BOLETÍN 6349-06 I. DESCRIPCIÓN

BOLETÍN 6349-06
9 de enero de 2009
ISSN 0787-0415
I. DESCRIPCIÓN
REFERENCIA
: Introduce diversas modificaciones a la ley Nº 19.175,
orgánica constitucional sobre gobierno y administración
regional, ley Nº 18.695, orgánica constitucional de
municipalidades, Nº 18.700, orgánica constitucional sobre
votaciones populares y escrutinios y ley Nº 18.556, orgánica
constitucional sobre sistema de inscripciones electorales y
Servicio Electoral
INICIATIVA
: Mensaje presidencial
MINISTERIO
: Del Interior
ORIGEN
: Cámara de Diputados
INGRESO
: 7 de enero de 2009
CALIFICACIÓN
: Discusión inmediata
ARTICULADO
: 4 artículos permanentes y uno transitorio
OBJETO DE LA INICIATIVA
1.-
Disponer una integración transitoria de los consejos regionales, cuando en una
o más comunas de la misma región, el tribunal electoral hubiere declarado
nula la elección de concejales (que son los electores de los consejeros
regionales).
2.-
Disponer que, cuando se hubiere declarado nula la elección de un alcalde,
ejercerá —transitoriamente— el cargo quien le siga en orden de jerarquía
(generalmente el secretario municipal), con exclusión del juez de policía local.
3.-
Integrar —transitoriamente— los concejos municipales con los funcionarios de
más alta jerarquía del respectivo municipio, cuando se hubiere declarado nula
la elección de concejales.
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4.-
Facultar al Director del Servicio Electoral para señalar la fecha en que deba
repetirse una elección que hubiere sido declarada nula, y acotar dicha fecha a
plazos inferiores a los establecidos en la ley.
5.-
Facultar al juez de garantía (del proceso penal) para excluir del padrón
electoral respectivo a las personas que se hubieren inscrito en el Registro
Electoral en contravención a la ley (p. ej. con un domicilio falso o no
correspondiente a la respectiva circunscripción), cuando así se investigue
como consecuencia de la declaración de nulidad de un acto eleccionario.
6.-
Aplicar expresamente las normas que preceden, a la comuna de Sierra Gorda,
para solucionar los problemas derivados de la declaración de nulidad de la
elección de alcalde y concejales, por sentencia ejecutoriada de 24 de
noviembre de 2008, del Tribunal Calificador de Elecciones.
CONTENIDO ESPECÍFICO
Artículo 1º.-
Incorpórase a la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y
Administración Regional, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue
fijado por el decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio del Interior,
el siguiente artículo 84 bis, nuevo:
“Artículo 84 bis.- Con todo, cuando el tribunal electoral competente hubiese
declarado, mediante sentencia firme o ejecutoriada, la nulidad de una elección
municipal de concejales, el consejo regional se constituirá transitoriamente por
consejeros elegidos por los concejales de la región, constituidos en colegio
electoral por cada una de las provincias respectivas, excluyendo de éstos a los
concejales de la o las comunas cuyo acto eleccionario haya sido anulado.
Estos consejeros regionales permanecerán en sus cargos sólo hasta la fecha
de instalación del consejo regional definitivo, conforme a lo dispuesto en los
incisos siguientes.
Realizada la nueva elección municipal de concejales y una vez instalados el o
los concejos municipales respectivos, se llevará a cabo una nueva elección de
consejeros regionales, de conformidad a lo dispuesto en el Capítulo VI 1 de
este título2.
El mandato de los consejeros regionales elegidos de conformidad al inciso
anterior se extenderá hasta completar el período que reste para cumplir el
plazo legal de cuatro años establecido en el artículo 303 de la presente ley”.
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CAPITULO VI: De la Elección del Consejo Regional;
Párrafo 1°: De los Colegios Electorales Provinciales y de la Votación; Párrafo 2°: De las Reclamaciones del Acto Electoral.
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TITULO SEGUNDO: DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA REGIÓN.
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Artículo 30.- Los consejeros regionales que correspondan a cada provincia serán elegidos por los concejales mediante el
procedimiento y el sistema electoral establecidos por el Capítulo VI de este Título.
