La naturaleza jurídica del juicio contencioso administrativo y la

LA NATURALEZA JURÍDICA DEL
JUICIO CONTENCIOSO ADMNISTRATIVO Y
LA SUSPENSIÓN DEL ACTO IMPUGNADO.
Gustavo de Silva Gutiérrez .
∗
SUMARIO: 1. Introducción. 2. Breve reseña histórica. 3. Objetivo del juicio. 3.1 Control sobre
normas administrativas. 3.2 Validez normativa. 3.3 Pertenencia de la norma a un sistema. 3.4
Pérdida de validez de la norma. 3.5 Finalidad del juicio contencioso administrativo. 4.
Naturaleza jurídica del juicio. 5. La suspensión del acto impugnado. 5.1 Suspensión de oficio.
5.2 Suspensión y solicitud de información. 5.3 Suspensión a instancia de parte. 5.4 Orden
público e interés social. 5.5 Suspensión y efectos restitutorios. 5.6 Interés “suspensional”. 5.7.
Suspensión y actos consumados. 5.8 Suspensión y actos inexistentes, futuros e inciertos o
futuros pero inminentes. 5.9 Suspensión del procedimiento. 5.10 Suspensión contra normas
generales. 5.11 Suspensión y apariencia del buen derecho.
1. INTRODUCCIÓN.
Las presentes líneas derivan de una plática que me amablemente me
permitieron tener los magistrados integrantes del Tribunal Contencioso
Administrativo del Estado de México, por lo que lejos de aspirar a un análisis
profundo que desentrañe complejas teorías jurídicas respecto del proceso
contencioso administrativo y la suspensión del acto reclamado como medida
precautoria prevista en el mismo, sólo aspira a ser una sencilla reflexión sobre
dichos temas que fueron previamente abordados en la citada charla.
En tal virtud, comenzaremos por indicar en breves líneas el origen del juicio
contencioso administrativo, para después centrarnos en indicar la finalidad de
éste, que consiste en el análisis de las normas jurídicas secundaria que son
sometidas a consideración del tribunal vía el proceso indicado para reconocer
la validez o determinar la invalidez de éstas. Posteriormente, se comenta
sobre los ordenes jurídicos existentes en el ordenamiento jurídicos mexicano a
efecto de poder advertir la naturaleza jurídica del proceso que nos ocupa y el
orden jurídico en que se encuentra. Finalmente, se hacen algunos comentarios
sobre la suspensión del acto ante el tribunal, así como en relación con las
modalidades y causas generadoras de la misma.
2. BREVE RESEÑA HISTÓRICA.
Diversos autores nos hablan de Estado de Derecho,1 y este no puede
entenderse sin sus elementos básicos: división de poderes, derechos
fundamentales, imperio de la ley y legalidad de la administración. Este último
implica el que la ley impera no sólo sobre el gobernado, sino sobre el propio
gobernante.
Abogado especialista en derecho constitucional.
cfr. Díaz, Elías. Estado de Derecho y Sociedad Democrática. Novena edición. Ed. Taurus. Madrid,
1981. Pág. 31.
∗
1
Uno de los antecedentes que con mayor frecuencia se suelen citar al hablar del
sometimiento de las autoridades a la ley, es el pasaje formulado por el Justicia
Mayor Eduard Coke al sostener su confrontación histórica con el rey Jacobo I
de Inglaterra, donde se definió que todas las autoridades, incluso el rey,
estaban sometidas a la ley. Lo anterior ocurrió cuando "en un conflicto de
jurisdicciones, el rey Jacobo I declaró que podía fallar personalmente en
cualquiera causa, sustrayéndola del conocimiento de los jueces ordinarios, a
quienes consideraba sus delegados. Coke se opuso y la Historia ha conservado,
en los documentos que se cambiaron entre sí, el dialogo intrépido que sostuvo el
justicia con su rey. ‘De acuerdo con la ley de Inglaterra -dijo el Justicia-, el rey en
persona no puede juzgar causa alguna; todos los casos civiles y penales, tendrán
que fallarse en algún tribunal de justicia, de acuerdo con la ley y la costumbre del
reino.’ A lo que respondió el rey: ‘Creo que la ley se funda en la razón; yo, y
otros, poseemos tanta razón como los jueces.’ ‘Los casos que atañen a la vida, a
la herencia, a los bienes o al bienestar de los súbditos de su majestad -replico
Coke-, no puedes decidirse por la razón natural, sino por la razón artificial y el
juicio de la ley, la cual es un arte que requiere largo estudio y experiencia, antes
de que un individuo pueda llegar a conocerla a fondo.’ Esta respuesta ofendió al
rey, quien dijo que en tal caso, ‘él estaría sometido a la ley, lo cual era traición
sostener’. Allí estaba la tesis fundamental del absolutismo; frente a ella, Coke no
evadió la afirmación de la monarquía constitucional: el rey no está sometido a
ningún hombre, pero si está ‘bajo Dios y la ley’.".2
Del que la administración esté sujeta a la ley, surge la necesidad de crear
controles jurídicos sobre los actos de la administración, cuyo origen se
encuentra en Francia con el Código Napoleónico a través del Consejo de
Estado. Aquí surge por primera vez el término “contencioso-administrativo”;3
necesario para dejar claro que el ciudadano no es un simple destinatario del la
acción administrativa, no es un simple instrumento de poder sino que está en el
origen del poder; y del cauce de los principios de legalidad de la administración
y de la persona como sujeto de derechos surgirán los rectores que orienten el
derecho administrativo.4
Ahora bien, no desconocemos la existencia remota de controles de tipo
administrativo, como los recursos administrativos ante la propia autoridad, pero
este tipo de controles por sí solos no bastan, pues no son jurisdiccionales.5 No
hay triángulo procesal, dado que no hay autoridad distinta de ambas partes que
resuelva la controversia, así como tampoco hay contienda o litis propiamente
dicha.
Desde luego que sí existen controles jurisdiccionales sobre actos
administrativos. Originalmente en México, el control de los actos de la
administración fue realizado a través del juicio de amparo; que no es un juicio
2
Frases textuales tomadas de Walter Lippman. Retorno a la Libertad. Citó: Tena Ramírez, Felipe.
Derecho Constitucional Mexicano. Vigésima Novena Edición. Ed. Porrúa. México, 1995. Pág. 214.
3
Cfr. García de Enterría, Eduardo y Tomás Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo I. Ed.
Civitas. Madrid 1989. Pág. 535.
4
Cfr. García de Enterría, Eduardo. Hacia una nueva justicia administrativa. Ed. Civitas. Madrid, 1989.
Pág. 37.
