A.R. 253/2016. - Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO EN REVISIÓN 253/2016.
QUEJOSO: **********.
PONENTE: MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS.
SECRETARIA: MA. DE LA LUZ PINEDA PINEDA.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
.
V I S T O S; Y,
R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Presentación de la demanda de amparo. Por
escrito presentado el veinte de abril de dos mil quince en la
Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito
en Materia Administrativa en el Distrito Federal, ********** por
propio derecho, solicitó el amparo y protección de la Justicia de la
Unión en contra de las autoridades y, por los actos que a
continuación se precisan.
“III. AUTORIDADES RESPONSABLES:
A) El Congreso de la Unión.
AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
B) La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.
C) La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.
D) El Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos.
E) El Secretario de Gobernación del Poder Ejecutivo
Federal.
F) Secretaría de Salud del Poder Ejecutivo Federal.
G) El Director General adjunto del Diario Oficial de la
Federación.
ACTOS RECLAMADOS:
La
aprobación,
discusión,
expedición,
promulgación refrendo y publicación de los
artículos 81 y 272 Bis de la Ley General de Salud,
así como la emisión y publicación del Acuerdo por
el que se emitieron los “Lineamientos a que se
sujetarán el Comité Normativo Nacional de
Consejos de Especialidades Médicas a los que se
refiere el artículo 81 de la Ley General de Salud,
para la aplicación de lo dispuesto por el artículo
272 Bis y el Título Cuarto de dicha ley, de fecha
diecisiete de marzo de dos mil quince, en
específico, los artículos Tercero, Noveno, Décimo
Primero, Décimo Tercero, Décimo cuarto, Décimo
quinto, Décimo sexto, Décimo séptimo, Décimo
octavo y Décimo noveno de este ordenamiento.
SEGUNDO. Garantías que se estiman violadas: El
quejoso señaló como derechos fundamentales violados, los que
se consagran en los artículos 1o, 5o. y 14 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
TERCERO. Aclaración de la demanda. De la demanda
correspondió conocer por razón de turno al Juzgado Décimo de
Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, quien en
su proveído de veintidós de abril de dos mil quince la registró con
el número de expediente ********** y, previno al promovente para
que: 1) precisara si los artículos que aduce son inconstitucionales
los reclama como autoaplicativos o heteroaplicativos, y de ser el
caso, señalara el primer acto de aplicación de los preceptos, 2)
indicara a qué autoridad o autoridades del Congreso de la Unión
atribuía los actos reclamados; 3) señalara qué artículos de las
disposiciones del acuerdo por el que se dieron a conocer los
Lineamientos a que se sujetarán el Comité Normativo Nacional de
Consejo de Especialidades Médicas de diecisiete de marzo de
dos mil quince reclamaba; y, 4) precisara el acto concreto que
reclama del Secretario de Gobernación y del Director Adjunto del
Diario Oficial de la Federación, apercibido que de ser omiso, se
tendría por no presentada la demanda.
CUARTO. Admisión de demanda. Mediante proveído de
siete de mayo de dos mil quince, el Juez del conocimiento, tuvo
por
desahogada
la
prevención
hecha
al
quejoso.
En
consecuencia, admitió a trámite la demanda de amparo, dio
intervención a la Agente del Ministerio Público de la Federación
adscrita, solicitó a las autoridades responsables su informe
justificado, y señaló día y hora para celebrar la audiencia
constitucional.
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
QUINTO. Sentencia del Juez de Distrito. Con fecha quince
de octubre treinta y uno de agosto de dos mil quince, el Juez de
Distrito emitió la sentencia correspondiente en la que resolvió, lo
siguiente:
1) Sobreseyó en el juicio respecto de los actos reclamados,
consistentes en el refrendo y publicación del Decreto por
el que se expidieron los artículos 81 y 272 Bis de la Ley
General de Salud, atribuidos al Secretario de
Gobernación y al Director General Adjunto del Diario
Oficial de la Federación, por actualizarse la causal de
improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII
con relación al artículo 108, fracción III, ambos de la Ley
de Amparo, porque el quejoso no expresó conceptos de
violación por vicios propios en contra de esos actos. Esto,
con fundamento además, en el artículo 63, fracción V, de
la Ley de Amparo.
2) Negó el amparo al quejoso en contra de la expedición
de estos numerales 81 y 272 Bis de la Ley General de
Salud, así como de la emisión y publicación de los
artículos que reclama del Acuerdo por el que se dieron a
conocer los “Lineamientos a que se sujetará el Comité
Normativo Nacional de Consejos de Especialidades
Médicas a los que se refiere el artículo 81 de la Ley
General de Salud, para la aplicación de lo dispuesto por
el artículo 272 Bis y el Título Cuarto de dicha ley”, ya que
determinó que las medidas a que se refieren tales
ordenamientos son constitucionalmente válidas, porque
parten de las atribuciones que el Legislador tiene
conferidas para establecer las bases y modalidades del
acceso a los Servicios de Salud y, porque de conformidad
con lo dispuesto en los artículos 4o. y 73, fracción VI, de
la Constitución Federal se busca atender una
problemática social, a fin de salvaguardar derechos de
terceros y subsanar la falta de profesionalización de los
prestadores de servicios médicos en el campo de la
cirugía así como permitir a la autoridad correspondiente el
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
tener un mayor control y certeza sobre la capacidad,
pericia y ética de quienes realizan tales procedimientos,
pues el ejercicio de la medicina es una actividad que no
puede ser llevada a cabo por cualquier persona, por el
alto riesgo que implica. De ahí que, el requisito que se
establece de contar con la certificación y recertificación
por parte de un Consejo Médico resulte válido para el
ejercicio profesional de la medicina y, por tanto, no
contrario al artículo 5o. constitucional, ya que garantiza de
manera equilibrada el derecho al trabajo y el derecho a la
salud.
