1 3. Derogación tácita de los reglamentos expedidos con

DICTAMEN DEL MINISTRO
GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL
3. Derogación tácita de los reglamentos expedidos con
anterioridad e imposición de un plazo para la expedición
de reglamentos. (Considerando Sexto, páginas 151 a 159)
Subtema 3.1: artículos transitorios que derogan reglamentos del
ejecutivo federal. (páginas 151 a 158) Artículos Cuarto y Quinto
Transitorios de la Ley Federal de Telecomunicaciones1
Los promoventes argumentan que el artículo Cuarto Transitorio de la
Ley Federal de Telecomunicaciones, al establecer que las referencias
a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes contenidas en otros
ordenamientos, incluyendo a los reglamentos, en relación con las
atribuciones señaladas en el artículo 9-A de la ley, en lo futuro
deberán
entenderse
hechas
a
la
Comisión
Federal
de
Telecomunicaciones; y al transferir las atribuciones de la Dirección
General de los Sistemas de Radio y Televisión a la Comisión, resulta
violatorio de los artículos 16, 49 y 89, fracción I, constitucionales, pues
con ello se derogaron diversos reglamentos, entre ellos el Reglamento
Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
Al respecto el proyecto señala que la norma transitoria impugnada no
modifica ni reforma el reglamento, sino que fija las reglas para que la
vigencia y objetivos de las leyes puedan cumplirse.
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“CUARTO.- Las referencias que, con anterioridad a la entrada en vigor del presente Decreto, se hacen en
las leyes, tratados y acuerdos internacionales, reglamentos y demás ordenamientos a la Secretaría respecto de
las atribuciones señaladas en el artículo 9 A de esta Ley, en lo futuro se entenderán hechas a la Comisión.
Las atribuciones de la Dirección General de Sistemas de Radio y Televisión previstas en el artículo 24 del
Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a los 30 días naturales a partir de la
entrada en vigor de este Decreto, serán ejercidas por la Comisión a través de la unidad administrativa que al
efecto prevea su Reglamento Interno y, en su oportunidad, el Reglamento Interior a que se refiere el artículo
quinto transitorio de este Decreto. Los recursos humanos, financieros y materiales de la Dirección General
mencionada en este párrafo serán transferidos a la Comisión en un plazo de 30 días naturales a partir de la
entrada en vigor de este Decreto”.
“QUINTO.- El Reglamento Interior de la Comisión deberá ser expedido por el Titular del Ejecutivo Federal
en un plazo no mayor a 90 días naturales, contado a partir de la entrada en vigor del presente Decreto.
Los asuntos en trámite a cargo de unidades administrativas cuyas funciones sean transferidas a la Comisión
por virtud del presente Decreto, deberán ser remitidos a esta última en un plazo máximo de 30 días a partir de
la entrada en vigor del propio ordenamiento”.
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Aun cuando coincido con el sentido del proyecto, no lo hago con sus
consideraciones, pues estimo que en el caso se nos plantean dos
problemas jurídicos, a los que no se les da un tratamiento adecuado:
1. ¿Puede la ley incidir en el contenido de los reglamentos?
2. ¿Puede la ley imponer al Ejecutivo un plazo para la expedición de
un reglamento?
Para dar contestación a ambas cuestiones es necesario tomar en
cuenta la estructura de nuestro sistema de fuentes, en específico la
relación ley-reglamento que se regula en los artículos 89, fracción I2, y
72, inciso F,3 de la Constitución Federal que prevén la absoluta
superioridad de la Ley, expresión de la voluntad de la comunidad,
respecto al reglamento, expresión subalterna de la administración.
El primer precepto prevé la facultad reglamentaria del Presidente de la
República, para el efecto de proveer en la esfera administrativa a la
exacta observancia de la ley,
es
decir,
para desarrollar
y
complementar en detalle las normas contenidas en las leyes, lo cual
configura una potestad normativa secundaria; mientras que el segundo
regula que la ley sólo puede ser interpretada (auténticamente) o
derogada, conforme a los trámites de su creación.
Las normas anteriores contienen los principios de primacía de la ley y
autoridad formal de la ley, los cuales implican la absoluta
subordinación del reglamento a ésta; es decir, el reglamento
complementa la ley, pero no puede derogarla, modificarla, ni
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Art. 89.- Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:
I.- Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la
esfera administrativa a su exacta observancia.
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Art. 72.- Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de
las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el Reglamento de Debates
sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones. (…)
F.- En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los
mismos trámites establecidos para su formación.
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menos aún limitarla o excluirla, pues ésta sólo puede ser alterada
mediante el mismo procedimiento que le dio origen. En cambio, la ley
frente al reglamento no tiene límites de actuación: puede derogar,
abrogar o modificar un reglamento o sustituir su contenido por
regulaciones propias.