5
Cfr. De Silva Nava, Carlos. Estudios Jurídicos. Ed. Porrúa. México, 2007. Págs. 51 y 52.
contencioso administrativo propiamente dicho, pues su naturaleza jurídica es
totalmente diversa. Lo que sucedió es que en México muchos controles
jurisdiccionales sobre la actividad estatal evolucionaron incorrectamente a la
luz del juicio constitucional de amparo, el que por lo mismo unificó diversos
procesos o procedimientos. El amparo es, desde luego, lo que debe ser, un
control constitucional de actos generales de autoridad respecto a normas
constitucionales, que en otros países de igual forma se conoce como amparo;
es un control constitucional de normas generales secundarias, como acontece
en España con las cuestiones de constitucionalidad; pero también el amparo
penal hace en cierta medida las veces del Habeas corpus anglosajón; el
amparo directo hace las veces del recurso de casación francés; y, desde luego
también, hace las veces de juicio contencioso-administrativo.6 Pero el juicio de
amparo no era la vía para llevar a cabo propiamente el contenciosoadministrativo, por lo que ya existen controles jurisdiccionales, tanto federales
como locales, sobre los actos de la Administración.
3. OBJETIVO DEL JUICIO.
De lo hasta aquí expuesto podemos concluir que el juicio contenciosoadministrativo que tramita ante el Tribunal Contencioso Administrativo del
Estado de México, es un medio de control que se desarrolla en sede
jurisdiccional, respecto de los actos de la Administración Pública. Luego
entonces el tribunal ejerce su control no sobre la Administración, sino sobre
algunas normas emitidas por ésta.
3.1 Control sobre normas administrativas.
En efecto, no debemos olvidar que el Estado es una ficción jurídica, es
producto del derecho, por lo que el Estado, y en este caso la Administración
Pública, al ser una ficción jurídica, no produce sino normas jurídicas y sólo se
manifiesta a través de éstas. Independientemente de que dichas normas
tengan ejecución material y por ende consecuencias en el mundo fáctico.
Por otra parte, el derecho es un conjunto de normas, y por estas no debemos
entender solo a las leyes, sino todas aquellas bien sean generales (como leyes,
reglamentos o algunos decretos) o particulares (como actos administrativos,
sentencias judiciales, contratos); bien sean emitidas por los órganos del Estado
o por los particulares (como los contratos o actos jurídicos de particulares).
De todo esté gran ámbito que conforma al derecho en nuestro país, este
Tribunal Contencioso Administrativo ejerce el control de las normas jurídicas
emitidas por la Administración Pública. Sin embargo, al abordar este punto
llama fuertemente la atención observar que en términos del artículo 229,
fracción IX del Código de Procedimientos Administrativos del Estado,7 es
6
Cfr. Fix Zamudio Héctor. Citó: De Silva Gutiérrez, Gustavo. El juicio de amparo mexicano y los
procedimientos respectivos en España. Centro de Estudios Constitucionales. Tesis profesional. Madrid,
1997. Pág. 18.
7
“Artículo 229.- Procede el juicio contencioso administrativo en contra de: … IX. Los actos que dicten,
ordenen, ejecuten o traten de ejecutar las personas que se ostenten como autoridades administrativas o
fiscales de carácter estatal o municipal, sin serlo;”.
competencia de este tribunal conocer de los actos emanados de personas que
se ostenten como autoridades administrativas “sin serlo”. Lo anterior debe
contrastarse con el artículo 87 de la Constitución del Estado de México,8 del
que se advierte que el citado extremo no se encuentra previsto en la
competencia del tribunal, pues en términos de la última norma citada,9 las
normas a análisis sólo serán aquellas derivadas de autoridades propiamente
dichas, no así de personas que sin serlo se ostenten como tales.10
Ahora bien, el referido control que el tribunal ejerce sobre las normas de la
Administración, se traduce en el análisis de la validez o invalidez que reviste
cada norma sujeta a su control.
En efecto, las normas jurídicas (todas, del Estado o no), tienen un efecto o
consecuencia entre nosotros porque valen, porque tienen un valor. Resuelta
claro que si no valiesen, sencillamente podrían ser desatendidas sin
consecuencia alguna; y todo el conjunto de estas normas válidas es lo que
conocemos como derecho. Luego entonces, debemos advertir la fuente de la
cual obtienen su valor las normas jurídicas.
3.2 Validez normativa.
La validez de cualquier norma jurídica deriva de norma jurídica diversa
considerada de igual forma válida.11 Lo anterior, con independencia del
sistema de derivación de validez jurídica determinado por el propio
ordenamiento; bien sea conforme a la teoría de relación jerárquica normativa,12
conforme a la teoría de la estructura condicional de la norma jurídica,13
8
“Artículo 87.- El Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocerá y resolverá las controversias que
se susciten entre las administraciones públicas estatal o municipales y organismos auxiliares con
funciones de autoridad y los particulares y tendrá plena autonomía para dictar sus fallos.”.
9
A la que desde luego debe someterse el Código de Procedimientos Administrativos.
10
No obstante, una interpretación a la citada norma del Código acorde a la Constitución, sería la referente
a considerar que las personas que se pueden llegar a ostentar como autoridades sin serlo, son los propios
organismos auxiliares con funciones de autoridad o descentralizados.
11
No hay que confundir la validez de la norma jurídica con los ámbitos de validez, pues los segundos
refieren a los aspectos de desarrollo de la primera.
12
cfr. Kelsen, Hans. Teoría pura del derecho. Trad. Roberto J. Vernengo. Décimo quinta edición. Ed.
Porrúa. México, 2007. Pág. 201. Conforme a esta teoría, la validez de una norma deriva de otra diversa
que se considera necesariamente superior. Es decir, una norma “z” vale porque encuentra su fundamento
de validez en una norma “y”; luego entonces la norma “y” será una norma jerárquicamente superior, en
virtud de que gracias a ésta, la norma “z” vale, por lo que a su vez, esta última será considerada como
norma jurídica jerárquicamente inferior. Conforme a esta consideración, las normas jurídicas se
encuentran jerárquicamente relacionadas, derivando la validez normativa de la norma superior a la
inferior, la que a su vez podrá ser superior respecto de otra si le deriva validez.
13
cfr. Tamayo y Salmorán, Rolando. Sobre el sistema jurídico y su creación. Universidad Nacional
Autónoma de México. México, 1976. Págs. 93 a 95. Mediante esta teoría se sostiene que los actos
jurídicos se encuentran relacionados en un condicionamiento sucesivo en el que se identifican actos
condición que establecen las características de los actos que les suceden, constituyendo de esta forma
normas jurídicas en cadena. Así, mientras más mediata se encuentre la norma condición de los actos
consecuencia, ésta primera será común a un mayor número de normas, por lo que a mayor mediatez
mayor comunidad, y si varios comportamientos jurídicos se adecuan a un mismo acto, tendrán una
condición común de la que se advierte su unidad jurídica.
conforme a la teoría de la regla de reconocimiento14 o conforme a cualquier
otra teoría que les sea diversa a las indicadas.
De esta forma, las sentencias del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de México, valen porque obtienen su validez del Código de
Procedimientos Administrativos del Estado de México y del Código
Administrativo del Estado de México; y éstos a su vez valen porque obtuvieron
su valor de la Constitución del Estado de México.15 Pero de igual forma, las
normas administrativas sujetas a la revisión del citado tribunal, valen porque
obtiene su validez derivada de otras normas del Estado de México.
