El manejo de la deuda latinoamericana

Co'mercio Exterior, vol. 37 , núm. 1,
México, enero de 1987, pp. 3-8
El manejo de la
deuda latinoamericana:
políticas y consecuencias
jorge Eduardo Navarrete*
casi cuatro años y medio del llamado "fin de semana mexicand', habrá muchos que digan que bien podría celebrarse ya el cuarto aniversario de la cri sis internacional de la
deuda. Después de todo, el sistema financiero no~ _d~rrumbó,
el desempeño de la economía mundial pudo fiasta cierto punto
sortea r las presiones surgidas por la situación de la deuda, y todo
el mundo trata de encontrar una salida del laberi nto de la deuda.
Esto es mucho más de lo que se esperaba hace cuatro años.
A
* Embajador de México en el Reino Unido. Este trabajo se presentó
en el seminario "La deuda latinoamericana: ¿un nudo gordiano? Repercusiones y perspectivas nacionales e internacionales", organizado
por el Foro Norte-Sur y ce lebrado en Bonn ell S de octubre de 1986.
El autor expone su punto de vista personal, el cua l no necesariam en-
Sin emba rgo, los países deudores aún no recuperan su capacidad para lograr un crecimiento económ ico sostenido y siguen sospechando que la forma en que se maneja el problema de la deuda
no co ntribuye del todo a dar un solución permanente y duradera
a sus problemas. Para ellos, y quizá también para los otros actores principales de este drama, lo que se ha hecho desde agosto
de 1982 no ha sido más que gana r tiempo, a veces con un costo
muy elevado. Cuatro años después nos seguimos enfrentando bá-
te coincide con el de su Gobierno. La Redacción hi zo algunos cambios editoriales para adaptar el trabajo, que se publica tres meses
después de haber sid o presentado. Traducción del in glés de Bertha M .
Robles Martínez.
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l manejo de la deuda latinoam ricana
sicamen te con las nii smas dificu ltades, encaramos las m isma s opciones y di syun ti va s y tenemos que segu ir tomando las mi smas
dec isiones el ifíci les.
Por ot ra parte, hemos acumu lado mucha experiencia, inva luable para el futuro manejo ele esto s asuntos apJrentemente inm anejab les .
Para ana lizar ele manera breve la perspect iva rec iente del manejo el e la deuda en Amé ri ca Latina, se destaca n cuatro áreas fun damentales:
• Primero. La forma en q ue los deudores
han reacc io nado, indi vidu al o co lectivamen te,
d eud a. Este tema se aborda rá brevemente, co n
de señalar los prin cipa les eleme ntos ele dicha
latin oamerica nos
ante el reto de la
la úni ca fin alidad
reacción .
• Segundo. Las p ri nc ipa les tende ncias ele la eco nom ía internacion al que han contribu ido o di ez mado los esfuerzos de los pa íses deudores, al incrementar o restring ir sus res ultados, y có mo
esas tendenc ias dieron lugar al lanza miento del Pl an Baker en Seú l,
hace un año. Se anal izará más bien la evoluc ió n genera l, no los
aspectos específicos.
• Terc ero. Las ca racterísti cas principa les del paquete mexicano, conclu ido hace ape nas dos semanas. Este acuerdo parece marca r un punto decisivo en la fo rm a de m anejar el prob lema de la
d eud a y se co nsid era una respuesta a c iertos reveses o limitac iones de l enfoque más tradic iona l.
• Por último, las prin c ipa les co nclusiones acerca de la evo lu ción futu ra de las po líti cas del manejo de la d euda, vistas particul arm ente por los países deudores, que se pueden deducir hasta
el mo m en to, inc luyendo los aco ntec imientos más rec ientes.
La respuesta latinoamericana
frente a la crisis de la deuda
1 anali zar la respuesta latin oa meric ana a ~ a crisi s-de la deuda,
es Im portante tomar en cuenta que, mas que const1tu1r un
con junto d e medidas predeterminadas y unifi cadas, inicia lmente
adquirió la form a de una se ri e de reaccio nes procedentes de diferentes países y d istintas épocas, que buscaban presio nar sob re
los acontecim ien tos a corto plazo más que ubicarse en la perspectiva d e los prob lem as a largo plazo y sus posib les so lu ciones.
En mu c hos sentidos, los problemas a q ue la com unidad intern ac io nal se enfrentó, como resu ltado de la cri sis de la d eud a, representaron un reto que nin gun o de los prin cipales actores
invo lu crados estaba n prepa rados para abo rd ar de una forma cohere)lte y verdaderamente organ izada.