En efecto, en nuestra Constitución, por cuanto se refiere a la facultad
reglamentaria derivada de la fracción I del artículo 89, no se prevé una
reserva de reglamento, es decir, en materia de reglamento ejecutivo o
de desarrollo no hay ningún ámbito material que le pertenezca en
exclusiva y en el que pueda actuar al margen o prescindiendo de la
ley. Ésta se halla en una posición de primacía directiva respecto del
reglamento, en el sentido de que ostenta plena potestad de
disposición o determinación vinculante respecto del contenido del
reglamento y los términos formales de su vigencia. De esta forma:
a)
La ley puede condicionar con entera libertad las
remisiones que haga a la potestad reglamentaria,
imponiendo contenidos obligatorios o excluyéndolos,
estableciendo principios de regulación objetivos de
cualquier
índole,
e
inclusive
habilitando
a
otras
autoridades administrativas para que dicten normas de
carácter general.
b)
La misma disponibilidad ostenta sobre los términos
formales de su vigencia, pues puede predeterminar su
plazo de vigencia, ampliarlo o reducirlo. El reglamento,
por regla general, cesa en su vigencia cuando la ley es
derogada, a menos que la propia ley disponga que
seguirá vigente.
La superioridad de la ley sobre el reglamento es vertical, piramidal, de
modo que abarca la totalidad de las posibilidades de actuación del
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reglamento. Para ponerlo en términos gráficos, actúa como el oficial
que supraordena toda posible actuación militar del soldado.
Por lo anterior, manifiesto mi disenso con el tratamiento proyecto, pues
considero que los artículos Cuarto y Quinto Transitorios de la Ley
Federal de Telecomunicaciones sí realizan una modificación del
contenido de diversas normas reglamentarias y la justificación
constitucional de tal actuar no descansa en la naturaleza transitoria de
la norma, sino en el principio de primacía de la ley que justifica que
esta norma de jerarquía superior a la cual el reglamento se encuentra
subordinado por disposición constitucional, pueda modificar el
contenido de las normas reglamentarias, sin que ello invada la facultad
reglamentaria del Presidente.
Subtema 3.2. Artículos que imponen al Presidente de la República
un límite temporal para expedir las nuevas disposiciones
reglamentarias que sean acordes con las reformas legales.
Artículo Segundo Transitorio de la
Ley Federal de Radio y
Televisión4.
Los promoventes argumentan que los artículos Quinto Transitorio de la
Ley Federal de Telecomunicaciones y Segundo Transitorio de la Ley
Federal de Radio y Televisión, vulneran la facultad reglamentaria del
Presidente de la República, al establecer límites temporales para que
el Ejecutivo expida el Reglamento Interior de la Comisión y modifique
el Reglamento de la Ley Federal de Televisión, en materia de
concesiones, permisos y contenido de las transmisiones de la radio y
la televisión.
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“SEGUNDO.- El Poder Ejecutivo Federal cuenta con 30 días para realizar las modificaciones
correspondientes al Reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisión, en Materia de Concesiones,
Permisos y Contenido de las Transmisiones de Radio y Televisión, de acuerdo con lo previsto en el presente
Decreto”.
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En relación con lo anterior, la ponencia señala que no existe violación
a la facultad reglamentaria presidencial porque los plazos fijados
constituyen términos ideales que carecen de sanción.
No coincido con el proyecto en la afirmación de que los plazos fijados
para expedir nuevas normas reglamentarias en los artículos Quinto
Transitorio de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Segundo
Transitorio de la Ley Federal de Radio y Televisión, sean plazos
ideales. En mi opinión, el principio de primacía de la ley sobre el
reglamento también implica la posibilidad de que se puedan fijar
plazos para la expedición de un reglamento, lo que debe
complementarse con la obligación constitucional del Presidente de la
República de ejecutar las leyes.
De esta forma, no coincido con la opinión de que en estos casos nos
encontramos ante una invitación hecha por el Poder Legislativo al
Ejecutivo para que éste ejerza su facultad reglamentaria, quedando a
éste la discreción de la oportunidad de su ejercicio5; pues si bien es
cierto que la facultad reglamentaria puede ejercerse de manera
espontánea por el Presidente de la República, y en este caso no sería
factible obligarlo a expedir la norma reglamentaria, estimo que cuando
la ley establece un plazo o da líneas específicas materiales para el
ejercicio de la facultad reglamentaria, aquél se encuentra obligado a
cumplir con dicha norma, razón por la cual los plazos para el ejercicio
de la facultad reglamentaria no deben ser considerados como
mandatos vacíos o huecos, pues el Ejecutivo no tiene posibilidad de
elegir si cumple o no con la ley: ésta le obliga por mandato
constitucional y debe cumplirla. Incluso, en caso de omisión
reglamentaria, puede ser reclamable por el Congreso de la Unión en
controversia constitucional.
Estimo que la validez constitucional de los preceptos transitorios
impugnados debe reconocerse por los motivos que aquí he expuesto.
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Lo anterior lo sostiene el maestro Gabino Fraga, en su obra “Derecho Administrativo”, posición que no
comparto.
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