confirma así la vocación del Plan hacia el incremento de la competitividad
enfocada a los mercados internacionales, reeditando la confianza en la inversión extranjera (Bases, p. 99), punto en el
cual el documento no contiene consideraciones sobre la caída que esta inversión viene mostrando desde el 2014, en
virtud de la modificación del contexto económico internacional (Banco de la República, 2015).
El casillero vacío del Plan: la política industrial
Se debiera suponer que uno de los sectores por
beneficiarse de la estrategia de competitividad es el de la
industria, por cuanto en las Bases del Plan se señala como
uno de los “sectores líderes”, a más del sector de
construcción y el de servicios financieros y sociales (Bases,
p. 770). También, por cuanto es mencionado como quinto
eje prioritario de la Agenda Nacional de Competitividad
2014-2018 –“transformación industrial”, cuyo desarrollo, se
plantea, se dará en las estrategias transversales (Bases, p.
95). Sin embargo, las consideraciones específicas del Plan
sobre este sector hacen relación a aspectos
microeconómicos de las empresas para fortalecer su
capacidad de innovación, a la ampliación de la refinería de
Cartagena y al sector agroindustrial que será impulsado
en la región de los Llanos orientales, así como a la
incidencia de las TIC en la productividad empresarial y la
configuración de parques industriales en las regiones.
Además, la esperanza de que la industria constituya un
sector líder se afinca en la recuperación de la economía
de los Estados Unidos (Bases, p. 770), expectativa que
poco respalda la realidad de los flujos de comercio
realizados entre los dos países después de entrado en
vigencia el Tratado de Libre Comercio, que muestra una
balanza favorable para el país del Norte (Portafolio,
2015), no obstante la devaluación de alrededor del 30 por
ciento del peso frente al dólar en el último año.
De lo analizado en este documento se deduce que el PND carece de una visión integral del crecimiento económico que
permita establecer estrategias y acciones que involucren los variados componentes de un sistema social de producción
e innovación (Boyer y Freyssenet, 2001) –entre ellos el de CTI, en el cual se identifiquen actores sociales con sus
respectivas responsabilidades y aportes al propósito del bien-estar global, si por ello se debe entender la integración de
paz, equidad y educación. Para ello sería necesario adelantar un diseño de política que articule a los actores que
conforman el sistema económico (gobierno, aparato productivo, sector externo, trabajadores, sistema educativo y de
capacitación, sistema de investigación en ciencia y tecnología, y sistema financiero), en busca de ese propósito común,
alrededor de un programa productivo con sus correspondientes ejes de interconexión, cuyo resultado en conjunto dé
origen a sinergias y circuitos que se retroalimenten de manera positiva en torno a sectores estratégicos de la industria.
La actual coyuntura económica internacional, caracterizada por el fin del auge de los precios de los commodities y de los
flujos de inversión extranjera hacia países con recursos naturales abundantes, así como la devaluación de las monedas
nacionales contra el dólar y el consecuente encarecimiento de bienes importados, marcan la oportunidad para adelantar
un programa agresivo de sustitución de importaciones en todos los sectores productivos, en particular el industrial. Este
programa permitiría no sólo superar la eventual restricción externa y la alta dependencia de los ciclos internacionales sino,
además, integrar en el mercado interno a esa gran masa de población marginal o que está por fuera del circuito económico,
generando de esa manera empleos e ingresos que vengan a jalonar la demanda agregada –fuente de crecimiento
económico–, y asimismo a disminuir los indicadores de pobreza en mayor cuantía de lo alcanzado en años recientes.
Pág. 18 Facultad de Ciencias Económicas - UN
Referencias
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del 30 de enero de 2015” http://www.banrep.gov.co/es/minutas-01-2015.
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Humanitas.
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Anthem Press.
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Todos
por
un
nuevo
país
–
Paz,
equidad,
educación.
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/PND%202014-2018%20Bases%20Final.pdf.
Departamento Nacional de Planeación (2015b), Articulado del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.
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europea’: un análisis de política científica y tecnológica en Europa”, Cepal.
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Misión de sabios – Misión Ciencia, Educación y Desarrollo (1996) Colombia al filo de la oportunidad –
Informe de la Misión de sabios. Bogotá, D. C.: Colciencias – Tercer Mundo Editores.
Moreno, Álvaro (2015), “La aritmética del Plan de Desarrollo”. Documento de análisis del PND.
Universidad Nacional de Colombia, FCE.
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Tecnología
–
Colombia
2014”.
http://ocyt.org.co/es-es/Libros/ArtMID/543/ArticleID/246/Indicadores-de-Ciencia-y-Tecnolog237a-Colo
mbia-.2014.
Portafolio, diario económico (2015), “Déficit de balanza comercial fue de US$1.797,6 millones”. Marzo
20. http://www.portafolio.co/economia/importaciones-aumentaron-2015.
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competitividad 2014-2018”. http://www.colombiacompetitiva.gov.co/sncei/Paginas/agenda.aspx.
Young, A. (2009), Rendimientos crecientes y progreso económico. Revista de Economía Institucional,
vol. II Nº 21. Segundo Semestre. Bogotá: Universidad Externado de Colombia pp. 227-243.
Pág. 19 Facultad de Ciencias Económicas - UN
Notas agrícolas al Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018: tecno-lógica-capitalista en la agricultura
William Chavarro Rojas
Profesor Facultad de Ciencias Económicas - UN
Conclusión introductoria
Una panorámica del desarrollo planeado de aquí a 2018 muestra cuatro rieles reforzados: desdén por la tenencia de
la tierra, que, con derechos de uso, o deja inmaculada la concentración o la lubrica; adaptación al cambio climático pero
no su reversión, porque la naturaleza, ordenada según la rentabilidad y el determinismo geográfico, no deja hacer otra
cosa; enfoque territorial, o la convergencia de instrumentos de política y financieros para la agroindustria; y cero
alternativas para comunidades campesinas a las cuales se les impone un conjunto de elección: rendirse a la agricultura
industrial o seguir como agricultores en fuga monte adentro.
Transición de pobres a productores
La pobreza sigue siendo el caballito de batalla de la planeación para el desarrollo de las comunidades rurales, en el
sentido de que con la pobreza el Gobierno sigue justificando en gran medida su intervención en la vida y los territorios
de familias y productores agropecuarios no capitalizados. Una salida de la pobreza es ofrecida mediante la formación
de capacidades productivas y dónde aplicarlas, es decir, dotar de activos y acceder a mercados, de tal manera que así
los campesinos puedan ser incluidos productivamente, esto es, incluidos en el avance del crecimiento económico. Las
estrategias de salida de la pobreza rural priorizan su ejecución a las áreas elegidas por el Programa de Desarrollo
Rural Integral con Enfoque Territorial (PDRIET; pp. 30, 32, 209, 312; y art. 5), de las cuales se espera tener 10 en 2018
(pp. 319, 322). La definición de esas áreas no deja de ser conflictiva en un contexto de productos agropecuarios
priorizados para la competitividad (p. 327); es decir, es alta la probabilidad de que las zonas con unidades productivas
campesinas (por ejemplo, las zonas de reserva campesinas constituidas y consuetudinarias) no reciban atención en
inclusión productiva por quedar fuera de las áreas PDRIET.
