Villas de Emergencia en Buenos Aires: análisis de propuestas

Un tema de gran interés y preocupación a nivel mundial, es el progresivo crecimiento
demográfico de las grandes ciudades y su ordenamiento social y urbano. A partir de la
revolución industrial la desigual distribución geográfica de la oferta laboral impulsó grandes
corrientes migratorias hacia las ciudades en busca de empleo y una mejor calidad de vida.
Sin embargo no todas las grandes ciudades se constituyeron ni se continúan desarrollando de la
misma manera. ¿Cuáles son entonces los factores que influyen y determinan la morfología
urbana? ¿Qué rol tienen las políticas públicas y el mercado en este aspecto? ¿De qué forma se
ordenan las ciudades ante el dinamismo y diversidad que muchas de ellas presentan?
De entre todas las preguntas anteriores y los conflictos subyacentes, en las ciudades
latinoamericanas surge un tema preocupante: la gran cantidad de asentamientos de emergencia
que se fueron generando en éstas y su continuo crecimiento. En este documento nos interesa
realizar un análisis de diferentes propuestas viables para lograr encontrar soluciones aplicables en
la Ciudad de Buenos Aires.
Las villas de emergencia surgen como consecuencia de la exclusión social de individuos o
familias que no logran insertarse en el sistema formal, es decir, ser parte del mercado
formal con un ingreso suficiente para vivir en una vivienda aceptable y cubrir sus gastos
básicos.
Aquellas personas que no encuentran cabida en el sistema comienzan a instalarse
ilegalmente en tierras generalmente fiscales que encuentran desocupadas, como medida
transitoria hasta lograr reinsertarse nuevamente en la formalidad. Al menos eso sugiere el
nombre “villas de EMERGENCIA” y así fueron considerados en sus inicios, como
asentamientos transitorios. Sin embargo comenzaron a reproducirse cada vez en mayor
medida a lo largo del tiempo transformándose en asentamientos permanentes. Ello
constituye un nuevo aspecto de degradación urbana y crea una nueva categoría social.
Los medios de subsistencia aplicados por aquellos “excluidos de la formalidad”
reproducidos a lo largo de generaciones dieron como resultado la formación de sus
propios mercados, códigos de convivencia y una cohesión social propia diferente a la de la
sociedad formal. Existe un sistema de propiedad no legal, mercados inmobiliarios
informales, entre otro tipo de mercados informales como venta de ropa y comida. A su vez,
la informalidad institucional propia de estos asentamientos sirve como refugio a diferentes
tipos de actividades ilegales tales como venta y consumo de drogas y otras actividades
delictivas que muchas veces son impulsadas y sostenidas desde estructuras judiciales o
políticas.
Sin embargo es preciso decir que no todo aquel que vive en villas de emergencia participa
de dichas actividades. Muchos de ellos tienen empleos formales, van a la escuela y buscan
poder reinsertarse en la sociedad.
Las villas miseria o villas de emergencia son el síntoma o emergente de una patología en el
sistema socio-económico en el que se instalan. La falta de institucionalidad formal dentro
de estos, reflejo de la anomia a nivel general de la sociedad, no es una causa en sí misma
sino el resultado mismo de la exclusión.
El surgimiento de estos asentamientos en la ciudad de Buenos Aires data de alrededor de la década
del 30, aunque por aquel entonces ya existían algunas “villas de emergencia” principalmente en el
sur de la ciudad conocidas como "Las Ranas", "Las Latas" o "La Quema". Sin embargo para el
gobierno no resultaban ser problemáticos a nivel urbano, ya que por aquel entonces gran parte del
territorio de la capital era campo y estos barrios se encontraban lejos de las zonas más pobladas de
la ciudad.
Entre 1880 y 1910 llegaron a la Argentina más de cuatro millones de europeos de los cuales el 60
por ciento se radicó en Buenos Aires. Se instalaron en los llamados “conventillos” en el centro de la
ciudad y las famosas “casas chorizo” en los barrios suburbanos. Se experimentaba un alto
crecimiento de habitantes centralizado en Buenos Aires. En 1911 el gobierno inició la construcción
de un puerto nuevo al norte de Puerto Madero. El proyecto del nuevo puerto no solo incluía la
construcción de dársenas e instalaciones portuarias sino que dejaba mucho espacio libre para la
instalación de edificios gubernamentales, tales como ciudades universitarias o polos judiciales. Sin
embargo nunca existió un proyecto integral que se mantuviera a largo plazo. La primer parte de la
obra quedó inaugurada en 1919 y en 1920 se instalaban las primeras viviendas de trabajadores
portuarios y ferroviarios en el puerto nuevo. En 1929 estallaba la crisis económica mundial con lo
que muchos de los inmigrantes europeos se quedaron sin trabajo. En 1931 el gobierno decide dar
refugio a muchos trabajadores portuarios en unos galpones vacíos disponibles. Al año siguiente se
creaba el primer asentamiento de casas precarias en ese lugar. Dicho asentamiento se llamó “Villa
Desocupación” cambiando su nombre luego por “Villa esperanza”. En 1935 el gobierno de Justo
emprendió la demolición de las casas de la villa. Sin embargo el modelo agro-exportador entraba en
crisis y con él las corrientes migratorias de Europa llegaban a su etapa final. Se iniciaba una nueva
etapa basada en la industrialización y comenzaron a surgir numerosas migraciones internas
producto de las crisis que estaban sufriendo las economías regionales.
