La gestión de las relaciones externas; Owen E. Hughes

La gestión de las relaciones externas es una lectura de Owen E. Hughes en la que vamos a hacer una
comparación del modelo gerencial y el tradicional y la preocupación externa de ambos enfoques en el entorno
organizativo. Hoy por hoy la gestión de los factores externos se lleva de manera distinta en relación con la
escuela tradicional. Vamos a basarnos en varias características para analizar a lo largo de la lectura las
relaciones externas. Así, en principio, tenemos que la burocracia manifiesta la carestía real de gestionar sus
relaciones externas. Y en segundo lugar, que en la elaboración de políticas y en el proceso administrativo
tienen un papel más importante los grupos de interés.
Antes de empezar esta comparación nos vamos a parar en la palabra (burocracia) y su significado, parece que
ha tenido siempre un cierto carácter despectivo; se dice que deriva de una combinación un tanto vaga de raíces
grecolatinas y francesas. El término latino burrus, usado para indicar un color oscuro y triste, habría dado
origen a la palabra francesa «bure», utilizada para designar un tipo de tela puesta sobre las mesas de oficinas
de cierta importancia, especialmente públicas. De ahí derivaría la palabra «bureau», primero para definir los
escritorios cubiertos con dicho paño, y posteriormente para designar a toda la oficina.
A un ministro del gobierno francés del siglo XVIII, se le atribuye la acuñación de la voz «bureaucratie» para
referir, en un sentido más bien sarcástico, a la totalidad de las oficinas públicas. Evidentemente, la palabra
«burocracia», derivada de "bureaucratie", lleva implícitos dos componentes lingüísticos: «bureau»: oficina y
«cratos»: poder. Por lo tanto, la voz de marras apela a la idea del ejercicio del poder a través del escritorio de
las oficinas públicas. Sin embargo, el término burocracia al decir de otros autores, fue acuñado por el propio
Weber, quien lo hizo derivar del alemán «büro», que también significa "oficina". En este sentido, para Weber,
una burocracia es una gran organización que opera y funciona con fundamentos racionales.
Muchos autores ponen de relieve las grandes tensiones internas de la estructura burocrática aunque sin duda
las mayores críticas y mejor conocimiento de las imperfecciones de estas organizaciones las tienen los propios
ciudadanos. El concepto popular de la burocracia es negativo y se le achacan problemas de ineficacia,
despilfarro, impersonalidad e incapacidad de sensibilización social.
Merton lo llamó disfunciones de la democracia: Burocracia implica despersonalización de las relaciones. Es
un sistema que internamente no tiene en cuenta a sus miembros como personas sino como ostentadores de un
cargo, de ahí que las relaciones de los miembros de las organizaciones burocráticas sean despersonalizadas
por Ej. Llamándole no por el nombre sino por el cargo. Respecto al exterior también en relación con los
usuarios, administrados o ciudadanos, se establece una relación muy impersonal con los ciudadanos, ya que
no se tiene en cuenta los factores no contemplados en el procedimiento y éstos en cualquier caso suelen ser
condiciones a exigir al usuario. Otra característica es la mayor interiorización de las normas, los funcionarios
las interiorizan como si fuesen el objetivo. Las normas se elaboran para alcanzar determinados objetivos. La
organización burocrática tiende a olvidarse de los objetivos y a considerar la norma como un objetivo en sí
mismo.
La norma en la organización burocrática reemplaza al objetivo por el cual se diseñó. El burocrático se olvida
de lo cotidiano, es mucho más rico que lo que pueda prever cualquier norma por lo que la realidad no
contemplada en la norma no existe. Esto es tendencia creciente.
El uso de la categorización es el medio del uso decisorio. La organización burocrática toma decisiones muy
jerárquicamente y no por el grado de conocimiento del tema. Esto conlleva a que las decisiones se toman
normalmente por situaciones previamente estereotipadas (categorías) ya que el decisor último no puede ser un
especialista.