Es persistente la convicción de incrementar, dentro del
entorno ofrecido por las cadenas productivas y las
alianzas comerciales, la rentabilidad y la productividad, la
cual, por omisión, debe entenderse como “productividad
del trabajo individual” (pp. 645, 679, Gráfico 7.18). Lograr
eficiencia en la agregación de valor y la comercialización
de productos agropecuarios significa encausarlos a través
de esas alianzas pero, antes, hace falta incorporar ajustes
tecnológicos por medio de un sistema de asistencia
técnica integral, el cual, a la vez, se debe pensar en
función de las condiciones de los mercados y las
necesidades de los productores (p. 32). Se entiende que lo
que necesitan los productores agropecuarios es la
tecnología para ajustarse a las condiciones de los
mercados, y entrar y mantenerse en ellos, pero no al revés
(Gordillo, 1994). La implicación práctica de esto es que no
permite
formular
políticas
que
prevengan
el
desplazamiento tecnológico de personas hacia las
ciudades, y se ahonden los desequilibrios territoriales
padecidos en Colombia desde hace varias décadas a
causa de una urbanización forzada.
Una transferencia tecnológica sintonizada con esa sintaxis
agropecuaria
(i.e.
valor
agregado
–
alianzas
Pág. 20 Facultad de Ciencias Económicas - UN
productivas/comerciales-circulación) debe tener su propia
oferta académica, o contenidos de capacitación sobre
paquetes tecnológicos y modelos productivos (p. 85). Esta
es una capacitación hacia el cambio técnico para
conseguir la inclusión de los productores agropecuarios en
esas cadenas y alianzas. De hecho, la Corporación
Colombiana de Investigación Agropecuaria (Corpoica) se
concentra en la agroindustria, donde están los negocios
rurales rentables (p. 329).
La transición entre programas desde la pobreza hacia la
inclusión productiva (agrícola) y la generación autónoma
de ingresos no es para todas las comunidades; está
pensada, en cambio, para personas con las capacidades
que sólo requieren un impulso para su salida de la
pobreza. La inclusión productiva –en lo que consiste la
'salida-de-la-pobreza'– opera gracias a programas
dirigidos a la generación sostenible de ingresos, y siempre
que se mencionan ingresos por omisión se refieren a
ingresos monetarios. Estas estrategias de inclusión
requieren del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
(MADR) un acompañamiento técnico, capacitación
comunitaria y la siembra de los productos seleccionados
(pp. 215, 528, 532).
Gráfico 1. Lo que el PND entiende por
productividad agrícola (se ignoran otras
productividades como la de la tierra o la PTF).
Tomado de 'Bases', p. 679
El territorio rural planificado en el PND es aquel en que la
igualdad de oportunidades coincide con el crecimiento y
la competitividad de las actividades económicas en ese
territorio, dentro de las cuales las agropecuarias son las
principales (p. 312). Primero, esa igualdad de
oportunidades significa, al menos dentro de lo que está
al alcance del Gobierno, igualar o ir igualando la
provisión de bienes y servicios públicos y sociales entre
regiones; y, segundo, se entiende que las agropecuarias
son las principales pero no las únicas actividades. Esta
sutileza en el PND va en el sentido de ir abriéndoles
camino a las actividades rurales 'no agrícolas', que son
el blanco del rediseño de los programas de generación de ingresos para ofrecer salidas 'no agrícolas' a la pobreza rural,
por ejemplo, en lo que el PND llama “negocios verdes” (pp. 489, 492, 640, 651). Desde por lo menos los ajustes
neorrurales de fines de los 90, es bifronte la intervención de la política económica rural: una para los viables
productivamente y otra para los pobres que requieren salidas no agrícolas (Schejtman y Parada, 2003). Bien leída, la
inclusión productiva no es, como argumenta el PND, una estrategia hacia la transición de pobres a productores sino más
bien la consolidación de una división social y territorial del trabajo que provea excedentes de mano de obra al comercio
y los servicios.
Bases no capitalistas del capital: la agricultura familiar
Los programas de inclusión productiva están pensados
para los 'agricultores familiares' que denotan a quienes
tienen capacidad y necesitan apenas un impulso para
generar ingresos (monetarios) en la agricultura. Es decir,
son agricultores con potencial para generar excedentes
en sus unidades productivas del campo y entrar en
alianzas productivas (pp. 219, 532). Con esta
clasificación, al tiempo se hace necesario el rediseño de
los programas de generación de ingresos, de manera
que puedan ser atendidos, a través de actividades
rurales no agrícolas, quienes no podrán incluirse en la
generación agrícola de ingresos. Por su parte, la
clasificación de “agricultura familiar campesina”
corresponde a aquellos en extrema pobreza, no viables
agrícolamente y que requieren capacitación en
actividades
rurales
no
agrícolas
(p.
586).
En esto hay varias implicaciones prácticas: 1) se quieren
aprovechar las des-economías de escala integrando a
productores no capitalistas pero que son un mercado para las
mercancías capitalistas y, además, aprovechar la
externalización de la nómina y los menores costos de
producción presentes en las explotaciones familiares; 2) dado
que la tecnología (digamos, la productividad) en la agricultura
familiar es la misma que la de la lógica capitalista, el fomento
en investigación de tecnologías contra-escasez y
contra-cambio-climático va a seguir siendo insignificante
(según un informe de la Contraloría, en el período 2003-2011
la agricultura orgánica en Colombia apenas ocupaba un 1 %
del área cultivada); y 3) no viables agrícolamente
compondrían un fondo de trabajadores para ir consolidando el
clásico cambio estructural hacia una economía de servicios.
Gráfico 2. Aún cuando Colombia muestra signos del cambio estructural convencional, como la tendencia
decreciente de la participación relativa de la agricultura tanto en el empleo como en el PIB, junto con un
ingreso per cápita creciente y la migración campo-ciudad, ese cambio se explica por la guerra, pero no por la
incursión de capital en el campo, como muestran las gráficas a continuación:
Colombia
Pág. 21 Facultad de Ciencias Económicas - UN
América del Sur
Inversión - reserva de capital agrícola: 1975-2007
Fuente: FAO, dirección de estadística, 2014
Cambio climático
La actitud del PND frente al cambio climático, comentada
arriba, tanto sectorial como en finca, es la de adaptación y
mitigación, y los modelos agropecuarios se deben
encaminar en ese sentido (p. 219). En consonancia, frente
a los riesgos ambientales y la prevención de eventuales
Mundo
desplazados ambientales, la respuesta oficial es el
despoblamiento mediante la reubicación o reasentamiento de la población, y la compra de esos predios desalojados
(art. 147). Esta postura entraña consecuencias tecnológicas tóxicas, y La Mojana quizá las ilustra: la silvicultura y la
agrosilvicultura promovidas por el Gobierno en la región probablemente legitimen y financien un cambio técnico a tono
con el patrón de concentración de la tierra, ocupada en el presente por ganaderías extensivas.
De otro lado, en el actual contexto de política agraria, definido por el ‘enfoque territorial’, ingresos alternativos significan:
ingresos por fuera del propio predio campesino o ingresos por fuera de la agricultura, o ambas. Justamente, en estas
circunstancias (tierras concentradas y política agraria), ‘despoblamiento’ y ‘tecnología’ son palabras clave porque la
postura oficial sería recuperar los ecosistemas naturales vía despoblamiento, pero no vía cambio técnico campesino.
Para completar, la política de atención a desplazados ambientales y al riesgo ambiental, que se consolida en cabeza del
Fondo de Adaptación, se regirá por el derecho privado y por tanto, asimismo, las obras de construcción que los
desastres naturales hagan necesarias (art. 145).
