CAPÍTULO III TALLER: “TÉCNICAS PARA UNA SIMPLIFICACIÓN NORMATIVA”

CAPÍTULO III
Asistentes al taller
TALLER: “TÉCNICAS PARA UNA
SIMPLIFICACIÓN NORMATIVA”
MTRA. YOLANDA LEGORRETA CARRANZA
PONENTE
LA SIMPLIFICACIÓN DE LA NORMATIVIDAD
EN LAS UNIVERSIDADES TECNOLOGICAS
Mtra. Yolanda Legorreta Carranza*
I. Problemática
El marco jurídico que regula a este tipo de universidades es generalmente excesivo
y se constituye por ordenamientos de la legislación nacional, estatal y el conjunto
de lineamientos que reciben de la Coordinación General de Universidades
Tecnológicas. Las universidades tecnológicas por su sujeción a las normas externas
se identifican más con la administración pública federal y estatal centralizada, que
como organismos descentralizados con la capacidad de organizar y regular su
propia actividad, por tanto, las atribuciones para “regular la realización de sus
funciones sustantivas y de apoyo, así como la estructura y atribuciones de sus
órganos; y expedir las disposiciones necesarias a fin de hacer efectivas las
facultades que se le confieren para el logro de sus objetivos” que aparecen en los
decretos de creación, son en gran parte enunciados declarativos.
En la legislación interna se observa un exceso de ordenamientos que involucran
materias distintas, disposiciones implicadas, lagunas, artículos mal ubicados, falta
de cuidado en la redacción, mezcla de aspectos laborales con los académicos, e
incluso, inconsistencias, lo que afecta su aplicación.
Por otro lado, la actividad de legislación se ha dejado casi en su totalidad a los
titulares de las oficinas del abogado general que en muchas ocasiones carecen de
un equipo de trabajo lo suficientemente preparado para llevar a cabo actividades
de elaboración de la legislación universitaria.
Asimismo, la participación de los miembros de la comunidad universitaria en dichas
actividades es casi nula pues por lo regular se omite la opinión de las autoridades,
miembros del personal académico o alumnos en la construcción de los
ordenamientos.
Un problema que reiteradamente se ha advertido en las universidades tecnológicas
es que la legislación carece de adecuación a la realidad de cada Universidad en
*
Asesora de la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica de la Secretaría de Educación
Pública.
particular, provocada en parte por los lineamientos externos y su aplicación tal y
como se envían lo que se traduce en ineficacia de las normas. Asimismo, la práctica
cotidiana de excepcionar casos particulares desvirtúa las reglas generales y deja sin
efecto las disposiciones; por tanto, su aplicación no es estricta. La existencia de
reglamentos resulta del cumplimiento formal de un requisito, en tanto que como
meta se prevé tener en el primer año el 100% de la legislación concluida, sin
considerar la elaboración de estudios previos para tener ordenamientos que
posean las características propias de cada institución.
El factor anterior, permite advertir que la reglamentación carece de metodología en
su elaboración ya que no es propia, sino reproducida de la de otras instituciones o
transcrita de los lineamientos. En su construcción se observan íntegramente los que
les proporciona la Coordinación General, aun cuando resulten inadecuados para las
condiciones específicas de una Universidad en particular. En este sentido, aún
cuando la reglamentación debe responder a las orientaciones generales del
subsistema, no tiene que ser uniforme.
En general, los reglamentos carecen de exposición de motivos en donde se aclare
el significado y alcance de las expresiones contenidas en la propia legislación.
Tampoco se aprecia la existencia de mecanismos de difusión de la legislación y la
publicación de los ordenamientos muchas veces es extemporánea, hasta casi un
año después de su aprobación.
El servicio social y las estadías representan un problema no resuelto en la
reglamentación, en cuanto a cómo se pueden realizar sin traslapes, dada la
duración de ambos y de las carreras. El primero se considera equivalente al
segundo en algunas instituciones lo que desvirtúa sus propósitos tomando en
cuenta que los dos casos son distintos.
En lo que se refiere al personal académico, considerando el modelo de las
universidades tecnológicas, los requisitos que se establecen para los miembros del
este personal y para obtener las categorías académicas, son de difícil cumplimiento
y en ocasiones inviables.
Algunas legislaciones incluyen beneficios para los miembros del personal
académico inexistentes en esas universidades y los reglamentos de ingreso y
permanencia del personal académico se involucran con disposiciones relativas a
alumnos e incluyen aspectos laborales.
Las legislaciones carecen de Reglamento Orgánico donde se desarrollan las
disposiciones del Decreto y se confunde con el Reglamento Interior que induce al
tema laboral. Asimismo, en cuanto a los ingresos propios, por lo regular no existe
normatividad al respecto.
En las actividades de vinculación se ha descuidado la presencia de contratos o
convenios en los que se precisen cláusulas con derechos y obligaciones equitativos
para las partes, entre ellas, lo relativo a la propiedad industrial e intelectual.
La estructura académica y administrativa, en algunos casos no responde a las
necesidades institucionales ni se refleja en la normatividad la que en realidad
existe, además de que en los ordenamientos se incluyen figuras externas como
algunos órganos de control de dependencias del gobierno estatal.
Adicionalmente, no existe uniformidad en el régimen en el cual se ubican estas
universidades ya que algunas están en el Apartado A y otras en el B del artículo
123 constitucional. En los hechos ya se manifiesta una problemática laboral pues
existen varios casos de creación de sindicatos y huelgas.
II. Objetivos
Los objetivos del taller son los siguientes:

Conocer el estado que guarda actualmente la legislación, su aplicación y su
eficacia en el ámbito universitario.

Aplicar conocimientos técnico-jurídicos que permitan simplificar la legislación
o mejorar la existente conforme a las especificidades de cada institución.

Fomentar en los miembros de la comunidad universitaria la participación en la
elaboración de los documentos normativos que integran su legislación.

Utilizar las orientaciones generales para simplificar la legislación y que ésta
obtenga las características de completitud y consistencia necesarias para
coadyuvar al adecuado desempeño de las funciones institucionales.
III. Acciones
Las acciones que podrían llevar a cabo las universidades tecnológicas para eliminar
la problemática descrita, podrían ser las siguientes, en el orden descrito:
1. Elaborar un diagnóstico integral de la legislación existente.
En esta etapa se deberá llevar a cabo una revisión exhaustiva de los ordenamientos
que conforman la legislación universitaria y determinar su número y naturaleza
tomando en consideración que éstos pueden revestir la forma de
reglamentos, acuerdos o manuales, entre otros.
decreto,
1.1. Agrupar según su materia
Una vez llevada a cabo la revisión, deberá analizarse la posibilidad de unificar en un
mismo ordenamiento la misma materia y los mismos sujetos. Así, en el Reglamento
de Alumnos se deberán incorporar todas las disposiciones relativas a la selección,
admisión, evaluaciones y titulación, de acuerdo con la trayectoria que sigue un
alumno desde que ingresa a la Universidad hasta que obtiene el título.
Los ordenamientos se agruparán según su materia, de acuerdo con el ejemplo
siguiente:
-
Órganos (colegiados, personales) y funcionarios: Decreto, Reglamento
Interior.
-
Miembros del personal académico: Reglamento Interior, Reglamento de
Ingreso, Promoción y Permanencia del Personal Académico, Reglamento del
Personal Académico.
-
Alumnos: Reglamento Académico, Reglamento de Evaluación del Aprendizaje,
Reglamento para Estudiantes; Reglamento de Titulación
Las disposiciones relativas a servicio social; estadías y prácticas profesionales;
difusión y captación de alumnos; prácticas y visitas; colocación y seguimiento de
egresados; etc., deberán constituir ordenamientos independientes en atención a su
especificidad.
1.2 Detectar en cada ordenamiento defectos de técnica legislativa
Es importante realizar un análisis minucioso de los articulados, es decir, depurar los
ordenamientos para detectar disposiciones obsoletas; ausencias; repeticiones;
redacciones en sentido negativo; remisiones; redacciones confusas; implicadas o
meramente declarativas, para así obtener las disposiciones que, en su caso, servirán
de base para la elaboración de los anteproyectos respectivos.
2. Reglas para la elaboración de los anteproyectos
Para la elaboración de los anteproyectos, deberán considerarse como
imprescindibles los criterios de forma y contenido que se mencionan a
continuación:
2.1 Determinación de ámbitos de validez
Al elaborar la estructura preliminar, se deberá denominar al anteproyecto y
determinar los ámbitos de validez jurídica que son:

Ámbito espacial.- Dónde se aplicará.

Ámbito temporal.- Durante qué tiempo estará vigente.

Ámbito material.- Cuál es la materia que regula.

Ámbito personal.- A quiénes se dirige.
El ámbito espacial, se refiere al lugar donde se va a aplicar el ordenamiento que en
el caso particular de las universidades se refiere a todas sus instalaciones que no
siempre se restringen a un solo espacio territorial, sino a otras unidades
académicas en otras partes de la Entidad o, incluso, otras dependencias en el país o
el extranjero. En este sentido, el ámbito espacial de los reglamentos se extiende a
las instalaciones de la Universidad y donde organiza, desarrolla o supervisa
actividades académicas relacionadas con las carreras que imparte.
El ámbito temporal, es aquél que define desde cuándo inicia su vigencia un
reglamento, hasta cuándo el órgano colegiado que lo aprueba determina que se
derogue o se abrogue.
El ámbito material, se refiere a la materia que contiene. Es aquí en donde se debe
evitar la mezcla de materias que tocan aspectos diversos y determinar cuáles
deben ser los contenidos del Reglamento. Por ejemplo, en los de personal
académico es conveniente recalcar que la Universidad fija los términos de ingreso,
promoción y permanencia de este personal, lo que permite, de principio, acotar los
tres apartados o títulos y desarrollar el articulado eliminando materias ajenas.
El ámbito personal, es aquél que comprende todos los sujetos que participan;
todos aquéllos a los cuales se dirigen las normas, por ejemplo: la trayectoria de un
alumno desde que llega para cursar sus estudios en la Universidad, hasta que sale
o la que sigue un aspirante a formar parte del personal académico que ingresa a la
Universidad, se promueve y obtiene la definitividad. En este sentido, habrá que
determinar quiénes intervienen: el director, alguna dependencia administrativa,
algún comité de admisión, las comisiones dictaminadoras, etcétera. Dichos sujetos
son los que forman parte del ámbito personal y deberán incorporarse al momento
de desarrollar los contenidos del reglamento.
Al redactar el documento, deberá tenerse presente en primer término, el marco
jurídico tanto externo como el interno, para evitar choques de normas. Asimismo,
se deberá atender a criterios de congruencia interna, es decir, evitar normas o
reglamentos contradictorios entre sí.
El ordenamiento en general, debe contar con las características de ser consistente y
completo; no mezclar materias, esto es, ser independiente y reconocer las prácticas
internas positivas generalizadas.
2.2 Estructura preliminar
La estructura podría constituirse como a continuación se menciona:






Títulos
Capítulos
Secciones
Artículos
Fracciones
Incisos
2.3 Recomendaciones para la parte dispositiva

Dividir en títulos, capítulos, secciones, artículos, fracciones e incisos,
excluyendo la parte final y los anexos.

Numerar los títulos y los capítulos en números romanos; las secciones en
ordinales, todos deben ir titulados.

Hacer la indicación de título, capítulo o sección y sus respectivos números y
denominación en la parte central del texto. Los artículos se numerarán en
cardinales arábigos, de haber uno solo, éste se indicará como artículo único.

Dividir únicamente en títulos los anteproyectos que tengan partes claramente
diferenciadas.