Así es que a partir de los años 40 comienza a surgir lo que hoy se conoce como la “villa de Retiro”
y comienzan a desarrollarse nuevos asentamientos de familias de ferroviarios con el apoyo del
gremio, al costado de las vías del ferrocarril Belgrano.
Durante las siguientes décadas crece la cantidad de habitantes en estos asentamientos así como
también surgen otros en la provincia de Buenos Aires, con la llegada de nuevos pobladores
principalmente del norte del país y de países limítrofes.
Según un artículo escrito en el 2010 por Juan Carlos Chaneton, basado en datos del INDEC, la
población que reside en villas miseria de la ciudad se duplico en esa última década. Se contabilizó
también un aumento notable en la cantidad de población extranjera. En 1991, el 76,8% de la
población que residía en villas era nativo; actualmente, sólo el 59% nació en la Argentina. Muchos
habitantes de países limítrofes que migraron a la Argentina seducidos por el uno a uno de la
convertibilidad, no pudieron hacer frente a la nueva realidad luego de la crisis del año 2001.
Conjuntamente con el aumento en número y tamaño de los asentamientos también se vio
modificada la fisonomía de estos. Las casillas ya no son construidas con chapa, madera y cartón.
Ahora las construcciones están hechas con ladrillos y cemento adquiriendo estado de permanencia.
Debilidad institucional y su consecuencia, la falta de planes de largo plazo y de políticas de estado;
crisis económicas; falta de estructura urbana; ineficiencia gubernamental, son algunos de los
factores que provocaron que grandes corrientes migratorias que llegaban a la ciudad de Buenos
Aires comenzaran a instalares en asentamientos ilegales, por fuera de un marco institucional formal.
El escenario no se ha revertido sino que se sigue reproduciendo.
En la actualidad, se encuentran 21 villas miseria en la ciudad de Buenos Aires. En la provincia de
Buenos Aires se habla de una cifra de 864. En el corazón de la ciudad, se encuentran las villas 31,111-14, Rodrigo Bueno entre otras. La pobreza, la corrupción, la falta de educación y la poca
inversión plagan estos asentamientos.
El propósito, en el mediano y largo plazo, es incorporar estos sectores marginados a la economía
formal, para que sus integrantes sean beneficiarios de las consecuencias de incentivos económicos
que deriven en la generación de oportunidades para ellos.
Es sabido que la instalación del “Rule of Law” y de un marco institucional formal debe ser un
objetivo fundamental para poder erradicar la inseguridad, la violencia y la decadencia de las
sociedades. Douglas North sostiene que es un marco institucional bien definido y derechos de
propiedad protegidos el que marca el camino hacia el desarrollo económico de las naciones. Es este
desarrollo el que les ofrecerá un futuro mejor a los miles de ciudadanos argentinos incluyendo a
aquellos que viven hoy en absoluta miseria.
Para formalizar la situación en la que viven los habitantes de las villas se pueden tomar distintos
caminos, unos más eficientes que otros, unos más o menos confiables.
En el transcurso de los diferentes gobiernos se han intentado distintas estrategias con el fin de
solucionar esta problemática. Desde el intento de erradicación forzosa, medidas de urbanización,
hasta intentos de reubicación.
Sin embargo, ninguna de estas medidas logró solucionar el problema. Esto se debe a la inexistencia
de una planificación de largo plazo, la que debería ser consensuada con todos los sectores políticos
para poder constituirla en una política de estado.
En el caso de los intentos de urbanización, no se hizo más que mejorar medianamente sus
condiciones sin lograr romper con la categoría de villa miseria.
La categoría de villa miseria contiene pero a su vez excede el concepto de pobreza y de una
urbanización precaria. Más bien, la construcción de una mínima infraestructura gratuita con
servicios gratuitos puede legitimar un escenario de marginalidad con riesgo a perdurar y ampliarse.
En el caso de los intentos de reubicación, no se hizo más que trasladar el asentamiento de un lugar
a otro reproduciendo sus mismas características. Tal fue el caso de Fuerte Apache cuando se
trasladó parte de la villa 31.
