OFICINA REGIONAL DE OIT PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE

OFICINA REGIONAL DE OIT PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE
OFICINA DE OIT PARA LOS PAÍSES ANDINOS
CRECIMIENTO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO
EN LOS PAÍSES ANDINOS.
NOVIEMBRE DE 2004
PROLOGO
La Comunidad Andina solicitó a la OIT, a mediados del año 2004, apoyo técnico para el
desarrollo de la Conferencia Andina de Empleo que se llevará a cabo en noviembre del año
2004. La contribución de la OIT consiste básicamente, en la preparación de un documento de
análisis y de propuestas para la creación de empleo, en el marco de un proceso de generación de
trabajo decente.El presente documento constituye la versión preliminar, sujeta a ampliaciones y
modificaciones.
La finalidad del documento, una vez elaborada su versión final, es contribuir al análisis y
debate, que sobre políticas de empleo en los países andinos, debe producirse en la Conferencia
Andina de Empleo. En consecuencia, no es un documento oficial de la Comisión y su contenido
no compromete la opinión de la misma sobre los temas en él tratados.
El enfoque que se propone no se limita, como ocurre frecuentemente, al campo de las políticas
activas de empleo, sino que pone especial énfasis en los principales rasgos que debería tomar en
cuenta una estrategia de crecimiento, para que pueda generarse trabajo decente con empleo de
calidad en los sectores modernos y provocar una transformación en los sectores rezagados. Este
enfoque abarca políticas del nivel macro, meso y micro económico, orientadas a alcanzar
objetivos intermedios que se identifican como imprescindibles para acelerar el crecimiento,
elevar la creación de empleos de calidad y transformar las actividades informales.
En particular, dado que la débil competitividad micro-económica es una de las principales
restricciones al crecimiento de la inversión privada – generadora de empleos de calidad – los
tres niveles de políticas – macro, meso y micro – convergen hacia la remoción de obstáculos
que impiden el aumento de la competitividad. Un factor esencial en este enfoque, es el aumento
de la productividad total a nivel micro –económico.
La vinculación entre mejora de la competitividad a nivel micro, y el crecimiento del empleo de
calidad es nítida. Una mejora de la competitividad a nivel micro, implica también menores
costos unitarios, mayor calidad y un aumento en la rentabilidad de la inversión para actividades
exportables y competidoras con importaciones. El aumento de rentabilidad, impulsa decisiones
de inversión privada, cuyo crecimiento genera empleos de calidad. Asimismo, la mayor
competitividad permite defender mejor los empleos domésticos preexistentes, frente a la
competencia del exterior.
Es por ello que este Informe discute: i) el enfoque de una estrategia de desarrollo cuyos
objetivos sean la mejora de la competitividad, el aumento de la inversión y la creación de
empleo de calidad; ii) el régimen macroeconómico más apropiado, que sirve de marco general,
iii) las políticas dirigidas a aumentar la productividad total sistémica – tal como la política de
innovaciones y capacitación; iv) las orientadas a mejorar el entorno de la inversión y reducir los
costos transaccionales – tal como el desarrollo de la infraestructura productiva y la seguridad
jurídica y judicial; v) las políticas hacia redes productivas, clusters, cadenas productivas y otras
formas asociativas de empresas; vi) las políticas de promoción y aceleración de las
exportaciones, y su diversificación hacia productos con mayor valor agregado y mercados
externos más dinámicos; vii) los programas y las políticas activas de empleo y viii) la
articulación de las actividades informales a un crecimiento rápido.
El enfoque propuesto hace énfasis en la interacción y convergencia entre estos ámbitos de
política, con una mezcla variable entre países y a lo largo del tiempo.
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Dentro de esa presentación, se hace especial énfasis en: i) la discusión de la institucionalidad
laboral sincrónica con el aumento de la productividad y la competitividad; ii) la mejora de la
formación y capacitación laboral ; iii) los avances en la articulación y competitividad de la
pequeña y microempresa; iv) las políticas que emergen de las limitaciones de información en el
mercado laboral y; v) la institucionalidad para lograr que el empleo de calidad, sea adoptado
como uno de los objetivos prioritarios de una estrategia de crecimiento en los países andinos.
El conjunto de las propuestas del Informe, si bien intenta responder a un enfoque orgánico, no
agota, sin embargo, las posibilidades de intervención en un área tan vasta y compleja como es la
de la generación de trabajo decente y, en particular, del empleo de calidad. En consecuencia,
estas propuestas no deben ser vistas como “todo lo que se debe hacer”, sino más bien como “lo
más importante que se debe hacer”, al menos desde la perspectiva que la OIT tiene del problema
del empleo. Será responsabilidad de cada país decidir sobre la combinación de políticas que
mejor responda a sus características y particularidades.
Estas propuestas tampoco deben ser vistas como incuestionables. En el campo del que se ocupa
este documento no hay soluciones incuestionables, ya que de ser así el problema que
enfrentamos no existiría. Más bien, estas propuestas deben ser vistas como una contribución,
técnicamente sustentada, a la búsqueda de soluciones al grave problema del empleo en los
países andinos. El análisis de las mismas durante la próxima Conferencia Andina de Empleo
constituirá, precisamente, un paso, esperamos que importante, en ese proceso de búsqueda.
El Informe consta de un resumen inicial y once capítulos. El Capítulo I, que desarrolla el
enfoque estratégico para acelerar el crecimiento y la creación de empleo de calidad, fue
elaborado por Norberto E. García. El Capítulo II, analiza la vinculación entre el mercado laboral
y el aumento de la productividad, fue elaborado por Norberto E. García, Fernando Casanova,
Jorge Notaro y María Elena Pipa. El Capítulo III describe las tendencias de la emigración de los
países andinos y analiza el gran aumento de las remesas, fue elaborado por María Elena Pipa y
Francisco Verdera. El Capítulo IV desarrolla las acciones hacia la pequeña y microempresa, y
fue redactado Mario Tueros. El capítulo V aborda la promoción de la igualdad y la lucha contra
la discriminación laboral. Su primera sección introduce la perspectiva de género en una
estrategia de crecimiento y fue elaborada por Laís Abramo. La segunda sección, que analiza la
inserción de las poblaciones indígenas en una estrategia de crecimiento, fue elaborado por Laura
Madalengoitia. El Capítulo VI que analiza la experiencia de Bolivia y presenta propuestas, fue
elaborado por Gabriel Loza. El capítulo VII, que discute la reciente experiencia de Colombia,
fue elaborado por Álvaro Reyes Posada. El Capítulo VIII, que analiza la experiencia de
Ecuador, fue elaborado por Daniel Badillo. El Capítulo IX, que discute la experiencia de Perú,
fue preparado por Alejandro Olivares. El Capítulo X, que evalúa la experiencia de Venezuela,
fue elaborado por Daniel Ortega. El Capítulo XI, que resume el conjunto de propuestas y
recomendaciones, fue elaborado por Norberto E. García y María Elena Pipa, en base al
contenido de los capítulos anteriores.
La Coordinación Técnica del Informe estuvo a cargo de Norberto E. García. Francisco Verdera
(OIT-Países andinos) y María Elena Pipa (OIT- Oficina Regional Lima) apoyaron además la
coordinación de diversas acciones imprescindibles para completar este Informe.
Daniel Martínez
Director
Oficina Regional de OIT
Para América Latina y el Caribe.
Ricardo Hernández Pulido
Director
Oficina Sub Regional de OIT
Para los Países andinos
Lima, noviembre, 2004
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INDICE
Capítulo I
El empleo en la estrategia de crecimiento.
Capítulo II
Mercado laboral y competitividad
Capítulo III
Migraciones y remesas
Capítulo IV
La pequeña y microempresa en una estrategia de crecimiento
Capítulo V
Promoción de la igualdad: Género y las poblaciones indígenas
Capítulo VI
Bolivia
Capítulo VII
Colombia
Capítulo VIII
Ecuador
Capítulo IX
Perú
Capítulo X
Venezuela
Capítulo XI
Propuestas y recomendaciones de política
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Advertencia
Este documento ha sido elaborado a solicitud del Consejo Asesor de Ministros de
Trabajo de la Comunidad Andina con la finalidad de que sirva como documento de base
en la Conferencia Regional Andina de Empleo. Para su preparación, la OIT convocó a
un conjunto de consultores y especialistas de la OIT.
A los consultores que elaboraron los informes nacionales para cada uno de los cinco
países se les propuso un esquema para la redacción de sus informes, similar al esquema
seguido en los capítulos iniciales. Todos ellos buscaron formular una Estrategia de
crecimiento que tenga como objetivo el empleo de calidad, según las particularidades de
cada país. Por ello es que estos capítulos repiten en parte el esquema central que guía el
Informe.
Los capítulos iniciales que exponen la estrategia propuesta van acompañados de
capítulos con diagnósticos y propuestas específicas sobre temas importantes para la
OIT, como son la problemática de las migraciones, la promoción del empleo a través de
las MYPE y la lucha por la igualdad de oportunidades y contra la discriminación por
sexo y a los pueblos indígenas.
El documento contiene una propuesta para el debate y no es una posición definitiva o
cerrada. Por el contrario, su ánimo es abrir la discusión e incorporar los comentarios y
planteamientos que formulen los Ministerios de Trabajo y de Economía o Desarrollo de
los países andinos, así como los representantes de los gremios de empleadores y de las
centrales sindicales durante la Conferencia. De hecho, la actual versión ya ha
incorporado los comentarios y sugerencias del Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo de Perú y de los Consejos Consultivos Empresarial y Laboral Andinos.
La versión final del documento - y las propuestas - será elaborada con posterioridad a la
Conferencia, incorporando los planteamientos que se presenten durante la misma.
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OIT- OFICINA REGIONAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE
OIT- OFICINA SUBREGIONAL PARA LOS PAÍSES ANDINOS
CAPITULO I
EL EMPLEO EN LA ESTRATEGIA DE CRECIMIENTO (1)
(1) El presente Capítulo fue elaborado por Norberto E. García, Consultor Internacional,
Investigador Asociado del Instituto de Estudios Peruanos, Investigador del Consorcio de
Investigaciones Económicas y Sociales (CIES) de Perú y Profesor Visitante de la Pontificia
Universidad Católica del Perú (Lima).
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1. Introducción
1.1. Antecedentes
Las economías de los países andinos se caracterizan por ser pequeñas, en relación a los
mercados financieros y comerciales externos, abiertas, muy atrasadas en términos de
competitividad – excepto Colombia - con una fuerte gravitación del desempleo abierto, de la
informalidad, del subempleo rural y con una creciente precariedad entre los empleos
disponibles. En prácticamente todas ellas, los problemas de empleo han tendido a agravarse en
los últimos quince años.
En el pasado reciente, una confianza demasiado grande en la incidencia efectiva de la política
macroeconómica, a través de sucesivos cortos plazos, y en la velocidad y capacidad de ajuste de
los mercados a la misma, hizo que varios de los países andinos descansaran casi exclusivamente
en un enfoque de políticas macroeconómicas que suponía un ajuste en línea de los mercados
como respuesta a la misma, mientras simultáneamente se introducían reformas.
Adicionalmente, en varias experiencias, el enfoque macro en sí mismo, enfrentó severas
limitaciones y no respondió a las prioridades de una economía abierta, pequeña y en algunos de
los casos, endeudada con el exterior.
En las concepciones de los diferentes modelos de crecimiento implementados en los países
andinos en los últimos 20 años, el empleo fue considerado una variable de ajuste, cuya
evolución podía ser sacrificada en detrimento de otros objetivos considerados más prioritarios –
como la estabilidad de precios, la estabilidad cambiaria, el libre funcionamiento de los mercados
que por sí solo optimizaría la generación de empleo, las reformas de primera generación, las
reformas de 2da. Generación, el pago de los intereses de la deuda externa, etc. Similarmente, el
descenso de los costos laborales por unidad de trabajo, fue la vía escogida para elevar la
competitividad.
Esas concepciones legitimaron el planteamiento de propuestas, que con el correr del tiempo,
fueron aceptados en muchos medios académicos y de Gobierno. La hipótesis principal
subyacente a todas esas diversas propuestas, fue que el empleo de calidad era un tema cuya
valoración social no era tan elevada como otros objetivos de la política económica – aún
cuando, como se esclarece en un párrafo posterior, las encuestas a la población decían lo
contrario. Explícita o implícitamente, estas propuestas confundieron lo que son restricciones,
objetivos intermedios u objetivos instrumentales – como la meta de inflación, la estabilidad del
tipo de cambio real, el déficit fiscal, etc.- con lo que son objetivos finales: el bienestar de la
población y un proceso ampliado de inclusión y movilidad social. Al hacerlo, incurrieron en uno
de los más serios desaciertos de la política económica: dejar de aceptar como objetivos aquellos
temas que son considerados vitales por una sociedad. Es importante recordar que en las
economías desarrolladas, nunca se abandonó el objetivo empleo. De hecho, muchas de los
enfoques implementados en esas latitudes, se explican por la decisión de defender ese objetivo.
Con el correr de los años, el deterioro de la situación del empleo de los países andinos fue
persistente. No sólo se elevó el desempleo, si no que la informalidad y la precariedad laboral,
alcanzaron niveles nunca antes verificados. Los “shocks” externos e internos, fueron sin duda
parte de la explicación de ese deterioro. Pero el tema principal fue la ausencia de una política
económica de largo, mediano y corto plazo que deliberadamente se planteara como uno de sus
objetivos prioritarios, defender el objetivo empleo de calidad para la población. Esto ocurrió a
pesar de que, ya en los 90’s, en numerosas encuestas, la población señalaba el tema de la falta
de empleo como uno de los principales problemas de la sociedad.
Con los shocks de los últimos años de los 90’s, y las manifestaciones en el plano político y
social que fueron emergiendo, quedó claro que la población de los países andinos, demandaba
una propuesta para enfrentar el problema.
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En la actualidad, la dimensión alcanzada por los problemas de desempleo abierto, informalidad,
subempleo rural y precariedad creciente de los empleos disponibles, es de tal magnitud – como
se hará explícito en la sección 2.3. – que no es factible enfrentarla sólo con políticas activas de
empleo, que inciden sobre una fracción pequeña de la PEA. Se hace indispensable una acción
sostenida durante un tiempo prolongado, con un conjunto de políticas convergiendo en la
dirección de mejorar gradualmente el problema del empleo. Dicho de otra manera, se hace
indispensable reflexionar sobre una estrategia de crecimiento que adopte como uno de sus
objetivos prioritarios, la creación de empleo.
1.2. Un enfoque estratégico.
El tema exige una discusión sobre las estrategias de desarrollo, y las políticas de mediano y
corto plazo, que acepten como uno de sus objetivos prioritarios la generación de empleo de
calidad. En particular, exige un replanteamiento sólido en la dirección de que el empleo de
calidad es uno de los objetivos prioritarios de la estrategia de desarrollo, y que los objetivos
intermedios o instrumentales, deben ser establecidos respetando esa prioridad.
Un planteamiento estratégico implica además una reflexión seria sobre lo que efectivamente
puede esperarse del ajuste espontáneo de los mercados, en realidades como las de los países
andinos, en las que: i) falta un largo trecho por recorrer para establecer las instituciones
requeridas para que realmente funcione una economía de mercado; ii) el libre juego de los
mercados no puede asegurar por sí solo el pleno empleo a largo plazo de la mano de obra en una
economía abierta y pequeña, si se parte de situaciones en que existe una gran insuficiencia de
capital humano, de inversión física, de adopción de innovaciones, de capacidad gerencial en el
segmento de pequeña empresa, y de información sobre lo que está aconteciendo en múltiples
mercados externos a los que ahora se encuentra conectada.
Por consiguiente son indispensables políticas deliberadas, para: i) establecer o fortalecer las
instituciones necesarias para que opere una economía de mercado; ii) orientar un proceso de
aceleración del crecimiento de la inversión, de la adopción de innovaciones, y de la calificación
de la mano de obra; iii) fortalecer decisivamente la capacidad competitiva, y con ello el aumento
de la productividad total sobre todo a nivel micro - económico; iv) aceptar como objetivo de
largo plazo, que guíe el rumbo, la creación de empleo de calidad para la población v) diseñar
políticas para remover las restricciones existentes en los cuatro ámbitos previos.
Este trabajo rescata el enfoque de estrategia de crecimiento, como conjunto articulado de
políticas macro, meso y micro - económicas, que define un rumbo económico, a mediano y
largo plazo, para un país, a través de la convergencia de las políticas citadas, hacia un conjunto
de objetivos finales – entre ellos, el empleo de calidad. Dada la experiencia de los 80´s y 90’s,
este informe hace énfasis en: i) un enfoque macro que prioriza una visión expansiva y
preventiva para una economía pequeña y abierta, ii) articulado al mismo, un enfoque de
políticas meso- económicas – que operan a nivel intermedio como las políticas de formación y
capacitación - y micro-económicas – que inciden directamente sobre las empresas. Las tres
instancias de política deben orientarse deliberadamente a remover las principales restricciones
para la aceleración del crecimiento de la inversión, ya que sólo esta aceleración generará el
empleo de calidad que se necesita. Entre las principales restricciones a ser removidas, se destaca
por su importancia, la mejora sistemática de la competitividad – lo que implica políticas
deliberadas sobre precios relativos o incentivos, y particularmente, sobre el aumento de la
productividad total a nivel micro - económico. En esta óptica, un enfoque macroeconómico
apropiado es una condición necesaria, pero está lejos de ser una condición suficiente.
1.3. Competitividad y aumento de la productividad
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La principal fuente de mejora de la competitividad es el aumento de la productividad total a
nivel micro, que es un producto de políticas públicas y privadas deliberadas – como la mejor
organización de la empresa para la productividad y la calidad, el estímulo a la adopción de
innovaciones; la calificación continua de la mano de obra; la formación de clusters, redes o
cadenas productivas para competir; etc.- de diferentes ámbitos, que convergen hacia dicho
aumento.
Existen nexos muy nítidos entre la mejora de la competitividad, el aumento de la inversión y el
empleo. Por una parte, la mejora de la competitividad a través de la productividad, implica una
mayor tasa de rentabilidad de la inversión, que estimula decisiones de inversión, y a través de
ello, contribuye a la generación de empleo – en la medida que se acceda a mercados. Por el otro,
existe claridad hoy día, que al endogeneizarse el proceso de adopción de innovaciones, el
aumento de la competitividad requiere innovaciones, y cada ola de innovaciones requiere de un
aumento de la inversión, que, con el tiempo , vuelve demandar nuevas innovaciones para
mantener su competitividad y su participación en el mercado (Romer, P.1991a.) En la medida
que desde mediados de los 70’s, se asiste al mas grande proceso de desarrollo de las
innovaciones que registra la historia, y que las empresas han aprendido a hacer uso de las
mismas, el aumento de la productividad total a nivel microeconómico, ha dejado de ser una
variable exógena, y ha pasado a ser una variable sobre la que inciden decisiones de las empresas
y políticas públicas deliberadas para hacerla crecer. Este proceso sin duda asume características
diferentes en economías desarrolladas generadoras de innovaciones, respecto a economías
emergentes que esencialmente adoptan y adaptan innovaciones generadas en el exterior. Pero en
ambos casos sigue siendo cierto que las políticas deliberadas inciden sobre el aumento de la
productividad total de todos los recursos a nivel de la empresa.
1.4. La inclusión del objetivo empleo
La inclusión del objetivo empleo, implica poner especial atención en aquellas especiales
características de una aceleración del crecimiento que generen el mayor aumento posible del
empleo de calidad. La OIT ha venido enfatizando en el pasado reciente, la necesidad de prestar
atención al trabajo decente, categoría que abarca tanto la generación de empleo de calidad,
como el acceso a la protección social y a la formación y capacitación laboral; el cumplimiento
de las normas internacionales esenciales para los derechos laborales fundamentales; la salud
ocupacional; el fortalecimiento de los actores y del dialogo social, la ampliación de la
negociación colectiva; la aplicación practica del derecho de asociación de trabajadores y
empleadores; la voz, el liderazgo y representación de los trabajadores y empleadores; la
igualdad de oportunidades de género; etc. Esta categoría subraya, correctamente, que un avance
significativo implica mejoras en todos los frentes expuestos.
El presente trabajo se concentra sólo en el primer elemento de la categoría de trabajo decente:
la creación de empleo de calidad. El empleo de calidad es aquel definido como de productividad
aceptable, que permite por lo tanto una remuneración digna, con cierta estabilidad en el trabajo,
acceso a protección social y a mejoras de formación, y sustentable con ello a lo largo del
tiempo.
En los países andinos, como en la mayoría de países de América Latina, un rasgo específico es
que en los últimos quince años, el empleo de calidad creció mucho más lentamente que el
empleo de mala calidad. De allí que la población tienda a visualizar el problema del empleo no
como el generado por el desempleo abierto, si no como la falta de oportunidades de un trabajo
digno.
Lo anterior ha sido una respuesta unánime de numerosas encuestas (véase Latinbarómetro,
2001, 2002, 2003) efectuadas en los países andinos – y otros países de América Latina - que
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coinciden en señalar que los dos principales problemas que enfrenta la sociedad, son la
seguridad personal y las escasas oportunidades de un empleo digno.
Lo expuesto es muy relevante, porque establece, nítidamente, que el problema del empleo ha
dejado de ser sólo un problema social, y ha pasado a ser también, un problema político. En ese
sentido, en la actualidad, las administraciones políticas se ven gradualmente empujadas a dar
una respuesta convincente, o pagar el costo de no ofrecer soluciones. Por consiguiente, por
primera vez en la historia contemporánea, el problema del empleo ha pasado a ser uno de los
dos problemas centrales para diversas administraciones políticas en los países andinos, lo que le
agrega una dimensión de urgencia y la necesidad de planteos creíbles y viables.
1.5. Contenido del Capítulo
El contenido del presente Capítulo se orienta a: i) verificar los principales rasgos de la inserción
externa de los países andinos y del grado de competitividad microeconómica de los mismos; ii)
analizar los principales rasgos del problema del empleo en los países andinos; iii) verificar en
que medida una débil competitividad a nivel micro opera como restricción al crecimiento del
empleo; iv) establecer los rasgos principales de una estrategia de crecimiento que incorpore
explícitamente el objetivo empleo y discutir sus principales componentes macro, meso y
macroeconómicos; v) discutir el régimen macroeconómico de tipo de cambio real competitivo y
estable, requerido para sustentar una aceleración del crecimiento, y las alternativas existentes
frente a las limitaciones enfrentadas para su aplicación en la mayoría de los países andinos; vi)
analizar un enfoque de políticas meso y micro para estimular el aumento de la productividad y
competitividad; vii) plantear acciones que faciliten el desarrollo de clusters, redes y cadenas
productivas; viii) discutir el conjunto de políticas necesarias para mejorar el ambiente para la
inversión; ix) plantear políticas de promoción de exportaciones; x) verificar como se articulan
los enfoques de política macro, meso y micro frente a diferentes realidades; xi) señalar algunas
acciones complementarias adicionales que el enfoque estratégico debe incluir, relativas a
distribución del ingreso; xii) verificar como se inserta en las propuestas anteriores, las políticas
activas de empleo xiii) plantear propuestas de política hacia la microempresa informal, en el
contexto del enfoque expuesto; y xiv) desarrollar una propuesta de diálogo social para lograr un
perímetro de consenso en torno a las políticas de estado que deben integrar la propuesta
estratégica, y una institucionalidad para su implementación.
2. Contexto.
Los cuatro principales elementos para definir el contexto en que se sitúan los países andinos, a
ser considerados por una estrategia de crecimiento con objetivo empleo, son: i) las
características de su inserción externa; ii) la volatilidad del crecimiento; iii) el grado de
competitividad macro y microeconómica; iv) los principales rasgos del problema del empleo.
Esto se desarrolla a continuación.
2.1. Características de su inserción externa.
Una característica común a muchos países de América Latina, es que su inserción financiera
externa se ha desarrollado en 1980-2000 mucho más que su inserción comercial. Los países
andinos comparten este rasgo. Esto tiene una consecuencia significativa. Muchas de las políticas
implementadas en el pasado reciente responden más a los requerimientos de la más desarrollada
inserción financiera externa, que a los de la más débil inserción comercial – esto, en algunos
casos, está explicado por el endeudamiento externo alcanzado por varios de los países andinos.
Este desequilibrio es fuente de numerosos problemas que para poder ser corregidos, exigen una
mejora significativa de su inserción comercial externa y, en particular, una diversificación de
exportaciones hacia productos y servicios con mayor valor agregado y con demandas externas
más dinámicas.
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Los cinco países andinos comparten un rasgo común: sus exportaciones son muy concentradas
en torno a productos primarios o manufacturas con escaso procesamiento, intensivas en
recursos naturales.
Colombia es el país que más ha avanzado en materia de diversificación de exportaciones dentro
del grupo de países andinos, y así y todo un 50 % de sus exportaciones siguen siendo productos
primarios tradicionales. La excepción, por las características del mercado respectivo, es la
exportación de petróleo y derivados que beneficia a Colombia, Ecuador y sobretodo Venezuela
– las exportaciones de Petróleos de Venezuela S.A. (PEDEVESA) ascienden a
aproximadamente 46 mil millones de dólares corrientes del 2004. El hecho de registrar una
fuerte dependencia de productos primarios – excluido el petróleo – posee una implicancia. Se
trata de bienes cuya demanda internacional crece muy lentamente, en comparación con otras
exportaciones de bienes y servicios.
Así, siguiendo a Svarzman, G.(2004), en 1990-2001 los productos cuyas exportaciones
crecieron más rápido, fueron: i) los intensivos en conocimientos y tecnología, como por ejemplo
productos electrónicos y software, cuyas exportaciones se duplicaron entre 1990 y 2001; ii) los
productos asociados a economías de escala e ingeniería de procesos, o de tecnología intermedia
– como la producción de automotores – cuya demanda internacional aunque más lenta que la
anterior, ocupó el segundo lugar; iii) los de baja tecnología, por ejemplo, productos
manufactureros más sencillos, como confecciones, textiles, zapatos, alimentos procesados, etc.,
cuya demanda creció aun más lentamente que la anterior; iv) los productos manufacturados
intensivos en recursos naturales de origen agropecuario y forestal – como madera aserrada,
carne enfriada, azúcar, sal y menestras envasadas, etc.- cuyas exportaciones crecieron
aproximadamente un 59 por ciento en el período analizado; y v) los productos primarios de
origen mineral y agropecuario y pesquero, cuya demanda internacional fue la de más lento
crecimiento en 1990 – 2001, particularmente el caso de granos básicos y en general los
productos agropecuarios, cuyas exportaciones mundiales crecieron sólo un 35 por ciento en el
período de doce años analizados.
En consecuencia, los países – como los Andinos - en los que el grueso o parte importante de
sus exportaciones corresponden a productos primarios –excluido petróleo - o manufacturas
intensivas en recursos naturales agropecuarios o forestales, con escaso procesamiento, enfrentan
una demanda mucho menos dinámica que la verificada en las restantes tres categorías de
productos con tecnologías más complejas. Lo que implica naturalmente que aferrarse a ese tipo
de orientación exportadora es un obstáculo para alcanzar y sustentar un alto crecimiento a largo
plazo. El desafío principal es, entonces, como reorientar gradualmente la composición de la
oferta exportable – y su aparato productivo – desde producción de bienes primarios intensivos
en recursos naturales y hacia bienes manufacturados con más valor agregado y mayor uso de
tecnologías relativamente accesibles – y en una etapa posterior, hacia bienes y servicios de alta
tecnología, más intensivos en conocimiento, innovaciones y capacidades – CAF, 2003.
Las tendencias expuestas deben ser ponderadas por dos hechos. El primero de ellos, es que al
gastar Europa, EEUU y Japón, en subsidios a la producción agrícola, el equivalente a 380 mil
millones de USD por año, este hecho bloquea el crecimiento de las exportaciones agrícolas
desde países menos desarrollados – y afecta la tasa de crecimiento agregada de esas
exportaciones a nivel mundial. Los compromisos asumidos en la OMC a mediados del 2004
señalan que es factible esperar hacia el futuro un proceso gradual de reducción de estos
subsidios, lo que elevaría las exportaciones mundiales de este tipo de bienes, y haría un espacio
para una mayor participación en las mismas para países en vías de desarrollo, como algunos
países de América Latina –incluyendo varios de los países andinos.
