INMUNIDAD DE JURISDICCIN DE ESTADOS

INMUNIDAD DE JURISDICCIÓN DE ESTADOS
EXTRANJEROS Y DAÑOS Y PERJUICIOS
DERIVADOS DE HECHOS ILÍCITOS*
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Dra. Gabriela Teresita Mastaglia
I.- Los hechos del caso
El 25 de septiembre de 2001, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN se pronunció en la causa "Ceresole, Norberto Rafael c/República de Venezuela s/Daños y Perjuicios"1.
Norberto Rafael Ceresole promovió demanda ante el Juzgado Nacional en lo
Civil y Comercial Federal N° 3, contra la República de Venezuela, en reclamo de
los daños y perjuicios que le ocasionó el accionar de personal policial de la
Dirección Sectorial de Inteligencia Política (D.I.S.I.P. en adelante), organismo
dependiente de ese país, al que señaló como responsable de su secuestro
personal, del robo y hurto de bienes de su propiedad, como así también de los
ataques perpetrados contra su honor, prestigio personal y profesional.
El demandante manifestó que viajó a la citada República, en su condición de
analista de política internacional, escritor y periodista con el fin de entrevistarse
con personalidades venezolanas. Señala que estando en territorio venezolano
fue interceptado por personal policial y trasladado a las dependencias del
D.I.S.I.P, en donde se lo maltrató, amenazó, golpeó e interrogó, sin que le
permitieran establecer contacto con la Embajada argentina, ni con persona
alguna. Aseveró que ese mismo día fue deportado y que solo fueron devueltos
algunos de sus efectos personales, quedando en mano de sus secuestradores,
aquellos de mayor valor.
La demanda fue rechazada en primera instancia, por entender el órgano judicial que la indemnización reclamada tenía su origen en un acto iure imperii y
que, como tal, se encontraba excluido de la jurisdicción de los tribunales argentinos en virtud de lo dispuesto en el art. 2 de la Ley N° 24.488. Apelado dicho
decisorio, el mismo fue confirmado en segunda instancia, interponiendo el
accionante contra dicho decisorio, el Recurso Extraordinario Federal.
* Comentario a fallo: "Norberto Rafael Ceresole v. República de Venezuela".
1
Fallos 324:2885.
2.- El fallo de la CSJN
La CSJN adhirió al dictamen del Procurador General de la Nación, Dr. Nicolás
Eduardo Becerra. Votó en disidencia el Ministro , quien entendió que el recurso
extraordinario interpuesto no cumplía con el requisito de fundamentación
autónoma.
El dictamen del Procurador General aborda tres cuestiones: la admisibilidad
del recurso extraordinario, el alcance del art. 118 C.N. y la inmunidad de jurisdicción de los Estados extranjeros.
De las cuestiones abordadas, dos resultan de especial interés, a saber:
a)
El alcance del art. 118 de la Constitución Nacional
El art. 118 CN, en su actual redacción dice:
"Todos los juicios criminales ordinarios, que no se deriven del derecho de
acusación concedido a la Cámara de Diputados se terminarán por jurados,
luego que se establezca en la República esta institución. La actuación de estos
juicios se hará en la misma provincia donde se hubiere cometido el delito; pero
cuando éste se cometa fuera de los límites de la Nación, contra el derecho de
gentes, el Congreso determinará por una ley especial el lugar en que haya de
seguirse el juicio".
En su dictamen, el Procurador General concluye que la norma no es aplicable
al caso, ya que la misma refiere a los juicios criminales que derivan de los
delicta iuris gentium, y porque la norma no es directamente aplicable, sino que
constituye un mandato al legislador: la sanción de una ley especial que
determine el lugar en que haya de seguirse el juicio, por lo que a falta de la ley
especial que prevé la norma -concluye-, esta resulta inaplicable al caso.
b) Inmunidad de jurisdicción de Estados extranjeros
En este punto, el dictamen hace referencia al principio en la materia: el
Estado extranjero no se halla sometido a las jurisdicciones de otros estados,
salvo supuestos excepcionales.
A continuación, repasa la evolución histórica de la jurisprudencia de la CSJN,
quien hasta 1994, sostuvo que la inmunidad de jurisdicción de los Estados
extranjeros era absoluta, hasta que en la causa "Manauta"2 se quiebra dicha
tesis, estableciéndose que dichos Estados eran susceptibles de ser juzgados
por los tribunales nacionales, debiendo distinguirse a tal efecto, entre actos iure
imperii -actos de gobierno realizados por el Estado extranjero en su calidad de
soberano-, y los actos iure gestionis -actos de índole comercial-, reconociendo
respecto de los primeros, la inmunidad de jurisdicción del Estado extranjero; en
tanto que respecto de los segundos, decidió que debían ser juzgados en el
Estado competente para dirimir la controversia.
2
Fallos 317:1880.
Más tarde, en la causa "Cereales Asunción"3, la CSJN sostuvo que la pauta
de interpretación válida para determinar si un Estado puede ser juzgado por los
tribunales del foro es la naturaleza de la actividad, sin perjuicio de la finalidad
pública, perseguida por todo Estado en su actuación, aun al realizar actos de
gestión.