Esto no significa que estas medidas sean ineficientes en sí mismas, sino que debería encontrarse
una forma integral de aplicarlas mediante una planificación coordinada entre todas ellas, que
impulse el proceso de inserción de estos asentamientos a la institucionalidad formal. Pero además es
fundamental entender que el problema de los asentamientos no es estático sino que constituye un
flujo dinámico en aumento que debe visualizarse como una deficiencia de las políticas inmigratorias
a nivel nacional que deberían coordinarse con políticas de ordenamiento y desarrollo regional del
territorio. Está demás señalar que esas políticas van mucho más allá de simples problemas
puntuales ya que se entroncan en las estrategias generales del desarrollo nacional.
Al margen de análisis políticos y/o ideológicos a continuación se evalúan diferentes propuestas, sus
fortalezas y debilidades. El objetivo de cada una de ellas es impactar positivamente en las conductas
de los habitantes de las villas para que vislumbren y capitalicen las oportunidades de un futuro
mejor para ellos y sus familias. Estas oportunidades motivan al individuo a progresar por sus
propios medios, reduciendo la dependencia de la limosna política y los planes demagógicopopulistas que hasta hoy no han demostrado resultados positivos.
3.1-Títulos de propiedad
La propiedad es el instrumento clásico de la institucionalización. Es por esto que la obtención de un
título de propiedad es fundamental en el camino a la formalidad.
Las villas miseria son establecimientos ilegales generalmente en tierras fiscales. Por este motivo, la
ilegalidad del asentamiento junto con la informalidad de la mayoría de las actividades económicas
privan a los individuos de los incentivos económicos. La disponibilidad de un título de propiedad
legal en correspondencia con cada familia o grupo de personas que habitan un hogar, debe ser un
objetivo por alcanzar. Ello restablecería los incentivos económicos y les daría a estos individuos un
motivo por el cual invertir en sus futuros (sea en sus hogares, en sus tierras, etc.) También les
otorgaría seguridad. Ernesto Schargrodsky, un economista argentino especializado en pobreza
urbana, sostiene que es el otorgamiento de títulos de propiedad lo que garantiza el camino más justo
y progresivo hacia el desarrollo económico. Entre sus argumentos defiende que una vez apoderados
de títulos de propiedad, las familias son más propensas a mandar a sus hijos a la escuela, a invertir
en su casa y a buscar un futuro mejor. Hernando de Soto, un economista peruano, también defiende
este camino, basándose en la situación de los campesinos de Perú.
Sin embargo, aunque este camino pareciera ser el de mejor resultado, dado que los mismos
incentivos económicos empujarían a los individuos a mejorar su situación, es restringido por
posibles obstáculos.
Como se resaltó, el asentamiento en sí mismo es ilegal involucrando, en la mayoría de los casos, la
usurpación de tierras fiscales inutilizadas. La actividad económica que tiene lugar dentro del predio
es siempre informal, generalmente ilegal. La villa puede alojar grupos narcotraficantes, bandas
ilegales, drogadictos y ladrones. Para estos grupos la formalización de la villa no es beneficiosa. Por
ejemplo, algunas familias pagan alquileres pero sin título de propiedad. Aunque a ellas les puede
beneficiar la formalización de su situación y de su alquiler, al que recibe la renta no. Como este
caso habría muchos, los que representarían una resistencia interna al cambio.
Otro aspecto a tomar en cuenta es la aplicabilidad de la formalidad. El otorgamiento de títulos de
propiedad solo tiene impacto si los títulos tienen efectiva validez. Para ello es necesario:
a) La existencia de un catastro que permita la identificación de cada propiedad en un registro
público. A su vez, el catastro -que debe elaborarse- se respalda en una urbanización regida por
códigos de ocupación del espacio. Por lo tanto el título de propiedad formal es el punto final de esta
sucesión de hechos anteriores.
b) Una planificación urbana que posibilite el acceso de autoridades que garanticen la seguridad
jurídica e institucional de las propiedades.
c) El título de propiedad tiene valor en tanto y en cuanto sirva como garantía para la obtención de
un crédito o como reserva de valor. Ninguna de las dos cosas es posible si no existe un mercado
inmobiliario formal para esa propiedad, el que debería irse desarrollando dentro de la misma villa.
Hay que tener en cuenta que en las villas ya existe un mercado inmobiliario informal, lo que se
transforma en un obstáculo para el desarrollo de un mercado inmobiliario formal.
Entonces el otorgamiento del título de propiedad y la urbanización son las condiciones previas para
que se vaya conformando un mercado inmobiliario formal integrado que pueda reemplazar al
mercado inmobiliario informal.
Se deduce por lo tanto, que la posibilidad de disponer de títulos de propiedad estaría dada por
medidas previas o simultáneas de urbanización.
3.2- Urbanizar
Las medidas de urbanización a cargo del gobierno consisten en:
a) modificar las construcciones mejorando su aspecto y convirtiéndolas en lugares seguros para ser
habitadas.
b) ensanchar calles mejorando, de esta forma, el acceso y la integración del asentamiento a los
barrios vecinos.
c) construir espacios y edificios que garanticen las redes de servicios tales como: plazas, escuelas,
espacios deportivos, centros de salud, guarderías y centros de rehabilitación de drogas.