Los consejeros durarán cuatro años en sus cargos y podrán ser reelegidos.
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Artículo 2º.-
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Incorpóranse, a la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades,
cuyo texto refundido y sistematizado fue fijado mediante decreto con fuerza de
ley N° 1, de 2006, del Ministerio del Interior, las siguientes modificaciones:
1.-
Introdúcese, el siguiente artículo 62 bis, nuevo:
“Artículo 62 bis.- En caso de nulidad del acto eleccionario municipal de alcalde,
declarada por sentencia firme o ejecutoriada por el tribunal electoral
competente, las funciones del alcalde serán desempeñadas por el funcionario
en ejercicio que le siga a aquél en orden de jerarquía, con exclusión del juez
de policía local, hasta la investidura del nuevo alcalde.”.
2.-
Agrégase, el siguiente artículo 78 bis, nuevo:
“Artículo 78 bis.- En caso de nulidad del acto eleccionario municipal de
concejales, declarada por sentencia firme o ejecutoriada por el tribunal
electoral competente, las funciones del concejo municipal serán
desempeñadas por el funcionario en ejercicio que le siga al alcalde en orden
de jerarquía, con exclusión del juez de policía local, hasta la instalación del
nuevo concejo municipal.
Con todo, cuando el tribunal electoral competente hubiese declarado la nulidad
de una elección municipal de alcalde y concejales, mediante sentencia firme o
ejecutoriada, las funciones del concejo municipal serán desempeñadas por el
funcionario en ejercicio que le siga al alcalde en segundo orden de jerarquía,
con exclusión del juez de policía local, hasta la instalación del nuevo concejo
municipal.”
Artículo 3º.-
Incorpórase, en el artículo 934 de la ley N° 18.556, Orgánica Constitucional
sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral, las siguientes
modificaciones:
1.- Sustitúyase, en la letra l) la conjunción “y” y la coma “(,)” que la antecede,
por un punto y coma “(;)”; y en la letra ll) el punto aparte (.) por la conjunción
“y”, precedida de una coma (,).
2.- Introdúcese la siguiente letra m, nueva:
“m) En caso de haber sido declarada nula una elección mediante sentencia
firme o ejecutoriada del tribunal electoral competente, dictar resolución que fije
el calendario de las fechas del proceso electoral correspondiente, las que en
todo caso comprenderán plazos menores a los señalados por la ley.”.
Artículo 4º.-
Incorpórase, a la ley N° 18.700, Orgánica Constitucional sobre Votaciones
Populares y Escrutinios, el siguiente artículo 99 ter, nuevo:
“Artículo 99 ter.- Cuando el Tribunal Calificador declare nulo un acto
eleccionario por vicios o defectos en el Registro Electoral, se remitirán los
antecedentes al juzgado de garantía competente, para que éste procede a la
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Artículo 93 (encabezamiento).- Corresponderá especialmente al Director, en su calidad de Jefe del Servicio Electoral:
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exclusión de aquellos que han sido inscritos en contravención a la ley.
El nuevo acto eleccionario se realizará en base a los Registros Electorales
correspondientes, exceptuadas las inscripciones de aquellas personas
excluidas de conformidad al inciso anterior.
El Tribunal Calificador no podrá declarar nulo el nuevo acto eleccionario
basado en la misma causal señalada en el inciso primero de este artículo.”.
ARTÍCULO TRANSITORIO
Artículo único.-
En atención a la nulidad del acto eleccionario para elegir alcalde y concejales,
dispuesto por el Tribunal Electoral Regional de Antofagasta, por sentencia Rol
N° 15, de siete de noviembre de 2008, respecto de la comuna de Sierra
Gorda, confirmada por el Tribunal Calificador de Elecciones, mediante
sentencia Rol N° 229, de 24 de noviembre de 2008, el consejo regional de
Antofagasta correspondiente al período 2009-2013 será elegido por los
concejales municipales de la región, los que se constituirán en colegio
electoral por cada una de las provincias de la misma. Para estos efectos, el
colegio electoral de la provincia de Antofagasta estará única y transitoriamente
integrado por los concejales de las comunas de Antofagasta, Tal Tal y
Mejillones.