Además, porque la certificación a que se alude en los
ordenamientos reclamados es acorde con lo señalado por
la Constitución Federal, por el Alto Tribunal
Constitucional del País y la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, en el sentido de que el Estado ha
previsto los medios de control y vigilancia para las
evaluaciones de certificación que realicen el Comité
Nacional de Especialidades Médicas y los Consejos
respectivos. Por ende, no se trata de una medida
violatoria de la libertad de trabajo, porque la actuación de
las instituciones particulares que fungen como
organismos auxiliares de las Secretarías de Salud y de
Educación Pública, se circunscribe en ejecutar la
normatividad aplicable emitida por la autoridad legislativa
competente, la cual será evaluada y vigilada por el
Estado.
SEXTO. Trámite del recurso de revisión. Inconforme con
este fallo, mediante escrito presentado el cuatro de noviembre de
dos mil quince en la Oficina de Correspondencia del Juzgado
Décimo de Distrito en Materia Administrativa, el quejoso **********
por su propio derecho interpuso recurso de revisión, del que
conoció el Vigésimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Primer Circuito, bajo el número de expediente **********.
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
SÉPTIMO. Mediante proveído de fecha veintiséis de
noviembre de dos mil quince, el Presidente del Vigésimo Tribunal
Colegiado admitió a trámite la revisión adhesiva interpuesta por la
Delegada
de
las
autoridades
responsables
denominadas
Presidente de la República y Secretario de Salud a través de su
oficio presentado con fecha veinticinco de noviembre de ese año.
OCTAVO. Sentencia del Tribunal Colegiado. En su
resolución de fecha veintiséis de febrero de dos mil dieciséis, el
Vigésimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito, una vez revisado que no existieran cuestiones de
procedencia del juicio pendientes de estudio, se declaró
legalmente incompetente para conocer de los recursos de revisión
y, ordenó la remisión de los autos a esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación al subsistir en los agravios el problema de
inconstitucionalidad de los artículos 81 y 272 Bis de la Ley
General de Salud y de los Lineamientos reclamados.
NOVENO. Por proveído de dieciséis de marzo de dos mil
dieciséis, el Presidente de este Alto Tribunal tuvo por recibidos los
autos, determinó que esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación, asumiera su competencia originaria para conocer del
recurso de revisión y, que se turnara el expediente para su
estudio a la Ponencia de la señora Ministra Margarita Beatriz
Luna Ramos.
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
DÉCIMO. Por auto de Presidencia de fecha veintidós de
abril
de dos mil dieciséis, esta Segunda Sala se avocó al
conocimiento del asunto y, ordenó remitir los autos a la ponencia
de la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, para la elaboración
del proyecto correspondiente.
Con fundamento en los artículos 73, párrafo segundo y 184
de la Ley de Amparo vigente, se hizo público este proyecto de
resolución.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del
presente recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en
los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución
Federal; 81, fracción I, inciso e), y 83, ambos de la Ley de Amparo
vigente; 21, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación con relación al Punto Tercero del Acuerdo General
Plenario número 5/2013, publicado el veintiuno de mayo de dos
mil trece en el Diario Oficial de la Federación, en atención a que
se interpone contra la resolución dictada en la audiencia
constitucional de un juicio de amparo indirecto, en el que se
planteó la inconstitucionalidad de los artículos 81 y 272 Bis de la
Ley General de Salud, sin que en el caso sea necesaria la
intervención del Pleno de este Alto Tribunal.
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
SEGUNDO. Oportunidad. El escrito de agravios se
presentó en forma oportuna, pues la sentencia recurrida se
notificó al quejoso el diecinueve de octubre de dos mil quince a
través de su autorizada (foja 290), la que surtió sus efectos al día
hábil siguiente martes veinte de octubre. Por tanto, el plazo de
diez días a que refiere al artículo 86 de la Ley de amparo
transcurrió del veintiuno de octubre al cuatro de noviembre de ese
año, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días
veinticuatro, veinticinco y treinta y uno de octubre, así como el
uno y dos de noviembre de ese año por ser inhábiles. De ahí que
si el escrito de agravios se presentó el cuatro de noviembre de
dos mil quince, se concluye que es oportuno.
De igual manera, resulta oportuno el recurso de revisión
adhesiva interpuesto por la Delegada del Presidente de la
República y del Secretario de Salud, toda vez que el auto de
admisión del recurso del quejoso se notificó a la autoridad el
martes diecisiete de noviembre de dos mil quince, la que surtió
efectos al día siguiente y, la adhesión al recurso se presentó el
veinticinco de ese mes y año.
TERCERO. Legitimación. El recurso de revisión principal lo
interpone **********, quejoso en el juicio de amparo indirecto
origen de este medio de impugnación; y, el adhesivo Ana Lucía
Tlahuech Rivera, en su calidad de delegada de las autoridades
responsables Presidente de la República y Secretario de Salud. .
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
CUARTO. Los antecedentes que informan el presente
asunto, son los siguientes:
1) El quejoso **********, manifiesta que cuenta con cédula
profesional de médico cirujano y de médico en el nivel de
especialidad en neurocirugía expedidas por la Dirección
General de Profesiones de la Secretaría de Educación
Pública.