3.3 Pertenencia de la norma a un sistema.
Por otra parte, la norma jurídica que deriva validez, no solo torna válida una
norma, sino que la hace pertenecer a un sistema jurídico determinado. Luego
entonces, la norma o acto administrativo pertenecerá al orden jurídico al que
pertenezca la norma que le derivó validez; y en este sentido, parte de los
ámbitos de validez de la ésta16 se verán también orientados por la norma que
permite su creación.17 De esta forma, las normas jurídicas pueden encontrar
un punto de relación coincidente en la medida en que compartan mediata o
inmediatamente un sistema jurídico común.18
De esta forma, la norma o acto administrativo sujeto a control será válida en la
medida en que exista19 como parte del ordenamiento jurídico; al que se
integrará en virtud del esquema de validez normativo establecido y
perteneciendo al sistema que la validó y con ello la integró; por lo que debe
quedar claro que la validez no es una norma, sino la forma en que las normas
14
cfr. Hart, H.L.A. El concepto de derecho. Trad. Genaro R. Carrio. Segunda Edición. Ed. AbeledoPerrot. Argentina, 1992. Págs. 129 a 135. En esta teoría se identifica el origen de la validez de las normas
en una diversa denominada “regla de reconocimiento”, mediante la que se permite identificar la
pertenencia de las normas al sistema jurídico y por ende, su reconocimiento o validez; así, una norma será
válida sólo en la medida en que satisfaga los requisitos establecidos en la indicada regla, pudiendo incluso
reconocer una regla de reconocimiento última respecto de la cual no se puede predicar validez o
invalidez, sino que simplemente se le acepta para cumplir su función de reconocer u otorgar validez a
otras normas.
15
Que a su vez obtuvo el valor que le derivó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
por lo que dichas normas también otorgan validez, aunque mediata, a las sentencias del Tribunal
Contencioso Administrativo del Estado de México.
16
Como de cualquier otra norma jurídica (excepto la Constitución).
17
También así, podremos observar que las sentencias del Tribunal Contencioso Administrativo del
Estado de México, como normas jurídicas, pertenecen al orden jurídico del Estado de México, en virtud
de que al mismo orden pertenecen el Código Administrativo y el Código de Procedimientos
Administrativos, ambos del Estado de México.
18
La relación existente entre un reglamento del municipio de Nacajuca, en Tabasco y el Código de
Procedimientos Civiles del Estado de México, deriva en que si bien cada una de ellas pertenece a un
sistema jurídico diverso (el orden local), lo cierto es que ambas son normas pertenecientes al sistema
jurídico mexicano, en virtud de que al final de la cadena de validez, ambos obtienen su valor original de
la Constitución General de la República. Lo que no acontecerá el Código de Procedimientos Civiles del
Estado de Durango con el Código Penal de Miünich, Alemania, pues aquí no existe relación alguna y no
comparten sistema jurídico, dado que las normas que les dan validez original son diversas (una será la
Constitución Mexicana y la otra la Alemana).
19
cfr. Ross, Alf. El concepto de validez y otros ensayos. Trad. Genaro R. Carrió y otro. Cuarta
reimpresión de la primera edición. Ed. Fontamara. México, 2006. Pág. 23.
se integran al sistema jurídico.20 Así un posible sentido del término validez
podrá equipararse a pertenencia.21
3.4 Pérdida de validez de la norma.
Ahora bien, al igual que la norma jurídica (y entre ellas la administrativa)
adquiere validez al momento en que surge conforme lo establecido en norma
diversa pero igualmente válida, la norma podrá perder validez cuando deje de
existir conforme lo establecido por otra norma.22 Así pues, tal y como unas
normas jurídicas prevén la expedición de otras normas, de igual forma prevén
su derogación o abrogación, con la consecuente pérdida de validez jurídica.23
Otra forma en que la norma jurídica deja de existir, es cuando cumple su
condición o fin, o culmina su vigencia temporal. En estos casos, la causa
jurídica generadora de pérdida de validez normativa, suele encontrarse prevista
en la propia norma jurídica y no en una diversa.24
Por otra parte, la norma jurídica puede ser despojada de su validez cuando así
es declarado por el órgano competente. En estos casos, la posibilidad de
declaratoria de invalidez se encuentra prevista en una norma jurídica diversa.
Así, las normas pueden prever los causes en virtud de los cuales se declare la
invalidez de las mismas por los órganos del Estado. En estos casos, la
declaratoria será producto del análisis jurídico cuyo resultado se traduzca en
considerar que la norma no cubrió los parámetros exigidos por diversa norma,
dado que no puede considerarse válida una norma que no ha nacido conforme
a lo establecido en aquella que le es superior al derivarle valor, y lo anterior
podrá generar la correspondiente declaratoria de invalidez.25
3.5 Finalidad del juicio contencioso administrativo.
Desde la óptica indicada, la función del Tribunal Contencioso Administrativo del
Estado de México mediante el juicio contencioso administrativo, es determinar
si las normas que son puestas a su consideración, tiene valor jurídico o no. En
el claro entendido que las normas jurídicas valen per se, hasta en tanto no sea
declarado lo contrario por el órgano competente.26
20
Cfr. Luhmann, Niklas. El derecho de la sociedad. Trad. Javier Torres Navarrete y otros. Segunda
edición. Ed. Herder. México, 2005. Pág. 159.
21
Cfr. Caracciolo, Ricardo. La noción de sistema en la Teoría del Derecho. Segunda edición. Ed.
Fontamara. México, 1999. Pág. 48.
22
Normalmente, las condiciones para que una norma pierda validez se encuentran determinadas en la
misma norma que le derivó validez, pero no necesariamente debe ser así.
23
Respecto de la validez de leyes federales, el artículo 72 constitucional prevé el procedimiento de
expedición de las mismas, pero en el inciso F del mismo artículo prevé la pérdida de validez al reconocer
el procedimiento para la derogación de éstas.
24
Lo anterior a diferencia de lo que ocurre con la adquisición de validez o las restantes formas de pérdida
de la misma.
25
cfr. De Silva, Gustavo. El cumplimiento de disposiciones constitucionales en el procedimiento
legislativo. Propuesta de reformas legales e interpretación de las normas existentes. Calvo, Enrique
(coord.). Tomo I. Barra Mexicana, Colegio de Abogados. Ed. Themis. México, 2002. Pág. 1229.
26
En el presente caso, por este Tribunal, como lo reconoce el artículo 1.10 del Código Administrativo del
Estado de México.
