4. Elementos fundamentales del Estado.

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transformación de un pueblo en colectividad nacional, también puede generarse
mediante un proceso de desintegración o pérdida de la identidad cultural propia, la
transformación de una nación en una colectividad popular. En realidad, semejantes
procesos de transición entre ambas formas de agrupación social (pueblos y naciones)
son los que dominan el panorama de las estructuras sociales internas y de las
relaciones exteriores de los estados, y en estos procesos de ordenación y alteración
de las sociedades inciden, de manera muy particular, no sólo las transformaciones
experimentadas por las fuerzas políticas o los factores de producción de tales
sociedades, sino también las modificaciones experimentadas en las ideologías y
valores dominantes en las mismas.
4. Elementos fundamentales del Estado.
Una vez hemos logrado delimitar y precisar el concepto de Estado y su
naturaleza diferenciada de los de pueblo y nación, así como las relaciones que existen
entre estas tres formas de organización social, resulta posible ya proceder a una
determinación de los elementos fundamentales del Estado en tanto que actor
internacional.
En general, se puede afirmar que existen una serie de elementos básicos que
caracterizan al Estado y nos permiten diferenciarlo de otros actores internacionales.
Tales elementos podemos agruparlos en dos categorías:
1. Elementos materiales o sociológicos
a) Una población.
b) Un territorio definido.
c) Una organización político-económica.
2. Elementos formales o jurídicos
a) La soberanía estatal.
b) El reconocimiento como sujeto internacional.
Realicemos algunas breves consideraciones sobre cada uno de estos
elementos estatales. Ante todo hemos de advertir que algunos de tales elementos, en
la medida en que afectan a la capacidad de acción internacional, no sólo de los
estados sino también de otros actores internacionales, pueden ser analizados como
factores generales que condicionan la génesis, naturaleza y evolución de las
relaciones internacionales, y que como tales factores pueden ser objeto de un
tratamiento analítico diferenciado del que realicemos aquí con relación al Estado.
La población
Resulta obvio que puesto que el Estado es una forma específica de
organización social de las relaciones, las características que presenten los individuos
que forman parte de esa sociedad afectará a sus posibilidades de intervención en los
asuntos internacionales. Sin duda, los rasgos que más directa y significativamente
afectan a la estructura estatal vienen determinados por la existencia de uno o varios
grupos populares y de uno o varios grupos nacionales.
Pero el número también influye en el protagonismo internacional del Estado,
como veremos en el capítulo siguiente. Para llegar a alcanzar la cualidad de gran
potencia o de superpotencia, un Estado debe contar con una población elevada que
permita garantizar un poderío militar y económico susceptible de fundamentar su
hegemonía exterior frente a otros estados.
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Tan importante como la cantidad demográfica es la calidad de la población, es
decir, el grado de desarrollo cultural y científico, la cualificación técnica y la capacidad
productiva de esa población, pues de ello depende en gran medida la potencialidad
estatal para desarrollar una acción exterior, e interna, eficaz para el logro de sus
objetivos estatales.
Junto a las características cuantitativas y cualitativas de la población estatal,
conviene conocer claramente su distribución territorial (densidad de población, grado
de concentración urbana, etc.), así como sus características psicosociales (valores e
ideologías predominantes), pues todo ello contribuye a formar el perfil demográfico y
sociológico sobre el que operan las estructuras estatales.
Finalmente, no se puede desconocer que las poblaciones de los estados gozan
de una cierta movilidad, no sólo interna sino también internacional. Los movimientos
de emigración o inmigración de mano de obra de unos países a otros, al igual que en
la actualidad los movimientos turísticos, inciden muy directamente en las relaciones
básicas de un Estado, especialmente en las relaciones económicas, sociales y
político-diplomáticas.
El territorio
El territorio o espacio nacional de un Estado, aunque debe estar claramente
definido gracias a una delimitación fronteriza respecto de los estados vecinos, no
puede contemplarse como una realidad espacial estática. En efecto, el ámbito
geográfico propio de un Estado puede cambiar, ampliándose o reduciéndose, en el
transcurso de los siglos. Es más, la aspiración a lograr la ocupación territorial, primero,
y político-económica, más tarde, por ciertos estados ha sido uno de los fines que más
directa y permanentemente han influido en la política exterior de los estados y, por
tanto, en las relaciones internacionales.
El marco espacial de un Estado lo podemos, a su vez, dividir en tres
subespacios con características, regulación y efectos diversos:
- el espacio terrestre;
-el espacio aéreo;
- el espacio marítimo;
Respecto del espacio terrestre, el Estado ejerce su soberanía y competencias
sobre todo el territorio específicamente delimitado por sus fronteras, y no sólo sobre la
superficie terrestre sino también sobre el subsuelo y cuantos recursos mineros y
energéticos contenga.