Agricultura campesina mimetizada
El PND asume que la economía campesina puede ser la
base para elevar la competitividad sectorial, porque ella es la
principal fuente de ingresos en las áreas rurales; pero, para
que así sea, una de las condiciones a cargo del Gobierno es
terminar la desigual provisión de bienes y servicios públicos
y sociales entre regiones, es decir, la desigual provisión de
oportunidades (p. 14). Es interesante aquí comprobar la ‘no
distinción’ que se hace entre agriculturas campesina y
familiar, porque en la sección anterior se elige a la segunda
como la principal apuesta para generar ingresos y
excedentes, y se califica a la primera como población rural en
extrema pobreza. Lo otro interesante, respecto a la
agricultura campesina, es que privilegiar unas áreas o
regiones para dotarlas de bienes y servicios públicos,
mientras se relegan otras, usualmente campesinas, es una
estrategia tradicional para darles ventajas a los
terratenientes y las agriculturas capitalizadas.
Desde los 80, el Banco Mundial caracteriza esta
estrategia como una distorsión económica que simula
una falsa escasez de bienes y servicios (Binswanger et.
al., 1995). Que el Gobierno vote por disolver esa
distorsión (o falsa escasez) indica que se está buscando
aprovechar las des-economías de escala o, mejor dicho,
que el avance del capital está siguiendo una senda de
bajar la escala de la producción para crear más puntos
de intercambio a través de la externalización (o
tercerización) de la producción (Harvey, 2007). Por otro
lado, mimetizar agricultores familiares como si fueran
campesinos blindaría al Gobierno para decir que sí
apoya a los campesinos, cuando en realidad no lo hace.
En el nivel académico, la ‘no distinción entre agricultura
campesina y familiar (pp. 219, 532 y 586) urge a
continuar los estudios espaciales que resulten en
criterios de distinción al interior de territorios y
economías no capitalistas.
Baldíos, sustracciones y el derecho real de superficie
La transformación del campo requiere aumentar para los hogares rurales el acceso a la tierra enmarcado en políticas
territoriales (p. 9). El 'enfoque territorial' en esas políticas, según una parte importante de la cooperación internacional
(Banco Mundial, 2005; FAO-BID, 2007; IICA, 2003) a cargo de las áreas rurales, es la estrategia más reciente para
insistir en la vieja idea que se tiene de las comunidades campesinas: que son un estado de tránsito, un rezago, y se
debe cooperar para hacerlas un topónimo dentro del espacio del capital. Las comunidades campesinas, por su parte,
argumentan que la superación de la marginación y el empobrecimiento no puede ser pensada predio a predio porque
es un problema de contexto y de territorio, en el sentido de señalar que una fisura de los modelos convencionales de
crecimiento agrícola, el ricardiano, el primero (Ricardo, 1993), es suponer que la
producción, la intensificación de los sistemas
productivos, la incorporación (o no)
Los números de página corresponden a las 'Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018', y los artículos
corresponden al proyecto de ley 'Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018' (en adelante, PND).
Pág. 22 Facultad de Ciencias Económicas - UN
de la biodiversidad, la tendencia de la estructura productiva, etcétera, son decisiones de predio a predio –claro,
insuflada esta economía convencional del mito del productor en el goce efectivo de la libertad absoluta–, cuando en
realidad esas decisiones se toman en gran medida más allá de los predios y en el marco de la inversión pública rural y
los planes de desarrollo –que nunca son diseñados predio a predio– (Boserup, 1973). En todo caso, cuando empezó a
darse cuenta del más allá del predio, la economía convencional no salió de ese error para decir: economías campesinas
requieren territorios campesinos sino para decir que las economías campesinas debían ser integradas al sistema
agroindustrial porque el mayor valor agregado agrícola se estaba generando por fuera de la finca. Voilà, llegan al
territorio hecho agronegocio ('agro-business'). En la economía convencional, el territorio son aquellas fuentes de ingreso
por fuera de las fincas y por fuera de la agricultura en actividades rurales no agrícolas.
Como sea, lo importante de este repaso es que tanta fue la cantaleta que hoy tenemos al 'enfoque territorial'
encabezando los diseños de política, pero vaciada en absoluto de contenido a favor de las comunidades campesinas,
y pensando, otra vez, en hacer que la agricultura campesina sea funcional a la acumulación de capital.
Los derechos de uso o contratos de uso son
mecanismos muy conocidos para dar acceso a
la tierra, sin que necesariamente ello implique
dar el control de decidir sobre ella.
Tradicionalmente, esos derechos o contratos
son entre los terratenientes y los inversionistas
agrícolas de capital, sobre tierras que, en todo
caso, a los inversionistas no les interesa
adquirir. El PND, sin embargo, considera que
esos mecanismos contractuales de acceso a
la tierra pueden ser también aplicados, y
principalmente, “en la población rural de
escasos recursos sin tierra o con insuficiente
tierra”. Esta posición del PND se justifica en
que el Gobierno reconoce que el acceso a la
tierra puede asumir otras modalidades,
además de los títulos de propiedad, y pueden
ser promovidas desde lo público para avanzar
en el uso eficiente y la seguridad jurídica de la
tierra (pp. 313, 314). La solución estratégica
ofrecida por los derechos de superficie
consiste en que con ellos la discusión ya no es
sobre la propiedad sino, en cambio, la
discusión es sobre el plazo contractual de esos
derechos, que este plazo sea idóneo para
darles confianza y estabilidad a las inversiones
sobre la tierra. Los derechos de uso son
fundamentales, además, para la existencia de
un mercado de tierras (p. 314), y tienden un
nexo imborrable al PND 2002-2008, página
230: “Lo importante no es la tenencia de la
tierra sino su incorporación a una actividad
productiva estable y equitativa”. Una fuente de tierras sobre las cuales
promover mecanismos de acceso está en la sustracción de áreas de
las reservas forestales, de la Ley 2 de 1959, que actualmente ya están
siendo aprovechadas con actividades agropecuarias, y, por eso, no se
estaría ampliando la frontera agraria (p. 314). Es bien sabido que una
estructura agraria con una muy desigual distribución de la tierra simula
una falsa escasez de tierra en beneficio de las rentas que cobran los
terratenientes por el suelo, y en perjuicio de los agricultores sin tierra
a quienes se les configura su conjunto de elección entre, al menos:
uno, abaratar el precio de su fuerza de trabajo (porque ‘se acabó’ la
tierra donde ocuparse independientemente), o, dos, ir más lejos a
colonizar u ocupar áreas de reserva ambiental para establecerse. Las
colonizaciones, tanto como la sustracción de las reservas
ambientales, son válvulas de escape para no darse la pela de
redistribuir las tierras concentradas al interior de la frontera agraria.
Otra fuente de las tierras es la recuperación de baldíos indebidamente
ocupados y la revocatoria de titulaciones ilegales (pp. 313-314). “Las
tierras requeridas se harían disponibles a través de un nuevo modelo
de administración de baldíos y acceso a la tierra” (art. 97), inspirado
también en el enfoque territorial. Los baldíos de menor calidad se
aprovechan, sin implicar la transferencia de la propiedad a los
inversionistas, garantizando la aplicación de sistemas productivos
sustentables (p. 622). Aunque sobre los baldíos de mejor calidad no se
aplicarían derechos o contratos de uso, en ellos se espera que, del
mismo modo, sean levantados proyectos rentables y sostenibles. El
art. 97 por supuesto es una barrera contra las posibilidades de
conformación de economías campesinas, para abrirles paso a las
inversiones competitivas y agroindustriales (es decir, territoriales), en
“zonas especiales de desarrollo rural y agropecuario, donde se podrán
establecer contratos de largo plazo para permitir la acumulación
productiva de tierras de la nación” (p. 315; art. 97), esto es, lubricar la
concentración de tierras.
La adjudicación de baldíos a campesinos también es interferida por la propuesta del PND de que los propietarios de
proyectos declarados de utilidad pública e interés social, relacionados con infraestructura (electricidad, acueducto, riego) y
explotaciones de canteras, tengan la primera opción de compra de todos los inmuebles abarcados por la zona que ocuparía
el tal proyecto (art. 49). Respecto a eso, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) no podrá adjudicar baldíos
en esas zonas, y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras (UAEGRT) considerará imposible
hacer restituciones en esas zonas, y el juez deberá hacer la restitución por equivalencia o compensación (art. 49).