2) Indica que con fecha veinticinco de marzo de dos mil
quince, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el
Acuerdo por el que la Secretaría de Salud emitió los
“Lineamientos a que se sujetarán el Comité Normativo
Nacional de Consejos de Especialidades Médicas a los
que se refiere el artículo 81 de la Ley General de Salud,
para la aplicación de lo dispuesto por el artículo 272 Bis y
el Título Cuarto de dicha Ley”, así como la reforma a los
artículos 81 y 272 Bis de la Ley General de Salud, los que
representan una grave violación a sus derechos
fundamentales, concretamente al de libre ejercicio de la
profesión que tutela el numeral 5o. de la Constitución
Federal, porque condiciona la práctica de los médicos
especialistas a la certificación y recertificación que debe
emitir el Consejo de Especialidades Médicas
correspondiente del Comité Normativo Nacional de
Consejos de Especialidades Médicas, arrogándole a este
organismo la calidad de auxiliar de la Secretaría de Salud.
Ello, no obstante que se trata de una Asociación Civil, lo
que implica que la decisión de determinar si un médico
especialista está calificado o no para ejercer determinada
especialidad, quede en manos de un sujeto de derecho
privado y no de derecho público como debe ser en todo
Estado de Derecho y, al margen de la Dirección General
de Profesiones.
3) Precisa, que las disposiciones normativas señaladas las
reclamó a través del juicio de amparo indirecto número
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
**********, cuya sentencia de quince de octubre de dos mil
quince es motivo de agravio en este recurso de revisión.
QUINTO. Agravios. En su único agravio el inconforme,
aduce esencialmente lo siguiente:
 La conclusión del A quo de negar el amparo que
se contiene en el punto resolutivo segundo del
fallo recurrido es ilegal, porque deriva de un
incorrecto análisis de las disposiciones relativas
del sistema de salud, de las que de su recta
interpretación se arriba a que el planteamiento del
Legislador se acota a la prestación de los
servicios de salud propiamente, no así a lo
relativo a la calificación de facultades médicas,
porque ello es competencia de una autoridad
federal diversa, que lo es, la Dirección General de
Profesiones de la Secretaría de Educación
Pública, pues la arrogación de facultades al
Comité Normativo Nacional de Consejos de
Especialidades Médicas y, a los Consejos de
Especialidades Médicas no derivan de un
convenio o contrato celebrado con la Secretaría
de Salud, sino tiene su origen en la declaración
unilateral del Legislador para atribuir a dicho ente
de derecho privado, facultades que son
competencia exclusiva del poder público,
respecto de la calificación de los profesionistas.
 Manifiesta
su
inconformidad
porque
el
procedimiento pretende llevarse a cabo por medio
de una indebida delegación de facultades y
usurpación de funciones, concedida por el
Legislador a favor de entes de derecho privado,
sin que exista fundamento legal para tal acto.
 Contrario a lo resuelto por el juzgador, los
artículos 81 y 272 Bis de la Ley General de Salud
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
así como los numerales de los Lineamientos
reclamados, constituyen una restricción al
ejercicio del derecho fundamental de libertad de
trabajo, tutelado en el artículo 5o. constitucional,
pues el hecho de que la certificación y
recertificación se encuentre en manos del Comité
Normativo
Nacional
de
Consejos
de
Especialidades Médicas y de los Consejos de
Especialidades Médicas, conlleva un riesgo
inminente al derecho fundamental consagrado en
el artículo 4o. de la Constitución Federal, porque
atendiendo a la naturaleza jurídica de las
asociaciones
civiles,
tales
certificaciones
atenderán necesariamente no a una cuestión de
salud pública o de orden público, sino a una de
intereses privados, lo que dotaría de impunidad al
indebido ejercicio médico, en atención a que el
Comité Normativo Nacional de Consejos de
Especialidades Médicas y los Consejos de
Especialidades Médicas, no podrían ser sujetos
de responsabilidad administrativa por ser entes
de derecho privado, respecto de aquellos casos
en los que se ejecute o realice de forma indebida
cualquier
intervención
quirúrgica
en
las
especialidades médicas respectivas, situación
que no contribuye de manera alguna a la
protección
y
salvaguarda
del
derecho
fundamental consagrado en el artículo 4o.
constitucional, ya que los pacientes quedarían
totalmente
desprotegidos
ante
cualquier
negligencia médica que pudiera acontecer por la
mala praxis médica, porque la Secretaría de
Salud se sustraería bajo la consigna de que la
certificación de los médicos es una atribución
exclusiva del Comité Normativo Nacional de
Consejos de Especialidades Médicas y de los
Consejos de Especialidades Médicas, los que por
su naturaleza jurídica quedarían exentos de
cualquier responsabilidad administrativa que
pudiera generarse.
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
 La certificación médica no constituye un medio
idóneo para establecer un número de calidad en
el servicio de cirugía, porque las potestades
conferidas al Comité Normativo referido para
llevar a cabo la certificación de los médicos
especialistas, subyacen en la persecución de
beneficios particulares, no así en la salvaguarda y
protección de un derecho de salud pública.
 En el caso, no existe proporcionalidad entre la
exigencia de certificación de los médicos
cirujanos y el derecho a la salud de los
ciudadanos, porque la primera atiende a una
necesidad sustentada en intereses privados y en
objetivos específicos de naturaleza particular, que
por lo mismo no pueden quedar subsumidos en
forma alguna a una protección del derecho a la
salud de los pacientes, ni mucho menos a fines
de trascendencia de la salud pública.