El segundo hecho es que las tendencias expuestas fueron modificadas a fines del 2002 y sobre
todo en el 2003 y lo que va del 2004, por el impacto de la fuerte demanda de China, país cuya
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ponderación en el comercio internacional ha venido creciendo rápidamente, y cuyo alto y
sostenido ritmo de crecimiento presionó en los mercados de commodities y de productos
agropecuarios – como la soya – generando un alza en la demanda internacional y en los
respectivos precios, que benefició a muchos países de América Latina y a varios de los países
andinos. En la práctica, una fracción importante del mejor desempeño exportador verificado por
los países andinos en el 2003 se explica por ello. No obstante, mantener una oferta exportable
cuyo dinamismo depende del desempeño de un país comprador, no parece un paso estratégico
seguro, sobre todo con los anuncios de enfriamiento de la economía de China, y los cambios a
mediano y largo plazo que sin duda se verificaran en dicha economía. Es también relevante
subrayar que el aumento puntual de la demanda de productos primarios, genera la presunción de
que las cosas van mejor, cuando en la práctica se han registrado cambios menos importantes en
la composición de la oferta exportable.
Por consiguiente, uno de los principales desafíos de los países andinos para dinamizar sus
exportaciones es como desplazarse gradualmente hacia bienes y servicios con una demanda
externa mucho más dinámica, con mayor contenido de valor agregado, con mayores efectos de
eslabonamientos de producción y empleo, y mejores externalidades sobre el resto de la
economía. Por lo tanto, el tema no es sólo el grado de apertura y el acceso a mercados, si no
también el tipo de bienes y servicios hacia donde es factible apuntar, en línea con los cambios
de composición de las exportaciones mundiales. En este sentido, como veremos, existe una
responsabilidad muy grande de la política pública para inducir este cambio gradual,
virtualmente ignorado en la práctica – con la excepción de Colombia.
Finalmente, Venezuela amerita un análisis distinto, ya que el país, por disponer de recursos
abundantes de petróleo, pareciera registrar signos de la llamada “ enfermedad holandesa”, en la
que la abundancia de un recurso natural de alto precio, y una política pública complaciente,
parecieran desincentivar el desarrollo y diversificación de la inversión en otras actividades –
generando así una situación en la que la riqueza del petróleo convive con altos indicadores de
desempleo, informalidad y subempleo y descenso en ingresos laborales reales.
2.2. Volatilidad del crecimiento de los países andinos
Los países andinos presentan una elevada volatilidad e inestabilidad de su crecimiento, con
fluctuaciones muy significativas de su tasa de crecimiento económico, mucho mayores a las
verificadas en otros países de fuera de la región. (Véase el Cuadro 1). Esta vulnerabilidad es
esencialmente de origen externo y se asocia, como en otros países de América Latina, a su
dependencia de los recursos naturales. Las consecuencias de esta volatilidad del crecimiento,
son serias ya que la actividad privada no extractiva, no puede desarrollar expectativas de
crecimiento sostenido a largo plazo, con su consiguiente efecto negativo sobre decisiones de
inversión e innovaciones. La percepción de aceleraciones y contracciones serias del crecimiento
económico, implica mayor incertidumbre hacia el futuro, lo que conduce a utilizar tasas de
descuento más elevadas para decidir una inversión, con su consiguiente efecto restrictivo sobre
decisiones de inversión.
Conviene destacar que además de implicar una inserción en las demandas menos dinámicas del
comercio internacional, la especialización de la oferta exportable en un número reducido e
productos primarios, sobre todo de origen extractivo, genera una mayor volatilidad o
variabilidad en el crecimiento económico – y su mayor inestabilidad – en los países andinos,
excepto Colombia. Así, Malik, A.(2002) verifica empíricamente que esa mayor volatilidad de
los países andinos, se debe a: i)las fluctuaciones de los términos de intercambio causada por los
precios de sus principales productos primarios de exportación; ii) las fluctuaciones en el ingreso
de capital privado; iii) la debilidad de las instituciones políticas.
La vinculación entre la caída en los términos de intercambio, las mayores dificultades de los
bancos para obtener fondos del exterior en esas circunstancias, y las consiguientes restricciones
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al crédito en el mercado financiero local es uno de los principales canales que explican esa
volatilidad, propagada además por el efecto fiscal y el cambiario de la variabilidad de los
términos de intercambio.
Vial, J.(2002) señala que la conexión entre especialización en productos primarios, variabilidad
de los términos de intercambio y efecto sobre la volatilidad, opera a través de su efecto fiscal,
cambiario y financiero, y se traduce, por su magnitud relativa respecto a los países andinos, en
un efecto macroeconómico, ya que al incrementar el factor de riesgo para el sector público y
privado, afecta el flujo de capitales financieros y contrae el acceso al crédito externo para el
sector privado y público. Este autor destaca que la volatilidad es mucho mayor en Venezuela,
Ecuador y Bolivia, que en Perú y Colombia. En Colombia, por un lado el peso de la
especialización primaria en la oferta exportable es menor, y por el otro, una tradición más
conservadora en materia de política fiscal, cambiaria y de endeudamiento externo, anula una
porción de la transmisión interna de las fluctuaciones de los términos de intercambio.
____________________________________________________________________________
Cuadro 1. Número de Años con Crecimiento Negativo. Países Seleccionados. 1961-2002.
El Cuadro 1 previo ilustra muy bien las consecuencias de la volatilidad del crecimiento, para
los países andinos. Como se desprende del mismo, considerando los 42 años del período 19612002, los países andinos – excepto Colombia -registran tasas negativas de crecimiento
económico, en un porcentaje muy alto de esos años: 34.1 por ciento para Bolivia, 24.4 por
ciento para Ecuador, 17.7 por ciento para Colombia, 36.6 por ciento para Perú, y 43.9 por
ciento para Venezuela.(También sugiere que no es patrimonio exclusivo de los países andinos,
ya que otros exportadores de productos primarios, pero de origen agropecuario, como Argentina
y Uruguay, se encuentran aún más afectados).
Por consiguiente, existe una gran acumulación de años con crecimiento negativo – en
circunstancias que la PEA siguió creciendo a ritmos elevados. Si a ello se le agrega, el gran
número de años en el que se registró un crecimiento positivo pero insuficiente para reducir el
desempleo e informalidad, no debería sorprender el hecho de que con el correr de las décadas, el
problema del empleo se haya intensificado significativamente.
Diferentes autores - Malik, A. (2002); Vial, J.(2002) analizan el uso de fondos de estabilización
– como el Fondo de Estabilización del Café creado por Colombia en 1940 y de exitosa
13
trayectoria hasta que la reciente y prolongada crisis del café acabó con sus recursos y tuvo que
ser apoyado por la CAF. La conclusión es que los Fondos pueden ser útiles no en todos los
casos y siempre que no inhiban un manejo fiscal muy responsable, como parece haber ocurrido
con el Fondo de Inversión de Estabilización Fiscal en Venezuela.
Asimismo, los fondos puede compensar parcialmente el débil crecimiento de los años malos con
el de los años buenos. Pero no generan un crecimiento más elevado, acelerado, sustentable a
largo plazo. Esto último es un resultado de una estrategia coherente de crecimiento de mediano
y largo plazo.
2.3. La competitividad macro y micro - económica.
Puede definirse la competitividad como la capacidad y condiciones de un país y sus empresas,
para colocar bienes y servicios en mercados externos, y enfrentar en el mercado interno la
colocación de bienes y servicios por parte de otros países y sus empresas.
Una débil competitividad a nivel microeconómico, suele proyectarse en tasas de rentabilidad de
la inversión insuficientes para movilizar decisiones de inversión. Dicho de otro modo, en una
economía pequeña y abierta, el atraso relativo en materia de competitividad a nivel
microeconómico, reduce la rentabilidad relativa de la inversión, y desincentiva decisiones
inversión. Una débil competitividad opera así como una restricción al crecimiento de la
inversión privada.
Nótese que el grado de competitividad es un concepto relativo, ya que depende no sólo de lo
que se haga internamente, si no de lo que otros competidores hayan hecho en el pasado reciente
y estén haciendo actualmente. Es básicamente un problema de avance relativo.
En consecuencia, los países con aperturas económicas relativamente recientes que no han
desarrollado políticas potentes para aumentar su competitividad – como es el caso de los países
andinos – enfrentan este tipo de restricción sobre las decisiones de inversión privada, que
debilita el ritmo de crecimiento de la capacidad productiva.
Existen más que indicios de que esto está ocurriendo en los países andinos. La información del
World Economic Forum es concluyente al señalar – véase el Cuadro 2 – que en lo que se
relaciona con la competitividad del crecimiento, definida por indicadores de i) el ambiente
macroeconómico; ii) la institucionalidad requerida por el funcionamiento de los mercados; y
iii) los avances tecnológicos, en una muestra de 80 países, sólo Colombia y Perú se ubican en
posiciones superiores a 60 en el ranking de esos 80 países – mientras Bolivia, Ecuador, y
Venezuela se ubican entre las últimas posiciones de dicho ranking. Más seria aún es la posición
verificada en el ranking de competitividad a nivel microeconómico, (definido a partir de
indicadores del ambiente para los negocios e inversión y de la estrategia de las empresas) en el
que los cinco países registran hoy día no sólo atrasos importantes, sino además un
debilitamiento significativo en 1998-2002, que los coloca en los últimos lugares del ranking.
Cuadro 2. Países andinos. Posición en el ranking de competitividad. 1998-2002 (80 países).
14
______________________________________________________________________
Competitividad
Competitividad
del crecimiento
Microeconómica
2002
1998 2002
Bolivia
71
56
79
Colombia
59
49
56
Ecuador
72
57
77
Perú
54
47
68
Venezuela.
69
50
72
Fuente:
-Ranking de Competitividad del Crecimiento: Blanke, J.; Paua, F. and Sala- I-Martin, X. “The
growth competitiveness index” World Ecomic Forum, 2003, Geneva
-Ranking de Competitividad Microeconómica: Porter, M. “ Building the Microeconomic
Foundations of Prosperity: findings from the Microeconomic Competitiveness Index” World
Economic Forum, 2003, Geneva.
______________________________________________________________________
Lo que el Cuadro2 revela en apretada síntesis, es que analizando el entorno macroeconómico, la
institucionalidad relevante para el funcionamiento de una economía de mercado y los avances
tecnológicos, dos países, Perú y Colombia, se encuentran atrasados pero dentro de los primeros
sesenta lugares – mientras que los tres restantes se ubican hacia las últimas posiciones del
ranking de 80 países en el 2003. Pero, observando los indicadores de competitividad
microeconómica, a nivel de las empresas, que es lo más relevante, elaborados a partir de
indicadores del entorno de los negocios para la inversión y la forma de operar y las estrategias
de las empresas, los cinco países registran empeoramientos significativos en 1998- 2002, que,
con la excepción de Colombia, coloca a los cuatro restantes en las ultimas posiciones del
ranking de competitividad. Este hecho es relevante para señalar que tanto la construcción de
una institucionalidad para el crecimiento – vital, como lo exponen Sachs, J. y McArthur,
J.(2002) para el desarrollo de los mercados en los países emergentes - como la débil incidencia
de las políticas públicas y privadas que afectan el entorno microeconómico para la inversión y
las estrategias de las empresas, son factores que están pesando para explicar el retraso en
materia de competitividad macro y sobre todo, de la competitividad a nivel de las empresas.
Lo anterior tiene una connotación que debe ser destacada. Un país puede haber alcanzado un
manejo macroeconómico muy bueno, pero en la medida que exhiba debilidad y atraso en: i) la
institucionalidad para el desarrollo de los mercados, ii) el entorno microeconómico para la
inversión e iii) las estrategias de sus empresas; entonces la débil competitividad tenderá a
restringir decisiones de inversión privada.
La información más reciente de los índices de competitividad del crecimiento y de
competitividad macroeconómica, correspondientes a 2003-4, efectuados sobre la base de una
muestra de 102 países, mayor a la usada para el 2002, sugieren que las tendencias descriptas
continúan - e incluso se acentúan – excepto para Colombia que registra una ligera mejora en
materia de competitividad microeconómica.
___________________________________________________________________________
15
Cuadro 3. Países andinos. Posición en el Ranking de Competitividad. 2003/4 (102 países).
___________________________________________________________________________
Competitividad
del crecimiento
Competitividad
Microeconómica
Bolivia
85
92
Colombia
63
51
Ecuador
86
84
Perú
57
78
Venezuela
82
80
Fuente: Indices de Competitividad del crecimiento y macroeconómico World Economic Forum
2003/04. Muestra de 102 países.
_____________________________________________________________________________
El Cuadro 3 fue elaborado a partir de la ampliación de la muestra de 80 países en el 2002 a 102
países, en el 2003, efectuada por el Foro Económico Mundial. Los países que se incorporan a la
muestra del 2003/04, son de menor competitividad relativa, por lo que tienden a insertarse en
los lugares más bajos de cada ranking. A pesar de esto, el Cuadro 2 revela que en materia de
índice de competitividad del crecimiento, - determinado por la aptitud para la innovación, la
institucionalidad pública y el ambiente macroeconómico -sólo Colombia y Perú se mantienen
dentro del 60 por ciento más competitivo, mientras que Bolivia, Ecuador y Venezuela se ubican
en el 20 % menos competitivo. Mientras que observando el índice de competitividad
microeconómica – determinado por el ambiente para la inversión y la estrategia de las empresas
– sólo Colombia se ubica en el 50 por ciento de los países más competitivos gracias al avance
registrado respecto al año anterior, mientras que Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela, se ubican
entre el 20 por ciento de los países menos competitivos.
Lo expuesto sugiere que la débil competitividad a nivel micro está actuando como una de las
principales restricciones a la movilización de decisiones de inversión privada – por su
incidencia sobre la tasa de rentabilidad de la inversión privada - en contraste con otras
experiencias de países emergentes que al registrar indicadores exitosos de competitividad,
generan tasas mas atractivas de rentabilidad que movilizan decisiones internas de inversión y
atraen inversión directa externa. No es casualidad que los países de América Latina con
posiciones más altas en el ranking de competitividad microeconómica – Chile, Brasil, Costa
Rica y México – sean los países en los que se registra un crecimiento más continuado de la
inversión, interna y externa, en el pasado reciente. En un mundo caracterizado por el gran
desarrollo del sistema financiero internacional, los flujos de inversión pueden reorientarse
fácilmente de uno a otro país con bastante facilidad, buscando menores tasas de riesgo, mayores
tasas de rentabilidad y ambientes de mayor competitividad.
Lo anterior establece claramente una pauta: una de las orientaciones fundamentales de una
estrategia que pretenda acelerar el crecimiento de la inversión, debe hacer énfasis en la
construcción de capacidades para mejorar la competitividad a nivel micro, y en el
desarrollo de un ambiente favorable para decisiones de inversión.
16
En la práctica, como se sabe, pueden estar incidiendo también otras restricciones – de
formación de ahorros, de disponibilidad de divisas, de credibilidad en el gobierno y el país, de
capacidad de ejecución de proyectos, etc. – pero la que se viene exponiendo es común a los
cinco países andinos y está afectando decisiones de inversión privada en todos ellos.
2.4. Principales rasgos del problema del empleo.
En el pasado reciente, con la sola excepción de Ecuador, los países andinos registran una
tendencia hacia el alza de la tasa de desempleo abierto urbano – véase Cuadro 4 – en línea con
las bajas tasas de crecimiento y tipos de cambio real menos competitivos, verificados en los
últimos años de los 90’s – excepto Ecuador. Las tasas de desempleo abierto urbano son
particularmente elevadas en Colombia y Venezuela, países que vienen atravesando escenarios
______________________________________________________________________
Cuadro 4. Países andinos. Tasa de desempleo abierto urbano 1996-2003 (en %)
______________________________________________________________________
1996
Bolivia
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
4.0
4.3
4.1
7.2
7.5
8.5
8.7
n.d.
Colombia (a)
11.2
12.4
15.2
19.4
20.2
16.9
16.2
16.3
Ecuador (b)
10.4
9.3
7.0
10.9
9.7
7.9
6.4
6.7
7.9
8.4
8.2
8.3
7.0
9.2
9.4
9. 4
Perú
(c)
Venezuela (d)
11.8
11.4
11.3
14.9
13.9
13.5 15.9
18.6
______________________________________________________________________
Fuente: OIT, Panorama Laboral, 2003, sobre la base de encuestas de hogares de cada país.
(a) Siete áreas metropolitanas hasta 1999. Del 2000 en adelante, 13 áreas metropolitanas.
(b) Hasta 1997 total del país. De 1998 en adelante, Quito, Guayaquil y Cuenca.
(c) Desde 1996 Nacional Urbano. De 2001 en adelante, Lima Metropolitana.
(d) Nacional Urbano.
______________________________________________________________________
de conflicto interno el primero – con su incidencia sobre el desplazamiento de personas hacia
regiones más seguras del país - y una polarización política el segundo, con su impacto negativo
sobre decisiones de inversión privada, y las repercusiones de ello sobre la generación de
empleo. Hacia el 2003, las tasas de desempleo son de rango medio para Perú, Bolivia y
Ecuador, pero superiores a las verificadas por estos países en períodos de alto crecimiento.
Como cabría esperar, en un escenario como el descrito, los nuevos entrantes al mercado laboral
– los jóvenes – tienden a enfrentar muchas dificultades para obtener un empleo, lo que debería
reflejarse en tasas de desempleo de jóvenes más elevadas que las tasas medias antes citadas.
Esto se constata en el Cuadro 5, en el que sin excepciones, puede comprobarse que las tasas de
desempleo son significativamente más altas para los jóvenes – señalizando la necesidad de
acelerar el crecimiento del empleo para absorberlos.
En particular, es probable que a la insuficiente demanda por jóvenes se asocien también otros
factores – como calificación o educación muy débil, lo que agravaría el problema y demandaría
algo más que una aceleración del crecimiento del empleo. Destacan las muy elevadas tasas de
desempleo abierto juvenil urbano de Colombia y Venezuela – véase Cuadro 5 – países en los
que más del 30 por ciento de los jóvenes activos se encuentran desempleados.
17
Un rasgo importante, es que los países andinos no ajustan su mercado laboral sólo vía el
desempleo abierto. También lo hacen vía incremento de la informalidad y variación de los
salarios reales e ingresos reales informales.
Cuadro 5. Países andinos. Tasa de desempleo juvenil urbano. 2000-2003. (en %)
______________________________________________________________________
2000
2001
2002
2003
Bolivia
10 a 19 años
20 a 29 años
14.7
10.8
14.2
10.9
20.0
10.7
n.d.
n.d.
Colombia
10 a 19 años
20 a 29 años
33.3
32.4
35.6
33.1
32.7
32.0
30.1
33.1
Ecuador
15 a 24 años
17.4
14.8
17.4
n.d.
Perú
14 a 24 años
17.1
14.2
15.1
14.4
Venezuela
15 a 24 años
25.3
23.2
27.2
31.0
______________________________________________________________________
Fuente: OIT, Panorama Laboral, 2003, en base a encuestas de hogares.
______________________________________________________________________
18
Cuadro 6. Países andinos. Composición del empleo no agrícola
Pais
Año
Sector Informal
Sector Formal
Total Independ(a) Serv.Dom Microempresa(b) Total Sect.Público Peq,Med,Gran(c)
Colombia
1990
2000
45.7
55.6
24.1
32.2
2.0
5.3
19.5
18.1
54.3
44.4
9.6
7.0
44.7
37.3
Ecuador
1990
2002
55.6
55.0
35.4
33.5
5.0
5.1
15.3
16.5
44.4
45.0
18.7
12.7
25.7
32.3
Peru(d)
1991
2000
52.7
59.2
33.4
36.4
4.9
5.4
14.5
17.4
47.3
40.8
11.6
7.8
35.7
33.0
Venezuela 1990 38.6 22.3
3.9
12.4
61.4 22.3
39.1
2001 52.4 32.2
2.9
17.3
47.6 15.2
32.4
Fuente: OIT, Panorama Laboral 2003
Trabajadores por cuenta propia excluidos administrativos, profesionales y
(a)
técnicos.
(b)
Establecimientos con 5 trabajadores o menos.
(c)
Empresas con 6 o mas ocupados.
(d)
Lima Metropolitana.
Cuadro 7. Países andinos. Asalariados que cotizan a la seguridad social 1990- 2002.
Sector
Formal
Total
Pais
Año
Sector Informal
Total Serv.Dom Microempresa(a)
Colombia
1990
2000
25.7
31.6
12.5
31.2
27.1
31.8
77.2
82.2
62.6
66.1
Ecuador
1990
2002
17.7
12.4
17.8
9.8
23.6
13.5
72.1
61.3
55.1
46.7
Peru
1990
2002
22.1
16.6
17.3
14.3
23.6
17.8
66.6
65.8
53.6
53.2
81.0
73.3
70.6
58.4
Venezuela 1990
22.7 17.6
23.6
2002
17.2 22.1
16.1
Fuente: OIT, Panorama Laboral 2003
(a)
Establecimientos con 5 Trabajadores o Menos.
19
Pais
Cuadro 8. Países andinos. Salarios reales en la industria 1990-2003.
Paises Andinos.Salarios Reales en la Industria 1990 – 2003
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2002 2003
Hasta
el
tercer
trimestre d/
Bolivia
100.0 99.1 100.1 101.5 110.5
Colombia 100.0 99.4 100.7 105.4 106.3
Ecuador 100.0 104.6 113.5 127.7 139.0
Perú
100.0 118.2 113.6 111.0 131.4
Venezuela 100.0 91.4 87.1 82.2 85.8
Fuente: OIT, con base en datos oficiales
nacionales.
a/
El período 1990-2002 corresponde a
anuales.
108.8
107.7
152.9
126.4
80.7
109.1
109.1
161.2
123.2
68.1
117.7
112.3
157.5
122.9
85.5
120.5
112.5
151.2
125.1
90.1
127.7
114.3
138.7
122.5
81.5
130.3
118.6
132.1
123.2
82.8
132.5
119.1
134.7
126.1
84.7
139.3
122.2
161.0
126.8
75.9
4.3
1.7
15.4
0.5
-9.3
series
Cuadro 9. Países andinos. Tasa de Crecimiento de la PEA y PEA Urbana.
Proyecciones PEA Total 1990 – 2025
Tasas de Crecimiento Anual ( en por ciento)
1990-1995 1995-2000 2000-2005 2005-2010
Bolivia
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela
3.0
2.9
3.5
2.7
3.3
3.1
2.8
3.3
2.9
3.1
3.1
2.6
3.0
2.7
2.9
3.0
2.4
2.7
2.4
2.6
2010-2015
2015-2020
2020-2025
3.0
2.1
2.3
2.1
2.3
2.8
1.8
2.0
1.8
1.9
2.5
1.5
1.7
1.5
1.6
2010-2015
2015-2020
2020-2025
3.7
2.6
2.9
2.3
2.4
3.3
2.2
2.5
1.9
2.1
2.9
1.8
2.0
1.6
1.7
Fuente: CELADE; Base de Datos 2003
Proyeccion de PEA Urbana 1990 –
2025
Tasas de Crecimiento Anual ( en porciento)
1990-1995 1995-2000 2000-2005 2005-2010
4.9
4.6
Bolivia
3.8
3.6
Colombia
4.8
4.4
Ecuador
3.4
3.4
Perú
3.4
Venezuela 3.7
Fuente: CELADE; Base de Datos 2003
4.3
3.2
3.9
3.1
3.2
3.9
2.9
3.4
2.7
2.8
20
…
-0.5
-5.2
5.9
-19.8
Cuadro 10. Países andinos. Tasas de participación. 1990 – 2003 (en por ciento)
Paises Andinos. Tasas de Participacion. 1990 - 2003 ( en porciento)
País
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2002 2003
Hasta el Tercer
Trimestre
Bolivia a/
51.2 51.5 50.6 52.6 53.7 55.0
Colombia b/
58.4 59.5 60.8 60.1 60.0 59.9
Ecuador c/
52.3 56.8 58.9 57.5 55.6 55.7
Perú d/
59.6 55.9 57.1 60.1 59.7 62.4
Venezuela a/
59.4 59.8 59.3 57.9 59.0 61.6
Fuente: OIT con base en Encuestas de Hogares
a/ Total nacional.
b/ Siete regiones metropolitanas. A partir de 2001, trece
áreas
Metropolitanas
c/ Tres regiones metropolitanas.
d/ Lima Metropolitana. Desde 1996 Nacional urbano. A
de 2001,
Lima Metropolitana.
e/ El período 1990-2002 son promedios anuales.
56.5
59.7
55.8
60.4
62.2
52.5
59.9
56.6
63.3
63.8
…
62.2
55.8
65.4
65.1
55.9
63.1
56.3
66.9
66.8
56.1
63.3
56.8
64.4
64.5
60.6
63.9
55.6
67.1
66.5
58.0
64.2
54.1
68.5
68.9
…
63.9
53.9
68.4
68.5
partir
Respecto a lo primero, el Cuadro 6 presenta información sobre las tendencias de la informalidad
en 1990-2002. Como se desprende de dicho Cuadro, un rasgo común a los países andinos –
excluido Bolivia para el cual no se contó con información y Ecuador que registra una tendencia
diferente - es que el crecimiento del empleo informal ha sido mucho más veloz que el del
empleo formal, lo que explica porque la participación del empleo informal en el empleo urbano
se eleva en 1990-2002 en Colombia, Perú, y Venezuela. En particular se destaca la fuerte
elevación en Colombia y Venezuela.
Es importante destacar que la tendencia al rápido aumento de la informalidad - con la excepción
de Ecuador, acompaña – y no sustituye – al incremento de la tasa de desempleo abierto. Esto
manifiesta que el aumento de la informalidad es complementario al ajuste vía desempleo. Lo
que denota una nítida insuficiencia de generación de empleo formal. Ecuador no registra un alza
de la informalidad en 1990- 2002, pero recordemos que dicho país ya había elevado
considerablemente el empleo informal en los años previos, de tal manera que en 1990-2002 se
mantiene relativamente constante pero a un nivel de informalidad elevado de 55 por ciento del
empleo no agrícola.
El Cuadro 7 anterior, nos provee de información respecto a los asalariados que cotizan
seguridad social. De él se desprende que excepto en Colombia, la proporción de asalariados que
cotizan a la seguridad social ha descendido en los países andinos en 1990-2002. Corroborando
así las tendencias al debilitamiento del mercado laboral que se vienen analizando. La
experiencia de Colombia es atípica ya que es el único país que implementa en los 90’s un
programa especial destinado a fortalecer el acceso a seguridad social para trabajadores
informales, lo que se pone de manifiesto en el Cuadro 7 en el aumento en la proporción de los
asalariados domésticos y de microempresas que cotizan seguridad social, y en la de los
asalariados formales que cotizan – ya que una parte del aumento de las cotizaciones fue
acompañado por una formalización de empresas antes clasificadas como informales (blanqueo
de planillas).
21
…
64.2
54.4
67.7
69.3
El Cuadro 8 señala que en todos los países andinos (excepto Venezuela), en el período 19902002 se verifica un alza sostenida en el salario real industrial. No obstante, conviene recordar
que todos los países andinos sufrieron, con diferente intensidad, el ajuste originado en la crisis
de la deuda externa en 1982-85, período en que se registraron fuertes caídas en salarios reales.
Por lo que las tendencias en los 90’s son en parte una recuperación de niveles afectados por
dicha crisis. Venezuela es el único país que registra una tendencia sistemática hacia el fuerte
descenso del salario real industrial, que complementa lo expuesto en materia de deterioro del
empleo de calidad en este país.