Dichos colegios electorales se constituirán 15 días después de la publicación
de la presente ley, y la elección del consejo Regional de Antofagasta se regirá
por el procedimiento y el sistema electoral establecidos en el Capítulo VI 5 de la
ley N° 19.175.
No obstante, los plazos a que se refiere el párrafo 2° del capítulo mencionado
de la citada ley se reducirán, siendo fijados mediante resolución del Director
del Servicio Electoral.
Con todo, la instalación del consejo regional de Antofagasta deberá efectuarse
a más tardar el día 19 de febrero de 2009 y su mandato se extenderá sólo
hasta la instalación del definitivo consejo regional correspondiente al período
2009-2013.
Una vez instalado el nuevo concejo municipal de la comuna de Sierra Gorda, y
dentro de los 15 días siguientes, se llevará a cabo la elección del definitivo
consejo regional de Antofagasta, cuya elección se regirá en todo por el
procedimiento y el sistema electoral establecidos en el Capítulo VI 6 de la ley
N° 19.175.
El mandato de los consejeros regionales de Antofagasta electos de
conformidad al inciso precedente, se extenderá hasta completar el período que
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Ver nota a pie de página 1.
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reste para cumplir el plazo legal de cuatro años establecido en el artículo 30 7
de la ley N°19.175.”.
FUNDAMENTO, SEGÚN LA INICIATIVA
1.- Elección
municipal de
Sierra Gorda.
El Tribunal Electoral Regional de Antofagasta, mediante sentencia Rol N° 15,
de siete de noviembre de 2008, declaró la nulidad de todo el acto eleccionario
llevado a cabo el día veintiséis de octubre de 2008 para elegir alcaldes y
concejales de la comuna de Sierra Gorda, ordenando la realización de un
nuevo acto eleccionario entre los mismos candidatos, con la integración de
nuevas mesas y vocales, en la forma y oportunidad que la autoridad
competente determine, sobre la base de inscripciones ajustadas a derecho y
que den cuenta de personas verdaderamente domiciliadas en la comuna.
Dicha sentencia fue confirmada por el Tribunal Calificador de Elecciones por
sentencia Rol N° 229, de 14 de noviembre de 2008.
Precisamente, en el considerando 12° de su sentencia, el Tribunal Electoral
Regional de Antofagasta, señaló que “en el acto eleccionario llevado a cabo el
26 de octubre pasado, y principalmente, en la etapa previa de formación de los
registros electorales mediante la inscripción de los ciudadanos, se produjo una
serie de vicios que de una u otra forma provocaron grave distorsión en la
expresión de la voluntad ciudadana, impidiendo que esta se manifestara en los
términos libres y fidedignos que nuestra institucionalidad exige, como
consecuencia de lo cual se produjo una grave distorsión de la voluntad del
electorado, en la medida en que aquella no encontró expresión
exclusivamente en la manifestación del sentir que se concretiza mediante la
emisión del voto efectuado por quienes real y efectivamente tienen su
domicilio en la comuna, sino que por personas que notoriamente no han
cumplido con el referido requisito, a lo que cabe agregar la existencia de
diversas irregularidades que contaminaron el acto electoral propiamente tal”.
2.- Razones de
la justicia
electoral.
El fundamento del fallo fue el haberse realizado las inscripciones electorales
de un centenar de personas conforme a domicilios distintos a los reales.
No obstante, si bien el citado tribunal declaró la nulidad del acto eleccionario,
limitó su competencia, invocando el artículo 96 de la Ley N° 18.700,Orgánica
Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, conforme al cual su
competencia abarca la declaración de nulidad de las elecciones y plebiscitos,
no las inscripciones electorales, pues el artículo 51 y siguientes de la ley
N° 18.556, mediante un procedimiento especial, entrega dicha facultad a los
Jueces de Garantía, autorizando la exclusión de los Registros Electorales de
quienes hayan sido inscritos en contravención a la ley.
Entonces, debido a la declaración de nulidad del acto eleccionario municipal
precedentemente expuesto, es que el día seis de diciembre de 2008, fecha de
instalación de los concejos municipales correspondientes al período 20082012, y ante la falta de candidatos válidamente electos, no se realizó
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Ver nota a pie de página 3.