Pág. 23 Facultad de Ciencias Económicas - UN
La neutralidad de lo productivo
El ordenamiento del territorio se planea a través de tres instrumentos conocidos: ampliar las modalidades de acceso a
la tierra, la formalización –es decir, seguridad jurídica– de los derechos de propiedad, y conseguir el uso eficiente del
suelo (p. 312). Uso eficiente del suelo sigue entendiéndose como uso productivo, en el específico significado de rentable
y competitivo y, además, se sigue haciendo, muy en línea con la visión de la economía clásica de que la naturaleza es
lo que determina el desarrollo, a partir de las condiciones agroecológicas y la oferta ambiental: es decir, ellas, como
dotaciones fijas (como una matera o una cocina), deben ser identificadas y a través de ellas determinar la capacidad
productiva de los suelos. El inconveniente práctico de este hábito particular de entender y medir lo eficiente estriba en
que sólo permite formular políticas de adaptación, pero no de reversión, del cambio climático (p. 316).
Respecto a lo productivo y el crecimiento económico, son dicientes las preguntas que
el PND considera centrales: ¿Por qué unos países crecen más que otros? y ¿cuáles
son los elementos que impulsan el crecimiento económico? (p. 654). La respuesta del
Gobierno es que entre esos elementos del crecimiento hay factores inmodificables,
entre otros, la geografía. La implicación práctica de esto consiste en que partir del
determinismo geográfico –i.e. la geografía como inmodificable; la tierra como
materia– hace extraordinariamente difícil entender, o siquiera imaginar, que la tierra, y
por extensión la naturaleza, es lo que se hace de ella con el conocimiento y la
tecnología (Kaldor, citando a Marx, 1956).
El PND considera que la reducción de los conflictos por el uso del suelo
es posible si se logra consenso acerca de un modelo productivo y, en
tándem, de acceso a la tierra (p. 602). Aunque a vuelo de pájaro sea
creíble esa confianza en la neutralidad de un modelo productivo, visto con
cuidado, sin embargo, nada de neutral tiene un modelo pensado para
converger con el crecimiento económico y la competitividad (pp. 622,
645). Indeseables implicaciones prácticas son (i) decretar el fin de la
economía y descorazonar la búsqueda de otredades productivas 'no
capitalistas' para salir de las trampas creadas por el propio capitalismo,
entre ellas, en lo ambiental, la distopía tecnológica y la zombificación del
trabajo; y (ii) justificar que las contradicciones o protestas respecto a lo
productivo sean tratadas como problemas de orden público, pero no
como problemas sociales y económicos.
Pág. 24 Facultad de Ciencias Económicas - UN
Referencias
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relations en Hollis Chenery and T.N. Srinivasan (eds), Handbook of development
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Chile
Gordillo, G. 1994. Desarrollo institucional, ponencia presentada en el Seminario
Desarrollo Rural en América Latina hacia el siglo XXI, Bogotá, 8-10 de junio
Harvey, D. 2007. Espacios del capital, Madrid, Akal
Kaldor, N. 1956. Alternative theories of distribution, Review of Economic Studies, vol.
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World Bank. 2005. ‘The promise of the spatial approach’, en Beyond the city: The rural
contribution to development, Washington
Pág. 25 Facultad de Ciencias Económicas - UN
La política social en el PND: seguro a las rentas del
capital y misericordia para los pobres
César Giraldo
Profesor Facultad de Ciencias Económicas - UN
Cuando se asume la tarea de analizar la política social en el Plan Nacional de Desarrollo de la segunda
administración Santos (2014-2018), la primera dificultad que surge es determinar ¿cuál es el Plan? Existen dos
documentos. El primero se entregó en noviembre del año pasado, titulado “Todos por un nuevo país”, en el cual la
política social tiene como propósito la “movilidad social” y uno de cuyos principales instrumentos para lograrla es la
educación, que constituye uno de los tres pilares del Plan (los otros dos son paz y equidad).
La movilidad social es entendida como “una situación donde las personas, independientemente de sus
características y circunstancias sociales, económicas, físicas o personales, tienen las mismas oportunidades y
pueden competir en igualdad de condiciones en el mercado laboral, o en cualquier ámbito que deseen
desempeñarse, siendo retribuidos de acuerdo con su nivel de esfuerzo y talento” (pág. 225).Y el camino para lograr
ese propósito pareciera ser la “Promoción Social”, que incluye acceso a los activos, en especial el capital humano
(educación) y la seguridad social (pág. 234, esquema VI-1).
Si bien se puede dar una discusión acerca de la concepción de la política social que se presenta en el documento de
referencia, conocido también como las Bases del Plan, el problema estriba en que en febrero del año en curso
apareció un segundo documento en el cual el discurso de la política social desaparece. Se trata de un Proyecto de
Ley con 208 artículos (la primera versión tenía 200), muy concreto y prosaico, donde se materializan acciones y
normas que tienen fuerza de ley suprema. Este es el verdadero Plan de Desarrollo, sobre el cual se debe concentrar
la discusión, aunque desafortunadamente no hay espacio para darla por los tiempos tan apretados que exigen su
aprobación, que seguramente ya se habrá alcanzado al leer estas notas.
Tómese el caso de la seguridad social. Hay tres normas
que desdicen de la vocación social del Plan. La primera
(art. 127) le da carácter de ley a la aberrante situación de
los trabajadores por prestación de servicios, quienes
carecen de estabilidad laboral, deben asumir las cuotas
laborales y patronales para la seguridad social (a los
patronos los eximieron del aporte a salud), y cuyos
derechos se reducen al 40 % de su salario. A pesar de
ser los trabajadores que más cotizan, sólo tienen
derechos sobre una fracción de su salario. Una madre
trabajadora que tiene un contrato de esta naturaleza, al
retirarse a cuidar a su hijo recién nacido, si aún no ha
perdido sus derechos en virtud de que su contrato laboral
haya caducado (que es lo más frecuente), lo que reciba
durante la licencia de maternidad se liquidará sobre el 40
% del salario, justo cuando sus gastos aumentan
(pañales, leche, ropa).
Continuando con la seguridad social, en el artículo 129
se explicita que los riesgos financieros derivados de las
decisiones de los Fondos Privados de Pensiones recaen
en los trabajadores. Los Fondos se cobran por derecha
la administración de los recursos y no asumen
contingencia alguna. En el mismo sentido, el artículo 130
señala que, en el caso de las rentas vitalicias
Pág. 26 Facultad de Ciencias Económicas - UN
(la pensión final en los
Fondos), su ajuste por
encima del salario mínimo
nominal lo asume el Gobierno y no
las aseguradoras, como es su
obligación.
Estos artículos sobre seguridad social lo que
buscan es salvar el negocio de los grupos
financieros dueños de los Fondos de Pensiones, y
no reconocer el derecho de los trabajadores.
Seguramente el texto se consultó con tales grupos y no
con los trabajadores, hasta donde se tiene información.
El Plan le resuelve problemas al sector financiero, si se
hace una lectura detallada del mismo. De entrada,
porque lo exime de ser la principal fuente de
concentración económica, ya que la equidad depende de
la educación, “el más poderoso instrumento de igualdad
social” (art. 2). La desigualdad no sería causada por la
concentración del capital en grupos económicos ni por
las condicionalidades de la banca acreedora ni por la
concentración de la tierra; se generaría en la mala
distribución del capital humano, como resultado de las
dificultades del acceso a la educación.