Dado que la tendencia hacia el aumento de los salarios reales fue acompañada por un aumento
en el desempleo y en la informalidad, la misma es congruente con dos hipótesis de trabajo, no
excluyentes. La primera, hace énfasis en el hecho de que no existe una vinculación directa y
automática entre aumento de la informalidad y desempleo y el desempeño del salario real – lo
que estaría apuntando hacia la existencia de mercados segmentados de mano de obra, en cuyo
contexto el alza del salario real en actividades formales es independiente de la mayor o menor
presión generada por la informalidad y el desempleo. La segunda sugiere que justamente la
rigidez a la baja del salario real, sería una de las causas por las que el ajuste en el mercado
laboral tuvo lugar esencialmente vía cantidad – aumento del desempleo e informalidad. Este
último hecho, no es independiente de la evolución del tipo de cambio real y el aumento de la
productividad en segmentos formales en Bolivia, Perú y Colombia, y del aumento de la
productividad y el efecto de la dolarización sobre la desaceleración de la inflación en Ecuador.
El Cuadro 9 rescata uno de los rasgos estilizados más importantes de los países andinos, en
contraste con el resto de América del Sur. Se trata del muy alto crecimiento de la PEA Total y
Urbana, tanto pasado como esperado para los próximos veinte años. Como se desprende del
Cuadro 9, aún cuando estas tasas están desacelerándose, todavía son muy elevadas cuando se
las contrasta con las verificadas en otros países emergentes. Así, el crecimiento esperado de la
PEA Urbana para el 2005- 2015, se mueve en el conjunto de países andinos, en el rango de 3.8 a
2.5 por ciento anual, según el país. Lo que son todavía tasas muy elevadas.
Un punto adicional se relaciona con las diferentes percepciones respecto al tema expuesto en el
párrafo previo. Mientras algunos enfatizan el insuficiente crecimiento de la demanda por trabajo
– débil aumento del empleo de calidad – otros enfatizan el excesivo crecimiento de la oferta
laboral. Analíticamente es válido hacer ambas distinciones, pero desde el punto de vista de
políticas públicas, el tema sigue siendo como generar empleo para esa población, año tras año,
ya que no existe la posibilidad efectiva de incidir significativamente sobre el crecimiento de la
PEA. Más aún, un proceso de aceleración de la inversión y modernización en actividades
rurales, no impedirá la migración hacia las ciudades, alimentada por la probabilidad de
encontrar una vida más fácil y con mayor acceso a variados tipos de consumos, imposibles de
hallar en áreas rurales.
Por detrás de las tendencias expuestas de la oferta laboral, se hallan tres hechos relevantes. El
primero, la continuación del proceso de migraciones rural – urbano, no completado todavía en
los países andinos – a la inversa de lo registrado ya en, por ejemplo, Argentina, Chile y
Uruguay. El segundo, una estructura demográfica relativamente más joven, que alimenta
entonces un crecimiento mayor de la población total. El tercero – y quizás más importante por la
presión que agrega sobre el mercado laboral – es el aumento esperado en la tasa de participación
femenina, que presiona hacia el alza la tasa de participación agregada. El Cuadro 10 presenta
información sobre la tendencia generalizada, en los cinco países, hacia el alza de la tasa de
participación en 1990-2003. Pero también nos indica que las magnitudes alcanzadas están
todavía lejos de ser similares a las verificadas hoy día en países como Argentina, Chile y
Uruguay. Dicho de otro modo, cabe esperar que la tendencia hacia el alza de las tasas de
participación, continúe en los próximos quinquenios.
22
3. Crecimiento de la inversión y empleo: el umbral de reducción del desempleo y la
informalidad.
Es habitual escuchar que uno de los principales determinantes de la generación de empleo es el
ritmo de crecimiento económico. No obstante, un país puede exhibir cuatro semestres seguidos
de un crecimiento económico significativo y no registrar un aumento significativo en el empleo
de calidad – como por ejemplo, lo señala la experiencia de Perú en 2002-2003.
El aumento a mediano y largo plazo, sostenido, del empleo de calidad, depende en realidad del
crecimiento de la inversión, y en economías de mercado, del crecimiento de la inversión
privada. Un país puede registrar un crecimiento del producto apreciable, pero si la inversión
privada no crece significativa y continuadamente, el aumento del empleo de calidad será débil y
se registrarán incrementos del empleo de mala calidad – empleos transitorios en microempresas
de muy baja calidad y sobre todo, empleo informal.
Cuanto más rápido sea el crecimiento de la inversión privada y pública complementaria, en
activos productivos con innovaciones tecnológicas, más rápido será el crecimiento del empleo
de calidad. En general, porque es la inversión la que crea nuevos empleos. En particular, porque
la adopción sistemática de innovaciones, desencadena nuevos requerimientos de innovaciones y
demanda nuevas inversiones, induciendo así tasas de crecimiento más elevadas en dicha
variable y en el empleo de calidad.
Por consiguiente, no es suficiente con que el producto crezca, es indispensable que la
inversión aumente a un ritmo significativo como para crear los empleos necesarios.
¿Como se define ese ritmo significativo? En realidad, las tasas de crecimiento esperado de la
PEA Total, Urbana y Rural, junto con la composición del crecimiento y tecnologías empleadas,
están definiendo umbrales en términos de tasas de crecimiento del producto e inversión.
Cuando las tasas de crecimiento económico son iguales a dichos umbrales, la proporción de
informalidad y desempleo abierto permanece estable. Cuando las tasas de crecimiento
económico son mayores (menores) a dichos umbrales, la proporción de informalidad y
desempleo abierto en la PEA Urbana se reduce (aumenta).
En Perú, por ejemplo la tasa de crecimiento esperada de la PEA y de la PEA Urbana para 20052015, es, respectivamente, 2.4 y 2.8 por ciento. Dado que la mejora de la competitividad exige
aumentos de productividad sostenidos, no es factible esperar hacia el futuro elasticidades
empleo-producto elevadas, por el contrario (1). En consecuencia, con supuestos optimistas, la
tasa de crecimiento anual del producto total y producto urbano, requeridas para absorber sólo el
crecimiento de la mano de obra – y dejar inalteradas las tasas de informalidad y desempleo
abierto – son aproximadamente 4.3 y 5.2 por ciento, respectivamente (2). Dada la composición
del crecimiento por tamaño de empresas y actividades, y una tendencia hacia la innovación, es
esperable que las relaciones incrementales capital-producto sean tales que permitan una
___________________________________________________________________________
(1) Se trata de elasticidades empleo-producto y empleo-inversión esperadas y no las
históricas, que tienden a ser más bajas que las segundas, cuando un país se moderniza,
desarrolla acciones para elevar la productividad, y cambia la composición del producto.
Además, las elasticidades empleo-producto y empleo-inversión, tenderán a ser sensibles al
régimen macroeconómico de tipo de cambio real que prevalezca.
estimación del crecimiento de la inversión total y en áreas urbanas del orden de 6.2 y 7.7 por
ciento, respectivamente. Estos son los umbrales, ya que a ese ritmo, se está absorbiendo el
equivalente al incremento anual de la PEA Total y Urbana, pero no se están reduciendo las tasas
de informalidad y desempleo abierto. Se necesitaran en el próximo decenio tasas de crecimiento
23
de la inversión total e inversión en áreas urbanas mayores a dichos umbrales (superiores a 6.2
por ciento anual para la inversión total y mayores a 7.7 por ciento anual para la inversión en
áreas urbanas), para reducir significativamente la informalidad, el desempleo y el subempleo
rural. Si la meta es reducir el desempleo abierto, la informalidad, y el subempleo rural, no hay
duda que serán necesarias tasas de crecimiento de la inversión total de aproximadamente 8.4 por
ciento anual para sostener un crecimiento del PBI de 7.3 por ciento anual, para generar un
aumento el empleo formal de aproximadamente 3.5 por ciento anual. Esta última tasa es un
punto de por ciento superior al crecimiento esperado de la PEA, lo que contribuiría a un
descenso gradual de la informalidad y el desempleo.
Un crecimiento del PIB de 7.3 por ciento anual y de la inversión de 8.4, demandarán
importaciones a un ritmo aproximado de 8.3 por ciento anual, lo que a su turno exige un
crecimiento acelerado de las exportaciones a precios constantes de 9 a 10 por ciento anual, para
sostener el esfuerzo de crecimiento y repagar los servicios de la deuda externa, para sostener el
equilibrio a largo plazo en cuentas externas.
Los umbrales, definidos en términos del ritmo de crecimiento del producto y de la inversión
requeridos para absorber sólo el aumento de la PEA total y urbana - manteniendo constante las
tasas de desempleo, informalidad y subempleo - son importantes porque señalizan, claramente,
que el país deberá efectuar un esfuerzo mayor a los mismos, si se pretende, efectivamente,
reducir la sub-utilización de la mano de obra y aumentar el empleo de calidad
significativamente.
Para las experiencias de los países andinos, lo umbrales son aún más relevantes por tratarse de
países que, como se expusiera, a la inversa de Chile, Argentina o Uruguay, esperan hacia el
futuro altas tasas de crecimiento de la PEA y particularmente de la PEA Urbana, por el efecto
conjunto de una estructura demográfica más joven, la transición rural- urbana, y el alza en las
tasas de participación femeninas. Dicho de otro modo, enfrentan umbrales más altos, y se ven
obligados a crecer más rápido en términos de producto, inversión y exportaciones para generar
empleos, particularmente urbanos, para una PEA que crece todavía muy velozmente – y los
umbrales señalan cuanto más rápido.
____________________________________________________________________________
(2).En el bienio 2002-03 el crecimiento del PBI registrado por Perú fue de aproximadamente 4.4
por ciento anual, pero el empleo formal creció insuficientemente, y se elevaron levemente, la
participación de la informalidad en la PEA urbana y la tasa de desempleo abierto urbano,
respecto al 2001. Esto sugiere que la estimación del umbral planteada previamente, es bastante
cercana a la realidad, ya que hacia el futuro, la tasa de crecimiento de la PEA será menor y la
elasticidad empleo- producto sea ligeramente inferior, por el descenso esperado en el tipo de
cambio real, el cambio gradual en la composición del producto y un mayor crecimiento de la
productividad.
24
4. Crecimiento de la inversión en transables y no transables.
Si el aumento del empleo de calidad depende del crecimiento de la inversión, entonces el
enfoque estratégico relevante es como inducir una aceleración sustentable en esta última, y el
tema es por donde empezar.
Un primer elemento es que los países andinos son economías abiertas y pequeñas, con mercados
internos muy estrechos como para servir de base a una aceleración del crecimiento de la
inversión, al ritmo requerido por el crecimiento necesario del empleo de calidad. El mercado
interno puede jugar un rol, pero dado que se trata de economías abiertas y pequeñas, el
principal motor son las exportaciones y la sustitución competitiva de importaciones.
Esto implica que la política económica debe: i) priorizar una aceleración del crecimiento de la
inversión en exportables y en sustitución competitiva de importaciones; ii) articular al mismo
una aceleración del crecimiento de la inversión en las actividades no expuestas a la
competitividad externa – no transables. Existen varias razones que explican este enfoque.
La primera, ya fue expuesta, y es la necesidad de corregir la asimetría en materia de políticas
públicas generado por una inserción en el sistema financiero internacional más desarrollada que
la inserción comercial externa. Es evidente que orientar prioritariamente la inversión hacia
exportables y sustitución competitiva de importaciones, contribuye a ello.
La segunda, se relaciona con uno de los condicionantes externos expuestos en la sección previa.
Los países andinos enfrentan el desafío de no sólo exportar más, si no de desplazar
gradualmente la composición de la oferta exportable, hacia bienes y servicios cuya demanda
internacional está creciendo más rápido, con mayor valor agregado, con efectos de
encadenamiento más potentes, y mayores externalidades sobre las actividades productivas. Esto
conduce a la idea de que hay que fortalecer y diversificar la inversión en actividades intensivas
en recursos naturales pero con varios grados de procesamiento posterior – para elevar su valor
agregado- o en manufacturas intensivas en recursos primarios, en particular agropecuarios o
forestales, pero con varias etapas de procesamiento posterior. Ello incluye servicios y no sólo
bienes con esas características – y el Turismo es un buen ejemplo. En esencia, se trata de
desplazarse desde un modelo de ventajas comparativas basadas en mano de obra barata y
recursos naturales, hacia un modelo híbrido en que se agregue a la explotación de recursos
naturales – que es importante – la producción de bienes y servicios intensivos en recursos
naturales pero con varias etapas de procesamiento posterior - lo que implica mayor valor
agregado, y más presencia de innovaciones y capacidades.
La tercera es que una economía abierta plantea un mayor acceso a innovaciones siempre que se
desarrolle la proclividad a adoptarlas e invertir. Por definición, en las actividades expuestas a la
competencia con el exterior existe más necesidad de invertir e incorporar constantemente
innovaciones, para mejorar sistemáticamente la competitividad. Por consiguiente, el estímulo a
la inversión en transables es coherente con el fortalecimiento del proceso de adopción de
innovaciones en estas actividades, para acelerar la productividad en las mismas.
Una cuarta razón, válida para los países endeudados externamente, es que deben pagar los
intereses y amortizaciones de la misma en divisas. Por lo que no basta con generar los recursos
internos para hacerlo, se necesita además generar las divisas correspondientes – lo que implica
colocar el acento en generación de nuevos recursos en exportables y en sustitución competitiva
de importaciones.
La quinta razón es que la aceleración del crecimiento de la inversión y del producto suelen
generar, sobre todo en la primera etapa de la misma, una aceleración fuerte y prolongada en las
importaciones de insumos y equipos. Lo que implica sostener a mediano plazo un crecimiento
muy rápido en exportaciones, para mantener el equilibrio de la balanza de pagos.
25
Estas cinco razones, recomiendan priorizar la aceleración del crecimiento de la inversión
privada en las actividades exportables y competidoras con importaciones. Si se comienza a la
inversa, priorizando el crecimiento de la inversión en no transables, es probable que a poco
andar se choque contra la restricción de disponibilidad de divisas y equilibrio de la balanza de
pagos.
No obstante, priorizar no significa omitir del enfoque al resto de la inversión – o dejarla librada
a un ajuste espontáneo. Como lo advierten los problemas enfrentados por la experiencia de
México en 1994-2003, es relevante prestar atención y remover los obstáculos que pueden
impedir que la inversión en no transables acompañe el crecimiento de la inversión en transables.
En particular, es evidente que el sistema financiero estará bajo la presión de la reorientación
gradual de recursos hacia actividades exportables y competidoras con importaciones, por lo que
habrá que dar los pasos necesarios para que esta reorientación no se logre a expensas de
debilitar el financiamiento para la inversión en no transables.
La secuencia esperable a mediano y largo plazo, es, entonces:
i)
establecimiento de precios relativos, incentivos y acciones para el aumento de las
exportaciones y de la producción competitiva con importaciones, priorizando
las correspondientes a bienes y servicios con mayor contenido de valor agregado,
incidiendo a nivel macro, meso, micro y a nivel de las redes, clusters y cadenas
productivas, lo que dado las políticas apropiadas de remoción de restricciones y
mejora de la competitividad,
ii) inducirán gradualmente una aceleración de la inversión en sectores comerciables;
iii) la aceleración de exportaciones, de la producción competitiva de importaciones, y
de la inversión en transables, induce un mayor dinamismo en la demanda
doméstica, al cual debe también articularse apropiadamente vía políticas, una
aceleración de la inversión en no transables, que contribuye a dinamizar la
demanda doméstica;
iv) esta dinamización de la demanda doméstica se asocia en parte significativa al
aumento inducido del empleo y remuneraciones, y si la mejora de la
competitividad se basa, como se enfatiza más adelante, en aumentos de
productividad total, la expansión será acompañada por aumentos de salarios reales
hechos viables por esos aumentos.
El enfoque expuesto, se corresponde a la aceleración del aumento del empleo de calidad, en los
segmentos modernos. No obstante, posee implicancias para el aumento e la productividad en
segmentos informales y rurales rezagados.
Sin un rápido crecimiento de los segmentos modernos, no se podrá acelerar la creación de
empleos y la transferencia de la PEA hacia los mismos, esto es, hacia ocupaciones de mayor
productividad e ingresos. Tampoco se podrán generar los recursos necesarios para transformar
productivamente a los segmentos de muy baja productividad o atrasados. Por consiguiente, la
aceleración del crecimiento de los segmentos modernos es, en esa doble perspectiva, una
condición necesaria – no suficiente – para ir mejorando la situación del empleo de los
segmentos informales y rurales rezagados.
Pero es importante sincronizar lo anterior con las políticas y programas activos de empleo, con
las estrategias de apoyo a aquellas actividades informales con potencial de modernización y con
el estímulo a emprendimientos, etc. La articulación de estos procesos con la aceleración del
crecimiento es vital para sostener el empleo a medida que se generan, gradualmente, nuevos
empleos de calidad. Los programas y políticas activas deben retomar un rol destacado,
definidas ya no en forma aislada, sino articuladas en un contexto estratégico de crecimiento,
situación en que, como se verá, el tema esencial es el cambio de su composición.
26
5. Decisiones de inversión, rentabilidad, expectativas, y costos transaccionales.
5.1 Un enfoque estratégico básico.
Siguiendo lo expuesto en las secciones precedentes, este esquema estratégico básico nos dice
que, si se desea acelerar el crecimiento de los segmentos modernos y la generación de empleo
en los mismos, se necesitan:
i)
ii)
iii)
iv)
políticas que generen una mayor rentabilidad y competitividad y activen
decisiones de
inversión, vía un TCR competitivo, un
aumento de la
productividad de todos los recursos, una mejora del entorno de la inversión y
reducción de costos transaccionales, y el desarrollo de redes productivas.
políticas que incidan en el aumento de la demanda por transables, vía promoción de
exportaciones y fortalecimiento de la sustitución competitiva de importaciones.
Articular a lo anterior, las políticas orientadas a remover los obstáculos para
que el crecimiento de la inversión en no transables puede seguir a la
demanda doméstica.
Acompañar los tres pasos previos con políticas hacia el mercado laboral que
contribuyan al aumento de la productividad y programas de empleo
concebidos con criterios consistentes.
El Gráfico 1 presenta un esquema sencillo de secuencia causal de políticas. Dicho gráfico señala
que además de un régimen macroeconómico de tipo de cambio real competitivo y estable –
marco general de política – son importantes para incidir sobre la competitividad: i) las políticas
que inciden sobre productividad total, tales como la de formación y capacitación, la de
promoción de innovaciones, las políticas orientadas a elevar la productividad en las MYPE, y la
de institucionalidad laboral; ii) las políticas que generan un entorno microeconómico más
propicio para la inversión, reduciendo los costos transaccionales respectivos, como son el
desarrollo de la infraestructura productiva; fortalecimiento del sistema financiero, seguridad
jurídica, difusión de prácticas empresariales de productividad y calidad, y otras. En particular,
las políticas orientadas a desarrollar una infraestructura productiva acorde con las necesidades
de promover las exportaciones son esenciales por ser una precondición, y generan además
empleo en su construcción. Por consiguiente, los tres grupos de Política – régimen macro,
productividad y entorno micro para la inversión – inciden directamente sobre la rentabilidad de
la inversión en transables.
También sugiere el Gráfico 1 que las políticas orientadas a fortalecer el desarrollo de las redes
productivas, conglomerados (clusters) o cadenas productivas influyen sobre la productividad, la
rentabilidad de la inversión y sobre la expansión de una oferta de transables más competitiva y
de mayor calidad. Así como las de promoción de las exportaciones, y tipo e cambio real
competitivo inciden sobre la evolución de las exportaciones y producción competitiva con
importaciones.
Por consiguiente, los diferentes grupos de política expuestos inciden tanto sobre la rentabilidad
de la inversión en transables como sobre la demanda por comerciables. Lo que, siguiendo el
Gráfico 1, acelera la inversión en transables. Esta última, sumada al efecto del aumento de las
exportaciones netas en transables y la sustitución de importaciones, contribuye a dinamizar la
demanda agregada, y con ella, la inversión en no transables, en la medida que se apliquen
políticas para articular la inversión en no transables a la dinamización del crecimiento - dirigidas
27
Gráfico 1. Secuencia de políticas, objetivos intermedios y empleo de calidad
Régimen Macroeconómico de Tipo de cambio real competitivo y estable
-Pol.Productividad
-Instituc. Laboral
-Pol.de Formación
-Pol.MYPE
-Pol.Innovaciones
- Pol.Entorno Micro
- Des.Infraestructura
- Sistema Financiero
- Seguridad Jurídica
-Practicas Empresariales
-Otras
Pol. desarrollo
competitivo clusters
Mejora de la rentabilidad
de la inversión en comerciables
Pol. Exportaciones y
Sust. Importaciones
Aumento de la demanda por la
producción comerciable (X y C.c/ M.)
Pol.Gasto Social
Aceleración de la inversión
en comerciables
Aceleración en la demanda agregada
y en la Inversión en no comerciables
Pol. act. de empleo
Pol.act.Informales
Aceleración en la creación de
Empleo de calidad y aumento
de Salarios reales.
Transf.Act.Informales
28
- dirigidas a remover obstáculos en este último ámbito.
La aceleración de la inversión en transables y no transables genera el aumento del ritmo de
crecimiento del empleo de calidad, que, acompañado por la elevación de la productividad total,
permite además alzas en salarios reales. La aceleración del crecimiento del empleo y el aumento
de salarios reales retroalimentan el crecimiento de la demanda agregada. También contribuyen a
elevar la demanda por servicios y bienes generados en segmentos informales.
Las políticas hacia el mercado laboral incluidas en este trabajo, son: i) la institucionalidad
laboral coherente con la competitividad; ii) las políticas activas de empleo; iii) la formación y
capacitación laboral; iv) las políticas hacia las MYPE; v) la articulación de micro-unidades
informales.
Como se desprende del Gráfico 1, la institucionalidad para el aumento de la productividad es
importante. Así, una institucionalidad laboral que haga énfasis en aumentos en la productividad
total, como vía para reducir costos totales unitarios – en lugar de reducción de los costos
laborales por unidad de insumos – influye sobre productividad, sobre rentabilidad de la
inversión, y genera el espacio para aumentos de salarios reales más significativos.
Las políticas de formación, y de articulación de las MYPE al crecimiento, son esenciales por su
efecto sobre la productividad total, ya que inciden sobre conjuntos muy amplios de la PEA, y
muy decisivos.
Las políticas activas de empleo contribuyen a sostener este objetivo y a mejorar la asignación de
recursos en el mercado laboral. Finalmente, las politicas activas hacia segmentos informales,
contribuyen a facilitar el acceso a recursos para mejorar las condiciones productivas de estos
segmentos, paso indispensable para su formalización y el aumento de su productividad.
El Gráfico 1, subraya la importancia de las políticas de gasto social para sostener y dinamizar la
demanda doméstica y beneficiar simultáneamente a los sectores más afectados. El gasto social
comprende transferencias y programas que dan acceso a salud, pensiones, vivienda y educación
para los sectores mas necesitados. Estas políticas son de maduración más rápida que las que
inciden sobre competitividad, integración y promoción de exportaciones, y se focalizan en los
sectores que más apoyo necesitan. Constituyen, por consiguiente, tanto un objetivo en sí mismo,
como una vía para dinamizar la demanda doméstica.
Finalmente, el aumento del empleo y salarios, derivados de la aceleración de la inversión en
transables y seguidamente en no transables, y de los aumentos de la productividad, amplían el
mercado doméstico, y con ello, aumentan la demanda por producción competitiva con
importaciones y por no transables – estableciéndose así la retroalimentación de el proceso
descrito en los párrafos previos.
5.2. Rentabilidad y decisiones de inversión.
El enfoque que se viene discutiendo, hace énfasis en generar una rentabilidad adecuada en
transables para inducir un empuje inversionista hacia estas actividades. A ello se le agrega
incidir sobre expectativas, a través de un shock institucional que estimule decisiones de
inversión – y los convenios de comercio exterior, bien negociados, pueden satisfacer este rol. El
apoyo en términos de infraestructura para la inversión privada y la consiguiente reducción de los
costos transaccionales, contribuiría también a la mejora de la rentabilidad de la inversión.
29
La mejora de la rentabilidad de la inversión en transables para inducir un rápida aceleración de
la misma, depende de cuatro factores: i) el aumento gradual del TCR o de medidas que tengan
un efecto similar; ii) un crecimiento sistemático de la productividad de todos los recursos
(productividad total) a nivel microeconómico particularmente rápido en actividades transables;
iii) un crecimiento de los costos de factores, incluyendo salarios reales e intereses financieros
reales, no superior al aumento de la productividad total; iv) la reducción de los costos
transaccionales a través de mejoras en la infraestructura. Veremos estos cuatro puntos en las
secciones que siguen.
El shock institucional sobre expectativas de inversión puede basarse en la negociación de
convenios de comercio exterior que provean el acceso a mercados más amplios, o en el anuncio
de un acuerdo con el sector privado que garantice condiciones favorables para una aceleración
de la inversión en transables – u otras acciones que incidan significativamente sobre
expectativas de inversión, como una maxi devaluación real – o en una combinación de estas
acciones .
La reducción de costos transaccionales depende, como se expondrá, de la mejora de la
infraestructura productiva, y en general, de ir creando un entorno más favorable para la
inversión privada, en varios ámbitos vinculados al desarrollo de actividades transables,
incluyendo medidas asociadas a la institucionalidad que influye sobre decisiones de inversión.
5.3. Demanda y decisiones de inversión
Las acciones complementarias para expandir la demanda por transables, pueden basarse en la
negociación - como está en curso en varios de los países andinos – de una diversidad de
convenios de comercio exterior, que provean un acceso especial a diferentes mercados externos,
y en acciones complementarias diseñadas para prospectar e identificar nuevos nichos de
mercados. La demanda por producción competitiva está dada por el mercado interno y un tipo
de cambio real que la haga rentable. En ausencia de un tipo de cambio real apropiado, la
dinamización de la producción competitiva con importaciones, dependerá de los efectos sobre la
demanda interna provenientes del aumento de las exportaciones y de la inversión, a través del
crecimiento del consumo – incrementos de empleo e ingresos laborales reales.
6. Un régimen macroeconómico de tipo de cambio real competitivo y estable.
6.1. El enfoque.
Hasta hace poco tiempo, - e incluso en países como Perú, hasta la actualidad - la receta de
política predominante para mejorar la competitividad era la reducción de los costes laborales
medios por unidad de trabajo, como contrapartida de un régimen macroeconómico que hacía
énfasis en la estabilidad del tipo de cambio real, aunque este ubicara en un nivel insuficiente
para movilizar decisiones de inversión en transables no extractivos.
Ese enfoque demostró ser socialmente conflictivo – ya que condujo a la precarización del
mercado laboral y no contribuyó a reducir desempleo y subempleo- y económicamente ineficaz,
porque la mejora lograda en la competitividad por esa vía no era significativa y, sobre todo,
imposible de aumentar continuamente a mediano plazo. La reducción de sobrecostos laborales
puede ayudar, pero su efecto es de una sola vez y equivalente a una pequeña fracción de los
costos totales.
La estabilidad de las reglas del juego a nivel macro y micro a lo largo del tiempo es muy
importante porque contribuye a reducir la incertidumbre, uno de los factores críticos para
decisiones de inversión. Por consiguiente, uno de los aspectos esenciales de un nuevo régimen
macroeconómico es su estabilidad.
30
Se define al tipo de cambio real como la relacion entre: i) los precios de los países socios
comerciales, multiplicados por la tasa de cambio nominal respectivo; y ii) los precios
domésticos. El tipo de cambio real competitivo es aquel capaz de inducir tasas de rentabilidad
para la inversión en transables, que, en comparación con otros países y con el sector no
transable doméstico, sean un estímulo a la inversión en el sector transable doméstico
. El término estable, señala la necesidad de que el tipo de cambio real – no el nominal – no
pierda su nivel competitivo – y menos aún, se vea erosionado significativamente.
Existe cierto consenso en la literatura reciente, entre autores de corrientes muy diferentes de
pensamiento, de que un tipo de cambio real competitivo y estable es un factor decisivo para
generar una aceleración del crecimiento en transables y lograr al mismo tiempo un efecto
significativo sobre el empleo – véase Frenkel, R. (2004); Williamson, J.(2003); Rodrik, D.