Por aplicación de dicho criterio, el Procurador General concluyó que los daños
y perjuicios objeto del reclamo fueron producidos por actos ilícitos cometidos por
agentes de inteligencia, dependientes del estado demandado y dentro de los
límites territoriales de aquél, por lo que a su entender, dichos actos trasuntaban
ejercicio de imperium, no pudiendo ser incluidos en las excepciones previstas en
el art. 2° de la Ley N° 24.488, inc. e).
3.- La Ley N° 24.488 y las excepciones a la inmunidad de jurisdicción de
Estados extranjeros
La Ley N° 24.4884 regula en la República Argentina, lo relativo a la inmunidad
de jurisdicción de los Estados extranjeros ante los tribunales argentinos.
Básicamente, la Ley sigue los lineamientos sentados por la CSJN, en el caso
"Manauta", sirviéndose de la distinción entre actos iure imperii y actos iure
gestionis, para determinar si los tribunales nacionales pueden juzgar a los
Estados extranjeros que fueron demandados o que demandaren ante los
mismos.
El principio en la materia es sentado en el art. 1° que dispone que: "Los
Estados extranjeros son inmunes a la jurisdicción de los tribunales argentinos..."
Esto es, el principio es la inmunidad de jurisdicción del Estado extranjero. Dicho
inmunidad no es absoluta sino relativa, porque en su art. 2°, la Ley determina
los casos en que el Estado extranjero no podrá invocar la inmunidad de
jurisdicción, resultando por lo tanto susceptible de ser juzgado por los tribunales
nacionales argentinos.
Entre dichos casos de excepción se cuentan los daños y perjuicios por
hechos ilícitos. El art. 2°, inc. e) textualmente dice: "Art. 2°- Los Estados
extranjeros no podrán invocar inmunidad de jurisdicción en los siguientes
casos:... e) Cuando fueren demandados [los Estados extranjeros] por daños y
perjuicios derivados de delitos o cuasidelitos cometidos en el territorio"... La
norma alude claramente, a los casos de responsabilidad civil extracontractual.
4.- La exégesis del art. 2°, inc. e) sentada por el fallo comentado
La primera pauta de interpretación, que se evidencia en forma manifiesta en
el fallo es que si bien se trata de hechos ilícitos, ellos constituyen un acto de
imperio o gobierno y por lo tanto, el Estado demandado, goza de inmunidad de
jurisdicción.
3
4
Fallos 321:2594.
Sancionada el 31/5/95: promulgada el 22/6/95 y publicada en el B.O.N. 28/6/95.
A partir e esta afirmación, la CSJN postula nuevos aspectos en la interpretación que debe darse las excepciones previstas por el art. 2° de la Ley N°
24.488. No basta que un determinado hecho quede encuadrado prima facie en
las excepciones contempladas por la norma. Además de ello debe analizarse si
ese acto constituye un acto de gobierno o no. En el caso concreto de que se
trata, la CSJN no desconoce que los hechos denunciados por su naturaleza
eran hechos ilícitos –delitos o cuasidelitos- que provocaron daños y por los
cuáles podía imputársele responsabilidad civil al Estado extranjero demandado.
La Corte va más allá de ello y decide la cuestión, en base a la calificación que
efectúa de los actos –actos de gobierno/actos de gestión-, concluyendo que de
por medio existen actos de gobierno.
A partir de la pauta de examen sentada por la CSJN, no bastará determinar si
los hechos de un caso coinciden con los supuestos contemplados por el texto
del art. 2°. Además de ello, habrá de analizarse si ese acto por su naturaleza
resulta un acto iure imperii o iure gestionis.
La CSJN sienta asimismo, se muestra claramente proclive a interpretar
restrictivamente, las excepciones al principio de inmunidad de jurisdicción,
anteponiendo el normal desenvolvimiento de las relaciones entre las Naciones y
el principio de soberanía de los Estados, y consolidando la aplicación de la
máxima parem non habet jurisdictionem, que imperó en forma absoluta en la
materia.
Este fallo trae asimismo como consecuencia, cierta inseguridad jurídica,
hasta tanto se desarrolle y consolide la jurisprudencia de la CSJN en esta
materia. La determinación de si un acto cae dentro de las excepciones legales
dependerá en última instancia, del máximo tribunal de la Nación, ya que a él le
incumbirá por vía de la actividad recursiva de las partes, decidir de manera
irrecurrible, si un acto por su naturaleza intrínseca es de gobierno o de gestión.
El segundo aporte de este fallo a los efectos de la delimitación del alcance
de este artículo, es que la CSJN deja claramente establecido que los actos
ilícitos imputables al Estado extranjero deben haberse cometido en el territorio
del Estado argentino, para ser susceptibles de ser juzgados por los tribunales
de nuestro país.
5.- Casos de violación de Derechos Humanos
La demanda promovida en el caso "Ceresole", si bien tenía por objeto un reclamo de daños y perjuicios por hechos ilícitos de un Estado extranjero, se fundamentaba en la violación de tratados internacionales de derechos humanos, a
saber: la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos
y Deberes del Hombre, el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Todos estos documentos han sido incorporados a la nómina de tratados
internacionales, con jerarquía constitucional, en el art. 75, inc. 22, 2° párrafo,
de la Constitución Nacional.