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investidura ni instalación alguna de autoridades comunales en la comuna de
Sierra Gorda, vacío que se extiende hasta la fecha. Esto significa que, en la
actualidad no hay alcalde titular ni concejo municipal en la comuna de Sierra
Gorda.
Por consiguiente, la situación generada en la comuna de Sierra Gorda, a raíz
del fallo de la justicia electoral citado, obliga a legislar, no sólo para dar una
solución a dicha situación, sino también para prever posibles situaciones
futuras que se puedan presentar.
Necesidad de evitar
casos a futuro.
Por lo tanto, el presente proyecto de ley pretende dar una solución a la actual
situación de la comuna de Sierra Gorda y de la Región de Antofagasta,
mientras se efectúa una nueva elección municipal en dicha comuna,
estableciendo, además, reglas permanentes que perfeccionan la normativa
vigente y que permitan el funcionamiento de la institucionalidad ante el caso
de nulidad de actos eleccionarios declarados por un tribunal electoral.
II. COMENTARIOS DE LIBERTAD Y DESARROLLO
IMPLICANCIAS CONSTITUCIONALES
1.- Materia de ley.
Las cuatro leyes que el proyecto modifica son de rango orgánico
constitucional.
La ley N° 19.175, sobre Gobierno y Administración Regional, que se modifica
por el artículo 1º del proyecto de ley, tiene su base constitucional en el artículo
113 de la Constitución Política.
La ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, en lo que
concierne a la elección de alcaldes y concejales (artículo 2º del proyecto de
ley), se funda en el artículo 119 de la Constitución.
La ley N° 18.556, sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio
Electoral (artículo 3º del proyecto de ley), así como la ley Nº 18.700, Orgánica
Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios (artículo 4º) nacen
del artículo 18 del texto constitucional.
La aprobación de los cuatro artículos permanentes del proyecto y del
transitorio, requerirán del quórum de 4/7 de diputados y senadores en
ejercicio, conforme al artículo 66 inciso segundo, de la Constitución, y deberán
ser remitidos previamente a su promulgación, al Tribunal Constitucional, para
su control (artículo 93, Nº 1).
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COMENTARIOS DE MÉRITO
2.- Apreciación
general.
El proyecto de ley se origina en la declaración de nulidad de la elección del
alcalde y de los concejales en la comuna de Sierra Gorda (región de
Antofagasta), en el proceso electoral de octubre de 2008. Ello deja acéfala la
organización municipal y se produce una consecuencia no prevista
expresamente en la legislación, que es necesario solucionar.
Sin embargo, cabe distinguir, por una parte, entre la situación de la aludida
comuna, que está actualmente fuera del sistema regular de administración
alcaldicia, porque ya deberían haber asumido las nuevas autoridades si
hubieren sido elegidas válidamente, y por la otra, la situación que podría
presentarse alguna vez a futuro. El proyecto intenta solucionar ambas
situaciones a la vez, en el caso de Sierra Gorda, mediante una norma
transitoria, y en los demás casos, modificando las normas permanentes de las
cuatro leyes que regulan esta materia, antes individualizadas.
El proyecto debería
desglosarse.
A pesar de la urgencia de “discusión inmediata” declarada por el Ejecutivo
para la tramitación del proyecto, que se justifica solo en el caso de la
municipalidad afectada, se hace necesario un estudio más detenido para el
articulado permanente, que se aboca a cuestiones de mayor complejidad que
requieren para despacharlas un necesario y maduro estudio. Ello debería dar
lugar a desglosar el artículo transitorio, manteniéndole la urgencia, pero
reservando para un estudio sin urgencia la solución permanente para casos
que en futuro pudieran presentarse.
Debe tenerse presente, por otra parte, que la Comuna de Sierra Gorda, siendo
pequeña, recibe el 30% de las patentes mineras de las empresas que
desarrollan allí sus actividades extractivas, por aplicación del 163 del Código
de Minería (según modificación introducida por la ley Nº 19.143 de 17 de junio
de 1992). Esta circunstancia puede tener relación con los hechos que dieron
origen a la nulidad de la elección, y que consistieron en la inscripción de
personas que carecían del requisito de domicilio para ese efecto, y por lo
tanto, el número de votantes resultó notoriamente superior al número de los
habitantes reales de la comuna.