A lo largo del articulado, llaman la atención las normas que les sirven más a los intereses de los poderes económicos
que a la política social. Aparte de lo mencionado atrás respecto a la seguridad social, cabe preguntar: ¿Qué tienen que
ver con la equidad, la paz y la educación (los proclamados ejes del Plan) los siguientes puntos?:
- Se autoriza la inversión extranjera en la televisión - La declaración de “utilidad pública e interés social”, en los
artículos 48 y 49, ha despertado muchas dudas en los sectores
(art. 13).
rural y minero (se llama al lector a revisar la discusión) porque
- Se titulariza la cartera hipotecaria, que permite les abre la puerta a los grandes proyectos agroindustriales y
convertir en papeles especulativos las deudas de las mineros, y se la cierra a la restitución de tierras y la pequeña
viviendas de los colombianos (art. 46). Recuérdese la minería.
crisis del subprime de 2008 en Estados Unidos.
- El artículo 30 acaba con la posibilidad de subsidiar el
- Se amplía el crédito para la educación superior, lo transporte público, cuando esta modalidad es subsidiada en el
cual crea un jugoso mercado para los bancos (art. resto del mundo.
57). A las nuevas generaciones se les está creando
“una deuda cierta con un trabajo incierto” (expresión - Llama la atención que el cobrador de las deudas del gobierno,
de la MANE). En Estados Unidos, la deuda estudiantil llamado CISA, aparezca 13 veces en el articulado, lo cual
es la segunda después de la deuda hipotecaria, y hay muestra que el afán por recuperar cartera morosa supera los
quienes afirman que se está dirigiendo hacia una objetivos promulgados del Plan.
crisis similar a la de 2008.
Se puede ampliar la lista de las normas que se introducen en el Plan, pero la pregunta que surge es: ¿qué tiene que ver
todo esto con los propósitos de Equidad, Paz y Educación? Parece más bien que se buscara aprovechar la oportunidad,
con la intención de meter un paquetazo para ajustar detalles en la legislación de los poderes económicos y que estaban
pendientes por las dificultades legislativas del pasado. Aparte de formular la pregunta, además, desde un punto de vista
jurídico se podría señalar que tales normas no tienen unidad de materia con lo que debe ser un Plan Nacional de
Desarrollo, y eso lo haría inconstitucional.
Dicho lo anterior, se puede plantear una discusión sobre el documento de las Bases del Plan, de noviembre del año
pasado, que contiene un diagnóstico, unos propósitos con su debida justificación teórica y analítica, y unas propuestas,
lo esperable de un Plan de Desarrollo, aunque en la práctica tal documento queda para la pasarela porque lo concreto
es el articulado al que ya se hizo referencia. Sin embargo, en gracia de discusión, se puede analizar lo que se plantea
sobre educación y promoción social.
La educación aparece como camino hacia la equidad al promover la movilidad social, porque a través de ella las
personas lograrían la inserción en el mundo productivo, lo que les permitiría generar ingresos. Por esta razón, quienes
aspiran a tener una formación universitaria deben endeudarse porque se trata de una inversión recuperable en el futuro.
Desde esta visión, no importa la diferencia entre la educación universitaria y la técnica, ya que en el fondo todo es
formación para el trabajo, y por eso se da lugar a una categoría que se crea, como es la educación terciaria. Con la
educación, el individuo aumentaría su dotación de capital humano y con esa dotación iría a competir con otros
capitalistas (de capital humano) en el mercado de trabajo. La educación es vista entonces como una mercancía que se
valora en el mercado, no como un derecho social, como bien lo denuncia la MANE.
En el Plan, la movilidad social depende de la educación (como lo reclama James Robinson, autor del libro ¿Por qué
fracasan las naciones?), y no de la redistribución de la riqueza. La educación permitiría el ascenso de los pobres hacia
las clases medias, aunque clase media significa contratos laborales basura y la pérdida del 60 % de la seguridad social,
si es que se tiene derecho a ello.
Aparte de educación, en el resto de la política social no hay elementos nuevos. Señala el documento que el mercado
laboral todavía es rígido (pág. 55) (los trabajadores tienen aún muchos privilegios, aunque los trabajadores lo llamen
derechos), de modo que es necesario flexibilizarlo más. Pero como los procesos de flexibilización no han permitido
disminuir el desempleo en el largo plazo, entonces hay que generarlo mediante el emprendimiento y el microcrédito. De
suerte que emprendimiento y empleabilidad se convierten en los dos ejes de la política hacia el trabajo.
Las citas, a no ser que se indique lo contrario, hacen referencia al documento del DNP (2014)
Pág. 27 Facultad de Ciencias Económicas - UN
La empleabilidad está relacionada con la educación. “La educación de calidad permite a las personas adquirir los
conocimientos y las competencias necesarias para participar en actividades productivas, accediendo a ingresos y
activos que permiten su movilidad social” (págs. 72 y 73). La clave de la educación es la inserción económica. En el
Plan, por educación se entiende formación para el trabajo, y se supone que los individuos, cuando se educan, realizan
una inversión económica que van a redituar con ingresos futuros. Es el ser humano al servicio de la economía, y no al
revés: la economía al servicio del ser humano. Esa es la visión según la cual “la educación se convierte en la
herramienta más poderosa para promover la equidad y la paz”. (pág. 73). ¿Dónde queda el sentido de la educación
como camino para construir ciudadanía, valores, sujetos críticos? ¿Dónde la educación como derecho?
Si la empleabilidad no funciona, el otro camino para la
generación de ingresos es el autoempleo a través del
emprendimiento. También se relaciona con la educación
(capacitación), entendida como acceso a un activo, en
este caso capital humano, que se complementa con otros
activos productivos (pág. 234, Esquema VI-1). El
emprendimiento está acompañado del microcrédito y la
formalización, pero ese emprendimiento desconoce los
territorios, las prácticas y los saberes de la economía
popular, porque esa economía hay que erradicarla, ya que
se la considera ilegal y de baja productividad (pág. 111).
Aquella economía es ilegal en la medida en que no se
sujeta a las normas que emanan del derecho positivo, que
son las normas escritas y expedidas por un órgano
legislativo u otro poder público a través de
reglamentaciones, decretos o actos administrativos
similares. Sin embargo, si se analiza esta afirmación con
cuidado, se encuentra que no es del todo cierta. Si bien
están excluidos de la seguridad social, los códigos
laboral, comercial e inmobiliario están al mismo tiempo
altamente intervenidos por el Código de Policía, la
reglamentación del espacio público y el régimen
administrativo. La ley los ataca; no los protege.
Pág. 28 Facultad de Ciencias Económicas - UN
El hecho concreto es que la legalización significa la
quiebra de la mayoría de los emprendedores, porque la
existencia de la llamada economía informal se debe
precisamente a que no incurre en los costos de la
legalidad. De hecho, más del 90 % de los emprendimientos
han fracasado en el tercer año, al punto que la literatura
sobre el tema ha acuñado la expresión del “valle de la
muerte”.
Sin embargo, como se dijo atrás, lo importante del Plan no
es el debate sobre el discurso, porque al fin y al cabo poco
o nada tiene que ver con la Ley del Plan que se discute en
el Congreso. Aquí la discusión es la democracia del
proceso. En noviembre del año pasado se presentó un
documento para su discusión por parte de la sociedad civil,
e incluso el Consejo Nacional de Planeación emitió un
concepto al respecto. Y en el presente año se aparecen
con un proyecto de ley que se debe aprobar en un mes,
que toca una serie de materias nocivas para muchos
intereses, y que no están relacionadas con lo se discutió
sino más bien con los ajustes legales que reclamaban los
poderes económicos. ¿Qué es esto?: un asalto a la
democracia.