Por otra parte, si bien la principal función del citado tribunal la realiza mediante
el análisis de validez de normas jurídicas, no debemos olvidar que en algunos
casos analiza también actos negativos u omisiones que desde luego no pueden
considerarse normas jurídicas propiamente (en la medida en que no existen
como tales), sino en su caso ausencia de éstas y por ende no podemos hablar
propiamente de análisis de validez. Lo mismo que cuando se determina
únicamente el alcance e interpretación de la norma sin analizar necesariamente
su valor. Pero en cualquier caso, la regla general es que el contencioso
administrativo es un medio de control por el que se analiza la validez de
normas jurídicas.
4. NATURALEZA JURÍDICA DEL JUICIO.
Conforme lo indicado en líneas anteriores, existen controles jurisdiccionales de
diversas normas jurídicas. Estos controles, por regla general, pertenecen al
mismo sistema al que pertenece la norma a controlar.
Así, un acto
administrativo cuyo valor lo obtuvo de una norma jurídica perteneciente al
sistema jurídico del Estado de México podrá ser revisada mediante el ejercicio
del control jurisdiccional perteneciente al mismo sistema, verbigracia, al
proceso contencioso administrativo del Estado de México; y por su parte, una
norma jurídica administrativa del sistema federal podrá ser revisada por el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Es a través de éstos
medios de control que se reconoce la validez de la norma jurídica o en su caso,
se determina la invalidez de ésta, generando su ineficacia y por ende,
expulsándola del sistema parcial o totalmente.
Sin embargo, el control ejercido por el Tribunal Contencioso Administrativo del
Estado de México se encuentra limitado, en cuanto a las normas sujetas a éste,
a aquellas administrativas pertenecientes al sistema jurídico del Estado de
México. No debemos olvidar que los controles no se mezclan; es decir, el
control local no revisa normas federales ni viceversa, pues lo que se analizará
es la validez de la norma y por ende su pertenencia a un orden jurídico
determinado mediante el medio de control establecido en el propio orden
jurídico.27
Llegado este punto, no podemos inadvertir el que el juicio de amparo de
también puede revisar normas administrativas del Estado de México. Lo que
sucede es que el amparo no es un medio de control federal.
Los controles jurisdiccionales federales o locales, son propiamente controles de
legalidad, en virtud de que analizarán la norma a la luz de diversa norma
secundaria del propio sistema u orden jurídico al que pertenece. Sin embargo,
el juicio de amparo analizará la validez de la norma a la luz de la Constitución.
27
Sería absurdo que existiera un medio de control en el orden jurídico ruso que reconociera la validez o
determinara la invalidez de normas del orden jurídico mexicano. Sin embargo, es importante que no se
confunda cuando la autoridad actúa por convenios de coordinación; por ejemplo cuando autoridades del
Estado de México realizan una auditoria para verificar el cumplimiento de contribuciones federales, pues
en estos casos, en virtud del convenio, las autoridades locales aplican normas federales, por lo que el
medio de control será federal; es decir, ante el Tribunal Federal de Justifica Fiscal y Administrativa.
En efecto, en el sistema jurídico mexicano coexisten tres diversos órdenes
normativos a saber: a) el orden constitucional; b) el orden federal y c) el orden
local,28 y conforme a ello podremos observar que el juicio de amparo no es del
orden federal ni local, sino constitucional o total, cuyos procedimientos o
procesos mediante los que dicho orden se actualiza se encuentran creados
directamente por la Constitución y para fines que le son propios a ésta, entre
los que se encuentran a saber, la reforma o adiciones a la Constitución; la
suspensión de garantías; la formación de nuevos estados dentro de los límites
existentes o admisión de ellos a la Federación; y, las controversias
constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad y desde luego, el juicio de
amparo.29
Por lo anterior es que el amparo si puede revisar cualquier norma federal o
local, incluyendo las sentencias del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Estado de México; porque no es del orden federal, sino del orden
constitucional o total. Pero de igual forma, el juicio de amparo es un medio de
control mediante el que se realiza el análisis de la validez de normas jurídicas.
Ahora bien, si analizamos lo indicado en los párrafos inmediatamente
precedentes, relacionándolo con lo mencionado en este mismo trabajo, pero
respecto a la validez de normas jurídicas, llama la atención el contenido del
artículo 272 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de
México,30 que establece como causas de invalidez de las normas generales, el
contravenir las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y las leyes emanadas de ésta; dado que entre éstas se encuentran
las leyes federales, pero las normas administrativas del citado Estado no tiene
obligación de apegarse a éstas, dado que de ellas no obtienen su validez y por
ende, las mismas no orientan sus contenidos. Por lo que si bien es cierto que
la norma que se invalida es del sistema jurídico del Estado de México, también
lo es que no existe motivo jurídico por el que una norma local sea invalidada
sólo por el hecho de ser contraria a una norma federal.31
Por otra parte y por lo que respecta a la declaratoria de invalidez de la norma
local por contravenir a la Constitución General de la República, tampoco lo
considero afortunado, pues como indicamos, el proceso contencioso
28
cfr. De Silva Gutiérrez, Gustavo. Suspensión de Garantías. Análisis del artículo 29 constitucional.
Cuestiones Constitucionales, Número 19. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Universidad Nacional
Autónoma de México. México, 2008. Pág. 56.
29
cfr. Schmill, Ulises y Gustavo de Silva Gutiérrez. La sanción ante el incumplimiento de la sentencia de
amparo. El Foro. La ejecución de sentencias de amparo, la repetición del acto reclamado y la negativa a
suspenderlo. Décimo cuarta época. Tomo XVIII. Número 2. Barra Mexicana Colegio de Abogados.
México, 2005. Págs. 17 y 18.
30
Artículo 275.- Será causa de invalidez de los reglamentos, decretos, circulares y demás disposiciones
de carácter general, que se hayan impugnado en el juicio; la violación de las disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Constitución Política del Estado Libre y
Soberano de México y de las leyes que de una y otra emanen. La decisión de invalidez sólo se referirá al
caso concreto, sin hacer una declaración general respecto de la disposición reclamada.
31
Imaginemos el caso de que la norma federal esté invadiendo competencias de la norma local. La que
debiera declararse inválida es la federal por contradecir la distribución de competencias establecidas en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y no así la norma local, aunque contradiga a la
federal.
administrativo no es un medio de control constitucional y la función del tribunal
no debe ser la de interpretación constitucional.
Realizada la anterior aclaración y retomando la idea del presente punto,
debemos concluir entonces que el juicio contencioso administrativo que se
tramita ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de México es un
medio de control perteneciente al orden jurídico local, específicamente aquel
que se desenvuelve en la jurisdicción territorial de la entidad constitucional
denominada Estado de México.32
5. LA SUSPENSIÓN DEL ACTO IMPUGNADO.
La suspensión del acto en los medios de control jurisdiccional, no es una
medida judicial que determine la invalidez de la norma jurídica sujeta a
control.33 Lo que la medida suspensiva genera es la paralización de las
consecuencias, en las más de las veces fácticas, de la norma jurídica, pero no
la invalidez de la norma en sí misma considerada; bien sea que dichas
consecuencias pudieran ser otras normas jurídicas o la ejecución de las
mismas, pero la norma jurídica sujeta a control, como tal, no es susceptible de
suspensión, como se verá más adelante.34
Hecha la anterior aclaración, procederemos brevemente, más que a realizar un
análisis acucioso de la medida cautelar de mérito, a comentar algunos
aspectos relativos a ésta y a situaciones concretas respecto de las cuales
puede ser procedente o improcedente la protección interlocutoria.