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Fu e en un clima internaciona l ca racterizado por un a crisis ecoóm ica mundi al, co nsiderada por muchos como la peor desde
la Gra n Depres ió n, q ue el prob lema de la deuda "ex plotó" en
agosto de 1982. Méxic o suspend ió sus pagos del se rvi c io de la
deud a externa a finales de ese año. El tota l de la deuda d el pa ís
en ese mom ento era de 87 400 mi ll ones de dó lares, eq uiva lentes
casi a 53% del PI B. Los vencimientos se acumularon excesivamente
en el co rto p lazo: 46% de la d eud a debía paga rse en un lapso
no mayo r de tres años y 27% vencía durante 1983. Tanto la cuenta
corriente como el presupuesto sufrían agudos défic1t . En esta situac ión " la d euda externa [m ex ica-na] era impagab le", ta l como
lo aseveró el Pres id ente de M éx ico en su Tercer Inform e de Gob ierno, en se pti embre de 1985.
La situación en Amé ri ca Latina era igua lmente in sostenible: el
tola 1 de la deuda ex tern a en la región era más de la m itad del producto reg iona l b ru to y tres veces más grande que su s exportac iones an uales; los pagos del serv icio de la deuda crecían al dob le
de l ritmo de sus ve ntas al exterior, y el promedio del gasto anual
destinado al serv ic io de la deuda era superior a 29 000 mi llo nes
de dó lares; con cada aum ento de un punto porcentua l en las tasas de interés se agregaba n 2 500 millones ele dólares al gasto anual
en el serv icio de la deuda. En suma, la reg ión se había convertido en
un exportador neto de recursos financieros y se encontraba en una
situación claramente incompatible con c ualquier espe ranza de recuperar su desarrol lo.
Durante los sigu ientes 20 meses, de agosto de 1982 a abril de
1984, los pr inc ipales deudores latin oamericanos se embarcaron
en un esfuerzo dec id ido pa ra soluc iona r los prob lemas derivados
de la crisis de la deuda . Es importante seña lar que, en esa etapa,
;._ 'ningún deudor latinoameri ca no co nside ró la opción de rec urrir,
individua l o co lectivamente, a un a acción unil ate ral. Se temía q ue
ta l postura pudiese traer co nsigo el·derrumbe del sist;ema fin anciero intern ac iona l. Los d eud o res se d ieron cuenta de que co mpartían esta preoc upac ió n co n las o tras partes involu cradas: los
gob iernos de los países desarro ll ados, las in stitu cio nes financieras multi laterales y la comu nid ad banca ri a, pero también encontraron que las respec ti vas co ntri buciones estaba n d ist ribuid as
inequitativamente y que, d e hec ho, casi toda la carga la llevaba n
a cuestas los países deudores. Sus polít icas cubrían p rin cipalmente
dos áreas interco nec tadas: el manejo de la deuda y los ajustes in ternos de co rto plazo.
La primera ronda d e negoc iac ion es de la deuda cubrió tanto
la restru cturación de los préstamos ex istentes como el otorga mi ento de nuevos fin anc iami entos. Estas operac iones fin anc ieras fueron, en ger) eral, m uy costosas: las tasas de in terés en el mercado
se mantuviero n a niveles muy elevados, con sobretasas sin precedente, algunas veces superi ores a los dos puntos porcentuales; altas
com isiones y otros ca rgos de restructu rac ió n; tasas de interés vi rtualm ente punitivas para los fondos ad icio nales que se hicieron
dispo nibl es y períodos de repago alarm antemente co rtos, todo lo
cual gene.ró perfi les d e pagos in sosten ib les.
Por otra parte, los programas intern os de aju ste a corto plazo
que los países d eudores pusiero n en m arc ha eran, en genera l, de
naturaleza re cesiva . Para poder restituir prontamente las ba lanzas fi sca l y extern a de sus eco no mías recurri eron a drásticos recortes en el gasto público y en las importaciones. Muchas naciones
obtuv iero n grand es superávit extern os y co nsiguieron reduc ir signifi cativamente la mag nitud de l déficit del secto r púb lico, pero
los resultados indesea b les fueron usua lmente la estanfla ión o la
inm ed iata recesión eco nó mi ca . Además, los esfuerzos de aju ste
se ll evaron a cabo en un contexto intern acional que los hizo m ás
d ifíciles y costosos d e lo qu e hu b iera n sido en otras épocas.