¿Hacia una crisis financiera?
Marco Missaglia
Profesor Facultad de Ciencias Económicas - UN
Consideraciones generales
En este documento se plantea, mediante un sencillo ejercicio econométrico, lo siguiente: el patrón de desarrollo
basado en la Inversión Extranjera Directa (IED) en el sector minero-energético y las exportaciones de bienes
primarios está provocando, más allá de sus posibles efectos de largo plazo, una probable crisis financiera futura. Los
datos, infortunadamente, lo dicen con mucha claridad.
El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (PND) no le
atribuye al sector externo una gran importancia. Para
decirlo en forma más clara, el PND no incluye una
estrategia de política comercial y su enfoque es
puramente interno: infraestructura, movilidad social,
crecimiento verde, Estado Social de Derecho y buen
gobierno son las estrategias transversales que se
plantean para lograr los grandes objetivos del plan (paz,
educación y equidad). Lo anterior no resulta
sorprendente: en las últimas dos décadas, Colombia ha
puesto en marcha un proceso rápido de inserción en el
comercio internacional, y la firma de muchos Tratados
de Libre Comercio (TLC) se presenta como símbolo
concreto
y
evidente
de
una
política
de
apertura que el país persigue y que por eso ya no necesita
planeación alguna. La apertura es una elección
estratégica del pasado, y un plan de desarrollo no es un
libro de historia. Al contrario, las estrategias internas que
se plantean en el PND –en particular la que está enfocada
sobre el desarrollo de la infraestructura y la individuación
de los clusters potencialmente más productivos en las
distintas regiones del país– constituyen, para decirlo así, el
conjunto de políticas que hubiera sido pertinente
implementar antes de abrir la economía y firmar los TLC.
La liberalización prematura de la economía no podía más
que favorecer un crecimiento de las importaciones más
rápido que el de las exportaciones (ver Gráfico 1).
Gráfico 1
Los datos que se muestran en el Gráfico 1
identifican el problema macroeconómico más serio
que Colombia debe enfrentar en los próximos años:
la forma de financiar un desbalance duradero y
creciente de cuenta corriente. Es cierto que,
mirando al sector externo, hay también que
preocuparse por la falta de diversificación de las
exportaciones. A raíz del boom minero-energético,
la participación de las exportaciones basadas en los
bienes primarios (petróleo, café, flores, banano,
etcétera) se viene incrementando a lo largo de la
última década: el 74 % de las exportaciones totales
en el año 2001 y un 81 % en 2012.
Aunque se trata de dos problemas conceptualmente distintos (lo de la diversificación es más estructural y a largo
plazo; lo de la peligrosa dinámica de la cuenta corriente, más urgente), hay conexiones muy fuertes entre los dos, ya
que, como lo veremos en la siguiente sección, el patrón de desarrollo basado en las IED y en las exportaciones de
bienes primarios es una causa importante de la peligrosa dinámica de la cuenta corriente.
En sus páginas finales, el PND parece
tomar en cuenta los riesgos externos
que pueden afectar negativamente a
la economía colombiana –aumento de
la tasa de interés en los Estados
Unidos, disminución de la tasa de
crecimiento en China y del precio del
petróleo, etcétera.
Pág. 29 Facultad de Ciencias Económicas - UN
Sin embargo, el PND solamente
estima los efectos de esos cambios
sobre la evolución del PIB (utilizando
un modelo econométrico) y su
composición sectorial (utilizando un
modelo de equilibrio económico
general calculable). No se analizan, al
contrario los potenciales impactos en
la sostenibilidad macro de la
posición externa de Colombia
(dinámica de la deuda externa). A
continuación, propongo un ejercicio
cuantitativo cuyo sentido es
exactamente el de evaluar las
posibles evoluciones de esa
posición.
La sostenibilidad macro de la posición externa de Colombia
En esta sección propongo un análisis de escenario
Gráfico 2
sobre la posible evolución de los componentes de la
balanza de pagos colombiana. El análisis utiliza los
datos del gobierno de Colombia sobre el precio del
petróleo, la producción y las exportaciones de
petróleo, y las tasas de crecimiento del PIB y las
importaciones.
También
se
conocen
las
expectativas del Gobierno en términos de dinámica
de la cuenta corriente, entradas netas de capitales y
variación de las reservas de divisas. No tenemos
información sobre la evolución de las ganancias
expatriadas y de las exportaciones no petroleras. El
ejercicio que propongo tiene un doble propósito:
primero, voy a computar la evolución que se
requiere en nuestras ‘incógnitas’ (expatriación de las
ganancias y exportaciones no petroleras) para que se cumplan las expectativas oficiales; segundo, intento evaluar la
credibilidad de esas mismas expectativas: la idea es la de simular las posibles dinámicas de unos componentes relevantes
de la balanza de pagos, de acuerdo con los trends que se han observado en el pasado, y con eso evaluar la consistencia
entre esas dinámicas y las expectativas del Gobierno.
En el Gráfico 4 se muestra la dinámica actual de
Los Gráficos 2 y 3 reproducen las expectativas oficiales. Con
los pagos netos de factores (NFP), que se ha
base en ellas, el déficit de cuenta corriente tendría que
tornado sorprendentemente negativo en la última
mantenerse estable y eventualmente mejorar de manera leve
década, debido principalmente a un aumento
(desde 3,6% del PIB en 2014 hasta 3% en 2024). La cuenta de
enorme de la repatriación de beneficios.
capital y los flujos netos de IED tendrían que permanecer,
Suponemos tres posibles escenarios en cuanto a
respectivamente, alrededor de 4 y 3,7 % del PIB. Según lo
la evolución futura de los NFP. En primer lugar, se
esperado, entonces, el superávit de la cuenta capital logrará
supone que éste mantendrá un valor nominal
financiar el déficit de cuenta corriente, e incluso permitir una
constante, igual a su nivel de 2013, a lo largo de
ulterior acumulación de reservas.
los próximos 10 años (línea discontinua). En
segundo lugar, suponemos que la relación
NFP/PIB se mantiene constante (línea de puntos).
Gráfico 3
Por último, proyectamos posibles aumentos de
los NFP utilizando la técnica del filtro HP (línea
punteada discontinua). En el Gráfico 5 trazamos
el incremento requerido en las exportaciones no
petroleras de Colombia con el fin de cumplir con
las expectativas de la cuenta corriente del
Gobierno. Lo que surge claramente (bajo
cualquier escenario en cuanto a la dinámica de
los NFP) es el enorme aumento de las
exportaciones no petroleras (como porcentaje del
PIB) que debiera tener lugar desde 2020, en el
objetivo de mantener la balanza comercial bajo
control, y el déficit global en cuenta corriente en
torno al 3 % del PIB a finales de 2024.
Gráfico 4
Pág. 30 Facultad de Ciencias Económicas - UN-
Gráfico 5
La Gráfico 6 presenta los resultados del ejercicio
contrario. Aquí hacemos dos hipótesis diferentes
sobre la posible evolución futura de las
exportaciones no petroleras del país. En primer
lugar, suponemos que esas exportaciones
crecerían a la par con el PIB (línea discontinua).
Alternativamente, asumimos las exportaciones no
petroleras en crecimiento, de acuerdo con su
tendencia, según lo calculado por el filtro HP
aplicado a los datos anuales en el lapso 1995-2013
(línea de puntos). En el Gráfico 7 se muestran las
implicaciones
de
los
escenarios
antes
mencionados sobre la dinámica de los NFP, con el
fin de cumplir el objetivo de la cuenta corriente del
Gobierno. Se hace evidente que los NFP se
mantendrán razonablemente negativos por
algunos años. Sin embargo, de 2020 en adelante,
la creciente brecha entre importaciones y
exportaciones totales de petróleo, el déficit
comercial global en bienes y servicios, junto con
una reducción esperada en el déficit de cuenta
corriente, implicará que los NFP tendrán que
cambiar de negativo a positivo. Huelga decir que tal
escenario es al menos poco realista. Esto es aún
más cierto si se combina con las expectativas del
Gobierno sobre las IDE netas persistentemente
positivas
en
los
próximos
10
años.