No obstante, debe tenerse presente que suele darse con cierta frecuencia el
caso de personas que no tienen domicilio en la circunscripción electoral donde
deben concurrir a sufragar, debido a que mudaron domicilio y no concurrieron
a efectuar una nueva inscripción (oportunidad en que corresponde, además,
solicitar la cancelación de la inscripción anterior). Este caso es distinto al de la
persona que declara, bajo juramento, un domicilio falso para inscribirse y votar
en un determinado distrito electoral que no le corresponda por su domicilio.
Ello puede suceder, por ejemplo, con el objeto de favorecer a un determinado
candidato. Esta conducta está sancionada en al artículo 79, inciso segundo, de
la ley Nº 18.556, con la pena de 61 días a 3 años, más una multa de 1 a 3
UTM.
De esta circunstancia específica ocurrida en la comuna de Sierra Gorda
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surgen los problemas que pretende solucionar este proyecto de ley.
3.- Las
proposiciones
permanentes.
Como anteriormente se indicó, requieren distinto tratamiento la situación que
se origina en Sierra Gorda, que está sin autoridades municipales regularmente
elegidas, y las normas permanentes sobre casos que pudieran producirse en
el futuro; estas últimas deberían estudiarse con mayor detenimiento y, entre
tanto, se presentan aquí algunos comentarios críticos.
El primer problema que requiere mayor estudio es el relativo a la nulidad de
una elección por una causal configurada con anterioridad a su celebración. En
concreto, se trata de la anulación de un acto eleccionario por la inscripción en
el registro electoral de personas que hubieren hecho una declaración falsa
sobre su domicilio o sobre otro hecho sustancial al momento de solicitar la
inscripción o un cambio de inscripción.
La falsedad de los
hechos declarados en la
inscripción del
ciudadano elector.
Al respecto cabe señalar, desde luego, que esa situación está regulada y
sancionada en la ley Nº 556, orgánica constitucional sobre inscripciones
electorales, cuyo artículo 79 establece que “la persona que en el acto de la
inscripción suplantare a otra o se inscribiere bajo su propio nombre más de
una vez, sin dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 54 8, o lo hiciere con
nombre supuesto, sufrirá las penas de presidio menor en sus grados mínimo a
medio y multa de una a tres unidades tributarias mensuales.
Su inciso segundo establece que “igual pena sufrirá quien proporcionare a la
Junta datos falsos en el acto de la inscripción o prestare falso testimonio en el
caso del artículo 42” (esto es, sobre su domicilio y sobre el hecho de no
encontrarse anteriormente inscrito).
Adicionalmente, el artículo 51 de la misma ley, autoriza —bajo ciertos
requisitos— a cualquier persona para solicitar al juez de garantía que se
excluya del registro a la persona que se hubiere inscrito en contravención a la
ley.
Ahora bien, la causal que parece ser la más recurrente o la más generalizada
en el caso de Sierra Gorda, es la falsedad en la declaración del domicilio, lo
que da lugar a la exclusión del ciudadano que se hubiere inscrito dando
domicilio falso.
No obstante, esta exclusión por declaración falsa no
constituye, en la ley vigente, causal de impugnación o de nulidad de un acto
eleccionario. La impugnación de una elección o de una mesa, conforme al
artículo 96 de la ley Nº 700, procede por actos simultáneos al proceso
eleccionario, como funcionamiento irregular de las mesas o actos de autoridad
que hubieren obstaculizado el derecho de sufragio de los ciudadanos.
Hasta ahora, la ley no franquea recurso de nulidad de una elección por actos
que se hubieren producido con anterioridad al acto mismo, sin perjuicio de
otras sanciones.
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Aviso para cancelación de la inscripción anterior en otra circunscripción.
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En efecto, la inscripción falsa de uno o más electores no es causal de nulidad
del acto eleccionario; pero quien fuere responsable merece pena privativa de
libertad de hasta 3 años más multa de hasta 3 UTM.