(2003); Ball; L. (1998, 2002); Tovar, C.E. y Ocampo, J.A.(2003) entre otros. Tan importante
como el posicionamiento analítico, es el hecho que en numerosas experiencias de Asia,
Oceanía, Europa y América, se verificó empíricamente el carácter expansivo, para una
economía pequeña y abierta, de un régimen macroeconómico de tipo de cambio real
competitivo y estable – entre otras experiencias, en Costa Rica 1980-90; Colombia 2001-2004;
en Chile 1982- 94; en México 1994-99; en Brasil 1999-2004; en Argentina 2001- 2004, en
Nueva Zelandia , Canadá y Suecia en el pasado reciente, y en Japón, Corea el Sur, Taiwan,
Singapur y la actual experiencia de China continental, entre otras experiencias. Aún cuando el
régimen asume distintas modalidades, el elemento común es la decisión de sostener un tipo de
cambio real competitivo, para estimular exportaciones y defender producción competitiva con
importaciones.
Es importante recordar que en las economías hoy maduras, no existe evidencia en materia de
regímenes macroeconómicos de tipo de cambio real, porque hicieron el proceso de desarrollo y
tránsito en un período histórico – entre 1860 y la Gran Crisis de 1930-34 – en el que lo que
prevalecía era el patrón oro. No obstante, también es bueno tener claro que la estabilidad de una
economía en su relación al patrón oro, dependía de sus recursos, ya que economías muy pobres
no podían sostener presiones significativas y enfrentaban crisis y redefiniciones en su relación al
patrón oro.
Por consiguiente la evidencia en materia de regímenes macroeconómicos cambiarios, es
esencialmente post segunda guerra mundial, con un sesgo importante. Durante las postrimerías
de la gran depresión, una vez que las principales economías occidentales abandonan el patrón
oro, tiene lugar una “guerra” de devaluaciones, en un intento de trasladar hacia otros países las
crisis internas. Por consiguiente, cuando se crea el FMI en 1948, después de la 2da Guerra
Mundial, por inercia, la visión dominante es como mantener estables los tipos de cambio en el
mundo, para evitar una propagación de devaluaciones a nivel internacional.
El enfoque anterior se mantuvo con una larga inercia por muchos años. Es comprensible la
preocupación por el tema, ya que por definición si todos los países devalúan en la misma
proporción, estarán aproximadamente en una situación igual pero con una inflación más
elevada. No obstante, esta preocupación esconde un sesgo, ya que aplica el mismo criterio a
países maduros, de alta productividad y competitivos, y a países pequeños, de baja
productividad y competitividad incipiente. Son estos últimos los que necesitan inducir
inversiones en transables a ritmo acelerado para progresar – y por lo tanto los que deberían tener
más derecho a utilizar regímenes macro que defiendan su tipo de cambio real. Pero en la
práctica, aún en situaciones en los que los países maduros y altamente competitivos devalúan
fuertemente su moneda, a los pequeños y emergentes se les sigue recomendando la estabilidad
cambiaria asociada, ahora, a un régimen de flotación, y sobre todo, que sea el mercado el que
determine el nivel de tipo de cambio real.
31
En una economía pequeña y abierta, sobre todo en aquellas que están iniciando un proceso
competitivo con economías de mayor productividad, la función expansiva de la política
macroeconómica no depende tanto de las políticas monetaria y fiscal, si no del tipo de cambio
real. De hecho, todas las experiencias latinoamericanas que intentaron políticas
macroeconómicas expansivas en base a políticas monetaria, fiscal, y de salarios, terminaron en
catástrofes. Esa es una de las razones por las que la vía expansiva no puede descansar en la
política monetaria y fiscal (o salarial). Mientras que las experiencias que descansaron en un tipo
de cambio real elevado, acompañado por un conjunto de políticas complementarias para mejorar
la competitividad e inducir decisiones de inversión en transables – como Costa Rica 1980-90 y
Chile 1982-94 – fueron exitosas.
En economías abiertas, la vía debe ser un régimen de tipo de cambio real apropiado. Pero como
no es posible definir autónomamente una política de tipo de cambio real, el mismo depende de
un régimen macroeconómico capaz de alinear las políticas monetarias y fiscales con la
cambiaria, y obtener así una meta de tipo e cambio real. En comparación con un punto de
partida el que se ha venido descansando en las políticas fiscal y monetaria para sostener la
demanda, y en la que el tipo de cambio real no es competitivo, el nuevo enfoque supone una
política monetaria que respete la tasa de inflación y haga espacio a compras netas de divisas, un
menor déficit y endeudamiento fiscal interno, lo que probablemente implique un menor
incremento del gasto público, para facilitar un tipo de cambio real más elevado. En la práctica
implica “retrasar” gradualmente el gasto público para equilibrar cuentas fiscales, equilibrar
oferta y demanda por dinero, y “adelantar” el tipo de cambio real. Esto implica perseguir,
además de un cierto ritmo de crecimiento económico, una doble meta instrumental: una meta de
inflación y una meta de tipo de cambio real.
Este enfoque es prácticamente un paso más en la evolución del pensamiento en esta materia.
Inicialmente, el énfasis fue en un tipo de cambio nominal estable, como ancla inflacionaria, pero
a medida que en diversas experiencias se fue constatando que el descenso del tipo de cambio
real así provocado, iba generando vulnerabilidad y escenarios de crisis potenciales o reales, se
fue transitando hacia un enfoque de flotación “limpia”, en el que el tipo de cambio real estaba
determinado, esencialmente, por la oferta y demanda de divisas, la meta de inflación y la
inflación en los socios comerciales.
Hacia 1998, los efectos de la crisis de Rusia y la propagación de la crisis Asiática, condujeron a
la adopción de flotación administrada (o “sucia”), en la que se legitimó la intervención
administrativa del Banco Central en el mercado de divisas, para sostener una meta de tipo de
cambio real. Un ejemplo de esto último ha sido la experiencia del Banco Central de la Reserva
de Perú (BCRP), para el cual, la adopción de un enfoque de metas de inflación fue un avance
significativo. En el contexto de dicho enfoque, la intervención del Banco Central de la Reserva
del Perú (BCRP) en las compras de divisas ha sido notable, ya que, sólo para citar un período,
en el 2003 y primeros ocho meses del 2004, adquirió aproximadamente us. 2.300 millones de
dls. – cifra equivalente a aproximadamente 20 por ciento de sus reservas internacionales de
principios de ese periodo - para impedir un descenso del tipo de cambio real frente al repunte de
los ingresos de exportaciones y la presión de la caída del dólar en los mercados internacionales.
Un paso adicional en la evolución de este enfoque, fue desarrollado inicialmente por algunos de
los países mencionados cuando se ilustró las experiencias de tipo de cambio real competitivo,
que introdujeron instrumental no convencional, para regular el ingreso de capitales de corto
plazo, y evitar así el impacto sobre el tipo de cambio originado en la fuerte volatilidad asociada
a estos flujos. Chile fue la experiencia señera en América Latina en esta materia, en la década
del 80 y principios de los 90’s, y aunque a partir de 1995 dejó de actuar decisivamente sobre el
tipo de cambio real, mantuvo su potestad para hacerlo cuando fuera necesario. (Así, en el TLC
firmado con EE.UU. Chile consiguió negociar cláusulas que le permiten establecer controles al
ingreso y a la salida de capitales de corto plazo, por períodos no mayores a un año sin costo, y
32
por períodos superiores a un año con un costo vinculado sólo al efecto directo sobre los
perjudicados con la medida).
Diversas experiencias aplicaron enfoques regulatorios similares o parecidos, ya en la práctica
son los muy bruscos cambios en los flujos de capital de corto plazo, los que ocasionan una
inestabilidad del tipo de cambio real, y una tendencia a su apreciación.
En síntesis, la evolución del pensamiento se desplazó desde un enfoque de tipo de cambio
nominal fijo (y real decreciente) y hacia la intervención administrativa del Banco Central y, en
un paso posterior, cuando las presiones rebasaban al Banco Central, hacia la aplicación de
controles al ingreso de capital de corto plazo, para poder defender no sólo una meta anual de
inflación, si no un tipo de cambio real competitivo por su importancia para el crecimiento y el
empleo.
Existe cierto consenso en que el efecto inicial de un alza del tipo de cambio real es contractivo,
pero a medida que pasan los meses, comienza a sentirse su efecto expansivo. En general,
siguiendo las experiencias empíricas de Chile (1982-94); México (1994-99); Costa Rica (198090); Brasil (1998-2004); y Argentina (2001-2004), se constata que además de un efecto sobre el
empleo asociado al ritmo de crecimiento económico, existe un factor adicional: la incidencia de
un tipo de cambio real elevado sobre la elasticidad empleo- producto.
En general, para las primeras cuatro experiencias citadas, se detecta un plazo promedio de
aproximadamente dos años, desde el momento en que se eleva el tipo de cambio real, y el
momento en que comienza a sentirse en forma significativa su efecto expansivo sobre el nivel
de empleo.
En la experiencia de Argentina (2001-04) se reduce este plazo significativamente, ya que el
efecto expansivo de una maxi- devaluación real, se dejó sentir en un trimestre. Primero, vía
substitución de importaciones – con una muy drástica compresión de las importaciones - y
aumento de exportaciones, y seis meses más tarde, a través de una muy fuerte expansión de la
inversión privada, particularmente en transables, seguida por el aumento del consumo. Esta
ultima tendencia continuó hasta el presente, con la inversión privada (y el gasto interno)
liderando el crecimiento, a un ritmo superior a las exportaciones y el consumo. Frenkel, R. y
Damill, M. (2004) constatan que en los 26 meses que siguen a la devaluación real de Argentina,
el crecimiento de la inversión alcanza una tasa de 34 por ciento anual, concentrada en
substitución de importaciones y exportables; el consumo privado crece a una tasa de 10.4 por
ciento anual; el PIB se recupera a un ritmo de 10 por ciento anual, y el empleo crece un 5.5 por
ciento anual. Por el lado de la oferta, el crecimiento en la producción de bienes –
particularmente transables – alcanza al 14 por ciento anual, siendo aún más elevado para la
industria manufacturera, mientras que los servicios se expanden a una tasa de 4 por ciento anual
– excepto los vinculados al turismo que lo hacen a tasas similares a la de bienes. La tasa de
inflación que había saltado a 120 por ciento anual un mes después de la devaluación de 300 por
ciento, convergió rápidamente y se encuentra 26 meses después, a nivel de 5 por ciento anual.
Dado que la reactivación del crecimiento fue acompañada por un significativo aumento de la
productividad de aproximadamente 4 por ciento anual, los salarios reales también crecen en esos
26 meses a un ritmo cercano al de la productividad. Se espera para el 2004 un crecimiento del
PBI superior al 8 por ciento anual, y más elevado aún para la inversión. Considerando que con
el ritmo de aumento registrado en 2001-04 la inversión superará el 20 % del PBI en el 2005,
esto asegura la sustentabilidad del crecimiento para el 2005 ya que ese coeficiente de inversión
corresponde a una tasa de crecimiento del orden del 5.5 % a 6 % anual. Dado que el crecimiento
de la PEA en Argentina es inferior al 1 por ciento anual, ese ritmo de crecimiento para el 2005
asegura la continuidad del rápido aumento del empleo y el descenso del desempleo abierto y la
informalidad.
33
No obstante, el corto plazo requerido para alcanzar una incidencia expansiva del alza del tipo de
cambio real en Argentina no es generalizable, porque: i) registraba un elevado atraso cambiario
y consecuentemente un muy alto nivel de importaciones, que el cambio en precios relativos
permitió comprimir a través de la sustitución; ii) la velocidad de respuesta de la oferta de
transables es relativamente rápida en Argentina – las elasticidades relevantes son favorables; iii)
el proceso fue acompañado por precios y demanda externa favorable para soya y otros
productos primarios que exporta Argentina, en el 2003 y 2004.
La función expansiva del enfoque que se viene discutiendo, es lo relevante para el empleo. Un
tipo de cambio real competitivo y estable opera mejorando la rentabilidad en transables, y a
través de ello, estimulando su expansión. Pero hay más que eso.
El efecto positivo sobre el empleo de un régimen macroeconómico de tipo de cambio real
competitivo y estable, proviene de tres ámbitos – Frenkel, R.(2004).
i) de su efecto expansivo sobre la rentabilidad y crecimiento de la inversión, las exportaciones y
sustitución de importaciones – que al acelerarse, se transmite hacia el resto de la economía..
ii) del hecho que abarata relativamente el costo del componente nacional – incluyendo la mano
de obra – en todas las actividades y no sólo en transables, y encarece el componente importado
– induciendo así una compresión de importaciones y un mayor uso de recursos domésticos.
Este efecto equivale a elevar la elasticidad empleo- producto en todas las actividades – aun
cuando en distinta intensidad en cada una de ellas.
iii). además de la función expansiva, un régimen de tipo de cambio real competitivo y estable
cumple una función preventiva del impacto de los shocks externos sobre el empleo interno. En
este sentido, conviene recordar que no es sólo importante crear nuevos empleos, si no además
saberlos defender – como lo sugieren las sucesivas crisis de origen externo registradas en los
80’s y 90’s y su devastador efecto, en muchos países de América Latina, sobre el empleo.
Cuando se analizan esas experiencias, puede constatarse que en dos años de crisis muchos
países pierden el empleo que tardaron 7 u 8 años en generar.
Finalmente, es importante destacar que hay autores que sin pronunciarse respecto al régimen
macroeconómico, sostienen la conveniencia de un tipo de cambio real más elevado para los
países andinos para diversificar la oferta exportable – véase, entre ellos, Sachs, J. y Vial, J.
(2002).
6.2. Tipo de cambio real de equilibrio
La resistencia a un régimen macroeconómico de tipo de cambio real competitivo y estable
proviene de cuatro ámbitos.
En primer lugar, del enfoque teórico tradicional que sostiene que el tipo de cambio real debe
acercarse al tipo de cambio real de equilibrio. No obstante, el problema que se presenta es como
se define ese equilibrio.
Así, Edwards, S. (1989), en línea con el enfoque inicial planteado por Nurkse, R. (1945), lo
define como...”aquel precio relativo de bienes transables a no transables que, para unos valores
sostenibles dados de otras variables relevantes – tales como impuestos, precios externos y
tecnología – genere simultáneamente el equilibrio interno y el externo. El equilibrio interno se
refiere a que el mercado de bienes no transables se equilibra (clear) en el período en curso, y se
espera que se mantenga equilibrado en períodos futuros. En esta definición está implícito que el
equilibrio tiene lugar cuando se alcanza la tasa natural de desempleo . El equilibrio externo se
alcanza cuando se cumple la restricción presupuestaria intertemporal, según la cual la suma
34
descontada de la cuenta corriente de un país tiene que ser igual a cero. En otras palabras, el
equilibrio externo significa que los saldos en la cuenta corriente (actuales y futuros) son
congruentes con los flujos sostenibles a largo plazo”.....
Similarmente, Nurkse, R.(1945) define originalmente el tipo de cambio real como..”el valor del
tipo de cambio real compatible con los objetivos de equilibrio interno y externo, dados
determinado valores de “otras variables” que puedan influir sobre esos objetivos”... En
particular, Ragnar Nurkse incluye, en el trabajo antes citado, en el concepto de equilibrio
externo, el influjo de capital externo sostenible que permita financiar el déficit en cuenta
corriente del balance de pagos, y en el de equilibrio interno, al equilibrio sostenible del mercado
de bienes no transables.
En esencia, al igual que Sebastián Edwards muchos años después, el énfasis de Ragnar Nurkse
es en la relación de precios de transables respecto a no transables que satisface las dos
condiciones de equilibrio: externo e interno.
El problema principal con las definiciones expuestas, es establecer el equilibrio interno cuando
se alcanza la tasa natural de desempleo.
El concepto de “tasa natural de desempleo”, se asocia a teorías elaboradas para economías
maduras, con un mercado homogéneo de trabajo, en el que el proceso de ajuste asume sólo dos
rasgos, el ajuste vía salario real, y el ajuste cantidad que se alcanza cuando la tasa de desempleo
se acerca a la tasa “natural” de desempleo, definida esencialmente por razones friccionales y por
factores que establecen los salarios por encima del nivel determinado por un equilibrio general
competitivo.
Blanchard, O.(1996) esclarece que es lo que debemos entender por tasa natural de desempleo.
Dicho autor nos recuerda el concepto, que fue desarrollado por Friedman, M. (1968) y Phelps,
E. (1968).
Así, Friedman, M.(1968) sostiene : ...”La tasa natural de desempleo es el nivel arrojado por un
sistema de ecuaciones de equilibrio general Walrasiano, en la medida que se encuentren
incorporados en el mismo las características actuales del mercado de productos y del mercado
de trabajo, incluyendo las imperfecciones de mercado, la variabilidad estocástica en las
demandas y ofertas, el costo de recolección de información sobre vacancias de puestos de
trabajo y disponibilidad de trabajo, el costo de movilidad, etc.”...
Blanchard, O. (1996) enfatiza que los avances de la literatura sobre este tema, convergen en dos
aspectos: i) la existencia de desempleo friccional generado por el “tráfico” en el mercado de
trabajo; ii) la existencia de otros factores, asociados a las relaciones entre empresas y
trabajadores (regulación), que establecen un salario superior al de un equilibrio general
competitivo, lo que adiciona un agregado a la tasa de desempleo, por encima del factor
friccional presente en el mercado laboral.
El mismo autor antes citado, agrega, siguiendo a Phelps, E. (1968) que la tasa natural de
desempleo es típicamente interpretada como la tasa de desempleo consistente con una tasa de
inflación constante en la curva de Philips, o tasa de inflación que no se esta acelerando.
Lo anterior implica una situación en el que el nivel de desempleo abierto es consistente con una
tasa de inflación que no se acelera. Por esta vía, este enfoque se relaciona con la NAIRU (non
accelerating inflation rate of unemployment). Esto es, la tasa natural de desempleo, se
correspondería, según Blanchard, O. (1996), con aquel nivel del desempleo que no acelera a la
tasa de inflación. Una reducción adicional de la tasa de desempleo, implicaría así acelerar la tasa
de inflación. Sin embargo, este enfoque fue corregido por la realidad, aún en economías
avanzadas, ya que desde principios de los años 1990 hasta el presente, el énfasis fue en el
35
crecimiento de la productividad que opera desplazando la curva de Philips, en la dirección de
situar el umbral de la NAIRU a niveles cada vez más bajos de la tasa de desempleo para una
dada tasa de inflación – lo que en la práctica conduce a poner más atención en la tasa de
crecimiento de la productividad, que en la NAIRU ex – ante el crecimiento de la productividad.
El mismo Blanchard, O.(1996), reconoce que aun cuando hubo aportes teóricos significativos,
los avance empíricos en el campo de la tasa natural de desempleo, son escasos y limitados.
Pero cualquiera que mire por la ventana de un Banco Central en La Paz, en Lima, en Bogotá, en
Quito o en Caracas – así como en Brasilia o cualquier otra capital latinoamericana – podrá
constatar que i) la tasa de desempleo no está determinada sólo por razones friccionales o porque
la tasa de salarios esté fijada a un nivel superior al de un equilibrio general Walrasiano; ii) en
América Latina es importante el desempleo estructural o por “mismatching”, porque la demanda
por personal capacitado supera a la oferta y parte de la PEA es capacitada en calificaciones de
muy escasa demanda; iii) en América Latina, la insuficiencia del aumento de recursos (capital
fijo, innovaciones, capital humano, capacidad gerencial, institucionalidad que rige las decisiones
de las empresas, etc.) en relación al crecimiento de la PEA, explica una parte significativa de la
subutilización de mano de obra; iv) en la realidad, por la misma razón anterior, los mercados de
trabajo de América Latina son segmentados y no homogéneos; v) asociado a lo anterior, la
subutilización de mano de obra no sólo abarca a los abiertamente desempleados por razones
friccionales o por regulaciones que establecen un salario muy elevado, si no también a los
subempleados urbanos (informalidad) y rurales, y a los abiertamente desempleados por
insuficiente calificación; al punto que todo esto es lo que caracteriza, como rasgo propio, a la
realidad de muchos países latinoamericanos.
Una vez que miramos entonces por la ventana de cualquier Banco Central latinoamericano hacia
la realidad, nos damos cuenta que la definición de tipo de cambio real de equilibrio, tal como
fue expuesta, implica situar el tipo de cambio real en el nivel correspondiente al crecimiento del
producto que determina que la tasa de desempleo alcance su nivel natural. Pero esto significa
dejar afuera de la definición, i) el desempleo estructural – por mismatching entre oferta y
demanda – y el subempleo por baja productividad, concentrado en ii) la informalidad urbana y
iii) en segmentos rurales tradicionales. Y estos tres componentes, son los que explican el grueso
del problema del empleo en los países de América Latina – y en los países andinos.
Por consiguiente, desde el punto de vista de cómo operan los mercados laborales en América
Latina, la definición de tipo de cambio real de equilibrio de largo plazo, construida como
interpretación simplificada de otras realidades, omite tomar en cuenta la fracción del
crecimiento adicional del producto requerida para equilibrar, a largo plazo, los mercados de
trabajo segmentados, en su totalidad – reabsorbiendo el grueso del subempleo e informalidad,
reduciendo la tasa de desempleo estructural y alcanzando la tasa de desempleo abierto
determinada por razones friccionales o “regulatorias salariales”. Y esta omisión implica tomar
en cuenta una tasa de crecimiento inferior a la tasa de crecimiento del producto de largo plazo
consistente con la reducción de la informalidad y el desempleo estructural – y por lo tanto,
implica operar con un tipo de cambio real de equilibrio inferior al requerido por esa tasa de
crecimiento más elevada.
La aplicación práctica de mediciones del tipo de cambio real de equilibrio gozan todas del
problema expuesto en los párrafos anteriores: una definición errónea de cual es el equilibrio a
largo plazo del mercado e trabajo medido en términos de algunas variables de desempleo o de
empleo – incluyendo variantes en que se adopta el crecimiento el producto potencial como
noción de equilibrio interno aún cuando esa definición, no incluya el crecimiento del empleo de
largo plazo que permita efectivamente la reabsorción gradual de la informalidad y el descenso
del desempleo estructural – y no sólo la reducción del desempleo friccional y del originado por
razones de regulación del salario.
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Un ejemplo de las omisiones del equilibrio a largo plazo del mercado laboral en términos de
empleo en la medición del tipo de cambio real de equilibrio, se encuentra en el excelente trabajo
para Perú de Ferreira, J. y Herrada, R. (2002) , en el que los autores aplican diferentes
definiciones de tipo de cambio real de equilibrio y las contrastan con el tipo de cambio real
observado – siendo un elemento común a todas ellas, la ausencia de una definición satisfactoria
del comportamiento del subempleo y desempleo tal como lo afectan en la realidad a Perú,
dentro de la noción de la relación de precios de transables a no transables que equilibra a largo
plazo (clears) el mercado de no transables incluyendo dentro de este último el equilibrio a largo
plazo del mercado de mercado de trabajo.
Pero si uno no desea entrar en la discusión del tipo de cambio real de equilibrio, puede adoptar
un atajo: separar lo que es el “tipo de cambio real de equilibrio”, del tipo de cambio real
requerido para elevar la rentabilidad de la inversión en transables no extractivos, hasta el nivel
necesario para acelerar el crecimiento de la inversión – de tal modo de colocar a la economía en
el rumbo que permita reducir, a mediano y largo plazo, el subempleo urbano y rural y el
desempleo abierto. En este caso, el tema central es como implementar una política
macroeconómica que defienda un tipo de cambio real superior al de “equilibrio” - sin perturbar
a los economistas atraídos por esa última definición.
Esa es, de hecho, la situación de economías productoras de bienes primarios extractivos, en las
que el ingreso de divisas generado por la producción primaria más el influjo de capital,
establecen un nivel de “equilibrio” en el tipo de cambio real que es insuficiente para generar una
alta rentabilidad en transables no extractivos. Así, estas economías pueden permanecer
muchos años en un equilibrio a bajo nivel, en el que la baja rentabilidad asociada a un tipo
de cambio real de equilibrio, no induce la diversificación de la inversión en transables no
extractivos, y a su vez el bajo crecimiento de la inversión alimenta una débil demanda por
divisas – y un insuficiente crecimiento del empleo. Los mercados de bienes están así
“equilibrados”, pero con una tasa de crecimiento de la inversión insuficiente para generar el
empleo necesario para reabsorber la informalidad y el desempleo.
La segunda oposición proviene de aquellos que coinciden con el valor analítico del enfoque en
discusión, pero dudan de la viabilidad de su implementación. En este caso, el argumento central
es la ineficacia de los mecanismos que regulan el ingreso de capitales de corto plazo, y la escasa
capacidad para enfrentar crisis profundas y prolongadas. Respecto al primer argumento, el
análisis de la experiencia de Chile, sugiere que si bien los controles no fueron ciento por ciento
eficientes, fueron sin embargo eficaces para regular la dirección y la intensidad de la entrada de
capitales de corto plazo – y con ello permitieron una mayor autonomía para el régimen de tipo
de cambio real competitivo. Respecto al segundo argumento, es altamente probable que el
enfoque expuesto no soporte una crisis de origen externo de alta intensidad, pero como la
experiencia de muchos países de América Latina demostró en los 90’s, - y la de Argentina en el
2000-2001 - lo mismo es cierto para cualquier régimen cambiario: ante ese tipo de situaciones
es necesario, muy probablemente, el uso de instrumental de emergencia (controles cambiarios
de precio y cantidad), que trasciende al enfoque expuesto.
En tercer lugar la resistencia a este enfoque se encuentra en la visión de corto plazo de muchas
entidades que operan en el ámbito del sistema financiero internacional, y que valorizan una
tendencia hacia un tipo de cambio real menos competitivo, porque abarata el costo – en
términos de recursos domésticos – de servir la deuda externa. Esto es particularmente cierto
para el presupuesto fiscal y el pago de los servicios de la deuda pública. No obstante, esta visión
omite que un tipo de cambio real más competitivo generaría un mayor crecimiento de las
exportaciones, de la substitución competitiva de importaciones, de la inversión en transables y
de la economía en su conjunto – facilitando así el pago de los servicios de la deuda al reducir
constantemente la relación deuda /producto y deuda/ exportaciones. En pocas palabras, le
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facilitan el repago al fisco a costa de reducir el crecimiento económico del país – y el del
empleo, con el consiguiente impacto sobre el bienestar de la sociedad.
En cuarto lugar, la oposición surge de razones prácticas. En el mundo real, las políticas
monetaria, fiscal y cambiaria, no poseen el grado de coordinación y sintonía fina implícito en un
enfoque de tipo de cambio real competitivo y estable. En el mundo real los Ministerios de
Hacienda suelen ocuparse sólo de equilibrar las cuentas fiscales, sanear las finanzas públicas y
seguir el rumbo marcado por las metas anuales de reducción del déficit fiscal – lo que de por sí
es bastante. Mientras que los Bancos Centrales, si están guiados por un enfoque de metas de
inflación, suelen defender esa meta, balanceada con un objetivo de crecimiento económico, y si
se puede, evitar que el tipo de cambio real descienda demasiado – o se dispare hacia arriba. La
coordinación entre ellos es muy débil o inexistente. Los Bancos Centrales, en países como los
Andinos, enfrentan mercados monetarios y financieros de una profundidad y amplitud limitadas,
lo que puede ser un escollo para desarrollar plenamente una estrategia coordinada de alza del
tipo de cambio real. Por otra parte, por la misma razón, al menos algunos de ellos poseen como
actores una capacidad de incidencia e intervención, muy alta.
6.3. Operacionalización del enfoque.
Pero, ¿cómo se operacionaliza un régimen macro con objetivo crecimiento que defienda una
meta de inflación y simultáneamente una meta de tipo de cambio real de equilibrio?
Ball, L. (1998) demostró que las reglas de Taylor, orientadas a manejar la tasa de interés hacia
el alza cuando la inflación despunta, y hacia abajo cuando el crecimiento del producto se
contrae, no son aplicables a la situación de economías pequeñas y abiertas. En este último
contexto, lo relevante es perseguir dos metas intermedias simultáneas: una meta de inflación y
una meta de tipo de cambio real – además del crecimiento del producto. Más aún, Ball, L.
(2003) constató que la eficacia del enfoque de metas de inflación, en economías pequeñas y
abiertas, es cuestionado por la evidencia empírica.
No obstante, el enfoque de metas de inflación puede ser un avance para experiencias en las que
el enfoque previo les generaba más problemas aún. (1).