5.1 Suspensión de oficio.
El artículo 254 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de
México35 establece que la suspensión se decretará de oficio o a instancia de
parte, y de igual forma establece que, cuando se esté en los casos de
procedencia de la suspensión de oficio, ésta debe otorgarse “de plano”; es
decir, sin obstáculos. Lo anterior implica que cuando el acto impugnado sea
uno de los previstos en el Código cuando refiere a la suspensión de oficio, el
magistrado siempre debe otorgarla, sin realizar ningún análisis de procedencia
o concesión. Se concede siempre sin consideración jurídica alguna, además
que esto debe suceder en forma inmediata en el mismo acuerdo que admite la
demanda.
32
Por lo anterior, deberá quedar claramente diferenciado de los controles pertenecientes, también al orden
local, pero con jurisdicción diversa al ser parte de ordenamientos diferenciados por el ámbito de validez
espacial de la norma jurídica, y desde luego y de igual forma deberá diferenciarse del orden jurídico local,
pues el ámbito de validez material de la norma jurídica es distinto, y finalmente del orden constitucional o
total indicado en párrafos anteriores.
33
Recordemos que por regla general, todo acto de autoridad es una norma jurídica.
34
Por ejemplo en el caso de una clausura, obsérvese que la orden de clausura en sí, si bien debe ser acto
impugnado, no es susceptible de suspensión, lo que no ocurre con la ejecución de ésta, pues la misma no
sólo podrá ser también acto impugnado, sino susceptible de suspenderse.
35
Artículo 254.- La suspensión del acto impugnado se decretará de oficio o a petición de parte. Sólo
procede la suspensión de oficio cuando se trate de multa excesiva, confiscación de bienes, privación de
libertad por autoridad administrativa y actos que de llegar a consumarse harían físicamente imposible
restituir al actor en el pleno goce de sus derechos. Esta suspensión se decretará de plano por el magistrado
de la sala regional, en el mismo acuerdo en que se admita la demanda.
Por otra parte, y en términos del mismo precepto legal indicado, la suspensión
de oficio se otorga entre otros casos cuando el acto se trate de confiscación de
bienes o multa excesiva, entendiéndose ésta última, conforme a diversos
criterios del Poder Judicial de la Federación, como aquella que no reúne ciertas
características como las relativas a considerar para su imposición la gravedad
de la infracción, el monto del negocio, la capacidad económica del infractor,
etc.36
Otro aspecto por el que procede la suspensión de oficio, es por la privación de
libertad llevada a cabo por autoridad administrativa. Sin embargo, este punto
considero que necesariamente debe interpretarse en el sentido en que no se
trate de aspectos penales en los que la Constitución autoriza a la autoridad
administrativa a privar de la libertad a las personas, pues recordemos que el
Ministerio Público es una autoridad administrativa que en algunos casos y bajo
determinadas circunstancias puede afectar la libertad física y personal de los
gobernados. En estos casos considero inconveniente otorgar una suspensión,
la cual se habría generado en virtud de una equivocada interpretación del
precepto en mención.37
Finalmente, también procede la suspensión de oficio en aquellos casos de
imposible restitución, considerando en este punto importante hacer mención a
la diferencia existente entre actos de imposible y de difícil reparación, dado que
respecto a la primera la suspensión es de oficio y por lo que hace a la segunda
la medida cautelar se otorga sólo a instancia de parte.
Así pues, y aclarando que entramos a un tema por demás casuístico debemos
indicar que por ejemplo, actos como la demolición de un inmueble no es un
acto de imposible reparación, en virtud de que aún cuando su restitución sea
difícil no deviene imposible, caso que no ocurrirá si el inmueble es un
monumento arqueológico o cuando se ordena la destrucción de una obra de
arte, pues en estos casos la ejecución de la norma haría imposible la
restitución en caso de otorgarse sentencia favorable al actor.38
5.2 Suspensión y solicitud de información.
Otro punto interesante ha sido el relativo a actos de autoridad que solicitan
información; máxime cuando la misma es confidencial se traduce en secretos
industriales, pues una vez que se revelan ya no pueden restituirse las cosas al
estado en que se encontraban antes de su conocimiento por un tercero.
36
Entre otras puede observarse el criterio sustentado en la Novena Epoca, en la tesis VIII. 1o 24 A,
visible a página 1422 del Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo IX, Marzo de 1999, que
aparece bajo el rubro: “MULTAS FISCALES. REQUISITOS QUE DEBEN CONTENER PARA SU
DEBIDA MOTIVACIÓN.”.
37
En contra de arrestos y medidas similares, considero la disposición adecuada para mantener viva la
materia del juicio.
38
Es ilustrador el criterio sustentado en la tesis VII.1o.A.T.7 K, emitida en la Novena Época, bajo el
rubro: “SUSPENSIÓN DE OFICIO PREVISTA EN LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 123 DE
LA LEY DE AMPARO. CUÁNDO PROCEDE.”.
En este punto, los primeros criterios de la Suprema Corte fueron en el sentido
de que en estos casos sí procedía la suspensión. Sin embargo dichos criterios
han ido cambiando y actualmente en algunos casos incluso establecen que la
suspensión de solicitud de información por algunas entidades gubernativas39
debe negarse, argumentando que dicha autoridad en términos de su ley tiene
la obligación de guardar secreto.40 Será desde luego una cuestión de criterio en
cada caso concreto, sopesando el perjuicio que se causa de negar la
suspensión o el interés social y el orden público.
5.3 Suspensión a instancia de parte.
Cuando no nos encontremos ante un caso en que deba otorgarse la
suspensión de oficio, para otorgarse la medida cautelar, siempre deberá ser
solicitada expresamente por el actor; lo que puede realizar en cualquier
momento, bien sea al momento de presentar su demanda o con posterioridad,
siempre y cuando no se haya resuelto el juicio en definitiva. Sin embargo en
estos casos, para que la suspensión resulte procedente, será necesario que
con su concesión no se contravengan disposiciones de orden público o se
afecte el interés social.
5.4 Orden público e interés social.
Como se indicó, la suspensión no se otorgará si se contravienen disposiciones
de orden público, si se sigue perjuicio al interés social o si se deja sin materia el
juicio.41
Por lo que respecta al interés social y al orden público, este será determinado
en cada caso concreto por el juzgador, por lo que si bien es un tema que puede
abarcar el legislador al emitir la norma, ello no implica que escape al análisis de
quien juzga el caso concreto.42 En cualquier caso, consideramos que no es un
aspecto que competa a la autoridad administrativa.