Impugnación del acto
eleccionario por causas
anteriores al mismo.
El cambio sustancial, entonces, que introduce el proyecto de ley, es que
conforme al nuevo artículo 99 ter de la ley Nº 18.700 (que se introduce por el
artículo 4º del proyecto) el Tribunal Calificador podrá declarar nulo un acto
eleccionario por vicios o defectos en el Registro Electoral. Esta norma podría
posibilitar, a futuro, que se detecten inscripciones falsas (que siempre puede
haber) para impugnar elecciones en las que se hubiere obtenido un resultado
adverso a quien promueva la impugnación.
Es contraproducente la nueva causal que se introduce, por lo demás, en forma
indirecta, pero que produce el efecto antes señalado de admitir la pretensión
de nulidad sobre la base de defectos o vicios de la inscripción de los votantes,
como sería el caso de los domicilios falsos, sin relación a hechos ocurridos
durante el acto electoral mismo.
Una forma de desincentivar tales inscripciones falsas, sería modificar la
sanción que actualmente se les asigna, estableciendo como pena principal la
de inhabilitación absoluta perpetua para cargos y oficios públicos, derechos
políticos y profesiones titulares, la cual, conforme al artículo 38 del Código
Penal produce, entre otras consecuencias, la privación de todos los derechos
políticos activos y pasivos y la incapacidad perpetua para obtenerlos. Es
decir, nunca podrá volver a sufragar en una elección popular de las previstas
en la Constitución ni podrá presentarse como candidato en ellas. Se trata, por
lo demás de una pena de crimen, lo que es consistente con la gravedad de un
hecho que pone en duda el sistema electoral y, si se comete en forma
generalizada, puede llegar a hacer desconfiar del sistema democrático mismo.
Lo anterior no obsta a mantener la pena privativa de libertad y de multa, sin
perjuicio de reconsiderar esas sanciones si se introduce como pena principal
la inhabilitación absoluta perpetua, que según el artículo 37 del Código Penal,
es una pena aflictiva, que produce el efecto de suspender la calidad de
ciudadano, desde que hay acusación, o de perderla, desde que hubiere
condena
Pero no es conveniente otorgar, por ese hecho, aunque fuere generalizado,
una acción para declarar la nulidad del acto eleccionario, porque genera
incentivos perversos que podrían dar lugar a otras consecuencias contrarias al
sistema electoral y a los mecanismos constitucionales de representación
ciudadana.
El fallo del TRICEL de
Antofagasta.
En relación con lo expuesto precedentemente, es necesario referirse al fallo de
14 de noviembre de 2008 del Tribunal Electoral Regional de Antofagasta,
aludido en los fundamentos del mensaje, que declaró la nulidad de la elección
municipal del Sierra Gorda, por actos producidos en la etapa previa de
formación de los registros electorales mediante la inscripción de personas, que
provocaron una grave distorsión en la expresión de la voluntad ciudadana,
impidiendo que ésta se manifestara en términos libres y fidedignos que la
institucionalidad establece. A ello “cabe agregar —dice el fallo— la existencia
de diversas irregularidades que contaminaron el acto electoral propiamente
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tal”.
Pero además el fallo tuvo presente que su competencia alcanza a la
declaración de nulidad de elecciones y plebiscitos, pero no comprende a las
inscripciones electorales, que están reguladas mediante un procedimiento
especial, en el artículo 51 y siguientes de la ley 18.556.
El proyecto de ley viene, entonces, a “llenar un vacío”, pero puede crear un
problema mayor, como se ha dicho, e incentivar una guerra de impugnaciones
fundadas en actos previos al acto electoral.
Los consejos
regionales.
Declarada nula una elección de concejales, se genera una situación anómala
en la constitución del consejo de la región a la cual pertenezca la comuna
afectada por la nulidad de la elección, toda vez que los consejeros regionales
son elegidos por los concejales de las comunas respectivas, agrupados en
colegios electorales provinciales. Así, no habría votos correspondientes a la
comuna o comunas cuya elección de concejales fue declarada nula.