Frenkel, R. (2004) demostró además las ventajas para el empleo de un enfoque de tipo de
cambio real competitivo y estable, y que las reglas de Taylor son aún menos aplicables cuando
las economías abiertas y pequeñas están además muy endeudadas externamente.
Ball, L. (1998) demuestra que la regla de política a aplicar, descansa en un índice de de
condiciones monetarias, reflejado en una ecuación en cuyo primer miembro se encuentran,
ponderadas, la tasa de interés real y el tipo de cambio real, (las ponderaciones se obtienen de
los parámetros de las ecuaciones de equilibrio utilizadas para ese análisis) y en cuyo segundo
miembro, se encuentran como variables explicativas, el aumento del producto para el período
__________________________________________________________________
(1) Las reglas de Taylor no son aplicadas por la Reserva Federal de los EEUU, que siempre ha
defendido no sólo una meta de inflación, si no el nivel de actividad y empleo de la economía. Al
decir de Alan Greenspan, (2004), a pesar de que la Reserva Federal cuenta con los modelos
econométricos más sofisticados del mundo, en los 14 trimestres que precedieron a Agosto del
2004, su capacidad predictiva fue nula, porque es prácticamente imposible pronosticar cambios
significativos simultáneos en las expectativas en muy diversos mercados. En ese contexto, la
programación monetaria debe atender a numerosas señales de cambios de inflexión de
expectativas, imposibles de ser modeladas a priori, y no puede sujetarse a las reglas de Taylor.
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corriente, y, la meta de inflación para el período corriente, menos el aumento del tipo de cambio
real en períodos precedentes. El último término es equivalente a la inflación subyacente,
“limpia” de los impactos provocados por alzas puntuales del tipo de cambio real. Por lo que el
enfoque de Ball, L.(1998) es equivalente a programar la tasa de interés nominal, la meta de
inflación y la tasa de cambio real, atendiendo al crecimiento del producto y a la tasa de inflación
subyacente.
El enfoque previo tiene la dificultad de suponer una relación inversa significativa y
relativamente constante – al menos dentro de un periodo de dos años o tres años- entre la tasa de
interés y el tipo de cambio real. Pero esto último no necesariamente se da en economías
emergentes pequeñas y abiertas, en las que les falta profundidad y amplitud a sus mercados
financieros domésticos, por lo que no es tan fluido el desplazamiento hacia o desde activos
domésticos ante variaciones en el tipo de cambio real – lo que implica que no existe una
elasticidad negativa, significativa y constante entre tasa de interés y tipo de cambio real
durante un plazo de dos a tres años. – y menos aún en plazos más prolongados.
Aunque no se suscriba el enfoque del índice de condiciones monetarias, sí parece importante la
idea de que la autoridad fiscal y el Banco Central, pueden coordinar sus acciones para perseguir
simultáneamente, además de un objetivo de crecimiento del PBI, dos metas instrumentales: la
meta de inflación y la de tipo de cambio real – lo que en la práctica se traduciría por una mucho
mayor preocupación por el tipo de cambio real respecto a la verificada en el pasado reciente en
los países andinos , y un diseño de la política macro consecuente con ello. En la práctica, esto
supone que aun cuando no aplique una regla inmutable, el Banco Central, en coordinación con
la autoridad fiscal, pueden perseguir tres metas instrumentales: inflación, crecimiento del PIB y
tipo de cambio real.
¿Qué supone esto en la práctica? Que el Banco Central esté dispuesto, en estrecha coordinación
con la autoridad fiscal, a defender la meta de inflación y la meta de tipo de cambio real
asociadas a un determinado crecimiento del PIB. ¿Cómo se implementa?
En un contexto de abundancia relativa de divisas, una vez definidas ambas metas, el Banco
Central debe estar dispuesto a comprar divisas para defender la meta de tipo de cambio real, y a
esterilizar el aumento de la oferta monetaria así provocado, a través de la colocación de letras o
bonos, en la proporción requerida por la meta de inflación anual. Esto último supone que existe
capacidad en el mercado para absorber plenamente la colocación de papeles –sin provocar un
“crowding- out” sobre los papeles del sector privado – y esto tiene un costo, ya que la
colocación de papeles incide sobre la tasa de interés.
Simultáneamente, la autoridad fiscal debe comprarle al Banco Central las divisas requeridas por
sus operaciones y el pago de los servicios de la deuda – a lo que puede dedicar todo su superávit
primario - y restringir su endeudamiento interno – y la consiguiente expansión del gasto público
– para hacer espacio a las colocaciones de papeles por parte del Banco Central. En este enfoque,
la autoridad fiscal deja de usar el mercado financiero-monetario interno para endeudarse, para
permitir que el Banco Central coloque sus papeles sin provocar un “crowding out” en la
inversión financiera privada Así, el efecto expansivo de la política fiscal y monetaria, por
definición restringido en una economía abierta y pequeña, ya que una parte del mismo se filtra
hacia el exterior, es gradualmente reemplazado por el efecto expansivo de un tipo de cambio
real más elevado. Si la presión de la oferta de divisas es muy elevada, se activa la regulación a
la entrada de capitales de corto plazo, para reducirla.
En un contexto de escasez relativa de divisas, el Banco Central debe efectuar intervenciones
contundentes, vendiendo divisas, para provocar pérdidas a cualquier presión especuladora, y
defender la meta de tipo de cambio real. Simultáneamente, rescata letras y papeles para colocar
la oferta de dinero al nivel requerido por la meta de inflación. La autoridad fiscal compra las
divisas que requiere para el período y para el pago de los servicios de la deuda, y sigue
39
colaborando para que el Banco Central pueda operar en los mercados de letras y bonos. Lo que
supone no atrasar ni adelantar el gasto público – porque se sigue descansando en el tipo de
cambio real como factor de expansión. Si la escasez de divisas es muy aguda y se plantea un
escenario de crisis, se activan las medidas de emergencia - controles temporales de precio y/ o
cantidad en las transacciones de divisas.
Reiterando lo expuesto en un párrafo previo, la autoridad fiscal y el Banco Central no necesitan
aplicar una regla rígida para comportarse como se describió en los tres párrafos previos. Basta
que por aproximaciones sucesivas, prioricen informalmente las tres metas: los niveles de
inflación y tipo de cambio real consistentes con el crecimiento esperado del PIB.
¿Cual es el plazo necesario de duración de un enfoque de tipo de cambio real competitivo y
estable? Básicamente, suponiendo que el inicio se caracteriza por un bajo nivel de
competitividad, el enfoque es apropiado en el período de ignición o fase de puesta en marcha
de una estrategia de competitividad y crecimiento.
Aceptando que la competitividad a mediano y largo plazo es esencialmente dependiente del
ritmo de crecimiento de la productividad total a nivel microeconómica, conviene recordar que:
i) es necesario una cierta proclividad a invertir para adoptar innovaciones; e ii) se necesita un
período de maduración para que las políticas dirigidas a elevar esa productividad, incidan, y se
instale en la economía un impulso hacia el aumento sistemático de la misma. Un aumento
gradual (o súbito, dependiendo el caso y las elasticidades relevantes) del tipo de cambio real
puede por un lado generar esa rentabilidad extra necesaria para estimular la proclividad a
invertir, y por el otro constituye el primer escalón de mejora en la competitividad en el que es
factible descansar hasta que madure el aumento sistemático de la productividad.
Así y todo, recordemos que en otras experiencias, ya mencionadas - excluido Argentina - llevó
en promedio dos años para que el efecto expansivo del aumento del tipo de cambio real se
dejara sentir. Y algo más para instalar un crecimiento sostenido de la productividad. Por
consiguiente, aún en la etapa de ignición estamos hablando de más de un par de años, a menos
que la elasticidad de respuesta de la oferta doméstica sea muy elevada y la demanda externa e
interna colabore– como lo fue en la experiencia de Argentina, en la que la fase e ignición fue
muy inferior a dos años.
Un aspecto que permite comprender el tema del plazo, es el hecho de que un aumento del tipo
de cambio real no sólo estimula un mayor uso de la capacidad productiva en transables, si no
que induce nuevas inversiones en nuevas actividades en transables. Es este hecho lo que
demanda un plazo, y también, uno de los que explica su efecto positivo sobre el empleo. De
modo que cuando uno se pregunta cual de las actividades actuales se benefician con un tipo de
cambio real, en realidad deja afuera la mitad de la respuesta ya que sin duda, se desarrollarán
nuevas actividades como consecuencia de ese cambio en precios relativos.
Finalmente, es importante además percibir que si bien un aumento del tipo de cambio real es a
corto plazo contractivo e impacta sobre salarios reales, hay dos fuerzas que neutralizan esta
tendencia en la práctica. La primera es el efecto expansivo de la misma devaluación real, que
acelerará el crecimiento de tal modo que no solo aumente el crecimiento del empleo de calidad,
sino que además el tirón de demanda se sienta también en el aumento de la productividad. Esto
hace espacio para un aumento de salarios reales al ritmo de aumento de la productividad. La
segunda es la maduración de las políticas meso y micro que inciden sobre la productividad por
el lado de la oferta, a partir de las cuales los salarios reales podrán crecer al ritmo determinado
por su aumento. Si se tratara de mini devaluaciones reales, el problema de su impacto sobre
salarios deja de existir en la medida que las mismas se mantengan por debajo del aumento de la
productividad – ya que en este caso, no afectarán negativamente salarios reales.
6.4. Relevancia para los países andinos.
40
¿Qué relevancia tiene este enfoque para los países andinos? A primera vista, la relevancia
pareciera ser poco significativa.
Por un lado está Venezuela, que con sus cuantiosos ingresos de dólares del petróleo, no tiene
aparentemente problemas de generación de recursos en transables, en la medida que
PEDEVESA, continúe invirtiendo y el precio del petróleo permanezca elevado. Sin embargo, la
ausencia de un mecanismo de precios relativos, es también un incentivo hacia la “ enfermedad
holandesa” ya que resulta más barato importar todo tipo de bienes y servicios que invertir
internamente para diversificar la oferta exportable y la oferta de substitución competitiva de
importaciones. Esto está señalizando la necesidad de una política diferente, que incida sobre la
diversificación de la inversión en transables y no transables.
Por el otro está Ecuador, economía plena y legalmente dolarizada, que por consiguiente carece
de instrumental cambiario. También en este caso, es importante pensar en mecanismos
supletorios que cumplan el rol incentivador del tipo de cambio real competitivo.
Entre ambos extremos, tenemos a Perú y Bolivia, economías con un elevado grado de
dolarización de hecho y deudas públicas y privadas en divisas, lo que, aparentemente, restringe
la aplicación del enfoque en discusión. En ese contexto, se teme que una devaluación real
encuentre límites estrechos, y si funciona, genere un efecto demoledor a las empresas
endeudadas en divisas, encarezca el servicio de la deuda al Gobierno, y empuje a la gente a
elevar sus tenencias de activos externos en divisas, con la consiguiente caída en la demanda por
dinero y el potencial desequilibrio inflacionario que ello generaría.
Colombia queda como experiencia en la que se puede analizar la aplicabilidad del enfoque en
discusión, aun cuando en esta experiencia todavía hay espacio para elevar el TCR vía un
descenso en la tasa de inflación.
En realidad la aplicabilidad del enfoque expuesto, es hacernos percibir la necesidad de montar
mecanismos que hagan viable el enfoque o que influyan como habría incidido un tipo de
cambio real competitivo, aún cuando en la práctica el uso de la política cambiaria esté
restringido. Generando a través de esos mecanismos, un alza en la rentabilidad en transables.
¿Que mecanismos son esos? Básicamente pueden pensarse en cinco, complementarios.
El primero, válido para Colombia, Perú y Bolivia, es: i) incidir, como ya ha comenzado a hacer
indirectamente Perú con el encaje sobre créditos externos, sobre diversas medidas que inciden
sobre la oferta y demanda de divisas, para sostener un tipo de cambio real más favorable; ii)
operar con mini-devaluaciones reales anuales, sin banda y sin anuncios, que son absorbibles aún
en las economías dolarizadas. Para ello, el problema real es la capacidad para esterilizar el
incremento de la oferta monetaria asociado a las compras de divisas, esto es, para colocar letras
y bonos en el mercado financiero interno. Para tomar un ejemplo, en la práctica, esto supone
que el Banco Central de la Reserva de Perú (BCRP), pasado el shock de alza de precios del
petróleo y regularizada la situación de ese mercado externo, se mueve un poco más activamente
en las operaciones de compra de divisas, y el Ministerio de Economía y Finanzas sincroniza su
política de endeudamiento interno con las metas de colocación de letras y papeles del BCRP.
Como se desprende de lo expuesto, aún cuando el BCRP sigue un enfoque de metas de
inflación, la ampliación de las operaciones de compra de divisas le permite deslizarse hacia un
enfoque en el que simultáneamente defiende una meta de tipo de cambio real. Los verdaderos
problemas son: i) si la capacidad de absorción del mercado monetario- financiero doméstico – y
las decisiones de endeudamiento interno del Ministerio de Economía y Finanzas – le permiten al
BCRP desarrollar ese mayor ritmo de esterilización; ii) si es o no viable políticamente, el
establecimiento de controles al ingreso de capitales de corto plazo, si esto fuera indispensable
para evitar las presiones de oferta y oscilaciones asociadas a la entrada y salida de capitales de
41
corto plazo. Así en el caso del BCRP, en marzo del 2004 implementó un encaje de 20% sobre el
ingreso de créditos externos, para ganar control sobre el sistema y prevenir la entrada y salida
brusca de flujos de crédito así originados, porque ya tuvo la experiencia, en años anteriores, de
un endeudamiento en divisas por parte del sistema bancario y del daño causado por su súbito. Si
bien esta medida tuvo por objeto ganar capacidad de control y previsión, como subproducto
incide indirectamente como una regulación al ingreso de divisas en cuentas financieras.
El segundo, susceptible de aplicarse en Bolivia, y Perú, es una política mucho más potente hacia
la des-dolarización de la economía. En la práctica, una larga convivencia con una economía
dolarizada y un tipo de cambio real estable pero no competitivo, está señalizando también una
cierta complacencia con las cosas como están. Y las cosas como están no son buenas para la
situación de empleo para el grueso de la población. Por consiguiente, es imprescindible priorizar
la des-dolarización de la economía, como primer paso hacia ganar el margen de maniobra para
una instalación, gradual, de un régimen macroeconómico de tipo de cambio real competitivo y
estable. Para ello son necesarias medidas para dar curso legal y aceptación a la moneda nacional
– algunas de las cuales se han aprobado ya en Perú. Es también imprescindible generar
expectativas hacia la baja del precio de las divisas y el fortalecimiento del sol, lo que,
paradojalmente, puede implicar un período intermedio de reducción del tipo de cambio real para
confirmar las expectativas respecto al fortalecimiento de la moneda nacional, y estimular el
desplazamiento hacia tenencias de activos domésticos – en moneda nacional.
Una vez ganado espacio en términos de des-dolarización, es factible establecer un seguro por las
diferencias cambiarias que deba enfrentar el sector privado en el pago de su deuda externa e
intereses asociados, e instalar el régimen de tipo de cambio real competitivo y estable. Sin duda
que el seguro por diferencia cambiaria implica un costo, pero este costo es menor que el que se
está pagando implícitamente al dejar de alcanzar un ritmo de crecimiento más elevado de la
inversión en transables, de toda la economía, y del empleo, y puede ser absorbido con solo una
parte del aumento de las reservas internacionales logrado a través de las compras de divisas en
la etapa previa.
Un hecho fundamental, es que la decisión de mantener activos externos en divisas o activos
domésticos en soles, no depende sólo del tipo de cambio real esperado, si no además, del ritmo
esperado de crecimiento de la economía y de la inversión física, y de las oportunidades
domésticas de inversión financiera. Así, una expectativa de crecimiento más rápida de la
inversión, implicará un aumento en la demanda de activos domésticos, para cubrir el mayor
volumen de operaciones asociado a un mayor crecimiento.
En un escenario de mini devaluaciones reales, si el tipo de cambio real, ya ha sido depreciado,
y si la expectativa en torno al crecimiento económico y la confianza en las oportunidades
financieras es alta, no hay porqué esperar que haya un traslado masivo hacia activos externos y
una redolarización de la economía – a menos que el Banco Central haga explícita su meta
cambiaria, situación en la que con cualquier régimen, es una invitación al juego especulativo.
Habrá sí una mayor oferta de divisas asociada al más alto crecimiento de las exportaciones, y
una mayor demanda de divisas proveniente del más rápido crecimiento de insumos y bienes de
capital importados. Es probable que la defensa del tipo de cambio real demandará: i) acciones
sobre la oferta y demanda de divisas; ii) compra neta de divisas y operaciones de esterilización
para mantener el régimen de mini devaluaciones.
En un escenario de devaluación real de una magnitud mayor a una mini devaluación real de 2 o
3 por ciento anual, el tema central, es que el tipo de cambio real ya se elevó y los agentes no se
volcaran a adquirir activos externos que ya se encarecieron, sobre todo si las expectativas de
crecimiento y en particular, las expectativas en materia de decisiones de inversión son positivas.
La palabra clave aquí es confianza.
42
El tercer mecanismo, aplicable en los cinco países andinos, es evaluar en toda su incidencia el
único instrumento de incentivos o subsidios admitido por las reglas de la OMC: el incentivo a la
adopción de innovaciones, para elevar la productividad y la competitividad. En ninguno de los
países andinos se está haciendo uso difundido de esta herramienta, en contraste con el uso que
se le da en países más desarrollados y más competitivos, que han aprendido la conveniencia de
incentivar la generación y adopción de innovaciones.
Para que este incentivo no comprometa recursos fiscales, puede articularse como un crédito
fiscal, reconocible a las empresas productoras de transables que demuestren que a través de
las innovaciones han elevado la producción y las ventas. Esto es, un incentivo ex – post. El
incentivo puede hacerse proporcional al costo de la innovación. En ese contexto, el incentivo se
financia sí mismo, a través del incremento en la recaudación tributaria que genera el aumento de
producción, ventas y utilidades, provocado por el alza de la productividad y competitividad
hecho posible por la innovación.
Una medida alternativa, es reconocer un incentivo fiscal a la inversión en transables que haya
sido efectuada para materializar una innovación, también ex – post y en la forma de un crédito
fiscal. Aún cuando existen en la practica innovaciones que no se asocian a equipos o bienes
capital.
En cualquiera de los dos casos – incentivos a la innovación o incentivos a la inversión en equipo
fijo en transables que haya sido efectuada para materializar una innovación – es recomendable
acompañar, en los casos en que esto sea viable y apropiado, este mecanismo con fondos de
estabilización e inversión, creados a partir de los períodos de alza de los recios e los productos
primarios. El tema central es que la constitución de estos fondos no debería inhibir una política
fiscal sana.
El cuarto camino es prestar especial atención a la convergencia de todas las políticas que
contribuyan a elevar la productividad total de todos los recursos a nivel micro, en transables, a
ritmo rápido. En ausencia de un tipo de cambio real competitivo, el mecanismo que asegura un
aumento de la competitividad, descansa en elevar la productividad total a nivel microeconómico
en transables a un ritmo bastante más rápido que el registrado en: i) los sectores transables de
los países con los cuales se compite; ii) el sector no transable doméstico.
En la medida que se logre hacer crecer la productividad total a nivel micro en transables a un
ritmo más elevado que: i) la productividad total en transables en países competidores e ii) la
productividad total en no transables domésticos; se está impulsando una reducción más rápida
en los costos totales unitarios en transables domésticos, versus los costos totales unitarios en
transables de los países competidores, y los costos totales unitarios en no transables domésticos.
Esto opera entonces en la dirección de elevar la competitividad y rentabilidad en transables
domésticos, más rápidamente que en transables de países competidores y no transables
domésticos. Pero esto implica, como se verá en una sección posterior, un conjunto de políticas
deliberadas para impulsar el aumento de la productividad total a nivel micro, y hacerlas
converger prioritariamente en las actividades transables. Lo que es seguir las tendencias de los
mercados porque estas actividades enfrentan presiones hacia una mayor competitividad.
El quinto camino es la reducción prioritaria de los principales costos transaccionales que
agobian a muchas actividades exportadoras o substituidoras eficientes de importaciones. En este
sentido, existe un amplio espectro de políticas a ser impulsadas en los países andinos, que van
desde el desarrollo acelerado de la infraestructura productiva, (vía concesiones al sector
privado) priorizando la imprescindible para mejorar la competitividad de las exportaciones,
hasta una institucionalidad jurídica y una seguridad ciudadana que de más confianza al
inversionista interno o externo. Este tema se verá en una sección posterior.
43
En síntesis, en países que no es viable la adopción de un régimen macroeconómico de tipo de
cambio real competitivo y estable, es conveniente: i) acercarse paulatinamente a dicho objetivo
a través de mini devaluaciones reales; ii) adoptar medidas en la dirección de des-dolarizar la
economía para generar el margen de maniobra requerido para su instalación; y / o iii)
implementar medidas que incidan sobre la tasa de rentabilidad en transables como si estuviera
influyendo sobre ellas una devaluación real, incluyendo incentivos a la adopción de
innovaciones vía créditos fiscales; el aumento rápido de la productividad total a nivel micro en
transables y la reducción de costos transaccionales para actividades transables. Naturalmente, en
la práctica es factible pensar en una combinación variable de medidas.
Finalmente, es muy importante destacar que a la inversa de lo sucedido en el pasado reciente, la
adopción del enfoque que se ha expuesto en esta sección, contribuiría a plantear, por primera
vez en la historia de los países andinos, una política macroeconómica expansiva sustentable a
mediano y largo plazo, estimuladora del crecimiento de la inversión y coherente, por lo tanto,
con el objetivo de crecimiento del empleo de calidad.
6.5. Equilibrio fiscal y reperfilamiento de la deuda externa.
El enfoque anterior exige una política fiscal muy prudente, que tienda a elevar el superávit
primario – previo a la imputación del pago de los servicios de la deuda y reducir el déficit fiscal.
Este último está en un proceso de reducción en Colombia y Perú, pero permanece en niveles
elevados en Ecuador, Bolivia y sobre todo Venezuela.
En el enfoque que se viene discutiendo el equilibrio fiscal es importante no sólo por razones de
regla macroeconómica de uso de recursos, si no que la proporción del déficit que sea financiada
con recursos financieros internos, tenderá a competir con las colocaciones de papeles del Banco
Central efectuadas para esterilizar las compras de divisas – que dado el pequeño tamaño de los
mercados financieros internos de los países andinos, puede provocar problemas a la colocación
de papeles del sector privado.
La regla de equilibrio fiscal se torna así más relevante en este enfoque. No obstante, una
proporción muy alta del gasto fiscal – por ejemplo, en Perú cercana al 29 por ciento – está
siendo destinada al pago de los servicios de la deuda externa. Este es un compromiso muy
grande de los recursos disponibles, que rigidiza cualquier posibilidad de incrementar la
inversión, y presiona a la autoridad fiscal en la dirección de apoyar las políticas que abaratan el
costo en recursos domésticos de enfrentar estos compromisos. Entre otras, una política de tipo e
cambio real más bajo.
Por consiguiente, y siguiendo las razones expuestas en las páginas previas, es importante que las
instituciones financieras multilaterales colaboren para que los países andinos que lo requieran,
puedan establecer un reperfilamiento exitoso de su deuda externa, para reducir la carga fiscal de
su servicio.
7. El aumento de la productividad total a nivel microeconómico.
7.1. El contexto.
En los años ochenta y noventa se introdujeron numerosas reformas legales orientadas a
introducir múltiples contratos laborales de menor costo y a reducir costos del despido, con el
objeto de mejorar la competitividad. En la práctica, esto fue acompañado por procesos de
desregulación que, contrariamente a lo que sus promotores esperaban, elevaron la precariedad
laboral, a través del uso difundido de contratos en negro o no registrados – Chacaltana, J. y
García, N. (2003).
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Una de las justificaciones para este enfoque era que aumentaría el empleo. El empleo no
aumentó, y por el contrario, se registraron tendencias muy negativas sobre el empleo y
mercado de trabajo, que se manifestaron no sólo en elevación del desempleo, la informalidad y
la precariedad, sino en serias repercusiones sobre: i) el debilitamiento de la inversión en
capacitación por las empresas, lo que afectó la productividad; ii) el efecto negativo sobre la
afiliación y frecuencia de cotización a los sistemas de seguridad social; iii) el descenso de la
sindicalización; iv) el aumento del grado de confrontación y conflictividad social.
La estrategia de reducir los costos laborales a través del desplazamiento de los asalariados hacia
contratos más baratos y más cortos, tiene inconvenientes económicos y no sólo sociales. Al
reducirse el plazo contractual, se inhibe la inversión de la empresa en capacitación, ya que la
rentabilidad de esa inversión, depende del plazo de realización de la misma. Si comienzan a
predominar contratos de muy corta duración, el plazo de los mismos es demasiado pequeño para
rentabilizar una inversión en capacitación, y eso desestimula la inversión de las empresas en
capacitación. Lo que a su vez comienza a operar como una restricción al aumento de la
productividad. Con lo que la estrategia de reducción de costes laborales por unidad de trabajo,
termina obturando el principal camino para elevar la productividad laboral y reducir los costos
laborales por unidad de producto, que son los relevantes para la competitividad. La estrategia se
torna así, autodestructiva. Chacaltana, J. y García, N.(2003).
Otro motivo que genera límites para una estrategia de reducción de costos laborales, es su
propio éxito: Si es exitosa en reducir los costos laborales desplazando a una fracción importante
de los asalariados hacia contratos más baratos, enfrenta su fin – ya que simplemente no es
factible ir más allá. Y lo que la experiencia de los países andinos señala, es que tuvo lugar un
descenso de costos laborales medios a precios constantes – limpio del efecto de apreciación
cambiaria – que es difícil que se repita continuadamente en los próximos diez años. Así, es
imprescindible adoptar otra fuente de reducción de costos por unidad producida – ya que la de
los costos laborales está próxima a su agotamiento.
En este trabajo, esa fuente es el aumento de la productividad total microeconómica, que reduce
los costos totales por unidad producida – y no sólo los laborales.
7.1. El concepto.
Es importante destacar que el resurgimiento del interés en el aumento de la productividad desde
el punto de vista de la competitividad, se asocia en América Latina a la reacción verificada en
el pasado y en la actualidad, hacia los enfoques que recomendaban sólo la reducción de los
costos laborales por unidad de trabajo, para enfrentar la competitividad, tal como fuera
promocionado externa e internamente, en diferentes procesos de reforma. Prestar atención a los
costos laborales no es errado. Lo que lo transforma en errado y genera toda una gama de
consecuencias, es suponer que esta es la principal vía para aumentar a mediano plazo la
competitividad.
La percepción de que el enfoque de costos laborales por unidad de trabajo no era el relevante
para fines de competitividad, y que generaba situaciones de mayor precariedad social, llevó a la
propuesta de elevar la productividad del trabajo, para reducir los correspondientes costos
laborales por unidad producida (unitarios) – véase entre otros Amadeo, E. y Camargo, J. M.
(1996); Martinez, D. y Tokman, V. (1999) y Chacaltana, J.( 2004).