Así, respecto a contravenir el orden público o el interés social se ha entendido
que éste se refiere a situaciones en que se priva a la colectividad de un
beneficio que le otorgan las leyes o se le infiere un daño que de otra manera no
resentiría. Por lo que en todo caso siempre deberá sopesarse el perjuicio que
39
Como la Comisión Federal de Competencia.
Al respecto puede observarse entre otros, el criterio sustentado en la jurisprudencia 2a./J. 37/2004
emitida en la Novena Época por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible a
página 447 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XIX, abril de 2004. bajo el rubro:
“SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. NO PROCEDE CONCEDERLA CONTRA LOS
REQUERIMIENTOS DE INFORMACIÓN Y DOCUMENTACIÓN FORMULADOS POR LA
COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES PARA
INVESTIGAR PRÁCTICAS MONOPÓLICAS, PORQUE DE OTORGARSE SE AFECTARÍA
EL INTERÉS SOCIAL Y SE CONTRAVENDRÍAN DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO.”.
41
En este punto, es claro que la finalidad de la suspensión debe ser mantener viva la materia del juicio y
no viceversa.
42
Al respecto puede observarse la jurisprudencia emitida en la Séptima Época por la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible a página 343 del Apéndice de 1995, tomo VI, parte SCJN,
que aparece bajo el rubro: SUSPENSION DEL ACTO RECLAMADO, CONCEPTO DE ORDEN
PUBLICO PARA LOS EFECTOS DE LA.”.
40
resentiría la sociedad con el que resentirá la quejosa;43 además que los
juzgadores deben fundar y motivar sus resoluciones, indicando los motivos por
los que consideran que se sigue o no perjuicio al interés social o se
contravienen o no disposiciones de orden público.44
Luego entonces, habrá que analizarse cada caso concreto; así por ejemplo,
contra la destitución de un servidores públicos no debe proceder la suspensión,
pues se afecta el interés social y el orden público; caso que no acontece si en
vez de destitución es una suspensión en el cargo, pues se está en el supuesto
que el funcionario es apto para desempeñar sus funciones, y por lo mismo no
lo destituyeron en definitiva, sino solo lo suspendieron. Y así podrán surgir
innumerables casos, en los que se deberá realizar el análisis indicado con
anterioridad, sopesando el perjuicio que la ejecución del acto le irrogue al
quejoso y el interés social y el orden público.
5.5 Suspensión y efectos restitutorios.
Los efectos restitutorios son propios de la sentencia que resuelve en definitiva
la controversia sujeta a consideración; pues toda sentencia por naturaleza
propia debe ser reparadora, y ello no se logra si no es mediante la generación
de efectos restitutorios, pues la regla general implica que una sentencia
resuelve una controversia pasada45 y en esa medida, para subsanar el agravio
ya ocasionado necesariamente debe mirar al pasado y restituir la afectación.
Desde dicha óptica, las resoluciones procesales que no resuelven el fondo de
la controversia, tiene efectos limitados y no principalmente reparadores, pues
aún no se ha resuelto si la norma sujeta a control es inválida o no.46 Sin
embargo, el otorgamiento de la suspensión del acto en algunos casos, no sólo
paraliza las consecuencias derivadas de éste, sino que en cierta medida puede
retrotraer los efectos de algunas consecuencias ya ocurridas.47
43
Puede observarse el criterio de la Novena Época, visible en la página 1515 del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta. Tomo XXI, abril de 2005, intitulada: “SUSPENSIÓN EN EL AMPARO.
ALCANCE Y VALORACIÓN DE LOS CONCEPTOS "INTERÉS SOCIAL" Y "ORDEN
PÚBLICO", PARA EFECTOS DE SU CONCESIÓN.”. O de igual forma puede analizarse la tesis de
Novena Época, visible a página 986 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXV,
junio de 2007 con rubro: “SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. PARA DETERMINAR SI
SE AFECTAN EL ORDEN PÚBLICO E INTERÉS SOCIAL, DEBE SOPESARSE EL
PERJUICIO REAL Y EFECTIVO QUE PODRÍA SUFRIR LA COLECTIVIDAD, CON EL QUE
PODRÍA AFECTAR A LA PARTE QUEJOSA CON LA EJECUCIÓN DEL ACTO
RECLAMADO Y EL MONTO DE LA AFECTACIÓN DE SUS DERECHOS EN DISPUTA.”.
44
Véase la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitida en la
Novena Época, consultable a página 357 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVI,
julio de 2002 con título: “SUSPENSIÓN DEFINITIVA. AL RESOLVER SOBRE ELLA, EL
JUZGADOR DE AMPARO DEBE EXPONER, EN SU CASO, LOS MOTIVOS POR LOS QUE
CONSIDERE SE OCASIONA O NO PERJUICIO AL INTERÉS SOCIAL Y SI SE
CONTRAVIENEN O NO DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO.”.
45
No se demanda lo que pueda ocurrir o el posible incumplimiento futuro de una obligación; sino la
afectación actual.
46
Pensemos por ejemplo en una violación al derecho de petición. Si se otorga una suspensión con efectos
restitutorios, eso generará que la autoridad contesté la petición, cuyo aspecto es propio y exclusivo de la
sentencia de fondo, pues eso es precisamente la litis del asunto.
47
Puede retrotraer algunos efectos de consecuencias ocurridas con motivo de la existencia de la norma
impugnada, pero no así debe desaparecer o afectar la norma impugnada propiamente.
El segundo párrafo del artículo 255 del Código de Procedimientos
Administrativos del Estado de México,48 nos indica que a la suspensión,
pueden dársele efectos restitutorios cuando se trate de actos privativos de
libertad por autoridad administrativa49 o cuando a criterio del magistrado sea
necesario para conservar la materia del juicio o impedir perjuicios irreparables.
En cuanto a éstos dos aspectos, nos parece plausible la disposición normativa,
pues se trata de casos en los que la medida incluso debe ser otorgada de
oficio; sin olvidar que una de las principales finalidades de la suspensión es
mantener viva la materia del juicio.
No obstante, llama fuertemente la atención la misma disposición cuando indica
que a la suspensión se pueden otorgar efectos restitutorios cuando afecte a
particulares de escasos recursos económicos. En este punto, el tribunal
deberá en primer término generar una medida para poder determinar en que
casos se está ante la presencia de sujetos con escasos recursos económicos,
pues lo anterior contiene una carga altamente subjetiva. Por otra parte, no se
observa una justificación real y objetiva en esta materia para que la norma
introduzca una desigualdad entre los gobernados. En efecto, la norma está
regulando los efectos de la suspensión del acto de autoridad que está
afectando a una persona, y el nivel de afectación o agravio generado no
depende de las características a priori del sujeto afectado, sino de la naturaleza
del acto impugnado. Si se quiere, de la naturaleza del acto en relación con el
sujeto afectado, pero siempre de la naturaleza y alcance del acto, y nunca en
forma aislada de aspectos personales del gobernado.50
5.6 Interés “suspensional”.
Los criterios del Poder Judicial de la Federación y de diversos tribunales
contenciosos administrativos han evolucionado hasta el extremo de solicitar un
interés suspensional, lo que consideramos jurídicamente incorrecto, pues el
interés debe requerirse y desde luego demostrarse para ejercer la acción, no
para solicitar la suspensión del acto, que se reitera, es consecuencia del
ejercicio de la acción pero no es éste propiamente, por lo que no deben
48
Artículo 255.- […] La suspensión podrá concederse con efectos restitutorios siempre que proceda el
otorgamiento de la medida cautelar genérica, cuando se trate de actos que afecten a particulares de
escasos recursos económicos, actos privativos de libertad decretados al particular por autoridad
administrativa o bien, cuando a criterio del magistrado sea necesario otorgarle estos efectos con el objeto
de conservar la materia del litigio o impedir perjuicios irreparables al propio particular.