Estas primeras experienc ias en el ma nejo de la deuda ll egaron
a se r in sostenibles debido a las series de gra nd es inc rementos en
fas tasas de in terés ocurrid as a principios de 1984. Éstas tamb ién
5
comercio exterior, enero de 1987
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produ jeron la primera reacc ión co lecti va de los deudores latin oamericanos: la dec laración conjunta de los jefes de Estado de cua- ' ,
tro países: A rgenti na, Brasil, Colombia y México, emitid a el1 9 de j)
mayo de ese año. Los mandatarios propusieron la adopció n de
" med id as concretas para alca nzar tran sform acio nes susta ntivas en
la polít ica fin anc iera y co merc ial internacion al", que posibiliten
el acceso de nu est ros produ ctos a los mercados de los países in du stri alizados. "En parti c ul ar -co ntinú a la dec larac ión - se requiere lograr plazos de amortizac ión y períodos de grac ia
·adecuados; red ucciones de lds tasas de interés, márge nes, com isiones y otros cargos financieros:' 1 Esta decl aración objetiva y moderad a motivó una reacción co nsiderable. Las prensas estadounid ense
y eu ropea invoca ro n el espectro de un "c lub de deudores", id ea
que ha rond ado desde enton ces po r los círculos financieros internacionales.
La declarac ió n latin oame ri ca na pronto se redo nd eó con un a
ca rta que los presid entes de los cuatro países mencionados y los
de Ec uador, Perú y Venezuela envi aron a los jefes de Estado y de
Gob iern o de los siete principales países indu stri ali za dos de Occidente, a prin cipios de junio, en vísperas de la reuni ó n cumbre en ·~
Londres. En este doc um ento se dec laró que "se req ui ere ll eva r
adelante un diálogo co nstru ctivo en tre países ac reedores y deudores, para la id entificac ión de medid as co nc retas qu e alivi en la
ca rga del end eud ami ento externo, ten ie nd o en cuenta los intereses de todas las partes invo lu cradas" 2
En la cumbre de Londres se dedicó un a ate nc ión co nsid erab le
al asUnto de la deuda, tal vez co mo resultado de la actitud adoptada por las principales nac io nes deudoras de América Latin a. La
Decla rac ión Económica de Londres anunció la intención de los
Siete de mantener y, de ser posible, in c rementar el flujo de capital hacia los países en desarro ll o y, en tanto qu e esencialm ente
reafirm aro n los elem entos básicos de l tradi cion al tratamiento caso por caso, ofrec iero n co ntinuar in strum entándolo y afin ándol o
de una manera flex ible, lo q ue también inc luiría la introducción
de nu evos elementos, espec ialm ente los relac ion ados co n la ampli ac ión de plazos de deudas contraídas con bancos pri vados y
co n go bi ernos y entid ades ofi ciales.
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e~-' l~s ~o~,,~e~laracion~,
De ac uerd o co n las bases se ntad as
pres idenciales y la Dec larac ión Eco nómi ca de Londres, 11 países
de América Latin a se reuniero n en Cartage na el 21 y el 22 de ju nio de 1984. Además de los cuatro signatarios de la declaración
inicial (Argentina, Brasil, Colombia y México) y los tres qu e se adhiri ero n después (Ecuador, Perú y Venez uela) , otros cuatro países
asisti eron a la reuni ón de Ca rtage na (Bo li via, Chil e, la Repúb li ca
Domini ca na y Uru guay), lo qu e subrayó el c reciente apoyo de
los países de la región a la emergente pl ataform a para negociar
la deuda de América Latin a. ·
Los ca ncill eres y ministros de Haci enda de los 11 países de Ca rtagena se reunieron nu evamente en cuatro ocasiones: Mar del Plata
(sept iembre de 1984), Santo Domingo e rero e 1985) y Monte- .
video (diciembre de 1985 y abril de 1986). En sus cin co reuniones los países de Cartage na han definido una pl ata form a básica
para mejo rar la cuesti ón de la deuda, así co mo so lucion es re lal. Comercio Exterior, vo l. 34, núm. 7, México, jul io de 1984, p. 632.
2. /bid ., p. 63 5.
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cio nadas co n el come rcio y las finan zas. Dic ha plataform a in clu ye, para el manejo de la deuda, tres áreas principales: la orientación
po líti ca básica, las propuestas conc retas de medidas po líticas específicas y las co nsiderac ion es institu c ion ales.
·
La orientación políti ca básica sugerida por los..p_ais.e de..Ca-rt ag~ n a co mprende los siguientes lin ea mi entos prin cipa les:
,_. LiJ prioridad del crecimiento sobre la deuda . La meta políti- \}
ca básica de los países de Ca rtage na ha sido a toda s luces subord inar la forma de manejar la deuda a la necesid ad imperiosa de
restaurar la ca pac id ad de c recimi ento eco nó mi co de los países
de América Latin a. En Montevideo, en diciembre de 1985, declararon forma lm ente qu e "e l crec imi ento sostenido d e las economías de América Latin a es una necesid ad qu e no se puede
posterga r; los esqu emas para manejar el problema de la deuda
deben quedar sujetos a esta necesidad " .