Sin embargo, la aproximación previa es básicamente insuficiente por varias razones:
i) porque lo que se llama en ella productividad del trabajo, es en realidad la productividad
aparente de la mano de obra – cociente simple entre el producto y el empleo – y encierra la
incidencia diferenciada de múltiples factores, como tipo de innovaciones, grado de calificación,
estrategia de la empresa; entorno de la empresa (infraestructura productiva), etc.- que no pueden
45
ser atribuidos sólo al trabajador o al puesto de trabajo, si no a las características
mencionadas propias de la empresa y su entorno.
ya
ii) porque, más importante aún, desde el punto de vista de definición, diseño e implementación
de políticas, la noción que se viene comentando, ofrece la posibilidad de definir sólo políticas
hacia la productividad de la mano de obra, lo que implica confinarse al estrecho límite del
mercado laboral y enfatizar las políticas de capacitación, prácticas laborales en la empresa,
incentivos a la productividad, y similares. Mientras que en la práctica, el tema del aumento de la
productividad total a nivel micro, que es el relevante para fines de competitividad, trasciende el
mercado laboral, y demanda políticas en muy diferentes ámbitos y una institucionalidad acorde,
dentro y fuera del mercado laboral, en los que los receptores y principales actores de esas
políticas, no son los trabajadores, si no esencialmente, las empresas.
iii) El uso de funciones de producción simplificadas, desarrolladas 40 años atrás – como por
ejemplo una función Cobb- Douglas - para tratar de medir el monto de un residuo al que se
denomina “cambios en la eficiencia” o “aumentos de productividad”, o “efectos del progreso
tecnológico” sólo sirve para oscurecer el problema y proveernos de estimaciones econométricas
erradas, porque el residuo incluye de todo. En la actualidad, las funciones de producción
simples diseñadas muchos decenios atrás, no captan los rasgos esenciales del proceso de
adopción de innovaciones, definido esencialmente por el proceso de ajuste en un equilibrio
general dinámico con innovaciones endógenas en un sentido amplio, en un modelo de
crecimiento - Romer, P. (1989,1991) - que es la base esencial para lograr aumentos de
productividad total. (El concepto de endogeneidad no está limitado a modelos que distinguen el
acoplamiento de las innovaciones a los bienes de capital, para endogeneizar a través de ello las
innovaciones al crecimiento de la inversión en maquinaria y equipo, sino que abarca las
decisiones y reacciones de las empresas). Esto no debería sorprendernos, ya que el proceso de
desarrollo acelerado de generación y difusión de innovaciones iniciado a mediados de la década
del 1970, y sus complejidades, ni siquiera estaba presente en la realidad cuando ese tipo de
funciones de producción fueron diseñadas. En consecuencia, menos aún pueden estar incluidas
en dichas funciones, las estrategias y políticas que han ido desarrollando las empresas y los
Gobiernos para conducirse en ese nuevo contexto y endogeneizar las innovaciones.
iv).En la práctica, la noción más relevante de productividad, para fines de política, es la la
referida a las empresas: la productividad total a nivel microeconómico, entendida como la
productividad total de todos los recursos e insumos que utiliza la empresa, y que se manifiesta
directamente en los costos totales unitarios de las empresas– y no sólo costos laborales unitarios
– García, N. (2002, 2003, 2004a, 2004b).
Se puede entender mejor el concepto previo, si se parte de una ecuación de costos totales
unitarios a nivel micro. Una ecuación de costos totales unitarios para las actividades transables
viene dada por la multiplicación de los coeficientes de requerimientos de insumos y uso de
recursos, multiplicados por el precio de cada insumo o recurso. A mediano y largo plazo, la
reducción de esos coeficientes de requerimientos es la principal fuente para el descenso de los
costos totales unitarios. Pero un coeficiente de requerimientos de insumos o de uso e recursos
por unidad de producto, es el inverso del producto por unidad de insumo o por unidad de
recurso.
Por consiguiente, la reducción a mediano y largo plazo de cada coeficiente de requerimientos,
está dada por las políticas que inciden en el aumento del producto por unidad de insumo o de
recurso, para cada uno y todos los recursos e insumos utilizados a nivel microeconómico en
transables. En otras palabras, está dada por las políticas que elevan sistemáticamente la
productividad total a nivel microeconómico en transables. (Vease el Anexo 1 de este Capítulo
para una explicación más completa).
46
v) La aproximación expuesta no debe confundirse con la productividad total factorial a nivel
macro (PTF) o con la productividad total del capital y el trabajo en una función de producción
tradicional a nivel micro. El enfoque utilizado abarca mucho más que capital y trabajo. En el
enfoque adoptado, la productividad total a nivel macro, pasa a ser una agregación del concepto
productividad total a nivel micro, pero incluyendo un conjunto de factores que no se tienen en
cuenta habitualmente en las funciones de producción agregadas tradicionales, ya que implica,
como se expuso antes, siguiendo a Romer, P.(1989,1991), prestar atención a rasgos que son
esenciales para entender un proceso de equilibrio general dinámico en la adopción de
innovaciones, en el contexto de modelos de crecimiento.
vi) En el enfoque tradicional de funciones de producción, es factible establecer funciones micro
económicas – vease por ejemplo Chacaltana, J. (2004) (1) - funciones sectoriales, que suponen
la agregación de las anteriores dentro de un mismo sector, y funciones agregadas, que consisten
en estimaciones agregadas de funciones de producción de las cuales se deriva una medición del
aumento de la productividad – o residuo no explicado por el crecimiento de los factores. En el
enfoque de este trabajo, es factible agregar el comportamiento de la productividad total de todos
los recursos e insumos a nivel micro, y obtener resultados agregados. Pero lo relevante es
hacerlo para aquellos agregados que tienen un significado práctico como receptores de política.
Así, por ejemplo, es importante el aumento de la productividad total de un cluster, o de una red
o trama productiva – así como la de las empresas que los integran.
vii) Recordemos también que a nivel macro el crecimiento de la productividad está dado por el
desplazamiento de recursos, incluyendo la mano de obra, hacia actividades de mayor
productividad. Esto incluye el desplazamiento del empleo hacia actividades con varias etapas de
procesamiento de recursos naturales, con el mayor valor agregado que estas actividades suponen
respecto a las intensivas en recursos naturales.
En consecuencia, las estimaciones micro de la productividad aparente – por ejemplo Chacaltana,
J. (2004) - omiten el efecto desplazamiento de la ocupación hacia actividades de mayor
productividad. Esto debe ser analizado, entonces, en el contexto de modelos de crecimiento que
presten atención tanto al aumento de la productividad a nivel micro, como al traslado de
recursos y empleo hacia actividades de mayor productividad.
Con el impacto de la revolución tecnológica desarrollada desde mediados de los 70’s y la
mayor interconexión entre las economías, tres fenómenos tienden a gravitar crecientemente a
partir de los ochenta en el escenario mundial: i) el rápido desarrollo de actividades intensivas en
conocimiento y capacidades; ii) el veloz aumento de esas actividades en el comercio mundial,
hasta convertirse actualmente en los flujos más dinámicos e importantes de dicho comercio; iii)
la implementación de políticas deliberadas, a nivel micro y meso, para acelerar la incorporación
de innovaciones de proceso y producto y elevar la productividad total a nivel de empresas.
__________________________________________________________________________
(1).El autor citado, en el mismo trabajo, en lo que debe considerarse un avance, intenta analizar
los factores que inciden sobre la productividad a nivel micro. Pero presenta una función CobbDouglas en la que la que la variable explicada es la productividad aparente (producto por
ocupado), y las variables explicativas son el capital, el trabajo, las prácticas de las empresas en
materia laboral y otras variables de control, y el análisis efectuado es de corte transversal.
Desafortunadamente por cuatro motivos – uso del producto por ocupado como variable
explicada, aplicación de funciones de producción tipo Cobb-Douglas, traslado parcial del
“residuo que mide el aumento de la eficiencia” a los parámetros estimados y análisis de corte
transversal en lugar de series de tiempo – sus conclusiones ofrecen dudas.
47
Este último proceso es crítico, ya que sin él, es poco factible que a largo plazo se den los
restantes cambios necesarios para elevar la productividad, y además, dada la gran brecha de
productividad que enfrentan los países andinos respecto a muchos de sus competidores, es
imprescindible atacar este problema ahora.
Un aumento de la productividad total, a nivel micro, que no sea sobrepasado por el incremento
de costos de factores por unidad de insumos, reducirá los costos unitarios totales aumentando la
tasa de rentabilidad, o permitirá un traslado parcial de esa mayor rentabilidad a precios y
mejoras de calidad. En ambos casos, implica una mejora de la competitividad.
7.2. Políticas deliberadas o ajuste espontáneo de los mercados.
Como se expusiera, a mediano y largo plazo, la competitividad de un país, depende
crucialmente del crecimiento de la productividad total a nivel microeconómico- Porter, M.
(2003); García, N. (2002; 2004a, 2004b) En particular, del crecimiento de la productividad total
microeconómica en transables. No obstante, ese proceso no es ni automático ni instantáneo.
Implica políticas deliberadas, y un plazo de maduración para ser alcanzado.
La evidencia empírica señala que los países emergentes y abiertos, que han tenido éxito en
desarrollarse competitivamente, han descansado en el aumento sistemático de la productividad a
mediano y largo plazo. Si bien que las políticas instrumentales para perseguir este resultado, y la
institucionalidad respectiva, varía entre experiencias.
Durante un período de ignición de esta estrategia de competitividad, será necesario sostener la
tasa de rentabilidad en transables a un nivel competitivo, para inducir las decisiones de
inversión, de adopción de innovaciones y la capacitación de los recursos humanos requeridos
por el aumento sistemático de la productividad. Es por ello que anteriormente, se destacó la
necesidad de un régimen de tipo de cambio real competitivo y estable, durante el período de
ignición – o de un conjunto de medidas para suplantar su incidencia en las realidades Andinas
en que no es factible establecer este régimen.
Un punto relevante es que, conforme a la evidencia empírica y enfoques predominantes, las
innovaciones y el aumento de la productividad no están dados exógenamente, como se suponía
en el análisis del crecimiento en los años 60’s y 70’s. Son parte endógena del proceso de
crecimiento (Romer, P. 1991a), y en particular de las políticas deliberadas adoptadas por las
empresas y el Gobierno frente al desafío de la competitividad. El énfasis aquí es que la
adopción de una secuencia de innovaciones gatillada por razones de aumento de la
competitividad, generará requerimientos de inversión, que, a su vez, presionará en el tiempo y
el espacio, sobre nuevas innovaciones. Las políticas deliberadas, públicas y privadas, no son
ajenas a este proceso. El tema central es la construcción de la estructura institucional, (Porter,
M. 2003) que facilite este proceso (Rodrik, 2003).
Por consiguiente, el aumento de la productividad total, en el escenario descrito en los párrafos
previos, deja de ser un resultado más o manos espontáneo del crecimiento, librado al
funcionamiento de los mercados, y pasa a ser el factor sobre el cual influyen las decisiones y
políticas, que, incidiendo sobre un contexto de redes, clusters, y/o cadenas productivas,
motorizan el crecimiento de los segmentos modernos de las economías emergentes.
En este nuevo escenario, el aumento de la productividad en las actividades primarias y sobre
todo, en las actividades procesadoras de recursos naturales y en las que le adicionan valor
agregado, va dinamizando la competitividad, y con ello la producción, las exportaciones y la
inversión. Más aún si la producción se desplaza hacia productos manufacturados, más intensivos
en conocimientos y capacidades. Con esto, contribuye al aumento del empleo de calidad. Por
48
consiguiente, en ese escenario, los aumentos de productividad así originados durante un
período de varios años, van acelerando el ritmo de crecimiento de la inversión y del empleo de
calidad en períodos posteriores.
El hecho de que este proceso tenga lugar en actividades transables, demanda que las mismas
puedan contar con medios para enfrentar la competitividad externa mientras madura el
desarrollo de la productividad total y la inversión, que será el motor del crecimiento. El aumento
de la productividad total generado e inducido siguiendo lo expuesto en párrafos previos, llegará
a ser con el tiempo, la principal base para sustentar la competitividad. Pero esto demandará
tiempo, y hasta que sea logrado, son importantes las estrategias deliberadas que permitan
enfrentar la competitividad externa y alentar el desarrollo de las actividades en las cuales se
basa ese modelo.
Lo expuesto se puede sintetizar con un ejemplo. Hasta los 80’s, el aumento de la productividad
era visualizado esencialmente como un resultado del crecimiento económico. En ese enfoque,
para una dada tasa de crecimiento – digamos 5 por ciento anual – el aumento del empleo era
mayor si el crecimiento de la productividad era menor - y se discutían entonces los factores que
contribuían a elevar la elasticidad empleo/ producto.
En el escenario actual, de economías abiertas, interconectadas y compitiendo, la relación de
causalidad ha cambiado. Ahora es necesario acelerar el aumento de la productividad en
transables, para competir, expandirse y crecer. Es muy poco factible acelerar el crecimiento a
mediano plazo del empleo sin aumentos de productividad total asociados, que viabilicen las
correspondientes decisiones de inversión, de exportaciones y de producción sustitutiva de
importaciones, que a su vez sustentan la creación de empleos.
Esto tiene una implicancia: en el escenario actual, acelerar la tasa de crecimiento de mediano
plazo del empleo de calidad, requiere además acelerar la tasa de crecimiento de la productividad
total. Estamos ahora en un mundo en el que si desea acelerar la tasa de crecimiento del empleo
de calidad en 1 punto porcentual por año para los próximos diez años, es necesario elevar la
productividad total en 1 o más puntos porcentuales para poder lograrlo.
La opción que se enfrenta, entonces, siguiendo el ejemplo expuesto al principio del párrafo, no
es mantener, como en el pasado, la tasa en 5 por ciento y lograr un cambio en la elasticidad
empleo / producto para aumentar en 1 punto porcentual el crecimiento del empleo. La opción
enfrentada es la necesidad de acelerar el crecimiento de la productividad total en 1 o más puntos
de porciento, para poder acelerar el crecimiento del empleo en 1 por ciento– lo que en el
ejemplo anterior, implica pasar de un 5 a un 7 por ciento o más de crecimiento agregado para
poder acelerar la creación de empleo en un punto porcentual– y tasas aún mas elevadas para la
inversión. Esta es la razón por la cual todas las experiencias exitosas en materia de creación de
empleos en las dos últimas décadas, se asocian a muy altas tasas de crecimiento de la
productividad, del producto y de la inversión, particularmente en comerciables.
Por lo expuesto, la adopción de un régimen macroeconómico de tipo de cambio real competitivo
y estable, constituye un marco inicial, como se expusiera, para la ignición del proceso. Pero la
sustentabilidad a mediano y largo plazo del mismo se asienta en políticas meso y
microeconómicas orientadas a:
i)
ii)
iii)
iv)
aumentar sistemáticamente la productividad total a nivel micro.
mejorar el entorno para la inversión y reducir los correspondientes costos
transaccionales;
desarrollar los clusters y las redes productivas para elevar la productividad total en
las empresas que las integran;
impulsar un mejoramiento de la base exportadora y competidora con importaciones
de cada país.
49
7.3. Apertura y aumento de la productividad.
La apertura económica es una senda eficaz para elevar la productividad y competitividad del
país, en la medida que se consiga alinear las conductas micro-económicas con las nuevas
condiciones brindadas por dicha apertura. Esto es, que se consiga inducir en las empresas
conductas proclives respecto a innovaciones, mejora de la productividad,
acostumbramiento a competir y decisiones activas de inversión. En ausencia de ello, la
apertura no alimentará un proceso sostenido y diversificado de aumento de la productividad en
transables – como la propia experiencia de los países andinos en los 80’s y 90’s lo confirma.
En un contexto histórico como el actual, caracterizado por un vasto y profundo proceso de
modernización tecnológica, una economía abierta posee mejores posibilidades de captar y
adoptar innovaciones en beneficio del aumento de la productividad doméstica.
Para inducir en las empresas decisiones de aumento de la productividad, no basta con generar un
contexto más competitivo – como la propia experiencia de los países andinos demuestra. Es
imprescindible la implementación de políticas deliberadas a nivel micro y meso, para facilitar y
estimular esas decisiones, y sobre todo, establecer una institucionalidad sincrónica a las mismas.
Una economía de mercado no funciona sin la institucionalidad que la hace operar. Del mismo
modo, un ajuste a la competitividad vía decisiones de aumento de la productividad, no se
desarrolla sin una institucionalidad, de hecho y de derecho, que lo promueva.
Un régimen macroeconómico de tipo de cambio real competitivo y estable – o mecanismos que
reemplacen su impacto - es una condición necesaria para la ignición de un proceso de adopción
de innovaciones, y es también el marco necesario bajo el cual es factible desarrollar las restantes
políticas, meso y micro, que inciden sobre la competitividad y un entorno favorable a la
inversión. Pero no es una condición suficiente para sustentar el proceso a mediano y largo
plazo, para lo cual serán imprescindibles las políticas meso y micro que operen en esa
dirección.
En esa perspectiva, es indispensable lograr la convergencia de un conjunto de políticas a nivel
meso y micro que i) estimulen el aumento de la productividad total a nivel micro-económico;
ii) generen un entorno más favorable para acelerar la inversión; y iii) faciliten el desarrollo de
clusters, cadenas y redes productivas. Que incidan mejorando la calidad de los recursos, el
acceso a los mismos, los incentivos, el contexto institucional para la inversión, y la organización
de la producción a nivel micro-económico, y se dejen sentir con toda intensidad a nivel de los
clusters, las redes, las cadenas productivas y las empresas removiendo, los obstáculos a la
competitividad que ellas enfrentan, generando un entorno más favorable a la inversión a nivel
micro y meso e induciendo la adopción de estrategias de aumento de la productividad y de la
producción en ese nivel.
Los cambios a nivel meso y micro-económico son los determinantes para mejorar la
competitividad de la economía, vía: i) aumentos de la productividad, ii) mejora del entorno de
los negocios y reducción de costos transaccionales y iii) desarrollo de clusters, redes y cadenas
productivas, en forma sustentable, a mediano y largo plazo. La mejora de la productividad total,
la generación de un entorno más favorable para la inversión – y consiguiente reducción de
costos transaccionales - y un énfasis en el desarrollo de las redes principales redes productivas
de cada país inciden directamente sobre un contexto más favorable y una tasa de rentabilidad
más elevada para la inversión.
50
Los tres factores citados en el párrafo previo no surgen, en una economía emergente con
marcadas debilidades institucionales, espontáneamente, del libre juego de los mercados. Y si lo
hacen, implica muchos años de plazo hasta su consolidación.
Por consiguiente, a la inversa de lo planteado por otros enfoques, que asumen que una vez
introducidas las reformas a la política macroeconómica, el ajuste espontáneo de los mercados
conducirá por sí solo, en un plazo aceptable, a que las empresas se tornen más competitivas, y a
un mayor crecimiento económico y del empleo, el enfoque de este informe sostiene que la
política económica deberá inducir, deliberadamente, además de un régimen macroeconómico
adecuado, un conjunto de modificaciones – vía políticas deliberadas a nivel meso y
macroeconómico - para que se logre una aceleración del crecimiento de la productividad, una
reducción de costos transaccionales a través del mejoramiento de la infraestructura productiva,
la seguridad jurídica y judicial, los marcos regulatorios de los mercados de servicios relevantes
para las empresas y otros factores que afectan el entorno de los negocios; y un desarrollo de
clusters, redes y cadenas productivas, que potencie la competitividad de las empresas.
Una elevación sistemática de la productividad total de todos los recursos durante períodos
prolongados, genera las condiciones para reducir costos totales unitarios y mejorar calidad y
otros rasgos de la competitividad no precio, en una forma significativa. Así, por ejemplo, un
aumento de la productividad total de 3.5 por ciento anual durante diez años, genera condiciones
para mejorar calidad y reducir costos totales unitarios en aproximadamente un 30 por ciento en
ese período. Y este es un impacto significativo sobre la rentabilidad de la inversión en
transables.
Una ventaja de esta aproximación es que al priorizar la atención en el aumento de la
productividad total, genera un escenario en el que las mejoras de la competitividad a nivel micro
no exigen una compresión en los ingresos laborales reales, en contraste con una estrategia de
competitividad que descanse en la reducción de costes laborales medios, que tarde o temprano
incide sobre esa variable, como ha sido comprobado en diversas experiencias recientes de
América Latina.
Los aumentos de la productividad total constituyen el camino a través del cual se hace
compatible un régimen macroeconómico de tipo de cambio real competitivo y estable, con
aumentos de salarios reales al ritmo que la productividad induzca, como se expondrá con más
detalle en una sección posterior.
En este enfoque, es la modernización a nivel micro y meso – y no sólo la política macro – lo
que se torna fundamental para mejorar la productividad y competitividad.
Es importante recordar que si bien a corto plazo los aumento de productividad pueden generar
un efecto contractivo sobre el empleo, (cuando la producción no ha alcanzado todavía a
expandirse a tasas bastante más elevadas que la productividad), su efecto sobre el descenso de
los costos unitarios y mejoras de la calidad explican porqué en un contexto competitivo, después
de un cierto plazo, generan una expansión de la producción transable, del producto potencial
agregado y del empleo.
Una aceleración del crecimiento del empleo sustentable a mediano plazo y largo plazo exige así
una convergencia entre el régimen macroeconómico (o los mecanismos que reemplacen su
incidencia) y las políticas meso y micro orientadas hacia la elevación de la productividad total,
el mejoramiento del entorno para la inversión, particularmente en transables, y el desarrollo de
clusters, redes y cadenas productivas. Es todo este proceso lo que conduce a disminuir los
costos totales unitarios en transables, expresados en divisas, en forma significativa y
sustentable.
51
Como se expusiera en una sección previa, hay razones que recomiendan prestar atención a este
enfoque. La primera es la evidencia que comienza a acumularse respecto al efecto de mejoras
de la competitividad y productividad sobre el crecimiento económico de los países,
particularmente de las economías pequeñas y abiertas, a medida que se va acentuando su
inserción en la economía internacional – a través de los trabajos de Porter,M.(2003)
La segunda es una hipótesis de trabajo avalada por la información disponible: en todos los
países andinos, se verifica una gran brecha de productividad total respecto a muchas de las
economías con las cuales se tendrá que competir en los años venideros .
Las políticas meso y micro abarcan tanto la difusión de estrategias y prácticas empresariales
como, particularmente, el mejoramiento constante del entorno o contexto micro-económico de
las redes, cadenas y conglomerados productivos: infraestructura productiva, financiamiento para
la reorientación; seguridad jurídica y judicial; marco regulatorio de la inversión; formación y
capacitación laboral y gerencial; calidad de la educación; institucionalidad laboral que afecta
decisiones micro; etc.
Un marco de políticas meso y micro exitoso para elevar la productividad, aplicado durante un
péríodo prolongado, puede medirse por sus logros: una tasa de crecimiento de la productividad
total en transables superior a la registrada por los países competidores; una tasa de crecimiento
de la productividad en no transables inferior a la anterior, y una tasa de crecimiento de la
productividad total agregada, situandose entre ambas. Esta trayectoria tenderá a elevar
paulatinamente la competitividad de los países, y llegado el umbral en que los niveles
alcanzados de productividad sean, dados los costos de factores, competitivos con el exterior, es
probable que la competitividad pueda ahora descansar más en aumentos de la productividad y
menos en tipo de cambio real.
Un énfasis especial de este trabajo, que será desarrollado en la sección siguiente, es que en los
países andinos – como en muchas experiencias – la forma de organización de la producción más
predominante son las empresas. No obstante, para poder competir, lo importante es moverse
hacia la constitución clusters o aglomeraciones (conjuntos de empresas ubicadas en un espacio
geográfico común y con un interés común); y de redes o tramas productivas, (que agrupan
conjuntos de empresas que interaccionan movidas por un objetivo común, con una o dos
empresas grandes que lideran la red, y que nbo estan necesariamente en un espacio geográfico
común). Este tipo de agrupaciones le dá muchas más posibilidades de acceso a innovaciones y
mercados a la pequeña empresa, y permite – en el caso de las redes – que las grandes
establezcan umbrales de modernización en términos de productividad y calidad, a las pequeñas.
Por consiguiente, además de las políticas meso y micro para impulsar productividad y generar
un entorno favorable a la inversión, son imprescindibles políticas específicas orientadas remover
los obstáculos y facilitar el desarrollo y densificación de clusters y tramas productivas, elevar
en las mismas el uso de recursos domésticos versus importados, y lograr una creciente
ampliación de sus mercados, particularmente externos.
7.4. El equilibrio a mediano y largo plazo.
En un enfoque como el descrito en las secciones anteriores, la condición de equilibrio a mediano
y largo plazo, de una expansión sostenida, abarca tres componentes:
i) la productividad total a nivel micro en transables, debe crecer más rápido que en los países
competidores.
ii) la productividad total micro en transables debe crecer más rápidamente que en no transables
domésticos.
iii) el crecimiento medio ponderado del costo de los factores en términos reales no puede
superar al crecimiento de la productividad.
52
El primer componente, establece la condición para elevar la competitividad respecto a los países
competidores, obtener una rentabilidad elevada, e inducir así, un flujo creciente de inversión en
transables domésticos – y evitar que los recursos domésticos se desplacen hacia otros países
atraídos por una mayor rentabilidad.
El segundo componente se refiere a la necesidad de que la rentabilidad en transables
permanezca más elevada que en no transables domésticos, para evitar un desplazamiento de
recursos hacia no transables.
El tercer componente se relaciona con la necesidad de que el aumento de la rentabilidad,
generado por un crecimiento de la productividad total, no sea erosionado por un alza en la
remuneración real a factores a un ritmo más elevado que la productividad. Esto implica una
regla para el conjunto de remuneraciones reales a factores. Puede descomponerse en reglas
parciales – para salarios reales y otros costos laborales, para intereses reales financieros, etc.
Pero el punto central es la regla para el conjunto. Así, un shock al alza en la tasa de interés
internacional relevante, que arrastre a la tasa de interés doméstica, y haga crecer por encima de
la productividad total, el pago de intereses reales, deberá ser compensado – vía una
desaceleración de salarios reales u otros componentes de costos.
7. 5.
Las principales políticas meso y micro económicas.
El objetivo de esta sección no es plantear una propuesta exhaustiva para el aumento sistemático
de la productividad de todos los recursos y mejora del entorno microeconómico de la inversión
y el empleo, tema que supera el marco de este trabajo, si no señalar algunos ámbitos relevantes
que contribuyen a dicha finalidad, en el contexto de los países andinos.
Existe cierto consenso en que tres de los principales – no únicos - ámbitos de acción son:
i)
los factores que determinan el entorno micro-económico de la inversión privada,
como infraestructura física, calidad de los recursos humanos, infraestructura para el
desarrollo e incorporación de innovaciones, marco jurídico y ecuanimidad judicial,
buen funcionamiento del sistema financiero, marcos regulatorios para la inversión,
institucionalidad para los mercados y la productividad, incluyendo la laboral;
incentivos a la competitividad, intensidad de la competencia a nivel doméstico,
etc., que inciden sobre decisiones de inversión,
ii) los factores que influyen sobre las estrategias de las empresas y redes productivas,
como naturaleza de la ventaja competitiva, sofisticación de procesos productivos,
entrenamiento del staff, estrategia de mercadeo, delegación de decisiones,
penetración en mercados externos, capacidad de innovación, grado de confrontación
en relaciones laborales, uso de la gerencia profesional, etc.
iii) los factores que facilitan el desarrollo de clusters, redes y cadenas productivas, para
potenciar su acceso a innovaciones, mercados, adecuación de tipo y calidad de
productos, calificación de la mano de obra, prospección de nichos de mercado, etc.
para mejorar la competitividad de las empresas que los integran.
En este trabajo, por razones de simplificación, se plantean un conjunto de políticas que inciden
en alguno de los tres ámbitos previos, sin pretender ser exhaustivos.
A título de ejemplo, se exponen en las secciones que siguen a continuación diez ámbitos de
política, susceptibles de ser expandidos a otros temas prioritarios, para el diseño de políticas
meso y micro económicas: i) el mejoramiento de la infraestructura productiva vía concesiones al
sector privado; ii) la modernización de la calidad y acceso a la educación y de la formación
laboral y gerencial; iii) las políticas para potenciar la adopción de innovaciones; iv) la
articulación de las MYPE en clusters o redes, y su acceso a recursos para aumentar su
53
productividad; v) el fortalecimiento del marco jurídico y las decisiones judiciales; vi) el
financiamiento para apoyar la transformación productiva; vii) la institucionalidad laboral para el
aumento de la productividad; viii) la difusión de prácticas empresariales de aumento de la
productividad, calidad y competitividad hacia la mediana y pequeña empresa; ix) el desarrollo
de clusters, redes y cadenas productivas; x) las políticas de promoción de exportaciones con
efecto sobre la productividad, tema desarrollado en una sección aparte.
7. 5.1. Infraestructura productiva
El tema central aquí es que un esfuerzo sistemático de promoción de exportaciones y sustitución
competitiva de importaciones, requiere de un significativo mejoramiento de la infraestructura
productiva, de puertos, aeropuertos, autopistas, caminos, comunicaciones, transporte, energía,
etc. Excepto Colombia, todos los países andinos restantes registran un considerable atraso en
este campo. Por consiguiente, este atraso operará crecientemente como una restricción al
crecimiento de la productividad, competitividad e inversión privada – y del empleo – a menos
que se desarrollen políticas específicas para enfrentar el problema.