 De
conformidad
con
los
ordenamientos
reclamados, serán el Comité Normativo Nacional
de Consejos de Especialidades Médicas y los
Consejos de Especialidades Médicas, por encima
de la Secretaría de Educación Pública y de la
Dirección General de Profesiones, quienes
autoricen el ejercicio profesional de los médicos
especialistas, siendo una asociación civil la
encargada de determinar qué profesionistas sí
pueden ejercer libremente su profesión como
médico especialista en cirugía, lo que de suyo
implica una restricción al derecho fundamental de
libertad de ejercicio de la profesión consagrado
en el artículo 5o. constitucional.
SEXTO. Estudio. Los agravios del inconforme resultan
infundados, por las razones siguientes:
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
El artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, señala en su segundo párrafo que todas las
personas tienen derecho a la protección de la salud, que la ley de
la materia (Ley General de Salud), definirá las bases y
modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá
la concurrencia de la Federación y las Entidades Federativas en
materia de salubridad general, conforme lo dispone el artículo 73,
fracción XVI, de la Carta fundamental, que establece la facultad
del Congreso de la Unión para legislar en materia de salubridad
general en el País.
En ese sentido, el artículo 50 de la Ley General de Salud
indica que se considerará usuario de los servicios de salud a toda
persona que requiera y obtenga los que presten los sectores
público, social y privado, a su vez, el numeral 51 del
ordenamiento, otorga el derecho a que ese servicio sea oportuno,
de calidad idónea y prestado por personal profesional y
éticamente responsable. De ahí la facultad del Legislador para
establecer las bases y modalidades para la prestación y acceso a
los servicios de salud.
Por su parte, el artículo 5o. de la Constitución Federal tutela
el derecho que tienen las personas para dedicarse a la profesión,
industria, comercio o trabajo que elijan siempre que éstos sean
lícitos, cuyo ejercicio sólo podrá vedarse por determinación
judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por
resolución gubernativa dictada conforme a la ley cuando se
ofendan los derechos de la sociedad.
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
Al respecto, se cita la tesis jurisprudencial del Pleno de este
Alto Tribunal, que dice:
“LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE
ACUERDO
CON
LOS
PRINCIPIOS
FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o.,
PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA
DE
LOS
ESTADOS
UNIDOS
MEXICANOS). La garantía individual de libertad de
trabajo que consagra el artículo 5o., primer párrafo,
de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos no es absoluta, irrestricta e ilimitada,
sino que, con base en los principios fundamentales
que deben atenderse, su ejercicio se condiciona a
la satisfacción de los siguientes presupuestos: a)
que no se trate de una actividad ilícita; b) que no se
afecten derechos de terceros; y, c) que no se
afecten derechos de la sociedad en general. En lo
referente al primer presupuesto, la garantía
constitucional cobra vigencia en la medida que se
refiera a una actividad lícita, esto es, que esté
permitida por la ley. El segundo presupuesto
normativo implica que la garantía no podrá ser
exigida si la actividad a la que pretende dedicarse
la persona conlleva a su vez la afectación de un
derecho preferente tutelado por la ley en favor de
otro. Finalmente, el tercer presupuesto implica que
la garantía será exigible siempre y cuando la
actividad, aunque lícita, no afecte el derecho de la
sociedad, esto es, existe un imperativo que
subyace frente al derecho de los gobernados en lo
individual, en tanto que existe un valor que se
pondera y asegura, que se traduce en la
convivencia y bienestar social, lo que significa que
se protege el interés de la sociedad por encima del
particular y, en aras de ese interés mayor se limita
o condiciona el individual cuando con éste puede
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
afectarse aquél en una proporción mayor del
beneficio que obtendría el gobernado."
(Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Novena Época,
tomo IX, abril de 1999, página: 260, Registro: 194152).
En el caso, las disposiciones normativas que se tildan
inconstitucionales señalan lo siguiente:
“Artículo 81.- La emisión de los diplomas de
especialidades médicas corresponde a las
instituciones de educación superior y de salud
oficialmente reconocidas ante las autoridades
correspondientes.
Para la realización de los procedimientos médicos
quirúrgicos de especialidad se requiere que el
especialista haya sido entrenado para la realización
de los mismos en instituciones de salud
oficialmente reconocidas ante las autoridades
correspondientes.
El Comité Normativo Nacional de Consejos de
Especialidades Médicas tendrá la naturaleza de
organismo auxiliar de la Administración Pública
Federal a efecto de supervisar el entrenamiento,
habilidades, destrezas y calificación de la pericia
que se requiere para la certificación y
recertificación de la misma en las diferentes
especialidades de la medicina reconocidas por el
Comité y en las instituciones de salud oficialmente
reconocidas
ante
las
autoridades
correspondientes.
Los Consejos de Especialidades Médicas que
tengan la declaratoria de idoneidad y que estén
reconocidos por el Comité Normativo Nacional de
Consejos de Especialidades Médicas, constituido
por la Academia Nacional de Medicina de México, la
Academia Mexicana de Cirugía y los Consejos de
Especialidad miembros, están facultados para
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
expedir certificados de su respectiva especialidad
médica.
Para la expedición de la cédula de médico
especialista
las
autoridades
educativas
competentes solicitarán la opinión del Comité
Normativo Nacional de Consejos de Especialidades
Médicas.”
“Artículo 272 Bis.- Para la realización de cualquier
procedimiento médico quirúrgico de especialidad,
los profesionales que lo ejerzan requieren de:
I. Cédula de especialista legalmente expedida por
las autoridades educativas competentes.