Cualquier organización tiene la necesidad de incorporar la dimensión exterior, es decir, las oportunidades y
amenazas que condicionan su funcionamiento. Los programas públicos son más visibles y pertenecen a todos
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los ciudadanos. Las entidades externas quieren saber lo que hacen las organizaciones públicas y lo que ocurre
en su interior
(Están sujetas a la responsabilidad pública). La existencia de límites políticos externos y los elevados niveles
de responsabilidad nos sugieren que las organizaciones públicas tienen una mayor necesidad de incorporar la
dimensión exterior en su funcionamiento.
Allison propone un nuevo modelo, la gestión de los factores externos como parte de las funciones gerenciales
e incorpora, esta vez atendiendo a tres características, el trato con las unidades exteriores, con las
organizaciones independientes y con la prensa y público. Estas funciones son básicamente de coordinación,
aunque la segunda función incorpora además trato con las organizaciones que están fuera de nuestro
control. La actual gestión de los factores externos subraya la prestación de servicios, el inicio de la soberanía
del consumidor y la capacitación de los clientes.
En el modelo tradicional de administración no se considera muy importante las relaciones con el exterior, su
interés se centra en las estructuras y procesos puesto que se da por supuesto que los políticos se encargaban de
las relaciones externas. Allison en relación con la gestión de factores externos explica que la coordinación se
realiza burocráticamente, se asume que las relaciones entre las partes de una misma organización quedaban ya
especificadas en los organigramas, mientras que la coordinación se gestiona jerárquicamente por la autoridad,
la función política queda fuera del interés de los funcionarios. En segundo lugar, este modelo presupone que
las relaciones con organizaciones independientes son gestionadas por la esfera política. Así llegamos al tercer
punto que explica las relaciones con la prensa y público. En este modelo estas relaciones se toman como
negativa, nunca como un intento de informar o controlar la comunidad donde se encuentre la organización.
Otros autores como Pross, afirman que el público puede considerar ilícita la participación de los grupos de
presión en el proceso de la toma de decisión. Además, explican que los altos cargos de la administración no
están preparados para aceptar los grupos de presión puesto que no tienen ningún motivo para mantener
contactos con el exterior. Desde este punto de vista, las relaciones políticas las conducen políticos y las
burocráticas no desarrollan ningún interés en el exterior.
Dentro de las relaciones exteriores viéndolas como una función gerencial vemos que uno de los principales
cambios del modelo tradicional de administración pública ha sido el reconocimiento de que los factores
externos pueden y deben ser gestionados desde la propia burocracia.
Actualmente el personal público presta mucha más atención a las tareas de gestión propuestas por Allison,
porque ha mejorado la coordinación Interdepertamental. Las actividades de coordinación, también pueden se
descritas con más precisión como un proceso político. El modelo tradicional se negaba que pudiera existir una
burocracia política. Otro punto es el trato con organizaciones independientes, también debe observarse como
una actividad política. Lo que define al buen gestor de las relaciones con organizaciones externas y otros
niveles gubernamentales es su capacidad para establecer políticas diversas. Finalmente, los gestores han de
tratar personalmente con la prensa y con el público. Este es un punto importante porque para el modelo
tradicional, la prensa y público son asuntos ajenos a su función principal que es la administrativa. Pero en
realidad las agencias públicas necesitan de la prensa para controlar relaciones o para sesgar cualquier asunto.
Otra dimensión de la cambiante relación de la gestión con el exterior es el esfuerzo que dirige la agencia
pública con los clientes. Esfuerzo con el fin de mejorar la capacidad de respuesta y calidad de los procesos
administrativos. El enfoque gerencial es más abierto y está mejor equipado para enfrentarse con el exterior.
Los grupos de interés son un elemento clave en las relaciones externas, son la parte más importantes y cada
vez más reconocida en los procesos políticos y gerenciales, porque facilitan la comunicación, legitiman las
demandas de los ciudadanos, regulan las actuaciones de sus miembros y colaboran con el Estado en políticas y
programas. Estos grupos son aquellos que expresan intereses y que operan a través de presiones. Son además,
reconocidos como parte del proceso político, incluyendo tanto la dimensión política como administrativa y
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son de vital importancia en el proceso de formulación e implementación de la políticas públicas. La gestión en
el sector público está, ahora, mucho más relacionada con la gestión de los grupos de interés que en el pasado.