En este ámbito, las preguntas relevantes se refieren al esfuerzo de inversión necesario y las
obras requeridas para mejorar la infraestructura de puertos; aeropuertos; autopistas; caminos;
energía; comunicaciones; etc., cuales son los procesos y mecanismos para desarrollar este
objetivo, y que se necesita para mejorar el uso del stock actual, caracterizado por una
significativa ineficiencia y altos costos de operación en comparación con países competidores.
El esfuerzo de inversión adicional en infraestructura necesario para alcanzar mejoras
significativas en este ámbito, difiere entre los cinco países, pero en todos los casos es cuantioso:
entre 1 y 4 por ciento del PIB entre el 2004 y el 2014. El esfuerzo para mejorar la operación
del stock de infraestructura existente, es difícil de medir, pero no menos importante.
Un ejemplo de lo que se viene exponiendo se tiene en la situación actual de Perú. Un estudio
relativamente reciente, IPE (2002), establece que si Perú deseara acercarse a una infraestructura
productiva equivalente al promedio de Colombia y Chile en el 2002, debería invertir
aproximadamente us. 18.200.- millones de dls. Dado que es poco factible pensar en un plazo
corto, si este esfuerzo se desplegara durante 10 años, representaría, en promedio, el 3.4
porciento del PIB durante diez años. Esta magnitud señala, claramente, que el Estado no posee
hoy día los recursos financieros para enfrentar el desafío – y tampoco los recursos técnicos y
humanos. Por consiguiente, como lo han hecho muy variadas experiencias, este tema debería ser
afrontado a través de licitaciones y entrega en concesiones al sector privado.
Se destaca además que la mejora en la infraestructura productiva incide sobre la creación de
empleos de dos maneras. La primera y quizás más importante es la reducción de costos
transaccionales derivada de las mejores facilidades de infraestructura, y la de los costos totales
unitarios, lo que aumenta así la rentabilidad y competitividad, y estimula decisiones de
inversión.
La segunda vía emerge de tener en cuenta el impacto directo e indirecto sobre el empleo. El
aumento de la inversión en infraestructura productiva que se citó como ejemplo para Perú en un
párrafo previo, posee un impacto sobre el empleo en el período de construcción de la misma.
Dicho monto representa un impacto directo equivalente a aproximadamente 500.000 empleos de
un año de duración, desplegados en un decenio. A ello se le agrega un impacto indirecto de
aproximadamente 1.000.000 de empleos indirectos, de un año de duración promedio. Se observa
entonces, que sólo este esfuerzo podría absorber durante diez años, el crecimiento de más de un
tercio del incremento anual de la PEA.
Por consiguiente, tanto por los empleos que se generan por su incidencia sobre el descenso de
los costos transaccionales, y el aumento de la rentabilidad y competitividad de las empresas,
54
como por el empleo directo e indirecto generado en la construcción, el desarrollo de un
ambicioso programa de infraestructura productiva es un tema central para los países andinos,
que debería merecer una atención más prioritaria que la recibida hasta la actualidad.
Un punto derivado del anterior es el marco regulatorio y de supervisión operativa, de las
inversiones canalizables por el sector privado, vía licitación de concesiones, en estas
actividades. En este plano, el punto central es la conveniencia de tener un marco regulatorio
apropiado y estable y evitar la incertidumbre que genera su constante modificación.
7. 5.2. La mejora de la calidad de la educación básica y de la formación y capacitación.
El tema de calidad de la educación y formación laboral no suele ser objeto de mucha atención
de la política económica, aún cuando constituya la base del crecimiento futuro de la
productividad total. El crecimiento de la productividad total depende de diversos factores, pero
la disponibilidad creciente de mano de obra suficientemente calificada como para asimilar las
innovaciones es un tema esencial.
La mejora de la calidad de la educación para lograr que la misma potencie la inserción
productiva se asocia a aquellas actitudes, conocimientos, prácticas y disciplina que contribuyan
a fortalecer la proclividad a “aprender a aprender”. Esto es esencial en contextos en los que las
innovaciones adoptan un rumbo que exige esto, y que se espera que las personas necesitaran en
el futuro aprender nuevas técnicas y aproximaciones, durante su vida de trabajo, para adaptarse
a la velocidad de cambio en materia de innovaciones de productos y procesos que caracteriza la
evolución actual de la producción.
La mejora de la calidad de la educación suele demandar reformas del curriculum educativo –
mayor ponderación e intensidad de materias y procedimientos que contribuyan a desarrollar el
fortalecimiento de la autoestima; lógica formal, lenguaje, comunicación oral y escrita; fácil
relacionamiento con otras personas; desarrollo de una cultura del trabajo, etc. – y, en línea con
lo anterior, mejoras en la calificación de los educadores. En lo central, la calidad de la
educación básica para servir de base a futuros aumentos en la productividad, descansa en su
aptitud para inducir y difundir en una sociedad la capacidad y la actitud positiva respecto a
“aprender a aprender”.
El problema de las reformas educacionales es que aun cuando puedan ser exitosamente iniciadas
ya, sus resultados comenzarán a sentirse plenamente en el sistema productivo dentro de 10 o 15
años.
Esa es una de las razones por la que es tan importante una política deliberada de modernización
de la formación y capacitación laboral, cuyos resultados se dejen sentir en plazos más cortos,
mientras maduran las reformas educacionales.
Otra de las razones es que la inversión en educación, formación y capacitación incide sobre el
crecimiento en la medida que existan canales para que afecte positiva y directamente al aumento
de la productividad total. Esto es, que se canalice hacia dicho propósito. No toda la inversión en
educación cumple esta finalidad, ya que la educación posee otros objetivos intermedios
legítimos – como brindar oportunidades más equitativas y contribuir al desarrollo cultural de
una sociedad. Esta es una segunda causa por la cual la inversión en formación y capacitación,
bien orientada, es prioritaria: porque incide directamente sobre la productividad y, al hacerlo,
contribuye a un mayor crecimiento.
Existen una variedad de experiencias enfoques y estrategias en este campo. Si se dispone de los
recursos para esta finalidad, es factible mejorar y ampliar los programas públicos y
55
complementarios respectivos para generar mayores externalidades a las empresas. La formación
en este caso tiene un costo muy bajo para las empresas y contribuye a elevar la productividad.
Si no se dispone de recursos masivos – situación que enfrentan los cinco países andinos - el
tema pasa a ser como se organiza, con bajos costos en recursos fiscales, un mercado de servicios
de capacitación, con la participación de entidades públicas y privadas, y qué mecanismos, marco
regulatorio e incentivos son aconsejables mejorar o introducir para inducir una mayor inversión
de las empresas en formación laboral. Es importante darse cuenta que en los cinco países
andinos, se hicieron esfuerzos en la dirección de establecer marcos regulatorios en mercados de
bienes públicos – pero se dejó de lado la modernización y regulación del mercado de servicios
de formación y capacitación – con excepción de Ecuador, país que reformó el sistema de
formación, creando el Consejo Nacional de Formación y estableciendo un fondo para el acceso
competitivo de diversas entidades públicas y privadas a dicho fondo.
Pero sea en un enfoque o en otro, los temas relevantes son: i) en qué medida la institucionalidad
y criterios de política responden a mejoras sistemáticas de la pertinencia (adecuación a la
demanda de calificaciones) y calidad de la formación, para lo cual es imprescindible impulsar:
ii) sistemas de evaluación y pertinencia de las entidades de formación y publicitar su resultado;
iii) establecer mayor acceso a recursos para las entidades de formación; iv) la ampliación de la
formación por competencias y su certificación; v) desarrollar un marco regulatorio nacional con
una descentralización efectiva de la política de formación y capacitación; vi).qué tipo de
facilidades, incentivos o estímulos, para la capacitación en la empresa conviene promover; vii)
en qué medida son convenientes sistemas de créditos fiscales, actuales o diferidos, como
incentivos fiscales a la inversión en formación por parte de las empresas.
Adicionalmente, en los países andinos es muy relevante preocuparse no sólo por la formación y
capacitación laboral, si no por el entrenamiento para pequeños empresarios en gestión,
particularmente gestión de la productividad, calidad y mercadeo. Una fracción muy
importante del total de los establecimientos – y del empleo – se ubica en pequeñas empresas de
baja productividad, en las que la experiencia indica que con bajo costo en recursos de
capacitación – asociados a créditos – es factible duplicar o triplicar la productividad.
Finalmente es importante percibir que las empresas invertirán en formación en la medida que se
generen expectativas de un crecimiento alto y sostenido, y, a la inversa, políticas de bruscas
aceleraciones y contracciones del nivel de actividad, sólo conducen a generar mayor
incertidumbre respecto al crecimiento futuro, lo que desincentiva la inversión en formación
porque obliga a las empresas a utilizar altas tasas de descuento para evaluar sui inversión en
formación y capacitación. Existe así, un vínculo significativo entre el régimen macroeconómico
que se establezca y el crecimiento de la inversión en capacitación de las empresas a nivel micro.
7. 5. 3. Articulación, productividad y desarrollo de las MYPE
En la actualidad, la gran mayoría – más de un 80 por ciento - de los establecimientos de los
países andinos son micro y pequeñas empresas (MYPE), y generan una porción muy
significativa del empleo. No obstante, también es cierto que las condiciones de ese empleo – en
términos de productividad, remuneraciones, estabilidad, acceso a protección social, etc. – están
lejos de ser identificable como empleo de calidad. El tema, entonces, no es sólo la capacidad de
creación de empleo en las MYPE, si no cómo mejorar la calidad de ese empleo, lo que implica
un proceso de desarrollo y aumento de la productividad en segmentos relevantes de las MYPE.
Esto es sincrónico a la necesidad de aumentar la productividad para hacer más competitivo a
este segmento.
Existe cierta confusión entre los estímulos y presiones provenientes de una creciente
globalización, y las respuestas a los mismos, que depende del acervo desarrollado en espacios
56
nacionales. El acervo desarrollado y a desarrollarse, es esencialmente territorial. El escenario
actual, en el que las ventajas competitivas originadas en el conocimiento, innovaciones,
capacidades de la mano de obra y velocidad de renovación de productos y procesos poseen una
base “territorial” asociada a la acumulación de diversos factores en un espacio nacional, uno de
los factores decisivos para el aumento de la productividad y de la calidad del empleo en las
MYPE es la posibilidad de inserción de las mismas en clusters, redes, conglomerados o cadenas
productivas que induzcan y faciliten a las mismas el mejoramiento de tipificación de productos,
calidad y aumento de la productividad total.
Esto último, a potenciar por las políticas de acceso a capacitación en gestión y técnica,
información de mercados, acceso a servicios financieros, acceso a innovaciones y similares, es
sólo sustentable en la medida que las MYPE evolucionen hacia escenarios de menor
aislamiento y mayor inserción en redes, conglomerados o cadenas productivas. Por
consiguiente, uno de los principales desafíos de las políticas y programas hacia las MYPE es
reducir ese aislamiento y potenciar su inserción en redes, conglomerados o cadenas productivas.
El enfoque previo reconoce énfasis diferenciados. Es probable que en países como Bolivia, en el
que la casi totalidad de las empresas son MYPE, tenga que descansarse más en formas
asociativas de la pequeña empresa y en clusters (conglomerados) con base territorial. Mientras
que en los países más grandes, como Colombia, se podrá avanzar más en la dirección de
fortalecer su articulación a redes o tramas productivas. No obstante, es muy importante subrayar
que en este Informe se sugiere facilitar el desarrollo de redes y tramas a nivel de cada país – y a
nivel regional - por lo que el tema de la articulación de las MYPE a los clusters y a las redes
productivas tenderá a ser, con el paso del tiempo, un aspecto que supera el marco de los
mercados nacionales actuales.
La hipótesis de trabajo adoptada, es que las MYPE en los países andinos, registran una tasa de
mortalidad más elevada y una duración de su vida empresarial más corta que las medianas y
grandes empresas.
La hipótesis de trabajo también sugiere que la tasa de mortalidad es mayor y la extensión de su
vida menor, cuando las MYPE se insertan individualmente orientándose al consumo, en
contraste con MYPE insertas en redes, clusters o cadenas productivas, subcontratadas por
medianas o grandes empresas y produciendo insumos o productos finales normalizados para las
mismas.
Lo anterior es coherente con una menor proclividad y capacidad de las MYPE para adoptar
estrategias de aumento de la productividad y calidad que les permitan extender su vida útil y
reducir su mortalidad cuando actúan aisladamente, en contraste con situaciones en las que su
inserción en redes, clusters o cadenas productivas les demanda y posibilita adoptar dichas
estrategias.
Ambas cosas – extensión de su vida útil y menor tasa de mortalidad - son muy importantes para
ampliar el efecto empleo en las MYPE. La mayor extensión de la vida útil y menor mortalidad
asociada a la orientación hacia la producción de insumos, piezas, partes, repuestos o servicios
para empresas grandes, o productos finales para una comercializadora común, estaría así
explicada porque las grandes van induciendo normas de calidad y productividad en las MYPE
asociadas y asegurando su demanda.
La hipótesis que se viene citando es coherente con un rasgo distintivo de las pequeñas empresas
en América Latina cuando se las contrasta con experiencias de países desarrollados: la
productividad de las mismas en un caso y otro. Así, por ejemplo, la productividad en la pequeña
empresa es en EEUUAA. ligeramente mayor que en la grande, aún cuando esa mayor
productividad es acompañada por un mayor riesgo que en las grandes. A la inversa, en América
Latina, incluyendo las experiencias de los países andinos, la productividad de las pequeñas es
57
inferior a un tercio de la correspondiente a las grandes, y la exposición al riesgo mucho
mayor. Esto apunta a que en los países andinos existe un amplio margen para elevar la
productividad en las pequeñas, y mejorar su inserción en clusters y redes productivas Ambas
cosas mejoraran la productividad total y reducirán la tasa de riesgo de las pequeñas.
Por consiguiente, las políticas de acceso a recursos que permitan un mayor número de nuevos
emprendimientos en este ámbito – a través de acceso al crédito, a tecnologías, a capacitación, a
información y manejo de mercados, y otras – son importantes. Pero más importante es que las
mismas sean implementadas en el contexto de estímulos a la asociatividad e inserción en
clusters y redes productivas, porque es través de esto último que se podrá promover la adopción
de prácticas empresariales de aumento de la productividad y calidad, ya que en última instancia,
la extensión de su vida dependerá de una inserción que estimule su capacidad competitiva y de
adecuación a cambios en la demanda.
En el contexto expuesto previamente, que enfatiza la necesidad de una inserción de las MYPE
en una diversidad de formas asociativas, se plantean las principales sugerencias para reorientar
los programas vigentes hacia las MYPE, entre las que cabe mencionar:
i)
apoyo para la creación de pequeñas empresas a través de una gama de políticas, pero
priorizando su inserción en clusters, redes, conglomerados, cadenas productivas u otras
formas de interacción y asociatividad;
ii) fomento a la subcontratación de MYPE por parte de empresas grandes o medianas, a
nivel nacional y regional
iii) establecimiento de programas de desarrollo de proveedores, a nivel nacional y sectorial
iv) puesta en marcha de iniciativas de difusión de información de mercados apoyadas en
las organizaciones de empleadores y programas hacia las MYPE;
v) programas de aumento de la productividad total y su impulso a nivel nacional y al
nivel de la subregión andina, con patrocinio de la CAN.
vi) establecimiento de un sistema de “benchmarking” a nivel de países andinos,
patrocinado por la CAN, que permita acceder a las mejores prácticas empresariales
para las MYPE de los países integrantes.
vii) programas de apoyo a las innovaciones, mejora continua y calidad, establecidos a nivel
de los países andinos, con patrocinio de la CAN.
viii) acceso a capacitación específica en gestión para MYPE, con énfasis en gestión de la
productividad y calidad, desarrollados con el apoyo de organizaciones de empleadores
y entidades públicas o/y privadas especializadas, y reorientación parcial de los
programas de formación laboral, hacia la capacitación en gestión para las MYPE.
ix) fortalecimiento de la internacionalización de los clusters de MYPE, con énfasis en
programas a nivel de la región Andina.
x) coordinación de políticas y programas a nivel nacional, a través de mesas de políticas
hacia las MYPE que nucleen a las principales entidades públicas y privadas que operan
en este ámbito, para lograr una mayor convergencia hacia los objetivos intermedios
expuestos previamente.
Cabe también destacar que el aumento de la productividad y mejoras en su inserción
productiva, contribuiría a que las MYPE fueran superando uno de sus crónicos problemas: los
bajos niveles de remuneraciones y escaso cumplimento de las regulaciones laborales.
7. 5. 4. Las políticas para potenciar la adopción de innovaciones
La adopción de innovaciones es sin duda uno de los planos esenciales para lograr un avance
sistemático en la productividad, y desarrollar un tejido de la producción más denso, con nuevas
etapas que permitan un mayor valor agregado por unidad de recursos, y con más ponderación de
bienes y servicios más intensivos en conocimiento e innovaciones.
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Las innovaciones pueden ser captadas del exterior y después ser adaptadas, o generadas
endógenamente. El tema es que cualquiera sea su fuente, constituyen una innovación al interior
de los países, en la medida que sean incorporadas al mercado respectivo – independientemente
del hecho de si son o no una novedad en países más desarrollados tecnológicamente. Pero esto
requiere de políticas deliberadas, interaccionando en un contexto estratégico.
Si bien el conocimiento siempre ha sido un factor clave para el desarrollo de la sociedad, el
grado de sofisticación alcanzado actualmente en productos y procesos ha hecho de la ciencia y
otros saberes técnicos, pilares indispensables del crecimiento. La competitividad de las
empresas y de los países se sustenta cada vez más en la innovación y el aprendizaje.
El ciclo de vida de los productos se ha acortado y el ritmo del cambio tecnológico se ha
acelerado, haciendo que las capacidades tecnológicas requeridas para participar de los mercados
más dinámicos y para asegurar puestos de trabajos calificados y salarios altos sean cada vez más
complejas.
Enfrentar con éxito estos desafíos requiere de esfuerzos deliberados y sostenidos en el tiempo,
encarados no desde una perspectiva individual sino sobre la base de un enfoque sistémico. La
noción de Sistema de Innovación es relevante para la formulación de políticas.
Los sistemas de innovación en los países andinos presentan diferencias sustanciales tanto en
términos cuantitativos como cualitativos respecto a los existentes en los países desarrollados.
Así, por ejemplo, Mullin, J. (2002) analiza la experiencia de Perú, y concluye identificando dos
rasgos básicos: i) desarticulación entre generación y demanda de innovaciones; e ii) limitantes
que explican la debilidad en la generación y en los usuarios, estableciendo un equilibrio entre
demanda y oferta, pero a un nivel muy bajo. Esto no implica desconocer el esfuerzo efectuado
por entidades de la sociedad civil, como la Red Científica Peruana, iniciadora de un proceso de
difusión colectiva de “cabinas públicas de Internet”, desarrollado en los 90’s, que colocó al Perú
en el 2002, en el cuarto lugar de desarrollo de un sistema público de acceso a Internet – según
la información de base del Índice de Competitividad del Crecimiento, Foro Económico
Mundial, 2002 – y primer lugar entre los países de América Latina - Maclay, C.(2001).
La desarticulación entre las entidades privadas y públicas que actúan en el campo de la
prospección, adaptación o generación de innovaciones y el sistema productivo, junto con la
debilidad de los principales actores, se presenta como un rasgo crónico. Esto no debe sorprender
si se tiene en cuenta que en los distintos modelos de desarrollo que han prevalecido, la
innovación y el aprendizaje han ocupado un lugar residual o secundario.
Así, en el esquema de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) fue la necesidad
de adaptar procesos y productos al ámbito local o el reemplazo de insumos o equipos, lo que
motivó cierto despliegue de actividades de ingeniería y diseño. Mientras, la acción del Estado se
concentró en la formación de recursos humanos, el apoyo a ciertos esfuerzos de investigación
básica. Así surge un conjunto de instituciones funcionales a este esquema de innovación
adaptativa con competencias tecnológicas rezagadas de las mejores prácticas internacionales, en
el marco del modelo lineal de innovación, fomentando la “oferta de conocimiento”.
Como superación de la ISI, y adopción de un modelo de desarrollo de apertura, desregulación y
liberalización de los mercados, se activó la modernización tecnológica entendida como la
importación de equipos y licencias. Pero ello sujetó las innovaciones, a las relativamente débiles
tasas de crecimiento de la inversión privada e importaciones de equipos A pesar del cambio
abrupto de paradigma que significó este nuevo modelo de desarrollo para el sector productivo,
el paradigma tecnológico siguió enmarcándose dentro del modelo lineal de innovación, solo que
esta vez se buscó fortalecer el “lado de la demanda de conocimiento”: las demandas del sistema
productivo.
59
La adopción y adaptación de tecnología en las empresas, era y es un area en que solo se verifica
adopción de innovaciones en las empresas extranjeras – generalmente ubicadas en sectores
extractivos – o muy grandes empresas locales, que poseen capacidad propia. No se encuentra
nada similar en la mediana y pequeña empresa.
Paralelamente, pocas empresas pueden arriesgar capital para financiar innovaciones. Y aquellas
que intentan innovar, encuentran dificultades para obtener créditos para la innovación, ya que el
sistema financiero no estaba acostumbrado a la idea de que es probable enfrentar tres o cuatro
fracasos hasta encontrar la manera correcta de incorporar dicha innovación a los procesos de
producción y ventas. Por consiguiente, el disponer de líneas de créditos e incentivos, pasa a ser
indispensable si se desea estimular las innovaciones, particularmente en el contexto de clusters o
redes productivas.
Una estrategia de desarrollo que descanse un poco más en la adopción de innovaciones y en las
capacidades de la mano de obra, requiere sin duda modificar está situación. En el actual
contexto, está claro que las posibilidades de cambios ya no se circunscriben a la acción del
Estado sino que requieren del acompañamiento del sector privado y la sociedad civil. Pero a
pesar de estas salvedades, el intento por repensar la forma de intervención del Estado y los
cambios que desde este ámbito se pueden estimular parece estar plenamente justificado.
La subregión Andina enfrenta el desafío de avanzar hacia un modelo de política más
pragmático, que incorpore la interacción entre oferta y demanda en el proceso de innovación
sobre la base de : (i) la producción o adopción de conocimiento no es lineal, (ii) el proceso de
producción requiere, por un lado, el aporte de nivel científico- técnico y de actores entrenados
para ello y, por el otro, del mercado y la demanda para aplicar tecnología a la producción, (iii) el
conocimiento es específico y requiere acumulación de aprendizaje y competencias sectoriales,
(iv) la generación de conocimiento es un proceso de prueba y error donde los resultados no
están garantizados ex ante; y v) la articulación entre demanda y oferta de innovaciones puede
darse al interior de las empresas, de los clusters o redes productivas, o a través de la
construcción de capacidades e instituciones para un mercado de innovaciones.
La ejecución de políticas requiere un modelo adaptado a la capacidad institucional y a las
características productivas de cada país. Las políticas horizontales que garanticen la difusión en
el acceso son necesarias para desarrollar capacidad de aprendizaje y adaptación tecnológica. Las
políticas verticales y selectivas permiten desarrollar conocimientos básicos y encadenamientos
entre instituciones generadoras o adaptadoras de innovaciones y empresas, para el aumento de la
productividad. Además, las políticas selectivas permiten el reposicionamiento en la jerarquía de
los clusters y redes para aumentar la capacidad de generar y demandar conocimiento,
estimulando el avance dentro de las cadenas productivas hacia eslabones con más conocimiento.
La utilización simultánea de políticas horizontales, verticales y selectivas es una característica
de los modelos de intervención en las economías más avanzadas.
Por lo tanto, se ha destacado la importancia de contar con instrumentos que contemplen la
heterogeneidad de los actores tanto empresariales como institucionales. La conformación de un
entorno propicio a las vinculaciones y los intercambios requiere de agentes que faciliten –
actuando de facilitadores- el establecimiento de relaciones, en especial en el segmento de
pequeñas y medianas empresas. En este segmento parecen imprescindibles: i) el acceso a
financiamiento para la adopción de innovaciones; ii) la promoción de proyectos que vinculen
los desarrollos innovativos en centros de excelencia con grupos asociativos (clusters) de
pequeñas empresas usuarias; iii) la transmisión de innovaciones en un contexto de
subcontratación entre empresas grandes y pequeñas, en redes productivas.
La formación de recursos humanos especializados es otro factor ineludible que debe ser
considerado como un pilar del sistema. Mientras en los países asiáticos se observa una
intervención activa por parte del Estado anticipando y estimulando los perfiles profesionales que
60
la competitividad requiere, con énfasis en temas como ingeniería de sistemas, ciencias físicas,
biotecnología, bioquímica, química industrial, ingeniería electrónica e ingeniería industrial, los
países de la subregión andina carecen de una orientación al respecto y sufren una crónica
pérdida de recursos, talentos y oportunidades. Siendo que el conocimiento constituye la
principal ventaja competitiva sostenible en la rápidamente cambiante economía actual, el
problema de la “fuga de cerebros” es clave, y no es reemplazaba por ingresos provenientes de
remesas del exterior.
Los incentivos a la innovación son, junto con la disponibilidad de crédito, un tema clave para
estimular la adopción de innovaciones. En los países andinos, en contraste con una diversidad
de experiencias en países más desarrollados y países emergentes, no se registra un esfuerzo
deliberado en estos dos ámbitos claves – a pesar de ser él único ámbito en el que la OMC acepta
la implementación de subsidios.
Estas cuestiones reafirman las recomendaciones que surgen tanto de la literatura especializada
como de la experiencia de los países desarrollados. El sostenimiento de una actividad
innovadora sin el respaldo que significan las vinculaciones con el aparato productivo no es
viable en el tiempo. Y al mismo tiempo, la intención de contar con un sector productivo
competitivo y dinámico sin una capacidad innovadora – dentro o fuera de las empresas - que lo
apuntale en al menos las redes y clusters productivos claves, difícilmente pueda materializarse.
7. 5.5. Seguridad jurídica y ecuanimidad e independencia del poder judicial
El tema de seguridad jurídica y ecuanimidad del sistema judicial ha generado ya planteamientos
elaborados, (vease: www.transparencia.org). Es sin duda uno de los temas fundamentales para
generar un entorno favorable al crecimiento de la inversión. Es habitual encontrar en este tema
propuestas de modificaciones a los sistemas legales, al marco regulatorio, transparencia,
responsabilidad y carrera funcionaria del poder judicial. Son sin duda importantes. Pero hay dos
elementos adicionales que es recomendable no pasar por alto.
El primero es la acción preventiva a nivel social, de las decisiones del poder judicial. El poder
judicial suele tener organismos de control interno, pero por razones obvias no puede sujetarse al
control externo de los restantes poderes del Estado. En cambio es factible, por ejemplo,
establecer mecanismos de transparencia, información, análisis, seguimiento y difusión de la
jurisprudencia a través de entidades no públicas. Y esto opera de hecho como un mecanismo de
prevención.
El segundo es un hecho social: en general, las “transgresiones” a la normativa jurídica o al buen
funcionamiento del poder judicial suelen ser mayores en las experiencias en los que la misma
población acepta que estas “transgresiones” son parte normal del funcionamiento de la sociedad.
En la práctica, el punto central es que esa visión tiene un costo para esa misma población. Hoy
día existe información mundial sobre la evolución del contexto normativo y judicial para más de
100 países. Más aún, existen índices de adecuación e independencia judicial, de avance o
retroceso de la corrupción, etc. Por consiguiente, la transparencia e información disponibles
amplifica un hecho significativo: la aceptación de conductas “transgresoras” tiene un costo
social, los inversionistas tenderán a alejarse de países donde no exista seguridad jurídica y
judicial, o bien se elevara significativamente el costo de la inversión y de la tasa de retorno
requerida para inducirla, para cubrir estas “contingencias”. Por consiguiente, en ambos
escenarios los transgresores podrán beneficiarse, pero son el país y la sociedad los que registran
las pérdidas, cuantificables en menor inversión y empleo o en mayores costos de inversión y
menores salarios.