II. Certificado vigente de especialista que acredite
capacidad y experiencia en la práctica de los
procedimientos y técnicas correspondientes en la
materia, de acuerdo a la Lex Artis Ad Hoc de cada
especialidad, expedido por el Consejo de la
especialidad según corresponda, de conformidad
con el artículo 81 de la presente Ley.
Los médicos especialistas podrán pertenecer a una
agrupación médica, cuyas bases de organización y
funcionamiento
estarán
a
cargo
de
las
asociaciones, sociedades, colegios o federaciones
de profesionales de su especialidad; agrupaciones
que se encargan de garantizar el profesionalismo y
ética de los expertos en esta práctica de la
medicina.
El Comité Normativo Nacional de Consejos de
Especialidades Médicas y los Consejos de
Especialidades Médicas para la aplicación del
presente artículo y lo dispuesto en el Título Cuarto
de la presente Ley, se sujetarán a las disposiciones
que emita la Secretaría de Salud.”
El transcrito artículo 81 de la Ley General de Salud, dispone
que los diplomas de especialidades médicas los emitirán las
instituciones de educación superior y de salud oficialmente
reconocidas ante las autoridades correspondientes; que los
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
especialistas
que
realicen
procedimientos
quirúrgicos
de
especialidad hayan sido entrenados para ello en instituciones de
salud
oficialmente
reconocidas
ante
las
autoridades
correspondientes; que el Comité Normativo Nacional de Consejos
de Especialidades Médicas será organismo auxiliar de la
Administración Pública Federal, a efecto de supervisar el
entrenamiento, habilidades, destrezas y calificación de la pericia
que se requiere para la certificación y recertificación en las
diferentes ramas de la medicina reconocidas por el Comité y por
las Instituciones de salud oficialmente reconocidas ante las
autoridades correspondientes.
Además, se señala en este numeral que los Consejos de
Especialidades
Médicas
que
tengan
la
declaratoria
de
idoneidad y que estén reconocidos por el Comité Normativo
Nacional
de
Consejos
de
Especialidades
Médicas
están
facultados para expedir certificados de su respectiva especialidad
y, que para la expedición de la cédula de médico especialista, las
autoridades educativas competentes solicitarán la opinión del
Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades
Médicas, el cual estará constituido por la Academia Nacional de
Medicina de México, la Academia Mexicana de Cirugía y los
Consejos de Especialidad miembros.
Por su parte, el artículo 272 Bis de la ley, prevé los
requisitos que deberán de cumplir los profesionales para la
realización de cualquier procedimiento médico quirúrgico de
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
especialidad, entre los que se encuentra el de contar con cédula
de
especialista
expedida
por
las
autoridades
educativas
competentes y, certificado vigente de especialista que acredite
la
capacidad
y
experiencia
en
la
práctica
de
los
procedimientos y técnicas correspondientes en la materia,
expedido
por
el
Consejo
de
la
especialidad
según
corresponda. Además, establece que el Comité Normativo de
Especialidades Médicas y los Consejos de Especialidades
Médicas, deberán sujetarse a las disposiciones que emita la
Secretaría de Salud para la expedición de los certificados de
especialista en la materia.
En ese sentido, la Secretaría de Salud dio a conocer los
Lineamientos a los que se sujetarán el Comité Normativo
Nacional de Consejos de Especialidades Médicas y los Consejos
de Especialidades Médicas, los que también reclama el quejoso, y
en lo conducente señalan:
“LINEAMIENTOS A QUE SE SUJETARÁN EL
COMITÉ NORMATIVO NACIONAL DE CONSEJOS
DE ESPECIALIDADES MÉDICAS Y LOS CONSEJOS
DE ESPECIALIDADES MÉDICAS A LOS QUE SE
REFIERE EL ARTÍCULO 81 DE LA LEY GENERAL
DE SALUD, PARA LA APLICACIÓN DE LO
DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 272 BIS Y EL
TÍTULO CUARTO DE DICHA LEY
[…]
CAPÍTULO III
DE LA EXPEDICIÓN DE CERTIFICADOS DE
ESPECIALIDAD Y DE LA RECERTIFICACIÓN
NOVENO.- Los CONSEJOS deberán establecer al
menos un periodo de exámenes anualmente, tanto
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
para la certificación del especialista, como para la
recertificación.
DÉCIMO.- Los CONSEJOS que cuenten con la
declaratoria de idoneidad y el reconocimiento del
CONACEM, estarán facultados para emitir los
certificados de su respectiva especialidad médica;
así como para la correspondiente recertificación.
DÉCIMO PRIMERO.- Los CONSEJOS tendrán como
función principal, coadyuvar con el CONACEM en
la supervisión del entrenamiento, habilidades,
destreza y calificación de la pericia de los médicos
especialistas
que
soliciten
certificación
o
recertificación, conforme a los mecanismos
establecidos por el CONACEM.
DÉCIMO SEGUNDO.- Los CONSEJOS, darán a
conocer a través de su página electrónica de
internet, los requisitos para la obtención de la
certificación o recertificación, según corresponda,
los cuales deberán ser previamente aprobados por
el CONACEM.
DÉCIMO TERCERO.- Los médicos especialistas que
soliciten la certificación o recertificación, deberán
presentar
su
solicitud
por
escrito,
la
documentación que le sea requerida, en términos
de lo dispuesto en el numeral anterior y el
comprobante de pago correspondiente, en su caso,
presentar
y
aprobar
los
exámenes
correspondientes en los días y horarios que les
sean señalados para dicho propósito.