• La corresponsabilidad de los acreedores y los deudores. Esto.'obed ece a que el problema de la deud a de América Latina se
deriva fundamenta lm ente .de " los ca mbi os drásticos de los términos en que se co ntrataro n origin alm ente las deudas", sobre todo
en c uanto a las tasas de interés, la li quidez, la composi,ción de
la deud a y las proyecciones gene rales de l crec imi ento económi co. Muc hos de estos ca mbi os se "o ri ginaron en los países indu stri aliza dos y escapa n a la capac id ad de decisió n de la región" .
f t 1 compromiso de cumplir con los pagos de la de uda. Los
pabes del Grupo de Cartage na han reiterado su " intención de apegarse a los co nvenios de su deud a externa" y seguir in strumentando los procesos de aju ste encamin ados a resta blecer las
co ndicio nes necesa ri as para el desa rroll o eco nómi co y el progreso soc ial.
• Un diálogo político en torno al problema de la deuda. La
necesidad de reconocer la naturaleza po líti ca del prob lema de
la deud a desca nsa en la idea de in se rtar la so lu c ión de ésta en
un co ntexto político, co n la participac ión directa d e los gob iernos de los países ac reedores y deud o res.
• El tratamiento caso por caso dentro de un marco colectivo.
El reconoc imi ento de la diversid ad de los prob lemas a que se enfrenta cada país deudor, as í co mo las im plicaciones de los asuntos involu crados en la eco nomía co mo un todo, hace imperativo
qu e la respo nsab ilidad de l manejo de la negoc iac ión de la deuda
desca nse en ca da uno de ellos. Pero al mi smo tiempo, "es necesa rio definir y aceptar las orientac iones de po lítica general de restru cturación y financ iam iento para usa rl as de marco de referencia
para las negoc iac ion es indi vidu ales d e cada país".
Entre las propu esta s concretas de m edid as específi cas de políti ca emanadas del co ntexto de Cartage na, se deben subrayar las
sigu ien tes :
• Reducir las tasas de interés. Tomando en cuenta que, a pesar de las redu cciones rec ientes, las tasas de interés permanecen
en niveles mu c ho más altos que sus prom ed ios hi stó ri cos, los países del Grupo de Cartagena co nsideran imperativo red uc ir lastasas de interés a niveles simil ares a los de épocas anteriores de
expa nsión eco nó mica mundi al. Propusieron co mo una medida
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el manejo de la deuda lat inoamericana
transitoria un in strum ento de financia mi ento compensa to ri o relacio nado co n los incrementos de los niveles de las tasas de interés.
zó el Plan Baker'e n la reuni ó n anual del FM I y del BM en Seúl,
en 1985.
• Introducir nuevos elem entos en operaciones de restructu ración . Desde medi ados de 1984 el G rup o de Ca rtage na propuso
un a se ri e de linea mi entos a in co rpora r en las operacio nes de restru ctu ración, incl uye ndo los siguientes:
Son vari os los facto res relacionados co n la evolu ció n de la econom ía mundi al y del mund o fin anciero qu e ex plica n este ca mbio de act itud y percepció n. Los qu e m ás influyeron se resum en
en seguid a:
-ap lica r tasas de interés qu e reflejen el costo rea l qu e tend ría
incrementar los fo ndos disponibles pa ra empréstitos en el mercado;
• El resurgimiento de la incertidumbre e~ torn o a la tendencia de las tasas de interés. A pesa r de las redu cc ion es no min ales,
- mante ner al mínimo los márgenes de interm ediació n y otros
gastos y elimin ar las comi siones y las cuotas por ese concepto;
-establecer los perfil es de repago de la deuda en línea co n
la ca pac idad de rec uperación econó mi ca del deudor, alarga nd o
los vencimi entos y restru cturando aqu ellos qu e correspo nd en a
los qu e abarca n va rios años, y
- evitar q ue los pagos d el se rvicio d e la deud a absorban una
propo rció n excesiva o poco razo nabl e de los iñ gresos de divisas
del deudor, permi tiendo el fin anciami ento de las importacion es
esenc iales y un ritmo de c rec imi ento adec uado.
• Modifica r la legislación bancaria de los países acreedores. En vista de la inflex ibilid ad legislativa en algunos centros fi nanc ieros intern ac ionales, los países de Cartagena propu sieron
revi sa r las regulac iones que impid en manejar la deuda en el largo pl azo y más adecuad amente.