La solución que propone el proyecto consiste en hacer una primera elección
de consejeros, de carácter provisional, excluyendo a los concejales de la
comuna afectada por la declaración de nulidad, y una segunda elección,
definitiva, cuando se hubiere instalado el concejo municipal después de la
segunda votación que debiere efectuarse.
Los nuevos consejeros elegidos en la segunda elección permanecerán hasta
completar el plazo de 4 años contados desde que debió haberse constituido
regularmente (sin la anomalía de nulidad de los concejales faltantes de una o
más comunas). Este plazo de 4 años no es de rango constitucional, por lo que
la ley orgánica constitucional puede regularlo en la forma propuesta, esto es,
sumando el tiempo de ejercicio del primer consejo regional elegido
provisoriamente y el de ejercicio de los consejeros de carácter definitivo.
Sin embargo, una solución que podría discutirse es la omisión de la segunda
elección que se propone, y convocar a la constitución del consejo regional
exclusivamente a los concejales regularmente electos, y prescindir de aquellos
que vayan a ser elegidos en una elección posterior, luego del proceso de
anulación a que haya lugar. De esta forma, se simplifica el proceso, en la
medida que los municipios afectados de nulidad en su elección de concejales
no sean numéricamente significativos; si, por el contrario, una fuere necesario
declarar la nulidad en la mayoría de municipalidades, la solución del problema
probablemente exceda una reforma puntual al mecanismo de elección.
“Subrogación” del
alcalde
Para el caso en que la nulidad de una elección se refiere al alcalde, el
proyecto (artículo 2º) se ocupa de regular esta situación. La solución consiste
en que ejerza como alcalde el funcionario que siga al cargo de alcalde en
orden de jerarquía y que suele ser el secretario municipal. El proyecto excluye
al juez de policía local como posible alcalde suplente, lo que parece razonable.
La norma es similar a lo que estatuye el actual artículo 62 de la ley orgánica
constitucional de municipalidades, según el cual, el alcalde, en caso de
ausencia o impedimento no superior a cuarenta y cinco días, será subrogado
en sus funciones por el funcionario en ejercicio que le siga en orden de
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jerarquía dentro de la municipalidad, con exclusión del juez de policía local.
Es estricto sentido, no es propia la expresión subrogación, porque ésta tiene
lugar cuando existe un alcalde, pero que está temporalmente imposibilitado o
ausente. La designación transitoria de un funcionario o autoridad, en ausencia
del titular, corresponde más bien al concepto de interinato.
Por lo tanto, una diferencia importante entre la norma vigente y el proyecto
consiste en que según el citado artículo 62 existe un alcalde ausente o
impedido que es subrogado por un funcionario; en la situación que el proyecto
intenta solucionar, no existe alcalde.
Con todo, la solución parece razonable.
“Subrogación” de los
concejales.
En el caso de que la nulidad de la elección afecte a los concejales, el proyecto
(artículo 2º, Nº 2) propone que desempeñen esa función los funcionarios
municipales en ejercicio que sigan al alcalde, en orden de jerarquía, con
exclusión del juez de policía local. El número de funcionarios que ejercerá
esta función transitoria dependerá del número de concejales que corresponda
a la municipalidad.
Como se sabe, la Constitución declara que los concejales son elegidos por
sufragio universal (artículo 119), norma contra la cual pugna el proyecto, que
hace desempeñar el cargo de concejales a funcionarios ajenos a todo proceso
electoral.
Ahora bien, esta proposición no solo es criticable por desconocer un precepto
constitucional, sino porque, además configuran una situación anómala al ser
funcionarios municipales, que necesariamente van a ser subordinados del
alcalde interino o del que hubiere sido elegido en primera elección válidamente
celebrada. Ello impedirá que ejerzan las funciones propias del concejo, que
puede aprobar o rechazar ciertas proposiciones del alcalde, o incluso
fiscalizarlo o denunciarlo, según el caso.
En esta circunstancia, puede estudiarse la posibilidad de prorrogar el mandato
de los concejales vigentes al día de la elección, hasta que se solucionen
legalmente los vicios electorales que originan la nulidad. En este caso, debe
tenerse presente que la Constitución les fijó a los concejales un plazo de
cuatro años, el que se vería extendido por el tiempo suficiente para empalmar
con el nuevo concejo.