DÉCIMO CUARTO.- En el caso de que los
documentos y demás requisitos solicitados
estuvieran incompletos o fuera insuficiente o
defectuosa la información aportada, en un plazo no
mayor de cinco días hábiles, contados a partir del
día en que haya sido presentada la solicitud
correspondiente, los CONSEJOS prevendrán por
escrito y por única ocasión al solicitante, para que
dentro del término de quince días hábiles
posteriores a aquél en que se notifique dicha
prevención, subsane las deficiencias de su
solicitud.
19
AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
Una vez desahogada la prevención señalada en el
párrafo anterior o transcurrido el término para
hacerlo, los CONSEJOS en un plazo no mayor de
cinco días hábiles, deberán notificar por escrito al
solicitante, si la prevención fue debidamente
desahogada o si procede desechar la solicitud,
según corresponda.
DÉCIMO QUINTO.- Los CONSEJOS aplicarán a los
solicitantes, cuando así se determine conforme a lo
señalado en el numeral Décimo Segundo de los
presentes Lineamientos, los exámenes que
correspondan, debiendo darles a conocer la
respuesta a su solicitud y, en su caso, hacerles
entrega del documento que acredite la certificación
o recertificación, según proceda, en un plazo que
no podrá exceder de sesenta días hábiles,
contados a partir del día en que haya sido
presentada la solicitud en términos del numeral
Décimo Tercero de los presentes Lineamientos, o a
partir del día siguiente a la fecha en que se haya
practicado la notificación a que se hace referencia
en el párrafo segundo del numeral Décimo Cuarto
de este ordenamiento.
DÉCIMO SEXTO.- En caso de que los CONSEJOS
no resuelvan respecto de la certificación o
recertificación, según corresponda, en el plazo
señalado en el numeral anterior de los presentes
Lineamientos, el interesado podrá acudir al
CONACEM a efecto de que éste requiera al
CONSEJO correspondiente la emisión del
documento una vez satisfechos los requisitos.
DÉCIMO SÉPTIMO.- La vigencia de la certificación y
la recertificación que expidan los CONSEJOS será
determinada por el CONACEM, atendiendo a la
especialidad médica de que se trate y se hará
constar en la documentación que ampare una u
otra.
DÉCIMO
OCTAVO.Los
CONSEJOS,
con
fundamento en la Ley, estos Lineamientos y con la
opinión previa del CONACEM, deberán elaborar los
manuales de procedimientos correspondientes.
20
AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
CAPÍTULO IV. DE LA OPINIÓN PARA LA
EXPEDICIÓN DE CÉDULAS DE ESPECIALISTAS
MÉDICOS.
DÉCIMO NOVENO. Para los efectos a que se refiere
el último párrafo del artículo 81 de la Dirección
General de Profesiones de la Secretaría de
Educación Pública, solicitará al CONAMEN, por
escrito o por los medios electrónicos que al efecto
convengan, que emita su opinión respecto de la
expedición de la cédula de médico especialista, la
cual deberá rendirse fundada y motivada, por las
mismas vías de comunicación, sin costo alguno,
dentro de los quince días hábiles siguientes a la
recepción de la solicitud.
(…).”
En los numerales
vigésimo
y vigésimo primero de este
ordenamiento, se indican las facultades de la Secretaría de Salud
para evaluar y vigilar el cumplimiento de esos Lineamientos.
“VIGÉSIMO. A efecto de evaluar el cumplimiento de
los presentes Lineamientos y, en su caso, proponer
adecuaciones a los mismos, la Secretaría integrará
un grupo de trabajo conformado por dos
integrantes de dicha Dependencia del Ejecutivo
Federal, dos de la Secretaría de Educación Pública
y uno del CONACEM, el cual se deberá reunir
previa convocatoria que para tal efecto realice la
Secretaría.
VIGÉSIMO PRIMERO. La Secretaría vigilará el
cumplimiento de los presentes Lineamientos, en
términos de lo dispuesto por el artículo 393 de la
Ley y demás disposiciones jurídicas que resulten
aplicables.
Para efectos de lo anterior, la Secretaría podrá en
todo momento solicitar al CONAMEN y, en su caso,
21
AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
a los CONSEJOS, los informes y documentación
que resulten necesarios para verificar el
cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 81,
272Bis y demás aplicables de la Ley. Dichos
informes y documentación, deberán ser entregados
en un plazo no mayor a quince días hábiles”.
Ahora bien, la intención del Legislador al establecer el
requisito de la certificación fue expresa en el proceso legislativo
que dio origen a las reformas de las disposiciones normativas
reclamadas, pues a ese respecto se señala:
“(…)
El requisito por el cual se les exige a los
profesionales de la salud tener un certificado de
especialidad médica, atiende adecuadamente el
problema de la falta de profesionalización y
capacitación observada en la oferta general de
estas cirugías, pues es evidente que sólo a
través de la certificación de estudios
especializados en la materia se puede asegurar
que quienes realicen estas cirugías tienen la
capacidad y los conocimientos profesionales
necesarios para tal efecto.
(…)
La necesidad de obtener autorización, de la
Secretaría de Salud, permite el establecimiento
de un control efectivo sobre el cumplimiento de
todas las normas reguladoras de la prestación
de servicios médicos y sobre el cabal
cumplimiento de los otros dos requisitos
expuestos.
Todo lo anterior demuestra que la finalidad de la
norma es garantizar la calidad de los servicios
22
AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
de cirugía estética y cosmética, por medio del
establecimiento de una restricción al ejercicio
libre
de
la
medicina,
que
consiste
exclusivamente en evitar que cualquier
profesional de la medicina y en cualquier lugar
se practiquen ese tipo de servicios de salud.