Como efecto de estos cambios, dentro del asentamiento se produciría una revaloración de las
viviendas a nivel económico y un mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. Tiene como
objetivo integrar la villa al sistema urbano general de la ciudad.
La urbanización es una alternativa usualmente preferida por los gobiernos. Actualmente por el
gobierno de la ciudad de Buenos Aires y anteriormente en la provincia, implementada en la Villa de
emergencia La Cava por el intendente de San Isidro.
Resulta particularmente consistente con el objetivo de la integración dotar a la villa de los servicios
administrativos necesarios para su evolución hacia la nueva situación. Por ejemplo, el Gobierno de
la Ciudad implementó en la Villa 1-11-14 del Bajo Flores un portal para reclamos de vecinos y
mejoras en el sistema de recolección de basura. Por otro lado en la Cava de San Isidro se realizó la
construcción de edificios residenciales, centros de salud y guarderías.
Esta propuesta también enfrenta obstáculos:
a) La financiación. Dado que es un proyecto llevado a cabo por el gobierno, la financiación
muy probablemente provendrá de presupuestos anuales sometidos a la aprobación anual y
por tanto al debate inevitable de las prioridades. Es por ello que deberán aprobarse
programas plurianuales que aseguren la continuidad del financiamiento a largo plazo.
b) La probable resistencia por parte de los mismos habitantes de la villa de emergencia que
tomará un rol crítico en la posibilidad de la ejecución de la propuesta. Como fue
mencionado anteriormente, algunos habitantes verán sus negocios comprometidos por su
formalización y la intervención por parte del gobierno (*). Ha habido numerosos casos de
protesta y de “toma” del área en construcción, demorando si no imposibilitando, la
ejecución de la propuesta.
_____________
(*) Por ejemplo, con el ingreso de gendarmería en la villa 1_11_14 muchos vecinos aseguran estar
más tranquilos. Antes, a partir de las 7 de la tarde, no se podía salir de las calles ya que había
muchos conflictos, tiroteos, etc. Sin embargo al estar más controlado el narcotráfico con la
intervención de gendarmería no solo la economía de los narcotraficantes se vio perjudicada sino
que también las economías que indirectamente dependen de éste. Una vecina afirma que como la
gente tienen menos plata ya no se vende tanto pan. (Información aportada por una militante de la
Cámpora, que milita en la 1_11_14 dando apoyo escolar.)
La urbanización de una Villa se puede encarar de dos maneras:
a) Realizar los trabajos sin el desalojo previo de los ocupantes.
b) Producir previamente la desocupación por sectores reubicando a sus habitantes dentro de
otras áreas adyacentes y realizar luego las obras de urbanización.
En el primer caso se intenta urbanizar toda área posible, particularmente las calles, para facilitar el
acceso y el tránsito de la villa y así integrarlos al barrio en el que se encuentre. La ventaja de este
método es que, al no modificarse las viviendas ya construidas, se evitan situaciones de tensión entre
los pobladores y negociaciones que pueden resultar conflictivas entre éstos y el gobierno. Sin
embargo, en la mayoría de los casos, las calles existentes son demasiado angostas para ser
reparadas. Las casas, algunas de ya casi cinco pisos, son de construcción precaria y con riesgo de
derrumbe. Estas características dificultan la creación de un sistema de cloacas, la instalación de
postes de luz y la implementación de diferentes servicios. Por lo que las modificaciones de
infraestructura posibles de ser realizadas estarían fuertemente limitadas y resultarían en mínimos
cambios.
El segundo caso requiere mucha más negociación por parte del gobierno con la población del
asentamiento. Para evitar las dificultades y los riesgos de urbanizar el área ya edificada el gobierno
puede negociar la refacción de área por área. Primero evacuándola y luego refaccionándola por
completo. Se lograría, de esta forma, un diseño urbanístico planificado que garantice la seguridad
del barrio y su acceso a los servicios públicos. Las dificultades enfrentadas por este método son: la
resistencia y toma de las nuevas construcciones por habitantes de la misma villa u otros, como
sucedió en La Cava, provocando tensión entre el cuerpo político, los vecinos y los habitantes de la
villa. El empleo de la fuerza por parte del gobierno en un caso como éste, como por ejemplo la
intervención de gendarmería, tendría que ser analizado e implementado con cautela. En el caso del
intendente Posse, durante la urbanización de La Cava, la tensión provocada entre los vecinos del
barrio y los integrantes de dicho asentamiento, lo llevó a construir un muro que separaba los barrios
de San Isidro y San Fernando. La polémica acompañada por el poco apoyo y la dura crítica social
llevaron al derrumbe de dicho muro en el 2009.