Esta extensión del plazo por norma orgánica
constitucional, aunque sea excepcional y transitoria, ciertamente pugna con la
norma del artículo 119 de la Constitución que fija en cuatro años el plazo del
cargo de concejal. Sin embargo, esta trasgresión parece menos grave que
nombrar concejales que nunca han sido electos, y además subordinados del
alcalde. En cambio, prorrogar el cargo de los concejales del período anterior,
al menos mantiene la exigencia de haber sido elegidos por sufragio universal.
Atribución del Director
del SERVEL.
En caso de nulidad de la elección —de cualquiera elección— al Director del
SERVEL corresponderá fijar la fecha para la segunda elección, dentro de
plazos menores a los señalados por la ley.
La última parte de la norma impide que el Director fije fechas lejanas y que el
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alcalde, si fuere el caso, no fuera nuevamente elegido sino hasta varios meses
después, preocupación que es válida.
No obstante, no se divisa con claridad cómo se computaría el plazo “menor
que el señalado en la ley” para esa segunda elección. Exactamente ¿a qué
plazo alude?, ¿podría tratarse de un plazo constitucional en vez de legal?,
¿desde cuándo se contaría dicho plazo?
Cabría precisar la norma y asegurarse de que no va a generar dudas de
interpretación al momento en que debiera ser aplicada.
4.- Artículo
transitorio.
El artículo transitorio, que dicta las normas específicas para el caso de la
comuna de Sierra Gorda, no merece comentarios muy distintos de los que ya
se han formulado respecto de las normas permanentes; solo que en este caso
los plazos respectivos se encuentran consignados en el proyecto de ley.
5.- Modificaciones.
La calificación de “discusión inmediata” que ha dispuesto el Ejecutivo, dio lugar
a que el proyecto se despachara con fecha 13 de enero de 2009 para
segundo trámite constitucional al Senado.
Pueden destacarse las siguientes modificaciones introducidas por la Cámara
de Diputados en el texto primitivo:
a) Consejos regionales. En este caso se optó por mantener en ejercicio a
los consejeros regionales correspondientes a provincias donde se hubiere
declarado nula la elección de concejales. Dichos consejeros mantendrán su
calidad hasta la constitución de los nuevos concejos, de conformidad con las
normas ya expuestas;
b) Se precisó que en el caso de la nulidad de la elección del alcalde,
ocupará, en el intertanto, el cargo de alcalde el secretario municipal (lo que no
es esencialmente diversos de la proposición primitiva);
c) Respecto de los concejales, son llamados a ejercer transitoriamente los 4
funcionarios que sigan en jerarquía, con exclusión del juez de policía local,
hasta la instalación del concejo definitivo.
d) Formalmente, se dividió el artículo único transitorio, en dos artículos. Sin
variaciones apreciables en cuanto al fondo.
NOTA: Cabe consignar que el texto definitivamente despachado por el
Senado, eliminó el artículo 4º del proyecto de ley, que incorporaba un artículo
99 ter en la ley 18.700, orgánica constitucional de votaciones populares y
escrutinios.
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9 de enero de 2009
6.- Conclusión.
ISSN 0787-0415
El proyecto sale al paso de la situación producida en la comuna de Sierra
Gorda, cuya elección de alcalde y concejales fue declarada nula por sentencia
ejecutoriada. Al mismo tiempo, y con discusión inmediata, se proponen
normas permanentes para casos eventualmente futuros en que se declare la
nulidad de un acto eleccionario.
La principal objeción que merece el proyecto es que el estudio de las normas
permanentes debería efectuarse sin discusión inmediata, reservando esta
calificación solo para el caso de Sierra Gorda, que requiere una solución
urgente.
En efecto, la impugnación de un acto eleccionario por una nueva causal, que
se refiere a actos anteriores a la elección, como es la inscripción irregular de
ciudadanos electores en el respectivo registro. Ello puede generar el incentivo
a impugnar elecciones por quienes hubieren obtenido un resultado adverso,
pues siempre será posible encontrar electores incorrectamente inscritos que
permitan fundamentar la solicitud para la declaración de nulidad.
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