La burocracia cuenta con los grupos de interés en el proceso de elaboración de las políticas públicas.
Según Pross, las cambiantes relaciones entre la burocracia y los grupos de interés empezaron con el deterioro
de la legitimidad y del status de la burocracia. Este proceso se inició en los años 50 y fue el resultado de la
ineficiencia e ineficacia del sistema de gestión pública. El declive de la legitimidad fue afrontado por la
burocracia representativa. Las comunidades políticas son una respuesta al declive de la importancia de la
burocracia y la cercanía de ésta con el gobierno.
Existen pocas dudas acerca de que el gobierno y los grupos de interés se han aproximado en los últimos años.
Este argumento ha sido desarrollado por diversos autores quienes defienden la existencia de comunidades de
políticas, además afirman que la propia burocracia puede ser observada como un grupo de interés, pueden ser
aliados de determinados departamentos. Esto significa que las políticas no están hechas para los políticos.
Esta teoría parece acercarse de forma más realista a lo que actualmente sucede en el gobierno. La noción de
comunidades de políticas ha sido posteriormente desarrollada por Pross. Una comunidad de políticas está
compuesta por agencias gubernamentales, grupos de presión y profesionales de los medios entre otros. Los
actuales funcionarios públicos han generado apoyos dentro de la comunidad política. El declive de la
burocracia es consecuente con el declive del modelo tradicional de administración publica. Las relaciones
entre gobierno y los grupos han cambiado en la dirección de un sistema más abierto. La habilidad de
proporcionar consejos técnicos y posibilidad de apoyo a la implementación son dos recursos básicos que
proporcionan los grupos de interés. Pross argumenta además que el desarrollo de comunidades de políticas ha
convertido las relaciones entre las agencias y los grupos en más igualitarias. Como resultado de todo ello el
sistema de las políticas es mas abierto y dinámico, en cualquier caso existe mayor acomodación entre grupos y
gobierno.
Pero estos grupos también traen consigo problemas con relación a la burocracia. Para los partidarios de teorías
pluralistas la competencia entre grupos produce efectos positivos en la elaboración de políticas públicas, estas
teorías nacieron en EEUU sobre los 50 y 60 y explican que existe una fluida relación entre agencia publica y
los grupos perjudicados o beneficiados. Explican también que ningún grupo tiene el poder en particular y que
podemos comprobar estos postulados en la practica.
Sin embargo, los problemas de estas teorías son: el excesivo reclamar la explicación y justificación de la
democracia y que es poco realista no todos los grupos son iguales. Por otro lado otra teoría, la corporativa,
viene a decir que existe una relación cooperativa entre agencias gubernamentales y los grupos de interés pero
esta idea solo es apropiada para algunos países en determinados periodos de tiempo.
Ambas teorías también pueden ser evaluadas favorablemente explicando que no tienen por qué producirse
problemas entre burocracia y grupos.
Otro autor, Olson considera que el pluralismo era ilógico y su visión defectuosa. Las propuestas de este autor
pueden ser utilizadas para explicar por ejemplo que es más poderoso un doctor que un potencial de pacientes.
Por otro lado Stigler defiende también que los grupos de interés conducen a políticas publicas pobres, que no
hay beneficios públicos ni ejemplos de interés publico. La importancia de estos autores radica en que la
persistencia de los vínculos entre gobierno y grupos de interés ha proporcionado las bases teóricas a las
reivindicaciones para reducir el gobierno.
La teoría de los grupos de interés no es abstracta, sino que tiene consecuencias sobre el trabajo de los gestores
públicos. Reich plantea como los gestores públicos deberían decidir que hacer maximizando los beneficios, es
decir relacionar la decisión con la microeconomía. A diferencia de los sucedía en el modelo tradicional de
administración pública los gestores son activos participantes en las relaciones externas, pero existen riesgos
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cuando los gestores tratan con factores externos y la responsabilidad, puesto que parece suceder que se
desarrolla gradualmente una forma de responsabilidad más similar al modelo privado.