Ahora bien, este principio general presenta algunas excepciones y
matizaciones que conviene dejar bien sentadas. En primer lugar, el espacio terrestre
de un Estado puede presentar discontinuidades más o menos significativas, en virtud
de las cuales el ejercicio de las competencias territoriales del Estado pueden verse
dificultadas por la existencia de zonas terrestres pertenecientes a estados distintos.
Esta es la situación de los denominados enclaves o exclaves (según se
contemplen desde el punto de vista del Estado en el que están establecidos o del
Estado al que pertenecen) que son zonas geográficas que perteneciendo a un Estado
se hallan situadas en el territorio de otro Estado diferente. En la actualidad existen
numerosos enclaves fruto en unos casos del pasado colonial de los estados en los que
se encuentran establecidos y en otras situaciones de la Segunda Guerra Mundial o,
incluso, de conflictos posteriores. Ejemplos de enclaves lo constituyen Gibraltar en el
territorio español; Ceuta y Melilla en el territorio de Marruecos; Berlín Occidental en el
territorio de la República Democrática Alemana; Hong-Kong en el territorio de la
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República Popular China; el canal de Panamá en el territorio panameño; la base militar
de Guantánamo en Cuba, etc.
Más problemática resulta la situación de aquellos estados divididos
territorialmente por la interposición de un territorio estatal diferente, como por ejemplo
el caso de Pakistán entre su independencia en 1947 y su definitiva división en dos
estados diferentes (Pakistán y Bangla Desh) en 1971, período en el que se hallaba
dividido en dos zonas territoriales (Pakistán Occidental y Pakistán Oriental) separadas
por el territorio de la India, pero integradas política y administrativamente en un solo
Estado. Análogamente se encuentra el caso del Estado de Alaska como estado
federado de los Estados Unidos de América, pero separado territorialmente por
Canadá.
Todas estas situaciones, irregulares desde el punto de vista estrictamente
espacial, son diferentes de otras situaciones aparentemente próximas, como por
ejemplo la de aquellos estados que gozando de la plena soberanía sobre su territorio
conceden unos derechos preferentes de utilización y/o explotación de ciertas parcelas
de su espacio terrestre a otros estados o entidades privadas extranacionales. En esta
segunda situación se encuentran los casos de utilización y establecimiento de fuerzas
militares de un Estado en las bases y territorios de otro Estado, ya sea en virtud de
arrendamiento de las bases o por simple concesión unilateral del Estado-huésped
mediante tratado. Del mismo modo hay que considerar los casos de concesión de
licencias de prospección y/o explotación de los recursos mineros o energéticos
existentes en el subsuelo de un Estado a compañías extranjeras. En ambos supuestos
los estados que conceden tales derechos lo hacen en el ejercicio de su soberanía
sobre el espacio terrestre y sin que las concesiones de utilización y/o explotación de
su territorio supongan, en principio, ninguna merma de esta soberanía por cuanto el
Estado puede en todo momento retirar tales concesiones y recuperar la ocupación
efectiva de todo su espacio terrestre.
Otra cuestión importante y de gran actualidad, vinculada con el espacio
terrestre, la constituye la denominada plataforma continental, es decir el lecho marino
que desde la costa se adentra en las aguas marítimas adyacentes. Esta cuestión, que
analizaremos más detalladamente en otro capítulo, adquiere relevancia en virtud de
los recursos mineros o energéticos existentes en dicha plataforma. Desde la
Convención de Ginebra de 1958 se seguía el principio de que puesto que no existía
discontinuidad territorial entre el espacio terrestre ribereño y el lecho marino contiguo,
la soberanía del Estado sobre los recursos de la plataforma continental era plena e
idéntica a la que poseía sobre el espacio terrestre con independencia de la extensión
de esta plataforma continental que, en algunas ocasiones, rebasaba las doce millas
del mar territorial. En la actualidad, y según la regulación establecida por la
Convención sobre Derecho del Mar de 1982 en su parte VI, se ha adoptado la decisión
ecléctica de considerar que la soberanía estatal sobre la plataforma continental se
extiende hasta las 200 millas marinas cuando la plataforma continental geológica goza
de una extensión igual o inferior a esta distancia, en tanto que coincidirá con la
extensión geológica de la plataforma continental cuando ésta excede de las 200 millas
marinas contadas desde las líneas de base de la costa (casos de Argentina, Australia,
Canadá, India, etc.).