En cuanto a la planificación urbana se debe tener en cuenta la significación de los espacios ya
estructurados en el asentamiento. Generalmente los espacios físicos son de gran importancia en
cuanto a las relaciones sociales, grupos de identidad cultural, intercambios económicos y relaciones
de poder.
En esta planificación debe estar incluido el diseño de centros de educación y capacitación de
excelencia que logre el interés de quienes viven dentro de los asentamientos y la valoración y
reconocimiento por parte de los que viven afuera. Así como también centros de salud y centros
recreativos o deportivos. Estos centros son fundamentales como medios de institucionalización. Es
a través de estos que se logra la motivación para el cambio y la integración con el resto de la
sociedad. Es importante que las medidas de urbanización sirvan como medio de integración al
sistema formal y no se conviertan en meros mejoramientos de aspecto que no harían más que
legitimar la marginalidad, produciéndose la estigmatización a nivel social; la diferenciación
legitimada entre los que aportan al sistema tributario y los que no lo hacen. Es así que, para evitar
esta situación, los habitantes de las villas miseria deben contar con medidas como las que fueron
mencionadas en este documento que los integren al sistema formal al que responde toda la sociedad
en general previendo la circulación y llegada de medios de transporte público al interior de la villa.1
- Tareas de campo
Ahora bien, para desarrollar un programa a largo plazo que incluya los dos aspectos mencionados:
otorgamiento de títulos de propiedad y urbanización, es necesario:
a) Contar con información de censos que revelen datos tales como: número de habitantes por
viviendas, ingreso salarial por familia, tipo de empleo, nivel de acceso a servicios públicos
básicos: servicio de cloacas, recolección de basura y alumbrado. Nivel de educación,
antigüedad en el asentamiento. En base a estos datos se puede hacer un relevamiento de
prioridades en cuanto al nivel de hacinamiento y deterioro del hogar. Cuáles viviendas
tienen la posibilidad de ser mejoradas y cuáles deben ser reconstruidas. También se puede
relevar quienes poseen un ingreso suficiente para poder adquirir el título de propiedad a
través de un crédito a largo plazo y quienes no cumplen con esa condición. Quienes se
encuentran desempleados y necesitan algún plan paralelo de reinserción laboral.
b)
la realización previa de una profunda investigación de campo que permita relevar los
patrones motivacionales de los diferentes sectores sociales que habitan la villa. Es
importante dar cuenta de las diferentes relaciones tanto económicas como políticas, sociales
y culturales que existen dentro de estos asentamientos. Cómo se conforma la trama de
liderazgos existentes (punteros políticos, curas, organizaciones barriales, comedores,
bachilleratos populares, vendedores de drogas, entre otros.)
Es indispensable conocer los intereses de los miembros que habitan en la villa antes de encarar
cualquier cambio, logrando que sean ellos mismos quienes posean la motivación de realizar dichos
cambios. La motivación por cambiar estará influida por diferentes intereses dependiendo el grupo
de actores.
1
En la escuela de Villa Soldati, se registraron muchísimos más alumnos habitantes de villa miseria Fátima
inscriptos que los que se esperaban. Sin embargo la deserción escolar es altísima y la organización dentro de
las clases, a nivel de programas educativos que se respeten es escasa. Se refleja con este hecho un gran
interés en la inserción social y el progreso, pero a su vez una gran desmotivación y desconfianza en la
escuela como medio para tal progreso. Sucede que la escuela, en algunos casos, resulta ser en vez de un
medio de integración un medio más de estigmatización y exclusión social. Algunos maestros ya resignados y
la estructura educativa, desmotivan la creencia del alumno de poder seguir algún estudio terciario o
universitario. Es fundamental que los programas educativos estén vinculados con la posibilidad de acceso a
la información y los medios de inserción laboral; Los alumnos suelen no conocer nombres de universidades,
ni como acceder a estas ni las diferentes carreras que se dictan. Además muchos de ellos dejan de asistir a
escuelas o a universidades por la dificultad o imposibilidad de acceso a estas .Los que trabajan durante el
día tienen que ir a la escuela/ universidad en el turno noche y como no existen medios de transporte que
accedan por la noche a las villas de emergencia a estas personas se les imposibilita estudiar. (Información
aportada por maestra de la ONG “enseña por Argentina” en Villa Soldati.)
Muchas de las personas que viven en asentamientos aseguran no querer moverse de donde viven
porque ya conocen a los vecinos, quienes son, cuáles son sus actividades económicas y moverse
significaría a veces tener que lidiar con relaciones más conflictivas. Los espacios públicos tienen
valoraciones particulares que deben ser consideradas.
Es evidente que estas propuestas requerirán una gran inversión de parte del gobierno. Debe, por eso,
analizarse cada asentamiento en particular; sus dimensiones territoriales, su ubicación, la cantidad
de habitantes y su estructura urbana para poder establecer un cronograma de prioridades en plazos
que generalmente van a exceder el turno de las administraciones.