Gráfico 7
Gráfico 6
Ahora vamos a modificar nuestra perspectiva. Asumamos que la
cuenta corriente colombiana es endógena, y su valor
determinado por las tendencias prevalente en sus varios
componentes. El Gráfico 8 retrata el valor esperado objetivo del
Gobierno de la cuenta corriente (línea discontinua). Esa dinámica
esperada es muy distinta de lo que surgiría en caso de que el
ritmo de crecimiento de las exportaciones no petroleras y de los
NFP fuera el mismo del PIB (línea de puntos) o, aún peor, en
caso de que esas variables crezcan de acuerdo a las tendencias
del pasado. En estos dos casos, resulta sorprendentemente claro
que el déficit de la cuenta corriente colombiana efectiva puede
llegar a resultar mucho más elevado de lo esperado. En el
Gráfico 9 se deriva la dinámica necesaria de la cuenta de capital,
con el fin de mantener constante el nivel de las reservas de
divisas, según los diversos escenarios para la dinámica de la
cuenta corriente. Resulta evidente que, en caso de que el
ritmo de crecimiento de las exportaciones no petroleras y de
los NFP fuera el mismo del PIB, o, peor todavía, en caso de
que esas variables crezcan de acuerdo con las tendencias
del pasado, Colombia necesitaría un enorme y creciente
superávit de la cuenta de capital para cubrir enormes
desequilibrios en cuenta corriente.
Gráfico 9
Gráfico 8
Conclusiones
1
La dinámica del comercio en bienes manufactureros, tan dramática, muestra lo
imprudente que ha sido la firma temprana de muchos TLC.
2 Ver Consejo Privado de Competitividad (2013). Informe Nacional de Competitividad
2013-2014. Bogotá, Colombia.
3 Ministry of Finance and Public Credit (2014a) – An Outlook of the Colombian
Economy (http://www.minhacienda.gov.co).
Pág. 31 Facultad de Ciencias Económicas - UN
Nuestro análisis muestra que algunas de las tendencias que
caracterizan a Colombia desde mediados de la década de
2000 son insostenibles en el largo plazo. El patrón de
desarrollo corriente –fuerte dependencia de las IED y de las
exportaciones de bienes primarios– se caracteriza por ser,
entre otras cosas, macroeconómicamente inestable y
financieramente muy peligroso. Hay que cambiar ese
patrón, antes que el ajuste de la economía pueda darse
solamente a través de una fuerte contracción de la
demanda interna (lo que pasó con los programas de
estabilización del Fondo Monetario en los años 80 y lo que
está pasando en Grecia).
La aritmética del Plan de Desarrollo 2014-2018
Álvaro Martín Moreno Rivas
Profesor Facultad de Ciencias Económicas - UN
En el Plan Nacional de Desarrollo “Todos por un nuevo país” se habla de la supuesta existencia de un “círculo virtuoso”
que, de ponerse en movimiento, sacaría a la nación colombiana de su trampa histórica de violencia y desigualdad. “La
Paz favorece la equidad y la educación; la equidad propicia la paz y la educación; la educación genera paz y equidad”.
Sin embargo, no se hacen explicitas las relaciones multicausales entre la variables ni se identifica el mecanismo de
retroalimentación que desencadenaría el proceso de causación circular acumulativa.
En el cuatrienio, el Gini pasaría de 53,9 a 52,2 %, mientras la pobreza se reduciría de 29,3 a 25 %. Del mismo modo, el
desempleo pasaría de 9,8 a 8,0 % y la tasa de informalidad de 45,6 a 41,8 %. Es por ello que al régimen de acumulación
de capital se le denomina “crecimiento inclusivo”.
Este documento tiene tres objetivos. En primer lugar, se muestra que en Colombia no se vislumbra catástrofe
demográfica alguna. Las Bases del Plan utilizan indicadores con un ‘sesgo’ aritmético que sobreestima la ‘verdadera’
carga que enfrentarán las generaciones futuras de trabajadores activos.
En segundo lugar, se mostrará que el patrón de crecimiento colombiano no ha sido balanceado; por el contrario, ha
producido cambios y desequilibrios sectoriales regresivos, acompañados de una creciente desigualdad en la
distribución funcional del ingreso. Lo denominamos “crecimiento excluyente”. Es falaz el argumento esgrimido según el
cual la devaluación será la salvación de la industria, la agricultura y las exportaciones. Se olvida la importante literatura
sobre “devaluaciones contractivas”, que muestran cómo la devaluación del tipo de cambio puede terminar en
contracciones significativas de la actividad económica (Krugman y Taylor, 1978).
En tercer lugar, utilizando los tres balances macroeconómicos (el sector privado, el sector público y el sector externo),
se mostrará cómo las políticas de austeridad fiscal y rigor monetario terminarán agudizando la situación deficitaria del
sector privado, aumentando la inestabilidad financiera del sistema.
La transición demográfica en Colombia no es catastrófica
Pág. 32 Facultad de Ciencias Económicas - UN
Gráfico 1. Razón de dependencia económica
corregida por productividad
3
2.5
2
1.5
1
0.5
2050
2045
2040
2035
2030
2025
2020
2015
2010
2005
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
0
1955
La razón de dependencia económica efectiva = personas
económicamente inactivas (viejos + niños + desempleados
+ personas en edad de trabajar no activas) como
proporción de los trabajadores activos, corrigiendo por
aumentos de productividad.
Como se puede observar en el Gráfico 1, las tensiones y
las cargas de las generaciones futuras no aumentan; al
contrario, se reducen a lo largo del período de
proyección. En este sentido, no se justifican cambios en
el sistema pensional ni de seguridad social que
disminuyan los beneficios de los colombianos o, mejor, de
las colombianas, en el largo plazo.
1950
Con la intención del gobierno de Santos de entrar como
socio de la OCDE, en las Bases del Plan Nacional de
Desarrollo se realiza un análisis parcial de los cambios
demográficos en Colombia hasta 2020. Según las
estimaciones que se presentan, la tasa de envejecimiento
pasará de 22,6 en 2010 a 32,2 % en 2020, mientras la tasa
de dependencia muestra que de cada 100 personas sólo
51 estarán activas en 2019. Tales cifras abren la “caja de
Pandora” para nuevas reformas de los regímenes de
pensiones y seguridad social. Sin embargo, estos
indicadores realmente no miden de manera efectiva las
cargas reales que tendrán que asumir las generaciones
futuras de trabajadores activos. Un mejor indicador es el
siguiente (Moreno y Ortiz, 2010):
Crecimiento desbalanceado y deterioro de la distribución funcional del ingreso
En las Bases del Plan, se reemplaza la metáfora de
las “locomotoras” por la de sector líder. Se afirma que
los sectores que liderarán el crecimiento en Colombia
serán la construcción, la industria y el sector
financiero. Desaparece del listado la locomotora
minera y la agricultura. La tasa promedio de
crecimiento del sector industrial será de 4,5 %, la del
sector de la construcción de 9 % y la del sector
financiero de 4,5 %. Esta dinámica permitirá
mantener una tasa de crecimiento promedio de 4,5 %
de la economía durante el cuatrienio.