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Desde medi ados de 1984 en sus negociacion es individuales de
la deuda los países latinoameri ca nos han seguido generalm ente
los lin ea mi entos surgidos de las sucesivas reunio nes del Grupo
de Ca rtage na y, al mismo ti empo, tambi én han respondido a su
situ ac ión parti cular. Decision es como la de Perú , de limitar el servi c io de su pagq a .l.Q_% de sus ingresos po r exportación , son
un a manifestación concreta de una postura general adoptada por
el Grupo de Ca rtagena. Las negociac iones de restructuración , como las rea lizadas. en diferentes ocasion es por México y Ven ez uela durante los dos últimos años, refl ejaron la mayoría de los
lin ea mi entos recogidos en los docum entos de Ca rtagen a. Aun los
ambi ciosos y heterod oxos programas de estabili zac ión impl antados en Argentina y Brasil muestra n la ori entaci ó n d el man ejo de
la deuda propuesta por los países de l Grupo de Cartage na.
en términ os rea les las tasas de interés continu aron muy po r arri ba de las de la época de la ex pansió n económica posteri o r a la
guerra. Como lo ex presó el Grup o de los 24 en su últim o info rm e
de agosto de 1985 , a la larga los países deudores no podrán pagar las tasas rea les de interés correspondientes a su deuda, habida c uenta de las sobretasas y la reducc ión de los prec ios de sus
expo rtac io nes, porq ue dic has tasas rea les siguen si endo mu cho
mayores q ue los índi ces probables de in cremento d e sus in gresos reales y de l va lo r rea l de sus ex po rtacion es.
• La volatilidad de los tipos de cambio . Los tipos de ca mbio
siguieron siend o muy volátiles en el corto pl azo y su falta de ali neamiento pe rsistió, en parti cular antes del acuerdo del Hotel Plaza
de septi embre de 1985. Es.to incrementó el riesgo cambiari o involu crado en transacc ion es corrientes, c reando así una mayor neces id ad de rese rvas.
• El dete rioro de las expectativas de crecimiento de las economías industriales . Aum entó la incertidumbre en torno a las.perspectivas de crecimi ento de las principales economías indu stri ales
y las proyecc ión es del FMI y la OC DE se redujeron vari as veces.
• El increm ento de las restricciones comerciales. Se registró
un marca do in cremento en las tendenci as protecc ionistas y las
medidas enfocadas a restrin gir el com erc io internacion al, con efectos adversos sobre las o portunidades de exportación de los pa íses deudo res.
• El deterioro. persistente en los precios de los productos prim arios. Los merca dos de productos primarios sufrieron uno de
los peores períodos de la histori a. La caíd a de estos prec ios ha
sido persistente y generaliza da.
• La dr~tica reducción de nuevos préstamos a los países deudores. El acceso de los países deudores en vías de desa rroll o al
Cambios en el ámbito internacional
y el Plan Baker
os ejercicios de restr ucturac ión llevados a cabo en 1984, las
sucesi vas reducci o nes en las tasas de inte rés nomi nal, el panorama prometedor de u n c reci miento económ ico sostenido en
los países industrializados que se observó durante el segundo semestre de 1984 y el agudo giro en el comercio mund ial en aquel
entonces, se combinaron para producir una sensación de ali vio
y aun de satisfacc ión frente al problema de la deuda, qu e se llegó /
a considerar como un asunto mucho menos angustioso. Todo esto pronto cambió radicalmente. A parti r del segundo semestre de
19.8..Í.L..Ja opinión pública internacional acerca del problema de la
deuda sufrió un cambio abrupto. La satisfacción mundial previa
desapareció y de nueva cuenta surgió una sensación de alarma .
Este malestar se reflejó mucho en la forma drástica en que se tan-
L
ahorro externo se frenó bru sca mente. M uchas de estas nac io nes
se co nvirtieron en exportadores netos de recursos fin ancieros. La
magnitud de esta s transferencias invertidas alcanzó en muchos casos nive les muy superiores a 5% de los PIB respectivos, gen erando así una di sminución sin precedente de los rec ursos d isponi bles
del fin anciami ento para el desarro llo.
• La intensificación de las tensiones sociopolíticas en los países deudores. La necesidad de ma ntene r por un período m ucho
mayo r qu e el previsto las pol íticas recesivas de ajuste, aunada a
qu e la efectividad de éstas se redujo notablemente por el desfavorable ambiente económico externo, ha tenido consec uencias
ca da vez más negativas en dive rsas esferas de la sociedad de los
países deudores. Esta situación acentúa los temores acerca de la
estabilidad política y la continui dad de los sistemas democráticos en muchas de estas naciones.
comercio exterior, enero de 1987
Todos estos elementos restaron valor a la viabilidad de las políticas del manejo de la deuda existentes y a los acuerdos de restructuración. Hacia mediados de 1985 también se hizo evidente
que era impostergable reformar de modo radical el enfoque tradicional empleado hasta"e ntonces. Fue en estas condiciones que
se lanzó el Plan Baker.