Incluir, preferentemente, una parte de disposiciones generales que indiquen
el alcance, finalidades o propósitos, éstas se situarán en los primeros artículos.

Adoptar sólo un criterio de ordenación. Su redacción irá siempre de lo
general a lo particular, de lo abstracto a lo concreto y de lo sustantivo a lo
procesal.

Dividir los artículos en apartados o párrafos cortos y no exceder de cuatro, si
exceden de este número, será mejor elaborar otro artículo.

Dividir en capítulos sólo cuando responda a razones sistemáticas, pero no por
la extensión del anteproyecto.

Dividir los apartados o párrafos, estas divisiones podrán ser precedidas de
letras minúsculas ordenadas alfabéticamente.

Incluir, si se requiere, disposiciones adicionales y finales

Incluir disposiciones transitorias.
2.4. Reglas de redacción
En la redacción de las normas, como mínimo deberán observarse las reglas
siguientes:

Respetar en general, las reglas gramaticales.

Procurar que los textos sean comprendidos por sí mismos.

Procurar claridad, sencillez y exactitud para evitar la interpretación.

Usar sólo las palabras indispensables.

Evitar denominaciones actuales de dependencias, organismos o entidades
públicas o privadas, programas que puedan cambiar.

Evitar detalles, explicaciones, notas a pie de página, la palabra etcétera o
paréntesis.

Evitar las remisiones a otros artículos u ordenamientos.

Utilizar frases cortas.

Verificar que no se incluyan normas contradictorias.

Evitar el exceso de oraciones subordinadas, términos de reciente creación o
palabras de idiomas extranjeros (web, status, power point, ad hoc y similares).

Evitar redacciones en sentido negativo o redacciones obvias.

Usar correctamente las conjunciones “y” copulativa, “o” disyuntiva o
alternativa. Evitar el y/o.

Usar correctamente el tiempo en los verbos. En normas obligatorias o
requisitos utilizar verbos en tiempo presente o futuro. No utilizar verbos
inexistentes o inusuales (acceder, aperturar, inicializar, etc.)

Verificar las referencias a otros artículos en cuanto a su vigencia para evitar la
incorporación de normas derogadas.
3. Consulta
Una vez concluido el trabajo de redacción y listo el anteproyecto, es conveniente
iniciar un periodo ordenado de consulta entre los miembros de la comunidad. El
procedimiento puede incluir las fases siguientes:
a)
Acompañar el proyecto de una exposición de motivos que contenga los
criterios y metodología utilizados para evitar que se altere en lo sustancial, se
agreguen elementos ajenos o se pretenda la revisión de otro u otros
proyectos distintos. La publicación puede ser impresa en cuadernillo o vía
electrónica.
b)
Establecer un periodo determinado en el cual se reciban de forma ordenada
observaciones y sugerencias. Lo anterior, tiene la ventaja de que cualquier
miembro de la comunidad universitaria que no participó en la elaboración del
anteproyecto, puede aportar sus inquietudes, con lo que puede ayudar a
detectar ausencias o lagunas o realizar comentarios u observaciones que
enriquezcan el proyecto.
c)
Una vez recibidas y analizadas las observaciones en el plazo señalado, se
sistematizan e incorporan las procedentes. Para efectos de su sistematización
y comprensión se puede elaborar una base en donde se señalen los datos de
quienes envían las observaciones y un apartado de observaciones en donde
se señale su procedencia o improcedencia y la fundamentación.
d)
Elaborar posteriormente un proyecto final,
observaciones y hacer una verificación final.
incorporando
todas
las
4. Exposición de motivos
La exposición de motivos deberá elaborarse al final y redactarse de forma tal que
no sea exhaustiva ni discursiva. Su estructura puede constar de introducción;
antecedentes; propósitos que se persiguen; descripción de cómo se ordenan sus
títulos y capítulos y una explicación breve de algunas de sus disposiciones más
relevantes.