Los ejercicios de simulación no toman en cuenta los factores
cruciales que condicionan la factibilidad de la consecución del
logro de los objetivos. En primer lugar, el crecimiento colombiano
se ha caracterizado por un patrón negativo de cambio estructural.
Sectores modernos como la industria han perdido importancia en
la economía. Pasaron de representar el 14 % del PIB en 2000 a
constituir un 11 % en 2014. Del mismo modo, han ganado
importancia los sectores no transables (construcción, servicios) y
de recursos naturales que inhiben el proceso de movilización de
recursos de actividades de baja productividad a las de mayor
productividad (McMillan et al, 2014).
En segundo lugar, en el documento de las Bases del Plan se olvida que uno de los determinantes más importantes de
la distribución personal del ingreso –medida por el Gini– es la distribución funcional del ingreso –medida por la
participación de los ingresos laborales en el PIB–. Estudios recientes encuentran una relación negativa y robusta entre
las dos variables, es decir, que una mayor participación de los salarios en el ingreso reduce el Gini (Daudey y
García-Peñalosa, 2007). Para Colombia, se confirma la hipótesis mediante una simple relación econométrica entre el
Gini y la participación de los salarios en el PIB . En el Gráfico 2 se presenta la participación de los ingresos laborales en
el PIB entre 1982 y 2018.
0.6
Gráfico 2 Razón de dependencia económica corregida por productividad
y = -0.003x + 0.5149
R2 = 0.5467
0.5
0.4
0.3
PERIODO SANTOS II
TODOS POR UN NUEVO PAIS
0.2
0.1
2018*
2016*
2014*
2012
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
0
Desde principios de los 90, Colombia ha
experimentado un deterioro sostenido de la
distribución funcional del ingreso. A ello han
contribuido las reformas de flexibilización laboral
y el esquema institucional de la política monetaria
de inflación, objetivo y regla de Taylor. El Plan de
desarrollo de Santos II continúa con esta
tendencia. Los salarios pasarán de representar el
41,7 % en 2012 a 38,4 en 2018. Así, ceteris
paribus, el Gini, en lugar de reducirse –como
prevé el Gobierno-, aumentará a 54,4 % en 2018.
Claramente, un “crecimiento excluyente”.
Fuente: Dane, Cálculos propios (*) Proyecciones.
Los tres balances y la fragilidad financiera en Colombia
Al parecer, la economía colombiana ha estado Gráfico 3. Endeudamiento de las Empresas (% de los beneficios)
sometida a un proceso continuo de deterioro de
y de los Hogares (% de sueldos y salarios)
los balances del sector privado (hogares). Ello se 0.8
manifiesta
en
crecientes
tasas
de 0.7
endeudamiento de corto plazo. En el Gráfico 3 se 0.6
presenta la evolución de la deuda del sector
0.5
privado (empresas y hogares). Como se puede
0.4
observar, la deuda de las empresas presenta una
0.3
trayectoria decreciente que se estabiliza entre
2005 y 2013. El problema real se identifica en los 0.2
balances de los hogares. Desde 2004, su deuda 0.1
0
como porcentaje de los salarios aumentó
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Sector Privado No Financiero
Hogares
ostensiblemente, pasando del 20 % en 2002 al
Fuente: Banco de la República, cálculos propios.
57 % en 2013. De este modo, se pueden estar
configurando las condiciones para una
crisis financiera cuyo epicentro será la fragilidad del balance financiero de las familias. El patrón es muy parecido al que
se incubó durante la década de los 90, cuya “solución final” fue la crisis del sistema Upac.
1
2
3
Cociente entre la población con más de 60 años, respecto a los niños y los menores de 15 años.
Cociente entre la población entre 0 y 14 años, más los mayores de 65 años sobre la población entre 15 y 64 años.
Gini = -0.3838* (Salarios/PIB) + 0,6918, R-cuadrado = 0.11.
Pág. 33 Facultad de Ciencias Económicas - UN
Una manera de evaluar las tendencias de los balances financieros de los agentes y la evolución de la fragilidad
financiera del sistema es mediante el uso de la identidad contable de los tres balances financieros macroeconómicos
(sector privado, sector público y sector externo). Es conocido por cualquier estudioso de las cuentas nacionales
que la suma de los tres balances debe ser exactamente igual a cero; es decir, que si existe un déficit en cuenta
corriente y el sector público arroja un superávit fiscal, necesariamente el balance del sector privado es negativo.
O sea que los hogares y las empresas aumentarán su exposición mediante mayores deudas o reducirán su
liquidez, todo lo cual aumenta el grado de fragilidad financiera (Dos Santos y Silva, 2010). A
continuación se presenta la expresión (Zezza, 2009):
Las políticas macroeconómicas que contiene el documento de las Bases del Plan de Desarrollo “Todos por un nuevo
país” no cambian las tendencias. De hecho, se profundiza el resultado deficitario para el sector privado. Durante el
período 2015-2018 persiste un déficit en cuenta corriente y una política fiscal conservadora que mantienen un resultado
negativo del balance privado. En el Gráfico 4 se presentan los cálculos de los tres balances con las proyecciones
macroeconómicas contenidas en el Plan de Desarrollo.
Gráfico 4. Los tres balances macroeconómicos 2015-2018
6.0%
5.0%
4.0%
3.0%
2.0%
1.0%
0.0%
2015
2016
2017
-1.0%
-2.0%
-3.0%
-4.0%
Sp-I
DEF
M-X
Fuente: Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018, cálculos propios.
Pág. 34 Facultad de Ciencias Económicas - UN
2018
La acumulación de saldos negativos en el balance
financiero del sector privado indica que los patrones
de crecimiento de la economía colombiana no son
sostenibles. El problema no es que el Gobierno
presente un presupuesto desfinanciado sino que el
crecimiento liderado por el gasto en consumo
requerirá una tasa acelerada de endeudamiento del
sector privado, que bajo las condiciones presentes de
sobreendeudamiento y expectativas limitadas
difícilmente se validarán.
La aritmética desagradable del Plan de Desarrollo de
Santos II, “Todos por un nuevo país”, nos advierte que
“en la misma forma que un catarro mal cuidado lleva
a una neumonía, un sobreendeudamiento lleva a la
deflación” (Fisher, 1933). La crisis de 1999 puede
suceder de nuevo. Solamente que la próxima pudiera
ser una “Gran Depresión”.
Referencias
Daudey , Emilie and Cecilia García-Peñalosa (2007). “The personal and the factor
distributions of income in a cross-section of countries”, Journal of Development
Studies, vol. 43, Nº 5, pp. 812-829.
Dos Santos, Claudio H. and Antonio C Marcelo Silva (2010). Revisiting “New
Cambridge” The three financial balance in a general sotck-flow consistent applied
modeling strategy, Working Paper, Mayo, Levy Economics Institute of Bard College.
Fisher, Irving (1933). “The debt-deflation theory of Great Depressions”, Econométrica
1, pp. 337-357.
Krugman, Paul and Lance Taylor (1978). “Contractionary effects of devaluation”,
Journal of International Economics, 8 pp. 445-456
Mcmillan, Margaret, Dani Rodrik e Íñigo Verduzco-Gallo (2014). “Globalization,
structural change, and productivity growth, with update on Africa”, World
Development, vol. 63, pp. 11-32.
Moreno, Álvaro y Fabio Ortiz (2010), “La economía política de la reforma del sistema
colombiano de Pensiones, Revista de Economía Institucional Nº 22, pp. 167-1992
Zezza, Gennaro (2009). Fiscal policy and the economics of financial balance, Working
Paper 569, Levy Economics Institute of Bard College.
Pág. 35 Facultad de Ciencias Económicas - UN
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Bogotá, D.C., abril 2015