El Plan Baker originó, sobre todo, un cambio de actitud. El Plan
reconoció que el crecimiento de las economías deudoras no se
podía sacrificar indefinidamente sin tener repercusiones negativas incontrolables; por ello propuso cambiar los ajustes recesivos
por ajustes positivos. Se aceptaba también que los países deudores en vías de desarrollo requerían urgentemente un acceso renovado al ahorro externo, por lo que propuso sustituir el
financiamiento mínimo obligatorio por uno más liberal y voluntario. Con el argumento de que la restauráción de las condiciones necesarias para el crecimiento de los países en desarrollo exigía
políticas bien definidas de ajuste estructural, se planteó cambiar
una condicionalidad de corto plazo por una reforma estructural
más amplia y de largo plazo. Finalmente, a la luz de que la dependencia excesiva de una sola fuente de financiamiento había
generado problemas, se planteó disminuir el predominio de los
créditos comerciales y echar mano de combinaciones más balanceadas de fuentes de financiamiento, conservando un papel importante para los bancos.
A un año de su lanzamiento, el Plan Baker seguía siendo sólo
un manifiesto de intenciones, de buenas intenciones. Ni una sola
operación crediticia se llevó a cabo bajo sus auspicios. Ese año
ocurrió la caída estrepitosa de los precios del petróleo.
El paquete mexicano pará 1986:
¿acaso una nueva salida?
n los últimos tres o cuatro años la situación económica y financiera de México se ha observado muy de cerca en el exterior; el futuro de su vida económica, social y política se sigue con
interés y preocupación. Estos temas se han analizado ampliamente
y han atraído la atención de la prensa internacional. Es comprensible que a lo que se ha prestado mayor atención sea a los aspectos financieros y en particular a la cuestión de la deuda. México
-se ha dicho en otro lado- fue el caso piloto cuando el asunto
de la deuda "explotó" a finales del verano de 1982.
E
Dos años después, de nueva cuenta, el país fue el primero en
concluir un acuerdo de restructuración multianual. Más tarde, en
1986, fundamentalmente como resultado del desplome de los precios del petróleo, la situación cambió tan drásticamente que el
país se vio forzado a buscar una revisión a fondo de los acuerdos
previos. Apenas acaba de concluir una compleja negociación con
el FMI, el BM y otras instituciones financieras internacionales, los
gobiernos de los países acreedores -a través del Club de Parísy la comunidad bancaria internacional.
El acuerdo con el FMI, que constituye la piedra angular del
acuerdo, ha sido reconocido ampliamente como un importante
paso adelante, no sólo para México sino en general, para lograr
una solución duradera al problema de la deuda. Por primera vez,
un acuerdo de esta naturaleza permite explícitamente reasumir
el crecimiento económico del país deudor vinculando directamente la disponibilidad de financiamiento con el desempeño del ere-
7
cimiento, por una parte, y con el comportamiento de los ingresos
de divisas en relación con los movimientos de los precios internacionales del petróleo, por la otra. También existe un importante cambio de enfoque: en· lugar de dar prioridad a las medidas
de ajuste de corto plazo de naturaleza recesiva, aquélla se concede a las políticas de reforma estructural de más largo plazo,
orientadas a lograr un crecimiento económico sostenido.
El otorgamiento de recursos financieros frescos es uno de los
elementos clave de este paquete (el otro serí1 el aligeramiento
de la carga del servicio de la deuda). El BM y el BID desempeñarán un papel importante en la entrega de los nuevos créditos, vinculados con las principales prioridades de la política económica
mexicana: la promoción de exportaciones y el ajuste estructural
en el largo plazo. La banca comercial, conforme al acuerdo de
principios firmado el 30 de septiembre, también proveerá nuevos
y considerables financiamientos, en los términos y las condiciones que se estiman compatibles con el objetivo básico de restaurar el crecimiento económico. El nivel de la tasa de interés (Libar
más 13/16 de un punto porcentual) es notablemente menor y el
vencimiento (12 años) es más largo que en contratos previos. Además de los 6 000 millones de dólares en créditos frescos, hay" un
instrumento de contingencia por 1 900 millones de dólares otorgados por bancos e instituciones multilaterales. Este instrumento
se puede utilizar si los precios del petróleo caen por abajo de 9
dólares por barril o si el desempeño económico de México no
alcanza el ritmo decrecimiento esperado (3 o 4 por ciento anual
en 1987 y en 1988).