Por tanto, es evidente que una restricción
impuesta a los médicos para realizar
determinados
procedimientos
médicos
considerados peligrosos, consistente en la
acreditación de conocimientos especializados y
un control de la autoridad administrativa sobre
las condiciones de su realización, es una
medida relativamente poco gravosa en
comparación con la protección de la salud que
se obtiene al implementar los mecanismos
mencionados, con ellos se evita que la vida de
las personas destinatarias esté en peligro.”
(…).
Por su parte, el dictamen elaborado por las Comisiones
Unidas de Salud y de Estudios Legislativos de la Cámara de
Senadores del Congreso de la Unión, coincide con los
argumentos dados en la exposición de motivos, respecto de la
necesidad de garantizar que los procedimientos quirúrgicos y en
general el desarrollo del ejercicio de la medicina sean realizados
por profesionales de la salud que cuenten con una especialidad
médica en la materia, ello con la intención de salvaguardar el
derecho a la salud de la personas, ya que en lo conducente se
señala en este dictamen lo siguiente:
(…)
23
AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
G. El requisito por el cual se les exige a los
profesionales de la salud tener un certificado de
especialidad médica, atiende adecuadamente el
problema de la falta de profesionalización y
capacitación observada en la oferta general de
estas cirugías, pues es evidente que sólo a través
de la certificación de estudios especializados en la
materia se puede asegurar que quienes realicen
estas cirugías tienen la capacidad y los
conocimientos profesionales necesarios para tal
efecto.
(…).
Al referirse dicho artículo al registro de
especialidades médicas, debe interpretarse que,
cuando el segundo párrafo del artículo 271 de la ley
de la materia, se refiere a los profesionales de la
salud en los términos del artículo 81, debe
entenderse que esta norma exige a los
profesionales de la salud que tengan un certificado
de especialidad médica registrado por la autoridad
educativa para realizar cirugías estéticas y
cosméticas.
O. De todo lo anteriormente analizado; resulta
evidente que, una restricción impuesta a los
médicos
para
realizar
determinados
procedimientos médicos considerados peligrosos,
consistente
está
en
la
acreditación
de
conocimientos especializados y un control por
parte de la autoridad administrativa sobre las
condiciones de su realización, se tendría como una
medida relativamente poco gravosa; lo anterior, en
comparación con la protección de la salud que se
obtiene
de
implementar
los
mecanismos
mencionados; de tal manera, que con ello se evite
que la salud y la vida de las personas usuarias de
dichas intervenciones esté en riesgo.
(…).”
24
AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
A su vez, la Comisión de Salud de la Cámara de Diputados,
en su correspondiente dictamen, señala:
“Cuarta. Por lo que corresponde al artículo 272 Bis,
la Comisión de Salud, después de un largo análisis,
coincidimos en que es necesario realizar
modificaciones a dicho artículo. Porque se propone
que en la fracción primera se considere únicamente
la cedula de especialista, legalmente expedida por
la autoridad educativa, ya que es la única cedula
avalada por un título, expedido por una autoridad
educativa y en el sistema legal es la que
jurídicamente avala el ejercicio de dicha
especialidad. Además de que es un documento que
otorga la Dirección General de Profesiones,
reconocida por la Ley General de Educación como
aquel organismo gubernamental que tiene la
facultad de emitir dicho documento.
Quinta. Por otro lado, se propone modificar el
segundo párrafo para integrar el certificado vigente
de especialista que acredite capacidad y
experiencia en la práctica de los procedimientos y
técnicas correspondientes a la materia, para estar
acorde con lo dispuesto en el artículo 81 de la
presente reforma.
Lo anterior por considerar que el acto de
certificación de las aptitudes de los especialistas,
tiene como único propósito constatar la calidad de
preparación de los profesionales para el ejercicio
competente de un campo especifico de la medicina.
Así mismo, es la manera en que los Consejos
pueden intervenir para proteger los intereses de
quienes son el objeto y el sujeto de su atención: los
pacientes y el público en general, ayudándoles a
distinguir a los especialistas mejor preparados.
Como consecuencia los médicos se ven
estimulados
para
mantener
al
día
sus
conocimientos, perfeccionar sus destrezas y
desarrollar sus actitudes fortaleciendo sus valores
25
AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
profesionales y personales. Un efecto de gran
importancia para la población, es que la
certificación promueve la mejora de la calidad de la
práctica médica especializada y se estimula,
además, el estudio y permanente capacitación y
actualización de quienes profesan una especialidad
y de manera agregada, se cuida el nivel de calidad
de la práctica de los verdaderos especialistas.
Todas las profesiones requieren de constante
estudio y capacitación para que puedan ser
desempeñadas correctamente sin vulnerar o
transgredir los derechos de las personas y con
mayor razón la actividad profesional de la salud
(…).”
Consecuentemente, como bien lo determina el Juez de
Distrito en el fallo recurrido las disposiciones de la Ley General de
Salud reclamadas constituyen una medida con un objetivo
constitucionalmente valido previsto en la Constitución Federal,
que es de proteger el derecho a la salud de terceros y de la
sociedad en general.