El art. 3° de la Ley N° 24.488 disponía que: "Si se presentaren demandas
ante los tribunales argentinos contra un Estado extranjero invocando una
violación al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el tribunal
interviniente se limitará a indicar al actor el órgano de protección internacional
en el ámbito regional o universal, ante el que podrá formular su reclamo, si
correspondiere...".
Dicho artículo fue vetado por el Poder Ejecutivo Nacional, por el Decreto
849/955, con fundamento en que conforme lo sostenido reiteradamente por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, deben agotarse todos los
recursos internos disponibles en el derecho interno, antes de acudir a un organismo o tribunal internacional; y pone de relieve asimismo, que las violaciones
de derechos humanos por parte de los Estados, generalmente constituyen actos de imperio.
También destaca el Decreto referido, que ciertos tratados con jerarquía constitucional contemplan delitos tales como el genocidio y la tortura, los que
pueden dar lugar a responsabilidad civil, concluyendo que "...parece impropio
denegar el acceso a la justicia para demandar respecto de tales supuestos... '6.
El Poder Ejecutivo con su veto y en atención a las consideraciones que se
realizan en el Decreto, establece en definitiva, que las denuncias por violación
de derechos humanos, cuando las mismas son imputadas a Estados extranjeros, si bien no han quedado comprendidas expresamente, entre los supuestos
de excepción a la regla de inmunidad de jurisdicción, han sido considerados
como un caso de hecho ilícito que debería ser juzgado por los tribunales nacionales, por más que dichos actos constituyan actos de gobierno de un Estado
extranjero.
Los tratados internacionales en materia de Derechos Humanos no han llegado tan lejos, en relación al ejercicio de la jurisdicción extraterritorial de tribunales nacionales. La regla es que si un Estado parte en alguno de esos tratados
constata la violación de las normas del tratado, por otro Estado parte, solo tiene
facultad para efectuar la denuncia pertinente, ante los órganos de contralor y
aplicación de dichos tratados (v.gr. art. 41, inc. a) del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos7; art. 11 de la Convención Internacional sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial8; art. 45 in fine de la
5
B.O. 28/6/95 - ADLA LV-D: 4339.
Decreto 849/95. Ver los Considerandos.
7
Aprobado por la República Argentina por Ley N° 23.313 - B.O.N. 13/5/86.
8
Aprobada por la República Argentina por Ley N° 17.722 - B.O.N. 8/5/68.
6
Convención Americana de los derechos humanos; etc.). Ninguno de los
tratados incorporados al art. 75, inc. 22 CN, contempla la posibilidad de juzgar
actos que constituyen violaciones a derechos humanos por parte de Estados,
en cuyo territorio no se ha cometido la violación.
El Poder Ejecutivo Nacional va más allá de la letra de los tratados y abre con
el Decreto, una puerta a la posibilidad de una jurisdicción amplia de los tribunales en el caso de violación de derechos humanos; aun en el supuesto de que
tales violaciones hayan sido perpetradas por un Estado extranjero, en territorio
de dicho Estado.
Tal postura no condice con la posición adoptada por el Estado argentino, en
el caso "Pinochet", en el año 1999, durante el gobierno del Presidente Menem quien dictó el Decreto N° 849/95-, sostenida posteriormente, por el Presidente
De la Rúa, en oposición a la jurisdicción extraterritorial de tribunales locales,
respecto de hechos cometidos en el territorio de otro Estado, aun cuando se
encuentren involucradas denuncias de violación a derechos humanos9.
Este tema, tan apasionante y delicado por las implicancias que conlleva, no
fue abordado expresamente por la CSJN, perdiéndose una oportunidad única
para que la Corte estableciera su criterio en la materia.
Si la omisión en que incurrió la CSJN se tomara como una manifestación
tácita, no cabría más que concluir que el máximo tribunal ha optado por no
ampliar la jurisdicción de los tribunales nacionales, a aquellos supuestos de
violación de derechos humanos perpetrados en el territorio de otro Estado, aun
cuando la víctima fuera un nacional argentino. Arribando a una conclusión más
amplia, la Corte se habría pronunciado implícitamente, en contra de la jurisdicción extraterritorial de los tribunales nacionales.
6.- Conclusión
El caso "Ceresole" aporta elementos muy importantes a la interpretación que
debe otorgarse a la Ley N° 24.488. Dicha interpretación no es extensiva, sino
restrictiva; en cada caso de excepción debe efectuarse un reexamen de los hechos, para determinar si ellos constituyen actos iure imperii o iure gestionis
y tácitamante, cobra vigencia en forma parcial, la norma del art. 3° de la Ley N°
24.488, vetada por el Decreto N° 849/95, al no resolverse que las excepciones
contempladas por la ley resultaban aplicables por invocación de violación de
derechos humanos.
9
Ver www.tercera.cl y www.clarin.com.ar/diario/2000-08-10/i-02801d.htm