El aligeramiento de la carga del servicio de la deuda -segundo
elemento clave de la negociación- se debe, por una parte, al
acuerdo alcanzado con los principales gobiernos acreedores a través del Club de París y, por la otra, a la modificación de los términos acordados para el refinanciamiento de la llamada "deuda
vieja".
El acuerdo del Club de París permite restructurar o refinanciar
el pago de todo el principal y la mayor parte de los intereses ven.cidos desde mediados de 1986 hasta principios de 1988, relacionados con los créditos comerciales garantizados o asegurados y
con préstamos oficiales. El nuevo acuerdo de restructuración, que
se aplica a créditos bancarios superiores a 50 000 millones de dólares, disminuye la sobretasa de la tasa básica de interés aplicable
tanto a los préstamos previamente reprogramados, extendiendo
su vencimiento, como a los nuevos préstamos obtenidos durante
1983 y 1984 . El vencimiento de la llamada "deuda vieja" se amplía a 20 años y la sobretasa que se aplica a la Libar, tanto por
la "deuda vieja" como por los préstamos obtenidos en 1983 y 1984,
se reduce de los niveles 1.125-1.5 a una sobretasa unificada de 13/16 de uno por ciento. Se estima que el descenso consiguiente en los pagos del servicio será de alrededor de 300 millones
de dólares anuales.
En las dos semanas transcurridas desde que se anunció el acuerdo con el Comité de Bancos Asesores que constituyó el último
componente de la negociación mexicana, ha surgido una intensa especulación en la prensa internacional sobre el verdadero significado de este arreglo. Tal vez sea demasiado pronto para intentar
decir algo definitivo sobre el particular, pues mucho dependerá
de la reacción de la comunidad bancaria en su conjunto y, por
supuesto, del comportamiento de numerosas variables de la economía mundial y de la postura de México.
8
Sin emba rgo, el elemento verdaderamente impo rtante del paq uete mex ica no es la dec isió n de permi tir que se restaure el c recimi ento eco nó mi co del país deudor como un req uis ito sin e q ua
non pa ra manej ar eficaz m ente la deuda. El crec im ie nto eco nómi co no só lo se co nsidera un objeti vo, sin o q ue se ga rantiza, hasta donde es posible, media nte las características del fin anciamiento
de conti ngencia incl ui das en el paq uete . Éste es el nuevo elemento
cl ave, y es po r ello q ue el ac uerdo mex icano seña la un nuevo ca min o en el ma nejo de la de uda.
Ciertamente, hay muchas cosas q ue pueden sa lir mal e im ped ir el bu en fun cio nami ento de 'cualq ui er ac uerdo de deuda: un
descenso en las perspecti vas econó mi cas de la naciones ind ustri ales; un co ntinu o deterio ro en los prec ios de los prod uctos pri - ·
mari as; un pe río do pro lo ngado de bajos precios del petró leo; un
alza en los niveles de las tasas de inte rés. Deb ido a estas ince rtidum bres, pa rece aco nsejab le co ntinuar busca ndo, a través del diálogo políti co propuesto por el Grupo de Ca rtage na, nu evas
po líti cas y med id as pa ra el manejo de la de uda, to mand o como
base la experiencia ac umul ada, incl uyendo, desde lu ego, el reciente ac uerdo mex ica no.
Algunas opciones p ara manejar
la d e uda e n el futuro
S
i no ocurren desó rde nes eco nó micos o fin anc ieros im portantes, como resultado de crecimientos in espe rados, se pu ede supo ner q ue el problema de la deuda co ntinu ará manejánd ose a
través de las o perac io nes fin ancieras im p lantadas hasta aho ra. En
este sentido, es mu y importante no su bestim ar los movimi entos
q ue ya han oc urrido: desde el prim er acuerdo mex ica no, susc rito
en 1982, hasta su úl tim a negoc iac ió n, ha hab ido un ca mbio impo rtante en los obj etivos, las po líticas y los in stru me ntos. Sin·emba rgo, la mayoría de los países deud ores y un puñado de pe rso nas
de los países desa rro llados estaría n de ac uerdo en q ue aún estamos po r enco ntrar un a solu c ió n más pe rm anente al pro blema de
la deud a. Es imperati vo mejo rar más, po r un lado, las operac iones de restru cturac ió n de la deud a y res po nder eficaz mente a los·
pro bl emas comerciales y fin ancieros relacio nados co n ella.