Es importante realizar todas las medidas mencionadas coordinadamente como condición para su
éxito: el otorgamiento de título de propiedad conjuntamente con una planificación y reforma
urbanística que incluya los servicios necesarios. La aplicación de cualquiera de estas propuestas por
separado y sin el estudio profundo realizado en cada asentamiento que permita la correcta
realización de estas propuestas, no lograría una real inserción de los habitantes de villas de
emergencia en el sector formal. Lo que se transformaría en una mala inversión o una inversión
hundida como ya ha sucedido en intentos de gobiernos anteriores.
Hasta aquí se mencionaron medidas que apuntan a mejorar las condiciones de vida en las mismas
villas a través del otorgamiento de títulos de propiedad y de la urbanización de esos
emplazamientos con el fin de que se logre su integración -tanto social como urbana- a los demás
barrios.
A continuación analizaremos programas de reubicación. Es decir el abandono de la villa para ir a
vivir a otro lado.
3.3-Reubicación con cargo al Estado
El sistema de reubicación ya ha sido implementado numerosas veces en villas y barrios similares a
través del mundo. En este caso se plantea que el gobierno reubique a todas las familias de la villa,
ofreciéndoles un hogar en un nuevo barrio construido por el gobierno a cambio del abandono de las
actuales viviendas.
La reubicación puede ser alternativamente a otros barrios en viviendas por construirse o ya
existentes y adquiridas al efecto, en distintos puntos de la ciudad. La inversión es importante con las
mismas dificultades de obtención de fondos que para la urbanización. Pero éste camino permite la
posterior comercialización de las tierras desalojadas para cubrir total o parcialmente los costos
incurridos originalmente.
La resistencia a esta propuesta vendría por parte de algunos habitantes de la villa en cuestión que no
desean ser reubicados y prefieren la precariedad de una vivienda en beneficio de la cercanía a su
trabajo. Una mayor resistencia provendría de los “propietarios”, los comerciantes informales, los
narcotraficantes u otras bandas, que verían destruir su red de negocios y su posición de poder dentro
del barrio.
3.4-Reubicación a cargo de un inversor privado
Una alternativa a las propuestas anteriores que resolvería importantes limitaciones del gobierno que
quiera implementar alguna de estas propuestas, es la tercerización a un inversor privado.
Dado el alto valor intrínseco de las tierras de algunas villas de la Ciudad de Buenos Aires – como la
Villa 31 y 31 bis que se encuentra en el corazón de la ciudad, a pocos metros de los alquileres y
hoteles más caros de la capital – puede haber una buena rentabilidad para un inversor privado.
Por ejemplo podría licitarse la tierra hoy ocupada, al mejor postor, con la condición de que se
responsabilice y afronte el costo de reubicar a los habitantes bajo condiciones preestablecidas. En
este caso la inversión y financiación no sería un problema del sector público dado que provendría
del inversor privado.
El problema aparecería en cuanto al impacto político y su aceptación social. Hay un alto porcentaje
de ciudadanos que expone un alto grado de desconfianza ante una transacción económica de este
estilo entre un privado y el estado, más aún cuando están involucradas poblaciones extremadamente
vulnerables. Esta desconfianza se debería tratar de minimizar ofreciendo la mayor contención, tanto
a los habitantes de las villas, como a los vecinos de los barrios cercanos. Además debería haber un
estricto control que asegure y demuestre que el inversor privado le esté ofreciendo a cada familia un
hogar de mejor calidad que el que está abandonando, con título de propiedad, en un barrio existente
urbanizado.
Este acercamiento al problema involucra la venta del predio a un privado y la condición de realizar
la construcción de un área residencial que cumpla con requisitos preestablecidos de ubicación,
tamaño, organización y contención en el momento de la transición. Este es el camino que se decidió
tomar en India, donde se encuentra uno de los asentamientos ilegales más grandes y más famosos
del mundo. En el centro de la ciudad de Bombay, Dharavi es un asentamiento de alrededor de dos
kilómetros cuadrados y es hogar de una población censada de alrededor de 600.000 habitantes, que
algunos estiman ronda informalmente el millón. El proyecto consiste en la construcción de edificios
de departamentos de siete pisos con viviendas de 41 metros cuadrados para cada familia. El
proyecto es liderado por MukeshMehta, arquitecto y director de la empresa MM Project
Consultants, y apunta a la construcción de 2.800.000 metros cuadrados de residencias para 57.000
familias, acompañada por la construcción de escuelas, parques, y calles. El predio será dividido en
dos partes: una se convertirá en el área residencial para la reubicación de los habitantes originales
de la villa. La otra será comercializada y urbanizada para vender como área residencial y/o
comercial. El plan para la reforma de Dharavi surgió en 1997 inspirado en las reformas de villas de
Hong Kong. No faltaron nunca posibles inversores y ha sido la resistencia y la oposición social,
tanto de vecinos como de habitantes de la villa, lo que ha demorado la implementación del proyecto
durante años.