De ahí que, resulte infundado el agravio del quejoso que
refiere que no se está protegiendo el derecho a la salud que tutela
el
artículo
4o.
constitucional,
cuando
la
certificación
y
recertificación queda a cargo del Comité Normativo Nacional de
Consejos de Especialidades Médicas y de los Consejos de
Especialidades Médicas, que por su naturaleza jurídica de
asociación civil atenderá a un interés privado, y no a una cuestión
de
salud
pública,
porque
los
Colegios
y
Consejos
de
Profesionales Médicos se crearon para ejercer un control sobre
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
los profesionistas que ejercen la medicina en las diferentes
especialidades y, se conforman por profesionales en la materia,
que debido a los conocimientos especializados que tienen
resultan ser las personas indicadas por reunir los requisitos de
aptitud indispensables para mantener un mínimo de calidad en el
servicio de salud, los que si bien no son parte de la
Administración Pública Federal, tal circunstancia no obsta para
que puedan agruparse, y en su caso, supervisar el ejercicio y
práctica de la medicina, pues de conformidad con el artículo 5o.
de la Ley General de Salud, todas las personas físicas o morales
de los sectores social y privado que presten servicios médicos,
están obligados a vigilar la protección adecuada al derecho a la
salud.
Por ende, al margen de la naturaleza jurídica que tengan el
Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades
Médicas y los Consejos de Especialidades Médicas, resulta valido
que se les otorguen facultades para certificar o recertificar a los
médicos encargados del ejercicio y práctica de la medicina en sus
diferentes especialidades y disciplinas; porque lo cierto es que
tales Consejos se crearon para ejercer un control sobre dichos
profesionales, deben de tener la declaratoria de idoneidad y estar
reconocidos por el Consejo Nacional de Especialidades Médicas
y, se conforman por personas profesionales
integrantes de la
Academia Nacional de Medicina de México, la Academia
Mexicana de Cirugía y de los Consejos de Especialidad
Miembros.
27
AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
En ese sentido, tampoco le asiste la razón al inconforme
cuando aduce que los ordenamientos reclamados contravienen la
garantía de libertad de trabajo, pues el artículo 5o. constitucional
autoriza la restricción a esta libertad en tres supuestos:
1) Si se trata de una actividad ilícita.
2) Cuando se afecten derechos de terceros y,
3) Se cause daño a la sociedad en general.
Por tanto, al ser una restricción constitucionalmente válida a
la libertad del trabajo la afectación a los derechos de terceros,
significa que tal garantía no puede ser exigida, si la actividad a la
que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectación
de un derecho preferentemente tutelado por la ley en favor de
otros. De ahí que la certificación tenga un objetivo constitucional,
que es de proteger el derecho a la salud de terceros y de la
sociedad en general al garantizar la calidad de los servicios
médicos de especialidad a partir de limitar su práctica únicamente
a las personas que acrediten cumplir con los requisitos
correspondientes y que tengan la capacidad y conocimientos
necesarios para ello.
Por otro lado, esta Sala revisora estima infundado también el
diverso planteamiento del inconforme que alude a la falta de
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
proporcionalidad de esta medida que se contiene en los
ordenamientos reclamados.
Ello se considera así, porque la certificación y recertificación
de
los
médicos
especialistas
permite
a
las
autoridades
administrativas correspondientes el tener mayor certeza y control
sobre la profesionalización de los médicos que ejercen y practican
la medicina en sus diferentes especialidades y, sobre su
capacidad, pericia y ética. Además de que este requisito no
representa una prohibición absoluta a la libertad de trabajo,
porque no se les está impidiendo el desarrollar su profesión de
médico especialista, sino únicamente se les exige el cumplimiento
de un requisito inherente a su especialidad que tiene la finalidad
de garantizar que dichos médicos cuentan con las habilidades,
conocimientos y pericias necesarias para su buen desempeño,
satisfaciendo condiciones mínimas de capacitación, educación y
experiencia, a fin de que se ofrezcan servicios médicos de calidad
que garanticen la protección de la salud de las personas.
En suma; esta medida legislativa reclamada resulta
proporcional, porque el grado de restricción a la libertad de trabajo
que resienten los profesionales de la salud, es el necesario para
garantizar la profesionalización y calidad requerida para el
ejercicio
y
práctica
de
la
medicina
en
sus
respectivas
especialidades médicas a fin de garantizar la protección de la
salud de sus pacientes.
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
Consecuentemente, ante lo infundado de los agravios
planteados, procede negar el amparo al quejoso respecto de los
ordenamientos reclamados.
SEXTO. Revisión adhesiva. Virtud de la conclusión
alcanzada queda sin materia la revisión adhesiva interpuesta por
las autoridades responsables Presidente de la República y
Secretario de Salud, dada su naturaleza accesoria.
Al respecto se cita la tesis jurisprudencial de esta Sala
número 2a./J. 166/2007, que dice:
“REVISIÓN ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO.
DEBE DECLARARSE SIN MATERIA SI LA REVISIÓN
PRINCIPAL RESULTA INFUNDADA. El artículo 83,
fracción IV, de la Ley de Amparo prevé la
procedencia del recurso de revisión contra las
sentencias pronunciadas por los Jueces de
Distrito, y en su último párrafo establece que en
todos los casos a que se refiere ese precepto, la
parte que obtuvo resolución favorable a sus
intereses puede adherirse a la revisión principal.
Ahora bien, si se toma en cuenta que el recurso de
revisión adhesiva carece de autonomía, al señalar
el párrafo indicado que la adhesión al recurso sigue
la suerte procesal de éste, es evidente que si la
revisión principal resulta infundada, aquél debe
declararse sin materia, por su naturaleza
accesoria.”
(Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
tomo XXVI, septiembre de 2007, página 552, registro IUS 171304).”
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
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AMPARO EN REVISIÓN 253/2016
PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la
sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
********** en contra de los ordenamientos reclamados que se
precisan en el resultando primero de este fallo.
TERCERO. Queda sin materia la revisión adhesiva.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, devuélvanse
los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese
este asunto como concluido.
MLPP/mhm.
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