Como conclusión se puede decir que hay que atender a las relaciones externas de la gestión en el sector
publico. Anteriormente los grupos eran observados como un molestia, ahora esto ha sufrido un cambio
radical. Esto debe ser beneficioso para el funcionamiento del sistema político. La gestión de factores externos
se ha convertido en una de las tareas más importantes de los gestores públicos y aun más lo será en un futuro.
El nuevo modelo acepta la política de cualquier clase y la usa productivamente. Además de esto, podemos
extraer de esta lectura que las organizaciones no son sistemas cerrados sino semiabiertos, que las
organizaciones se mueven en ambientes dinámicos, inciertos y riesgosos y que en ambientes así, el papel de la
administración es medir, evaluar y prever los riesgos y las incertidumbres. Que las organizaciones deben
prever los cambios, adaptarse a ellos y, mejor aún, crear las condiciones dentro de las cuales la empresa
podría desenvolverse en el futuro.
El modelo burocrático de Weber, concibió la burocracia como la forma más eficiente que podían utilizar de
manera efectiva las Organizaciones complejas −por ejemplo, las empresas, las dependencias
gubernamentales− surgida de las necesidades de la sociedad moderna. El punto de vista de la autoridad legal −
racional fue básico para el concepto burocrático de Weber y se refiere al derecho de ejercer la autoridad en
base a una posición. Weber sugiere que la forma burocrática es el instrumento más eficiente de administración
a gran escala que jamás se haya desarrollado, y que la sociedad industrial moderna depende de su uso
efectivo.
Otro autor Elton Mayo nos da aportaciones sobre los grupos de interés. Demostró que el aspecto psicológico
es de gran importancia en las tareas administrativas, así como la comunicación y la que tienen los grupos
informales dentro de la empresa. Una critica muy grande a Elton Mayo es que sus estudios fueron llevados a
cabo en una sola empresa, con gente determinada, que tenía la misma clase social y una cultura similar y
nunca tomó en cuenta que estos factores afectan el comportamiento del ser humano.
Finalmente podemos comparar ambas escuelas: La escuela RRHH estudia la organización como grupos de
personas y la teoría clásica el aspecto económico. La escuela clásica considera que lo primero son las tareas o
estructuras mientras que la escuela de RRHH lo central es la persona. Otra idea es que la escuela Clásica se
inspira en conocimientos aportados por la ingeniería mientras que la otra se apoya en conocimientos
sociológicos. La teoría clásica habla de una única forma de jerarquía: autoridad centralizada, pero RRHH
considera que el poder y la autoridad son elementos descentralizables. La teoría clásica hace división del
trabajo como eje central. RRHH división trabajo tiene que tener límites y éstos deben darse en función de la
satisfacción personal. La teoría clásica establece separación entre staff y jefatura y RRHH quiere relaciones
más diluidas, gran fluidez entre las partes de la organización mediante la dinámica de la retroalimentación de
la información comunicación.
Con todo esto podemos destacar que el sector exterior no solo es importante sino que es aquel que mueve a la
administración, que la sociedad, los métodos, enfoques etc., cambian, evolucionan, como así debe hacer la
administración pública apoyándose no solo en grupos de interés o presión sino en la sociedad en general como
demandantes de productos y servicios a los cuales la administración debe responder eficazmente. Todo ello
debe ir acompañado de una estructura organizativa muy comunicativa, pese a la excesiva jerarquización que
propone el modelo burocrático, las redes de información de cualquier organización deben estar bien definidas
para así conseguir la mejor gestión de las relaciones externas, es decir, gestión exterior debe ser igual a
relación y comunicación desde el interior.
La Gestión
de las
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relaciones externas
Owen E. Hughes
II. Gestión y Administración Pública
Organización y Gestión Pública II
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