49
En este punto nos remitimos al comentario realizado líneas anteriores cuando mencionamos este tipo de
actos.
50
Obsérvese que una multa de $5,000.00 genera una fuerte afectación a una persona que gana el salario
mínimo; sin embargo, aunque posiblemente no pueda ser considerada como de escasos recursos
económicos una persona con ingresos de $25,000.00, si se le impone un crédito fiscal de $2´000,000.00,
la afectación a ésta última es mayor que en el caso primeramente citado y la norma no otorga la misma
protección. Es absurdo pensar que la norma debe impedir la clausura atendiendo a las características del
gobernado, cuando en cualquier caso dicha medida extinguirá el sustento del mismo.
confundirse.51 No obstante lo anterior, los criterios del Poder Judicial de la
Federación son claros al exigir dicho interés en materia de suspensión.52
5.7. Suspensión y actos consumados.
Desde luego la suspensión no procede contra actos consumados, pues para
remediar el agravio que genera un acto consumado se requiere determinar la
invalidez del mismo y esto como se ha indicado, es propio de la sentencia de
fondo.53 Lo que si se puede suspender, son los efectos y consecuencias de un
acto consumado, como por ejemplo en aquellos casos en que los efectos de
éste son continuos o de tracto sucesivo; máxime si se solicitan bajo la teoría de
la apariencia del buen derecho.54
Conforme lo indicado, debe observarse que los actos de autoridad no solo
generar consecuencias al momento en que se emiten, sino que las mismas se
prolongan en el devenir del tiempo. En este punto pues, hay que distinguir
entre actos continuos y actos de tracto sucesivo, los que conforme a algunos
criterios refieren de los primeros que son aquellos que no se conforman de una
pluralidad de acciones con unidad de intención mientras que respecto de los
segundos opera precisamente viceversa.55
51
La suspensión es una medida cautelar dentro del juicio, pero no el juicio. No tendría por que exigirse el
interés suspensional.
52
Véase entre otras la jurisprudencia 2a./J.114/99 emitida en la Novena Época por la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable a página 557 del Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, tomo X, octubre de 1999, intitulada: “SUSPENSIÓN. ES IMPROCEDENTE
RESPECTO DE LA CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTOS MERCANTILES, CUANDO LA
LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO NO HA SIDO REVALIDADA (LEGISLACIÓN DEL
DISTRITO FEDERAL).”. O la tesis emitida en la Novena Época, visible a página 1843 del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XIX, mayo de 2004, bajo el rubro: “SUSPENSIÓN
DEFINITIVA. EL INTERÉS PARA OBTENERLA EN CONTRA DE UNA CLAUSURA SE
ACREDITA CON EL AVISO DE CONSTRUCCIÓN, CUANDO EL PROBLEMA DEBATIDO
EN EL JUICIO CONSTITUCIONAL CONSISTE EN DILUCIDAR SI PARA REALIZAR LA
OBRA EL GOBERNADO ÚNICAMENTE REQUIERE PRESENTAR ESE AVISO O CONTAR
CON LICENCIA.”.
53
Obsérvese la jurisprudencia IV.3o.J/21 sustentada en la Novena Época visible a página 686 del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo III, marzo de 1996, bajo el rubro: “ACTOS
CONSUMADOS. SUSPENSION MPROCEDENTE.”.
54
Por ejemplo el caso de un arresto o clausura, que si bien la orden está emitida y consumada, los efectos
de ésta perduran en el tiempo. Obsérvese la jurisprudencia P./J.16/96 emitida en la Novena Época por el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible a página 36 del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, tomo III, abril de 1996, titulada: “SUSPENSION. PROCEDENCIA EN LOS
CASOS DE CLAUSURA EJECUTADA POR TIEMPO INDEFINIDO.”. O la tesis de Octava
Época, sustentada por la Segunda Sala de dicho Máximo Órgano Jurisdiccional del Estado Mexicano,
consultable a página 18 de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,. 56, agosto de 1992 con
rubro: “SUSPENSION. PROCEDENCIA DE LA. TRATANDOSE DE CLAUSURA EJECUTADA
POR TIEMPO DETERMINADO.”.
55
Consúltense entre otras las tesis: Octava Época: Una visible a página 704 del Semanario Judicial de la
Federación. I, Segunda Parte-2, enero a junio de 1988, bajo el rubro: “SUSPENSION. DISTINCION
ENTRE LOS ACTOS DE TRACTO SUCESIVO Y ACTOS CONTINUOS.”; Gaceta del Semanario
Judicial de la Federación, 22-24, octubre-diciembre de 1989, página 97, con rubro: “CLAUSURA
EJECUTADA. CONTRA ELLA ES JURIDICAMENTE CORRECTO CONCEDER LA
SUSPENSION, POR SER UN ACTO DE TRACTO SUCESIVO.”; Novena Época, página 636 del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo II, octubre de 1995, intitulada: “SUSPENSION.
CLAUSURA EJECUTADA, NO ES UN ACTO DE TRACTO SUCESIVO. PARA EFECTOS DE
LA.”, y Novena Época, página 1862 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVI,
5.8 Suspensión y actos inexistentes, futuros e inciertos o futuros pero
inminentes.
La suspensión del acto impugnado no debe proceder en tratándose de actos
inexistentes, pues si no se demuestra la existencia del acto, más aún si éste no
existe, es claro que menos aún genera consecuencias, por lo que no existe
materia para decretar la medida cautelar al no existir algo que suspender.