Respecto al espacio aéreo, la Convención de París de 1919 establecía en su
artículo 1.° la soberanía «completa y exclusiva» de todo Estado sobre su espacio
aéreo atmosférico. Este principio ha permanecido incólume en las décadas
posteriores, concediendo a los estados total facultad de control de sus respectivos
espacios aéreos, sólo susceptible de limitarse mediante acuerdos expresos entre dos
o más estados. A diferencia de la soberanía estatal sobre los espacios marítimos que
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presenta una serie de limitaciones jurídicas derivadas del Derecho Internacional
constitudinario o convencional, la Convención Aérea de Chicago, firmada el 7 de
diciembre de 1944, terminó consagrando este principio a pesar de los intentos de
Estados Unidos por introducir las denominadas «cinco libertades del aire» como
(imitaciones generales a la soberanía aérea estatal.
El hecho de que estas libertades no fuesen aceptadas de forma genérica sino a
través de acuerdos específicos entre cada Estado, contribuyó significativamente al
reforzamiento de la soberanía territorial de los estados en detrimento del desarrollo de
la aviación civil internacional.
Por último, el espacio marítimo completa el marco espacial en el que se
desarrolla la soberanía y los poderes del Estado. Los cambios acaecidos en la
regulación jurídica internacional sobre el espacio marítimo, a la luz de la citada
Convención de 1982, nos permiten sintetizar el espacio marítimo de los estados en
cuatro zonas o ámbitos espaciales distintos:
1° El mar territorial: Está integrado por las aguas y el espacio comprendido en
las 12 millas marinas contadas a partir de las líneas de base de la costa. En el mar
territorial la soberanía estatal es plena con algunas limitaciones generales establecidas
con carácter excepcional, como por ejemplo el derecho de paso pacífico de buques de
cualquier Estado por dicho mar territorial.
2° La zona contigua: Espacio marítimo que prolonga hasta 24 millas marinas
las competencias y soberanía del Estado ribereño de forma cualificada para ciertos
fines, como, por ejemplo, persecución y represión del contrabando, derecho de
inspección fiscal y aduanera, etc.
3° La plataforma continental: A la que ya nos hemos referido con anterioridad.
4° La zona económica exclusiva: Formada por un espacio marítimo de 200
millas marinas, coincidente por término medio con la plataforma continental, en cuyas
aguas el Estado ribereño goza de un derecho de explotación económica de sus
recursos vivos o no. La zona económica exclusiva concede, por tanto, la soberanía y
competencias de utilización, ordenación y explotación de los recursos y materias
naturales existentes en las aguas que se sitúan por encima de la plataforma
continental (pesca, producción de energía por movimientos de las mareas,
establecimiento de instalaciones y estructuras de exploración o explotación económica
de los fondos, etc.).
El conjunto de estas cuatro zonas constituyen, por tanto, el ámbito espacial
marítimo de los estados ribereños, considerándose, en principio, el resto del espacio
marítimo o Alta Mar como patrimonio común de la humanidad, y por tanto no sujeto a
la competencia o soberanía exclusiva de ningún Estado particular.
La organización político-económica
Junto a la población y el territorio, el tercer elemento material que nos permite
definir al Estado, en su calidad de actor internacional, es la organización políticoeconómica. Por lo general, los autores hacen referencia exclusiva a la organización
política representada por el gobierna del Estado, pero aun cuando esta fórmula de
identificación entre Gobierno y Estado es cuestionable, lo verdaderamente significativo
es el hecho de que tales autores olvidan el alcance que las relaciones económicas y
su institucionalización en ciertos órganos posee para la comprensión del Estado y de
su actividad internacional.
En efecto, junto a las múltiples y tradicionales distinciones entre los estados a
tenor de su organización jurídico-política (regímenes autoritarios -dictatoriales o de
partido único- y democráticos -monarquías y repúblicas-) se sobrepone otra distinción,
no menos significativa, a tenor de las estructuras económicas estatales y de su grado
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de desarrollo (estados de economía de mercado o capitalistas y estados de economía
planificada o socialistas; estados desarrollados y estados subdesarrollados). El
análisis de los elementos del Estado implica, además del conocimiento de las formas
específicas de organización política y económica, un estudio profundo del papel
desempeñado por ciertos órganos cualificados del Estado, especialmente de las
administraciones Civil y Militar, y sus conexiones con ciertos grupos de presión
internos. Por ejemplo, las conexiones existentes en los Estados Unidos entre los
sectores industriales y la Administración Militar, denominado por el Presidente
EISENHOWER bajo el término «complejo militar-industrial»,
analizado
pormenorizadamente por SENGHAAS. Por último, también resulta significativo el
análisis del papel desempeñado por los partidos políticos y la opinión pública, como
actores relevantes en la definición de la acción estatal tanto interna . como
internacional.