Un tema delicado y de suma importancia es el de la determinación de cuales habitantes son
elegibles para la reubicación. En el proyecto de Dharavi, se decidió que únicamente serán
reubicadas las familias que vivan allí desde antes del año 2000. Esto propone nuevas dudas sobre
qué harán las familias que no sean elegibles para el programa y la posición que tomarán en el
desarrollo de este programa.
En Dharavi, se decidió hacer la construcción de las nuevas residencias en el mismo predio,
posiblemente para que la transición de las familias no sea demasiado dramática y no afecte sus
posibilidades de mantener el empleo ni desestabilice su ya delicada situación social. Al ubicar la
nueva construcción en otro predio alejado se aumentaría la posibilidad de una resistencia aún más
importante por parte de los habitantes.
En Buenos Aires la viabilidad de esta propuesta se tendrá que evaluar acorde a cada villa particular
y su ubicación, dado que el valor intrínseco del predio es de suma importancia al momento de
conseguir inversores interesados. La villa 31 y 31 bis es un buen ejemplo. La medida de
“reubicación” resulta conveniente en casos de asentamientos que presentan infraestructuras
complicadas de reestructurar, donde sería difícil y costoso urbanizar.
Sin embargo si la tarea de reubicación no se ejecuta correctamente se corre el riesgo de recrear una
villa de emergencia en otro espacio. Es decir, se trasladaría el asentamiento de una zona a otra sin
cambiar demasiado sus características. En párrafos anteriores se mencionó el intento de reubicación
puesto en práctica durante la década del 70 cuando se trató de erradicar la villa 31, trasladando a la
mitad de sus habitantes a nuevos edificios construidos por el gobierno, lo que hoy en día se conoce
como la villa de Fuerte Apache. Es por esto que una política de reubicación implicaría
necesariamente medidas de urbanización y otorgamiento de títulos de propiedad, como fue
mencionado anteriormente, en la zona a donde se pretenda trasladar a los habitantes.
Es muy probable que los habitantes de los asentamientos a los que se pretende reubicar presenten
resistencia a este hecho. Es por esto que debe realizarse una investigación de campo, al igual que
para la propuesta de urbanización. Conocer el funcionamiento del asentamiento en cuanto a sus
relaciones sociales, relaciones de poder y sus instituciones culturales. Ver de qué forma se organiza
la gente, saber quienes cumplen roles dirigenciales o de poder, es fundamental no solo para conocer
los intereses de los habitantes y las razones que tienen para no irse del barrio sino también para
saber cómo llegar a acuerdos con resultados funcionales a las necesidades de los actores.
Una propuesta interesante de reubicación surgió de los coloquios 2008/2011 organizados y
publicados por el Foro de Ingeniería.
Aquí se presenta la creación de un banco de viviendas usadas, aptas para locación con opción de
compra. Es una interesante ingeniería financiera basada en utilizar la capacidad de garantizar
créditos hipotecarios a partir de la demanda de propietarios de viviendas usadas que tienen interés
en mudarse a viviendas de mayor calidad. Estos propietarios podrían recibir un crédito
constituyendo hipotecas del 50% de la tasación de su vivienda y al mismo tiempo alquilarle dicha
vivienda con opción de compra al “reubicado” de una villa, que sustituiría el alquiler que ya está
pagando dentro de la misma villa por una vivienda que, aunque usada, integrada a la trama urbana
formal. Esto le permitiría al reubicado pasar de una situación anterior de informalidad sin título de
propiedad a la de ser un propietario potencial formal.
A su vez el cesionario de la vivienda usada dispondría de un crédito promocional y de un alquiler
mensual para mejorar su condición habitacional.
Lo interesante de este sistema es que genera un círculo cerrado de intereses, estimulando la cadena
de operaciones financieras y de garantías que difícilmente podría darse espontáneamente fuera del
sistema institucional que a estos efectos debe ser organizado, repartiendo compromisos y tomas de
riesgo.
Es importante tener en cuenta que la inserción de las villas miseria al sistema formal, es decir, la
transformación de estos asentamientos ilegales en barrios legales, con todo lo que eso implica:
infraestructura urbana, protección legal, acceso a la red de servicios, inserción en la economía
formal, es un proceso largo que implica el salto cualitativo de ciertas instituciones informales a la
institucionalidad formal. Así como las villas son resultado de un proceso histórico a través del cual,
en esos enclaves urbanos que iban quedando por fuera de la formalidad, se fueron creando sus
propias instituciones, redes sociales y medios de subsistencia, el cambio de esa estructura a una
estructura formal requiere de la misma forma un proceso largo que es necesario monitorear. Ese
proceso debe estar inscripto, como ya se dijo, en políticas nacionales de inmigración y programas
de desarrollo regional y ordenamiento territorial coordinado con las acciones que se lleven adelante
para controlar el ingreso de nuevos habitantes a las villas. Esto implica necesariamente que las
medidas elegidas para ser aplicadas deben constituirse en políticas de estado que permitan este
proceso de reversión de la marginalidad.