Con razonamiento similar, debe observarse que cuando la suspensión se
solicita respecto de un acto futuro pero incierto, la medida de igual forma
deviene improcedente, pues no existen elementos al momento de resolver el
indicado tema, para considerar que hay materia de la cual se pueda ocupar la
suspensión,56 ya que si bien es cierto que existe alguna posibilidad de que la
consecuencia del acto se genere, también lo es que no existe certeza de lo
anterior y las medidas o decisiones judiciales analizan aspectos acaecidos o de
realización inminente, caso este último respecto del cual la medida si resulta
procedente, pues aunque la consecuencia no se haya actualizado, su
realización es inminente y cierta, motivo por el cual debe concederse la
suspensión a efecto de que cuando se actualice la consecuencia ésta sea
paralizada evitando cause agravio al gobernado.57
5.9 Suspensión del procedimiento.
En caso de ser procedente el otorgamiento de la suspensión, ésta debe
concederse cuidando no suspender el procedimiento en caso de que exista
alguno relacionado en el acto impugnado. Lo anterior, salvo que de continuar o
inclusive culminar dicho procedimiento pueda quedar sin materia el juicio,58
pues en estos casos y mediando el prudente criterio del juzgador, se podrá
suspender el procedimiento59 o en su defecto, permitir la continuación del
agosto de 2007, bajo título: “SUSPENSIÓN PROVISIONAL EN EL AMPARO. PROCEDE
CONCEDERLA CONTRA LA INHABILITACIÓN TEMPORAL PARA CELEBRAR
CONTRATOS CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL, YA QUE AUN CUANDO
SE TRATA DE UN ACTO CONSUMADO, LAS CONSECUENCIAS Y EFECTOS DERIVADOS
DE ESA RESOLUCIÓN, SON DE TRACTO SUCESIVO.”.
56
Al respecto véase entre otras la tesis VI.1o.P.182 P de Novena Época, consultable a página 1362 del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, abril de 2002, intitulada: “SUSPENSIÓN
DEFINITIVA, ES IMPROCEDENTE TRATÁNDOSE DE ACTOS FUTUROS E INCIERTOS.”.
57
Entre otras, pueden verse las tesis sustentadas en la Octava Época, la primera consultable a página 326
del Semanario Judicial de la Federación, tomo XII, septiembre de 1993, bajo el rubro: “SUSPENSION.
ACTOS FUTUROS INMINENTES.”, y la otra, visible a página 91 del Semanario Judicial de la
Federación, tomo VIII, septiembre de 1991 titulada: “ACTOS FUTUROS, INMINENTES Y
CIERTOS, SUSPENSION DEFINITIVA PROCEDENTE.”.
58
El artículo 258 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, indica: “Artículo
258.- En los casos en que la suspensión sea procedente, ésta se concederá en forma tal que no impida la
continuación del procedimiento administrativo en el que se haya emitido el acto impugnado hasta dictarse
resolución que ponga fin al mismo, a no ser que la continuación del procedimiento deje irreparablemente
consumado el daño o perjuicio que pueda ocasionarse al actor.
59
Obsérvese la tesis 2a./J. 2/2006 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
emitida en la Novena Época, consultable a página 660 del Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, tomo XXIII, febrero de 2006, de rubro: “EJÉRCITO Y FUERZA AÉREA MEXICANOS.
PROCEDE CONCEDER LA SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO
CONTRA LA DECLARATORIA DE PROCEDENCIA DE RETIRO POR ENFERMEDAD DE
mismo e impedir el dictado de una resolución definitiva hasta en tanto se
resuelva el juicio.60
5.10 Suspensión contra normas generales.
Se ha indicado que la suspensión no afecta directamente al acto sujeto a
control, sino a las consecuencias de éste aunque éstas también pueden ser
actos impugnados propiamente. Conforme a lo anterior, debe observarse que,
cuando en el juicio contencioso administrativo se somete a control del tribunal
una norma general, ésta en si misma considerada no es susceptible de
suspenderse;61 lo que no ocurre en tratándose de las consecuencias que ésta
pueda generar, pues atendiendo al caso concreto, las últimas indicadas si
podrían ser materia de la medida cautelar.
5.11 Suspensión y apariencia del buen derecho.
El criterio de la apariencia del buen derecho implica entre otras cosas, que
cuando la medida cautelar sea solicitada, el juzgador pueda hacer un análisis
provisional de la validez de la norma sometida a su control, adelantando en su
caso los beneficios de la sentencia que declare la invalidez. Sin embargo, no
debe olvidarse que dicho criterio no implica que la suspensión se otorgue en
cualquier caso, sino sólo en aquellos casos en que ésta sea procedente.62
En cualquier caso, la suspensión generará la consumación de la afectación de
la norma impugnada a efecto de que esta pueda ser revisada y en su caso,
SUS MIEMBROS (INICIO DEL PROCEDIMIENTO DE BAJA).” o la tesis I.7o.C.50C también de
Novena Época visible a página 1690 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XX,
agosto de 2004, intitulada: “SUSPENSIÓN DEFINITIVA. PROCEDE CONCEDERLA CONTRA
LOS EFECTOS Y CONSECUENCIAS DE LA VISITA REGULADA EN LA LEY DE
CONCURSOS MERCANTILES, A EFECTO DE SALVAGUARDAR EL DERECHO A LA
CONFIDENCIALIDAD DE LOS DOCUMENTOS MATERIA DE REVISIÓN, SIN QUE ELLO
IMPLIQUE LA PARALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.”.
60
Al respecto, pueden consultarse entre otros criterios de Novena Época los siguientes: La jurisprudencia
sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible a página 6 del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVIII, diciembre de 2003, bajo el rubro: “SUSPENSIÓN
DEFINITIVA RESPECTO DE LAS RESOLUCIONES QUE DIRIMEN LA CUESTIÓN DE
PERSONALIDAD. PROCEDE CONCEDERLA PARA EL EFECTO DE QUE, SIN PARALIZAR
EL PROCEDIMIENTO, EL JUEZ NATURAL SE ABSTENGA DE DICTAR SENTENCIA
MIENTRAS SE DECIDE EL AMPARO.” o la tesis I.7o.A.532 A visible a página 1897 del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVI, agosto de 2007, intitulada: “VISITA
DOMICILIARIA. PROCEDE CONCEDER LA SUSPENSIÓN CONTRA UNA SEGUNDA
ORDEN CUYOS IMPUESTOS Y EJERCICIO FISCAL A REVISAR SEAN LOS MISMOS QUE
LOS DE OTRA EN CURSO Y CUYO PROCEDIMIENTO NO ESTÉ SUSPENDIDO, PUES TAL
DETERMINACIÓN NO CONTRAVIENE LOS ARTÍCULOS 124, FRACCIÓN II Y 138,
PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY DE AMPARO.”.
61
Véase entre otras la tesis localizable a página 656 del Semanario Judicial de la Federación, tomo XIV,
julio de 1994, bajo el rubro: “LEYES, SUSPENSION IMPROCEDENTE CONTRA EXPEDICION
Y PROMULGACION DE LAS.”.
62
Puede consultarse la jurisprudencia P./J.15/96 emitida en la Novena Época por el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, visible a página 16 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
tomo III, abril de 1996, bajo el rubro: “SUSPENSION. PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES
FACTIBLE, SIN DEJAR DE OBSERVAR LOS REQUISITOS CONTENIDOS EN EL
ARTICULO 124 DE LA LEY DE AMPARO, HACER UNA APRECIACION DE CARACTER
PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO.”.
declarada invalida con efectividad por el tribunal, expulsándola del sistema
jurídico al cual nunca debió pertenecer.
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