La soberanía del Estado
El principio de la soberanía del Estado, en términos estrictamente jurídicos,
podemos definirlo con GONIDEC como la exclusiv idad, autonomía y plenitud de fa
competencia del Estado. La exclusividad de la competencia significa que únicamente
aquellas autoridades y órganos facultados por el ordenamiento jurídico-político como
representativos del Estado gozan de la cualificación para ejercer las competencias
habitualmente reconocidas a todo Estado, tanto por el ordenamiento interno como
internacional. A tenor de este principio, cualquier otra entidad, grupo social o individuo
perteneciente a un Estado se encuentra incapacitado para actuar, obligando en
términos jurídicos y políticos internacionales en nombre del Estado, más allá del
Gobierno o de los órganos de la Administración estatal.
La autonomía de la competencia viene a representar la absoluta y total libertad
de decisión atribuida a los órganos estatales, libertad de decisión que no reconoce
más condicionamientos y limitaciones, al menos desde la perspectiva jurídica, que
aquellos asumidos por el propio Estado a través de sus representantes. Acorde con la
autonomía de la competencia, entendida como facultad o derecho de todo Estado, se
encuentra la obligación de no intervenir en los asuntos internos de los estados,
reconocida en el artículo 2.6 de la Carta de las Naciones Unidas.
Por último, la plenitud de la competencia supone el explícito reconocimiento de
que ningún tema, cuestión o campo de actuación permanece excluido de la acción o
intervención estatal. Con ello se reconoce una primacía del Estado, respecto de
cualquier otro grupo social interno o internacional, para asumir las funciones de
actuación, regulación y control respecto de las diversas relaciones que surgen tanto en
el ámbito de su jurisdicción interna como en la esfera internacional.
Desde luego, el principio de la soberanía estatal, considerado en términos
jurídico-políticos constituye uno de los elementos más significativos del Estado y, por
la misma razón, debe ser abordado de una forma histórico-dialéctica al igual que la
propia realidad estatal de la que participa.
En efecto, si es cierto que en la actualidad una de las principales armas
jurídico-internacionales con las que cuentan los pueblos dominados que han accedido
recientemente a su independencia es, precisamente, la noción de soberanía, como lo
demuestran, entre otros documentos, las Resoluciones de la Asamblea General de las
Naciones Unidas, relativas a la Soberanía permanente sobre los Recursos Naturales
(1.803/XVII y 2.158/XXI): la Declaración sobre la inadmisibilidad de la intervención en
los asuntos internos de los estados, y protección de su independencia y soberanía
(2.131/XX); la Declaración relativa a los principios de Derecho Internacional referentes
a las relaciones de amistad y cooperación entre los estados, de conformidad con la
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Carta de las Naciones Unidas (2.625/XXV), así como otras muc has, no es menos
cierto también que el principio de soberanía estatal ha sido utilizado, y sigue siéndolo,
por las grandes potencias para amparar y proteger el dominio ejercido sobre extensas
áreas geográficas y numerosos pueblos, y que la descolonización no se ha
consumado en virtud de la soberanía estatal sino más bien a pesar de ella.
El reconocimiento del Estado
Para que un Estado pueda gozar plenamente de su soberanía en el plano
internacional y, por tanto, para que pueda ejercer plenamente su cualidad de sujeto de
derechos y obligaciones internacionales debe lograr el reconocimiento de los demás
estados que integran la sociedad internacional. El reconocimiento, pues, es el acto o
actos en virtud del cual los estados existentes en la sociedad internacional, en un
momento histórico determinado, admiten la existencia de un nuevo Estado y
establecen vínculos jurídicos internacionales con él.
Desde luego el reconocimiento de un Estado, si bien plantea algunas
cuestiones jurídicas muy importantes, sobre todo respecto a la sucesión de estados y
las obligaciones y responsabilidades que debe asumir el Estado sucesor, respecto de
los actos realizados por el Estado predecesor, no se agota en su dimensión jurídica. El
reconocimiento posee una dimensión política no menos transcendental, pues detrás
del acto jurídico del reconocimiento de un Estado se encuentra la legitimación de una
nueva realidad política estatal y, por consiguiente, en la decisión de los estados
existentes de reconocer o no un nuevo actor estatal, influyen no sólo motivaciones de
derecho o jurídicas, sino también motivaciones de hecho o políticas.