Es probab le qu e en el futuro inmed iato d iversos países deudores se emba rqu en o continú en negociand o la restru cturac ió n de
su deuda. Es cl aro que la recie nte expe riencia mex ica na servirá de punto de part·ida pa ra defin ir las ca racterísti cas de esta tercera serie de renegociacio nes de la deuda. Otros deudores tratará n
de hacerl o. Las principa les ca racterísticas de esta tercera serie tendrán q ue relac io nars'e co n los sigui entes puntos: tasas de interés,
nu evos fin anc iami entos y aju stes previos o futuros de las tra nsferencias del se rvicio de la deuda. A co ntinu ac ió n se trata brevemente cada uno de el los:
• Las tasa s de in terés de la "deuda vieja " . Ahora se reco noce
cabalmente la necesidad de establecer directamente una tasa de
interés más baja y diferente de las del mercado aplicable a la deuda
acumulada. Los pagos del servic io de la deuda por los préstamos
otorgados hace tiempo no pueden seguir afectados por los incrementos de las actuales tasas del mercado. U n paso inicial en esta
dirección -es decir, la sustitución de tasas " administradas", como la preferencial (prime rate) estadounidense, por tasas relacionadas más estrechamente con el costo de incrementar los recursos
c rediticios, como la Libar- se ha dado ya en diversas negocia-
el manejo de la deuda latinoam ericana
c iones de rest ructurac ión. Es importa nte seguir cam in ando en esta d irecc ión. Existen diversas opc io nes :
- lo más novedoso sería remplaza r las tasas de interés de l mercado por un a fij a, cuyo nivel se asoc iaría, po r un lado, co n el promed io histó rico y, po r otro, co n la tasa de crec imiento esperada
de los ingresos de divisas por exportac iones de los países deudore ;
-ta l como el Grupo de los 24 sugirió el año pasado, cierta parte
de los pagos de interés, cuya inm ensa mayoría sigue la te nde ncia
de las tasas rea les de interés a largo plazo, se pod ría refin anc iar;
-se pod ría fijar un tope a las transfe rencias del se rvic io de la
de uda q ue vaya de ac uerd o co n el PIB o los ingresos po r e~po r­
tac ió n, ade más de algun os meca ni smos pa ra pospo ner los pagos
de interés o pa ra ca ncelar parcialmente el remanente de intereses;
-sería pe rtin ente establecer de manera temporal esquemas de
retenc ió n de pagos de in terés pa ra los países deud o res, a fin de
proteger el nivel de las rese rvas de d ivisas.
Es obvio q ue, al margen de la opción especffica q ue se eli ja,
es esencial q ue los pagos del servicio de la deud a restru cturada
q uede n aislados de los in crementos d e las tasas d e interés d el
mercado.
• N uevo fin anciamiento . La unió n de negoc iac iones de restru cturac ió n con présta mos involunta ri os no siempre ha func ionado positivamente. Á veces estos préstamos han servido sólo pa ra
asegurar la co ntinuid ad del pago del servicio. Es im po rtante sepa rar un a de la otra. Los nu evos c réditos se deben vin cular co n
las necesidades fin ancieras para el desa rrollo. Es im po rtante restaurar tan pro nto co mo sea posible el acceso no rm al de los pa íses deudo res en desa rro ll o al ahorro exte rn o, a través de una
contribució n equilibrada de las d iversas fuentes: préstamos oficiales y multil aterales, créditos banca ri os e inve rsió n extranj era
d irecta.
• Ajustes previos y futuros de las transferencias de/ servicio de
la de uda. En las nu evas negoc iac io nes d e restru cturac ió n se debe
prever la posibilidad de ajustar el mo nto total programado de transfe rencias de servicios en caso de qu e exista n cambi os en las co nd icio nes de la eco nomía intern acional qu e afecten de manera
negativa la pos ición fin anc iera y eco nó mica del pa ís deudor. Fenómenos tales com o deteri o ros repe ntinos en las relaciones de.
inte rca mbio, d isminuc ión de las posibilidades de ex po rtac ión o ri gi nada por ba rreras com erciales adicionales, in cre mentos en el
costo de fi nanc iami ento fresco y desastres naturales, deben ll eva r
a un a redu cc ión suficientemente grand e de las transferencias de l
servicio de la deuda como para asegurar que no disminuya el mo nto espe rado d e in gresos de divisas destin adas a fin anciar las importac io nes.
Está claro que cualquier conclusión sería prematura en este
momento. El problema d e la deuda es obviamente una cuestión
de largo plazo. La comunidad internacional contin ua rá enfrentándose a ella por lo que resta de este siglo y tal vez más. Lo esencial
es mantenerla manejable y mejorar sus condiciones. Para lograrlo es esencial asegurar que los países deudores puedan restaurar
su crecimiento económico sostenido. Sin el crecimiento, el manejo ordenado y de común acuerdo del problema de la deuda
es imposible y hace inevitable la acción unilateral. O