Las diferentes opciones de propuestas mencionadas en los párrafos anteriores son agentes
instituyentes a través de los cuales se impulsa ese proceso de cambio. Es evidente que provocar los
cambios que se proponen en una estructura ya establecida va a generan tensiones y posibles
enfrentamientos. Por este motivo resulta fundamental la propia motivación de los habitantes que
pertenecen a las villas miseria. El proceso de cambio se genera desde adentro. Aun cuando
cualquier cambio impuesto desde afuera es fundamental y necesario para crear categorías
instituyentes en el individuo que lo impulsen a la institucionalización, ello no resuelve el problema
por sí mismo.
Es erróneo asumir que habrá una solución homogénea para todas las villas. Cada caso tiene sus
particularidades y debido a estas, tendrá que ser estudiado y analizado para llegar a una alternativa
que sea la mejor solución. Sin perjuicio de las tareas de planificación previa e investigaciones de
campo necesarias para completar una conclusión definitiva, pueden enumerarse como provisorias
las siguientes:
a- La propuesta de urbanización logra fácilmente apoyo social previo y su anuncio por parte
de los poderes públicos no conlleva demasiado enfrentamiento ni violencia. Esto se vio
cuando, inicialmente en el año 2007, el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires había
propuesto la erradicación de la villa 31 fundándolo en que no cumplía con ningún servicio
mínimo necesario y que sería difícil introducirlos. No obstante, dada la reacción en contra
que suscitó la iniciativa, un tiempo después aquél cambió su propuesta por otra de
urbanización. La legislatura la votó por unanimidad en el 2009. Sin embargo, en los tres
años siguientes surgieron obstáculos por parte de los vecinos, quienes tomaron las tierras
que se preparaban para la construcción. La arquitectura física de la villa dificultó
enormemente la reforma del asentamiento y la urbanización ha implicado muy pocos
b-
c-
d-
e-
cambios. En la villa 31 ya se encuentran casas de unos cinco pisos difíciles de demoler para
luego volver a edificar. Además, la construcción permanente en altura implica que alguien
invirtió y está alquilando a terceros y seguramente representará un obstáculo adicional a un
proyecto de reforma que exija demoler estos edificios.
En casos en los que las villas no se hayan desarrollado en altura, como en la ciudad de
Rosario, donde además el alineamiento de calles es más organizado y más a tono con los
barrios vecinos, la urbanización puede llegar a ser una buena solución.
El otorgamiento de títulos de propiedad a viviendas físicamente inhabitables por su
dimensión y falta de servicios, no solucionaría el problema de raíz. Por esta razón, no
creemos que ésta sea la solución en villas de crecimiento espontáneo y organización
precaria como lo son la mayoría de las de la provincia de Buenos Aires.
Para la villa 31 y 31 bis, por su ubicación, valor intrínseco de la tierra y tamaño, creemos
que es la propuesta 3.4 la más indicada. Esta modalidad también sería aplicable en la Villa
La Cava, de San Isidro. Luego de un relevamiento de los habitantes de la villa, enfocado a
la composición de cada familia, su antigüedad, ocupación, y la formalidad de su situación si alquila o es dueño de su hogar – se priorizaría el realojamiento basado en pautas
determinadas por el gobierno. La ejecución del proyecto quedaría bajo la responsabilidad
de la empresa u organización que gane una licitación y debería ser estrictamente
supervisado para asegurar que se cumplan las condiciones establecidas. Debería analizarse
si la Corporación de Puerto Madero, integrada por la Nación y la Ciudad de Buenos Aires,
pudiera estar en condiciones de tomar el rol del inversor re-localizador. Con más de veinte
años de desarrollo exitoso, contaría con la experiencia para la reubicación de la villa y el
desarrollo de las tierras liberadas.
Para villas cuya organización no sea tan compleja pero que no sean urbanizables, que no
tengan un valor alto de la tierra liberable o un tamaño no tan extenso, la alternativa 3.3, que
implica la reubicación de los habitantes por parte del gobierno, es posiblemente la más
recomendable.
En todos los casos, la reubicación espontánea a través de un mecanismo como el recomendado por
el Foro de Ingeniería en el punto 5, es teóricamente muy atractiva, porque se asienta en
motivaciones y decisiones individuales con intereses alineados. La mayor dificultad de su
materialización está en las condiciones de contexto tales como la estabilidad monetaria y normativa
necesarios para la existencia del crédito de largo plazo para la vivienda.