Es cierto, como ha señalado TRUYOL, que el principio de efectividad, es decir,
la existencia de una comunidad políticamente independiente de forma efectiva y eficaz
en el panorama internacional, ha contribuido a matizar la discrecionalidad de que
gozan los estados a la hora del reconocimiento, pero no es menos cierto que dicho
principio no ha logrado desterrar la libertad de que goza cada Estado para reconocer,
antes o después, o no reconocer a otro Estado. El caso del no reconocimiento español
del Estado de Israel es un ejemplo paradigmático de esta aseveración. Esa
discrecionalidad en el reconocimiento de un Estado, que está muy directamente
influida por motivaciones políticas, económicas, ideológicas, históricas, etc.
(generalmente las antiguas potencias metropolitanas han sido muy reacias a
reconocer la independencia de sus colonias), tendrá una mayor o menor eficacia
política internacional en función del número y potencialidad de los estados que,
recurriendo a ella, decidan optar por el reconocimiento o no de la nueva realidad
estatal, y de esta forma los estados que configuran la sociedad internacional influirán
muy directa y sustancialmente en las posibilidades de consolidación, interna e
internacional, de unas comunidades políticas estatales siempre inestables en sus
comienzos.
Junto a todo lo expuesto conviene también dejar bien sentado que el
reconocimiento de un Estado, aunque muy próximo y en ocasiones difícil de separar
en la práctica, es perfectamente distinguible teóricamente del reconocimiento dé un
Gobierno. Por reconocimiento de un Gobierno entendemos el acto en virtud del cual
los estados de la sociedad internacional, representados por sus respectivos gobiernos,
admiten la legitimidad de la representación jurídico-política ejercida por ciertos órganos
o autoridades de otro Estado, y eventualmente, de los cambios o alteraciones que se
pueden producir en estos últimos.
La distinción entre ambos tipos de reconocimiento es una consecuencia de una
distinción conceptual previa, la que existe entre Estado y Gobierno, ya que si bien un
Estado presupone la existencia de unos órganos de poder legitimo, de un Gobierno,
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no se agota en él. Evidentemente, todo acto de reconocimiento de un Estado lleva
implícito el reconocimiento de un Gobierno, el que ejerce las funciones estatales
legítimamente, pero en cambio, no todo reconocimiento de un gobierno implica el
reconocimiento de una nueva realidad estatal. En efecto, cambios políticos internos
(sean o no revolucionarios y se realicen de forma pacífica o violenta) pueden conducir
a un trastocamiento del orden jurídico-político de un determinado Estado y,
consiguientemente, a una alteración de la estructura orgánica del Estado, así como de
los grupos que participan en ella y la dominan.
Desde luego tales acontecimientos, aun cuando se desarrollan en la esfera
interna del Estado, tienen unas implicaciones y efectos internacionales evidentes que
obligan a los miembros estatales de la sociedad internacional a determinar sus
posiciones jurídico-políticas con respecto a la nueva configuración orgánica del
Estado, de cuya existencia y subjetividad jurídica internacional no existe
cuestionamiento alguno, pero sí respecto de la capacidad y legitimidad de las
autoridades que deben representarle internacionalmente.
Gran parte de lo que afirmábamos respecto a la discrecionalidad en el
reconocimiento de un Estado es aplicable, salvando las diferencias, al reconocimiento
de un Gobierno y aquí, más que en el caso del Estado, pesan las motivaciones
políticas, económicas, ideológicas, etc. mucho más que las estrictamente jurídicas. El
reconocimiento de un Gobierno se convierte, de esta forma, en un instrumento jurídico
de ingerencia política en los asuntos internos de un Estado, sobre todo en los
momentos en que todavía no se ha impuesto plenamente la nueva realidad de poder
pero ya el Gobierno legal no controla de forma eficaz y sustancial los instrumentos de
poder del Estado, lo que es muy frecuente en los casos de golpes de Estado y
procesos revolucionarios. También aquí la historia reciente de nuestro país nos aporta
ejemplos paradigmáticos, como la sistemática negativa de México a reconocer al
Gobierno franquista, surgido tras la guerra civil de 1936-1939, en favor del
reconocimiento del gobierno republicano único legítimo representante del Estado
español, a juicio de las autoridades mexicanas, y ello a pesar del reconocimiento
general de los países del Gobierno franquista.
En definitiva, la simbiosis entre los elementos materiales y formales atribuidos
al Estado, nos permiten comprender el alcance y significación que un análisis y estudio
dialéctico de los actores estatales impone para una correcta comprensión del mundo
internacional.