Como ha sido señalado reiteradamente por diferentes instituciones y personalidades, el principal
problema para la seguridad jurídica no es la falta de normas o reglas, que de todas formas
pueden mejorarse, sino la “cultura” de incumplimiento de esas normas y la evasión de las
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obligaciones. Aún sin modificar las normas, el simple hecho de aplicarlas conllevaría un avance
enorme en materia de seguridad jurídica.
7. 5.6. Un sistema financiero que apoye la transformación.
El enfoque que se viene exponiendo necesita de una operación fluida del sistema financiero y
mercados de capitales para la reorientación gradual de recursos – existentes y nuevos – hacia la
inversión en actividades comerciables. Este tema es esencial. Es imposible que una estrategia de
crecimiento pueda ser exitosa, sin el concurso de sistemas financieros robustos – aún cuando
sean incipientes.
Un segundo aspecto es la prioridad para las mejoras de acceso y mayor eficacia del sistema
financiero.
El tercero es fortalecer los canales e instrumentos institucionales de joint ventures y capital de
riesgo, factor imprescindible para sostener el esfuerzo de inversión en activos productivos e
innovaciones.
El cuarto es fortalecer el acceso al financiamiento, para la pequeña empresa, particularmente
aquella articulada en redes productivas, en clusters o en cadenas productivas. Este es un factor
decisivo ya que es una de las restricciones más importantes para un segmento que absorbe una
proporción muy alta del empleo actual y futuro, y que debe hacer un gran esfuerzo de aumento
de la productividad.
7. 5.7. La modernización de las estrategias de las empresas
La modernización de un país no puede ir mucho más allá que la modernización de sus empresas
y trabajadores. En general, es muy importante que la gestión y práctica de la productividad /
calidad no queden confinadas a las empresas extranjeras asentadas en el país, o a las empresas
domésticas mas grandes. Por consiguiente, el tema es cómo contribuir a la difusión hacia las
empresas medianas y pequeñas, de las prácticas de aumento de la productividad total y calidad, ,
para remplazar gradualmente la tendencia a competir descansando sólo en el descenso de los
costos laborales medios y la evasión.
Es cierto que muchas medidas que se vayan adoptando – desde la mejora de la infraestructura
productiva hasta la promoción de exportaciones, pasando por las políticas específicas hacia las
redes productivas – repercutirán gradualmente en un cambio de mentalidad y conducta de
empresarios y trabajadores. Pero es relevante desarrollar acciones que influyan directamente
sobre la mentalidad de los actores.
Es imprescindible por lo tanto instalar el tema entre los actores sociales y buscar la difusión
gradual de estas conductas y prácticas en todas las empresas, haciendo uso de la
institucionalidad disponible en las organizaciones de empleadores.
El cambio de actitudes en las empresas tiene que ser reforzado con mejoras del conocimiento
técnico y organizacional y la difusión práctica de que este esquema es ventajoso para las
empresas, en términos de rentabilidad. Los caminos para incidir sobre las conductas
empresariales son variados: experiencias piloto; visita de experiencias más avanzadas, reuniones
de discusión, seminarios, y conferencias sobre estos temas, identificación de líderes
empresariales para difundir el cambio, acceso a asesorías a través de vouchers, etc.
Las organizaciones empresariales son una de las instancias desde la cual es factible difundir y
propagar este cambio de actitud, aun cuando muchos otros escenarios en los que participen las
organizaciones de empleadores y las entidades especializadas - escuelas de negocios, centros de
investigación, etc.- contribuirán también al tema.
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Un primer paso, entonces, es el esclarecimiento de la importancia del tema, para la dirigencia de
los actores sociales y para los ejecutivos de gobierno con responsabilidad de tomar decisiones
en este ámbito. El segundo paso es plantear una difusión generalizada de la estrategia de
aumento de la productividad-calidad entre empresas y sindicatos, a través de acciones lideradas
por entidades de Gobierno y Organizaciones de Empleadores y de Trabajadores.
7. 5.8. La institucionalidad laboral y el desarrollo del modelo de negociación
El tema de una institucionalidad adecuada para la competitividad, es muy amplio e importante,
y existen ya desarrollos para los países andinos – ver por ejemplo, Porter, M., Emmons,W. y
Brenes, E. Instituciones para la Competitividad en Colombia, Esquema Preliminar, CAF,
Proyecto Andino de Competitividad, 2001; y Montenegro, S., Gisbert,R. y Niño, L.
Instituciones para la Competitividad, Resumen Final, CAF, Proyecto Andino de
Competitividad, 2002. No es el objetivo de esta sección abarcar toda la diversidad de temas
incluidos, si no dar sólo un ejemplo de lo que el mismo implica en un ámbito: el de la
institucionalidad laboral.
Es importante recordar que el enfoque de este trabajo conduce a la reducción de los costos
unitarios totales en divisas, incluyendo la reducción del costo laboral por unidad producida en
moneda extranjera, por efecto de la devaluación real y aumento de la productividad total, sin
que ello implique un descenso, por el contrario, en las remuneraciones en términos reales o en el
empleo.
En el contexto del nuevo enfoque estratégico que se viene discutiendo, es importante establecer,
a través del diálogo social macro, meso y micro, la inclusión de los aumentos de la
productividad total y del trabajo, y la participación de los trabajadores en esos aumentos, dentro
de la negociación laboral, vinculando el aumento de salarios reales al aumento de la
productividad. Esto significa que además de las negociaciones tendientes a recuperar la perdida
del poder adquisitivo y ampliar la protección social, es imprescindible incluir en las mismas un
compromiso en torno a los aumentos de productividad y su distribución. Esto implica abandonar
gradualmente la práctica de limitar la negociación, anual o bianual, a sólo la tasa de reajuste de
salarios nominales.
Al plantear la negociación laboral de este modo, se incluye en la misma un poderoso incentivo
al aumento de la productividad por ambas partes, y se vincula la formación de salarios reales al
aumento de la productividad a nivel de empresa. La negociación de acuerdos marco sectoriales
que establezcan este criterio puede ser acompañada por negociaciones específicas a nivel de
empresa que identifiquen los compromisos específicos en este ámbito.
Es por ello que se sugiere desarrollar el modelo predominante de negociación hacia otro
centrado, además de en los temas clásicos de la relación de trabajo y la protección social, en dos
temas adicionales: i) negociación de los aspectos y compromisos de ambas partes que
contribuyen a elevar la productividad total en la empresa; e ii) negociación de los incentivos
salariales a la productividad, que permitan vincular reajustes de salarios reales con aumentos de
la productividad total en la empresa.
Los factores que contribuyen a elevar la productividad en la empresa incluyen toda una gama de
temas, desde las horas anuales de capacitación, el acceso a prácticas de aprendizaje de nuevas
funciones y la capacitación del liderazgo, hasta la reorganización del trabajo para el aumento de
la productividad y las metas de renovación de equipos y tecnología de la empresa. Lo
importante es un marco de negociación y compromisos de ambas partes coherentes con la
necesidad de generar un impulso sistemático y permanente hacia el aumento de la
productividad.
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Los incentivos salariales al aumento de la productividad pueden asumir diversas
manifestaciones, pero lo relevante es que a través de ellos se establezca un nexo muy claro, para
trabajadores y empresas, entre el aumento de la productividad total en la empresa - metas
cuantitativas de producto por unidad de recursos - y el aumento de las remuneraciones reales.
El desarrollo de un modelo más amplio de negociación, como el que se viene exponiendo,
descansa en la ampliación de la cobertura la negociación colectiva y obviamente, en el respeto a
la libertad sindical. Aún cuando también es relevante discutir qué otros instrumentos colectivos
pueden ser utilizados para incidir sobre el alto porcentaje de las empresas y de los asalariados no
cubiertos por la negociación colectiva, es importante hacer conciencia respecto a estos temas y
las organizaciones empresariales y de trabajadores pueden contribuir decisivamente en este
campo.
La difusión gradual de la negociación laboral en esta óptica contribuirá decisivamente a
incorporar conductas proclives al aumento de la productividad en el nivel microeconómico, que
es uno de los objetivos de esta propuesta. Todas las instancias tripartitas o bipartitas así como
las Organizaciones de empleadores y trabajadores pueden jugar un rol decisivo en este proceso
de difusión, que no implica necesariamente un cambio de legislación, pero si el desarrollo
gradual de nuevos énfasis en el campo de la negociación laboral.
Es importante percibir que la tendencia hacia esta nueva orientación es un camino alternativo a
los excesos de la flexibilización del mercado laboral. En la perspectiva de este Informe, la
capacidad adaptativa de las empresas dependerá de : i) un régimen macroeconómico de tipo de
cambio competitivo y estable, que reduzca los costos totales unitarios en divisas; ii) una
institucionalidad en la negociación colectiva que impulse el aumento de la productividad ; iii) el
uso de la negociación colectiva como instrumento de flexibilidad pactada; iv) políticas
deliberadas para el aumento de la productividad total y mejora del entorno económico; v)
políticas hacia las redes productivas; vi) políticas orientadas a fortalecer la integración y
promover exportaciones. La interacción de estos seis ámbitos de política es lo que reducirá los
costos laborales unitarios medidos en divisas y proveerá a las empresas con la capacidad
adaptativa y preventiva que requieren para enfrentar los cambios originados en el contexto
económico, sin recurrir a reducciones de salarios reales en moneda nacional o a precarizar el
empleo.
También es relevante señalar que en diferentes actividades de Argentina y Uruguay, pareciera
verificarse un retraso del salario real respecto a la productividad. En estos casos, la negociación
salarial acotada a estas actividades puede transitoriamente adoptar un criterio de reajustar
salarios por encima del aumento de la productividad, hasta alcanzar nuevamente un escenario de
normalidad. Tanto la negociación salarial, como una política de salarios mínimos ordenada y
sistemática, pueden contribuir a este objetivo. El tema es no invalidar hacia el futuro un proceso
de inclusión de la productividad en la negociación colectiva, por los errores cometidos en el
pasado.
Explícitamente, el enfoque que se viene analizando descansa en la ampliación y profundización
del diálogo social, a nivel macro y meso (acuerdos marco) y micro (negociaciones para la
productividad a nivel de empresa), como vía para procesar las negociaciones entre actores
sociales.
Implícitamente, el enfoque requiere del desarrollo de una cultura de relaciones laborales basada
más en la negociación y cooperación, que en la confrontación. La razón es muy simple: para
economías relativamente pequeñas respecto a los flujos internacionales de comercio y de
capital – como lo son las economías Andinas- el desafío de una inserción competitiva en la
economía internacional requiere de un grado de cooperación social elevado. Por un lado,
aumentos de productividad basados en la cooperación entre actores, permiten que ambos ganen.
Por el otro, una alta conflictividad laboral beneficia esencialmente a los competidores externos.
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Un aspecto esencial del enfoque estratégico general planteado en este trabajo es el de sus
efectos expansivos sobre la productividad total y el empleo de calidad. Por consiguiente, en ese
contexto, cuando la negociación laboral se desplaza hacia la inclusión de la productividad como
tema – sin abandonar la relación de trabajo y la protección social – se trata de una negociación
en la que ambas partes ganan: la empresa mejora su rentabilidad y los trabajadores defienden
mejor su empleo y aumentan remuneraciones. Por lo tanto, las mejoras de una de las partes
no son a expensas de la otra. Este es el factor esencial que contribuye a reducir la necesidad de
una confrontación periódica.
Esto no significa que el conflicto de intereses entre empresas y trabajadores desaparezca, si no
que se lo canaliza hacia un ámbito sincrónico con el aumento de la productividad y la mejora de
la competitividad. El conflicto se traslada a: i) las pujas y compromisos específicos y concretos
que ambas partes negocian periódicamente para elevar la productividad; ii) las reglas y enfoques
para permitir el acceso a los trabajadores a una porción de las ganancias de productividad ii) los
mecanismos de protección social incluidos en la negociación colectiva.
Así, la puja puede centrarse en torno a las propuestas de la empresa para la reorganización del
trabajo en planta, o las horas de entrenamiento solicitadas por los trabajadores; o los
compromisos de reducir el porcentaje de producción con fallas de calidad; o la solicitud de los
trabajadores de ser provistos por tecnología más adecuada, o la discusión de las cláusulas
específicas que vinculan aumentos de productividad con aumentos de salarios. También pueden
canalizarse a los temas de protección social: mejoras solicitadas a la empresa para reducir
problemas de salud ocupacional; contribución a diversas iniciativas para mejorar la protección
social de los trabajadores; etc.
El enfoque que se viene discutiendo plantea también implicancias para el desarrollo del
sindicalismo en economías relativamente pequeñas y abiertas. Es probable que este desarrollo
sea más amplio y positivo en la medida que las organizaciones de trabajadores perciban cuales
son los ámbitos esenciales sobre los cuales deben concentrar su acción y su rol la negociación.
Esto es, que además de la relación de trabajo y la protección social presten especial atención a la
gama de factores susceptibles de ser negociados para lograr aumentos sistemáticos de la
productividad total y de sus remuneraciones reales. Esto no significa que el sindicalismo deba
renunciar a objetivos de carácter nacional o regional. Sólo implica que para su desarrollo deberá
prestar atención a los factores decisivos para hacer más competitivas a las empresas, porque las
mismas se insertan en un contexto que les exige una competitividad creciente.
Es evidente que la adopción de estrategias de aumento de la productividad en las empresas se
facilitará mucho si las organizaciones de empleadores y las de trabajadores pueden contribuir a
desarrollar gradualmente una nueva cultura de relaciones laborales, menos confrontacional y
más centrada en la mejora de la productividad de las empresas y en la participación de los
trabajadores en dicha mejora. Por consiguiente, es muy importante ir avanzando, a través del
diálogo, en la construcción de un perímetro de consenso respecto a como mejorar gradualmente
el sistema de relaciones laborales, en la valorización de los aportes de los trabajadores, en el
nuevo rol proactivo de lo sindicatos en el proceso de aumento de la productividad de un país sin
abandonar el campo de la protección, y en la certidumbre de que en el mundo de hoy, la
concertación en torno al aumento de la productividad constituye un camino en que ambas partes
ganan y ninguna pierde.
7. 5.9. Políticas para el desarrollo de clusters y redes productivas
La forma de organización de la producción predominante, por su gravitación en la producción y
la inversión en los países andinos, son las empresas. No obstante, el desarrollo de la
competitividad, y el acceso a temas como innovaciones, información de proveedores,
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tipificación y calidad de producto; calificación técnica y gerencial, acceso a información de
mercados, organización de empresas, etc.; es más viable si las empresas se organizan en
clusters, en redes o tramas productivas en las que se insertan conjuntos de empresas con
objetivos compartidos. Es por ello que, además de la política macro y de las políticas micro y
meso para generar un entorno favorable a la inversión y elevar la productividad total, es también
necesario facilitar el desarrollo de clusters y redes e implementar políticas específicas hacia los
mismos, para fortalecer su competitividad, y con ello el crecimiento de la inversión privada y
del empleo. Los clusters, cadenas y redes son la forma de organización que permitirá acceder a
nuevos y mejores niveles de competitividad microeconómica, porque constituyen el espacio por
excelencia para acceder a innovaciones de proceso, de insumos, de producto y de organización.
Además, permiten una política más efectiva de cabildeo para obtener del Estado las mejoras de
la infraestructura – inversión y operación - que les asegure menores costos transaccionales.
En la práctica, gran parte de la producción y del empleo de calidad se vertebraran en el futuro en
torno a clusters o redes. Un cluster, como ya se expuso, es una agrupación de empresas con un
objetivo común, en un espacio geográfico común. Una red o trama es un conjunto coordinado
de empresas de diferente tamaño, con mínimos objetivos coincidentes, que funciona con reglas
de relacionamiento no regidas sólo por el mercado ni centradas exclusivamente en precios, con
el liderazgo de una o más empresas grandes.
Se van configurando así nuevas formas de organización de la producción en las que las
distinciones sectoriales o los enfoques de empresas aisladas son cada vez menos frecuentes y
probables. Complementariamente, el concepto de red o trama productiva permite dar cuenta de
los elementos de “horizontalidad”, a partir de configuraciones productivas específicas en las
que, por ejemplo, las empresas integrantes de un mismo sector (por ejemplo Transporte) se
integran a tramas diferentes. Es el caso también de proveedores de una trama que no son parte
del mismo sector que las empresas “núcleo”1, como por ejemplo los proveedores de insumos,
partes y piezas de la red automotriz, o igualmente, de agrupar a empresas de diferentes sectores
que suministran productos y servicios complementarios, como la red de turismo internacional.
Los clusters constituyen un espacio económico para acceder a servicios y recursos y colocación
en mercados, que no sería factible obtener individualmente. La red o trama productiva
constituye un espacio económico de creación de competencias e intercambio de bienes y/o
servicios que incluye una o varias empresas núcleos, sus proveedores y clientes. Sus relaciones
internas, materializadas a través de acuerdos o contratos -formales o informales-, contienen no
sólo especificaciones acerca de las condiciones financieras y de los precios (de corto plazo)
sino que incluyen intercambios -tangibles e intangibles- de flujos de información, experiencias
productivas, conocimientos -codificados y tácitos- y estrategias concurrentes de desarrollo a
futuro.
Este conjunto de vínculos a lo largo del tiempo crea lenguajes y códigos comunes, facilita los
procesos de coordinación, mejora la especialización y división de las actividades y con ello se
convierte en un espacio de generación de ventajas competitivas genuino.
En suma, las empresas integrantes de un cluster o de una red, encuentran más conveniente la
obtención de sus objetivos particulares operando mancomunadamente que haciéndolo de forma
individual. En este contexto, los canales generados por las empresas para intercambiar diversos
activos intangibles adquieren una importancia especial, pues ellos afectan el desarrollo de
competencias en la red; estos canales no sólo comunican a las firmas del cluster o de la red con
la (s) empresa (s) líderes, sino también con otras empresas y organizaciones con las que
interactúan para mejorar sus competencias endógenas. La tecnología de gestión social
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(organización del trabajo, tipo de supervisión, grado de autonomía, generación de acuerdos
consensuados y política de remuneraciones) juega un rol clave en la virtuosidad de la red.
Los clusters y las redes, como forma de organización de la producción, tienen relación directa
con los temas de empleo en, al menos, dos direcciones: i) generación de nuevos empleos (el
aumento de la productividad derivado de actuar en red se asocia a la adopción, dentro de la red,
de innovaciones de productos y procesos y mejoras de calidad que reducen costos unitarios y
permiten ampliar significativamente mercados, particularmente externos, generando nuevos
puestos de trabajo); ii) mejora en la calidad del empleo (a partir de las formas de vinculación
interna -especialmente en lo referido a los procesos de aprendizaje y organización del trabajo-se
facilita la mejora en las capacidades endógenas, de los ocupados en las empresas de los clusters
o redes).
De esta forma, la hipótesis es que, indirectamente, el desarrollo de políticas que mejoren la
calidad de las redes (en términos de desarrollar localmente determinados eslabones -hoy débiles
o inexistentes- ampliar mercado externos, mejorar las competencias técnicas existentes, y, ó
avanzar hacia productos de mayor valor agregado y elevar la productividad) repercute en
mejoras en el empleo de calidad.
El concepto de red es más amplio que el de cadenas productivas – que hace énfasis sólo en las
interrelaciones en la provisión de insumos – o el de aglomeraciones o “clusters” que se refiere a
un conjunto de empresas vinculadas por un objetivo común y asentadas territorialmente en un
espacio común; por ejemplo, el cluster de confecciones de algodón de una determinada zona
geográfica. El concepto de red se plantea explícitamente en la actualidad, constatando que las
empresas no actúan individualmente en un mercado y que la noción de “sector” es un agregado
que no capta las complejas interrelaciones de todo tipo que caracterizan una red, en la cual
pueden interaccionar empresas lideres que producen determinado producto en un sector, con
empresas proveedoras de servicios e insumos de otros sectores, y empresas transportadoras,
distribuidoras, compradoras locales o externas, de sectores diferentes. Es factible así hablar de la
red de gas natural, o de aceites vegetales, o de carnes, o de leche y productos elaborados a base
de leche, o de la red de servicios informáticos, la red de turismo o la red de transporte urbano.
La capacidad de un país para generar empleos sustentables y de calidad guarda estrecha
relación con la calidad de los clusters y de las redes de producción del mismo ( y no con la
calidad del sector ni de la empresa individual), su grado de integración en términos de
desarrollo local de sus componentes, su inserción en mercados externos con productos o
servicios de valor agregado relevante, su nivel de productividad y proclividad a elevarla
sistemáticamente y la solidez de los vínculos internos a la red o al cluster, para transmitir
impulsos hacia la innovación, el aprendizaje, y la capacitación, entre las empresas integrantes.
El desarrollo de los clusters, cadenas y redes productivas, es más incipiente en los países
andinos –excepto Colombia – por la elevada concentración de la oferta exportable en un
pequeño número de productos primarios, generalmente de carácter extractivo. No obstante, aún
en los restantes países, existen clusters importantes, como lo son el de la soya y quinua en
Bolivia, los del algodón, confecciones y espárragos en Perú, los del banano, flores y camarón en
Ecuador, y un incipiente cluster de software en Venezuela – sólo para mencionar algunos.
A su vez, si este es el tipo de organización que posibilita y facilita los procesos de inversión,
cabe plantearse las particularidades que deben contener las políticas específicas que tengan
como destinatarios este tipo de forma de organización de la producción. Ello necesariamente
abre las puertas a repensar los instrumentos operativos que tales intervenciones demandan frente
a casos concretos.
Dos aspectos centrales de las políticas hacia los clusters y las redes son: i) profundizar
selectivamente el apoyo del sector público al desarrollo el sector privado, en ámbitos y áreas en
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las que dicho apoyo redunda en resultados beneficios para el país, lo que potencia la
complementariedad entre sector público y privado para acelerar el crecimiento de la inversión y
la creación de empleos; ii) las políticas específicas que facilitan el desarrollo de los clusters y
de las empresas núcleos de cada red, y a través de ellas, inciden sobre las restantes empresas de
cada red.
Cuando se analizan las relaciones internas dentro de los clusters y redes (los contratos formales
e informales), la fijación de incentivos es el mecanismo para alinear el conjunto organizacional
en lo referido a objetivos, operatoria para alcanzarlos y evaluaciones del desempeño conjunto.
Su aceptación -ya sea consensuada, impuesta o por adhesión en un marco de escasas
alternativas- cohesiona el conjunto institucional y le otorga una mínima estabilidad temporal.
Un requisito central de los contratos es la certera especificación del producto, proceso o servicio
a intercambiar con lo cual identificar quién, cómo, dónde, y con qué criterios se fijan las normas
técnicas y sociales es un aspecto clave en la dinámica de los clusters y de las redes.
Es en este plano donde las políticas públicas y de regulación se tornan cruciales y se abren
espacios para las políticas a nivel meso y microeconómico. Estas intervenciones pueden
referirse a facilitar el desarrollo de clusters o redes, a la normalización2 (normas de calidad y
tipificación) de los productos o procesos a ser desarrollados en el interior del cluster o de la
trama, a la regulación de las relaciones entre el capital y el trabajo, la juridicidad de los
contratos que relacionan a los integrantes del cluster o de la red, la promoción de esos contratos
formales o informales, las acciones para potenciar el acceso a innovaciones de los integrantes
de la red, o mejorar las capacidades técnicas y laborales, las modificaciones en precios
relativos claves que orienten los desarrollos de las redes en una u otra dirección y, sobre todo,
acciones para remover obstáculos y estimular el desarrollo de un cluster o una red.
La experiencia de los países andinos sugiere una escasa presencia en los mismos de redes de
alta densidad dedicadas a productos de elevado valor agregado, intensivas en innovación, e
insertas en mercados externos de alta potencialidad. Por el contrario, existe una amplia
diversidad de clusters y redes de baja densidad y menor grado de integración doméstica, con un
amplio perfil de los productos o servicios que brindan y de los espacios (locales, regionales o
internacionales) de inversión. En este sentido, la realidad de los países andinos apunta hacia un
amplio margen para políticas orientadas a fortalecer los clusters y las redes preexistentes y
generar nuevas.
Una política específica hacia los clusters y las tramas o redes, que busque acelerar la inversión y
generación de empleo a partir de su fortalecimiento, comprende:
i) facilitar el desarrollo de clusters y redes, contribuyendo a remover obstáculos que
detienen su crecimiento.
ii) aumentar el grado de integración nacional de los eslabonamientos existentes;
fortalecer el tipo de vínculos que los agentes que forman parte del cluster o de la
trama establecen entre si y con los sistemas territoriales en los que actúan;
ii) inducir la adopción de acuerdos en las relaciones que asumen;
iii) aumentar la complejidad y densidad de las tramas en términos de las competencias
endógenas adquiridas, lo que requiere operar sobre la capacidad innovativa
potencial de la trama, los sistemas de capacitación y la forma en que se organiza el
proceso de trabajo;
iv) mejorar la inserción internacional para tener una presión competitiva que les
obligue a un proceso innovativo continuo, y para fortalecer las cuentas externas del
país;
2
Casos como las regulaciones en las prestaciones de servicios de salud, los requisitos de calidad agroalimentarias,
las normas de seguridad industrial en procesos y/o productos e incluso los estándares técnicos industriales, o los
estándares de calidad en mercados de destino, son esenciales en la configuración de un cluster o de una red.
68
v) considerar las barreras existentes y las potencialidades para el desarrollo de los
clusters y de las tramas desde una perspectiva estratégica (intensidad de cambio
tecnológico, trayectoria evolutiva, marco institucional y estrategia de la empresas
líderes con visiones globales);
vi) priorizar el aumento sistemático de la productividad y calidad,. como base de la
estrategia de expansión de un cluster o de una red.
vii).generar/fomentar la generación de empleo de calidad en las empresas
pertenecientes a los clusters y tramas, para lo cual la integración de las pequeñas
empresas a procesos con empresas de mayor productividad es importante, por el
efecto de alineamiento que ello genera .
En lo sustantivo la política para el desarrollo y fortalecimiento de las redes consiste en:
i)
ii)
iii)
iv)
v)
la identificación por parte del Estado, nacional, regional o local de los clusters y las
tramas productoras de transables cuyo desarrollo se desea facilitar, y en los que se
desea inducir una serie de objetivos estratégicos de políticas públicas cuyos
resultados sean de beneficio mutuo para los integrantes de los clusters y redes y
para el país;
desarrollar tareas de facilitador para remover los obstáculos que enfrentan los
clusters y redes para su desarrollo;
la promoción de acuerdos o “contratos de gestión” entre la entidad pública que
implementa la política y los actores (empresas asociadas en el cluster o empresas
líderes en la red) a fin de, establecer objetivos y actividades específicas, a las que se
comprometen gobierno y clusters o redes, para facilitar su desarrollo.
la identificación clara y precisa, en dicho acuerdo, tanto de los beneficios a favor
de la (s) empresa(s) lideres de las redes y clusters, de las correspondientes
contrapartidas -en términos de los objetivos propuestos, de producción, inversión,
balance externo, innovaciones, etc. entre los cuales debe incluirse explícitamente la
generación de empleo- a ser desarrolladas tanto por las empresas líderes como por
las restantes integrantes de los clusters o redes.
una metodología de gestión de las políticas específicas hacia los clusters y las redes
basada en la noción de Proyecto; éste se acuerda entre la entidad pública que
promueve el cluster o la red y las empresas que representan el cluster o las empresas
líderes de la red, y contiene especificaciones acerca de los objetivos cuantificados a
lograr, las formas de medición, los recursos involucrados y su uso, las obligaciones
de las empresas líderes y del cluster o red y los mecanismos de monitoreo.
La implementación de políticas específicas diseñadas hacia los clusters y las redes productivas
permite, de esta forma, generar efectos en cascada derivados de la coordinación de políticas
hacia los agentes del núcleo de la red o cluster, hacia el resto de las empresas que las integran.
Lo que implica incidir directamente sobre un número acotado de actores hacia los que se dirigen
estas acciones, pero indirectamente sobre un número mucho mayor, con impactos difusores más
amplios, lo que diferencia este tipo de intervenciones de las centradas en agentes individuales3.
En otros términos, se trata de llegar a un número importante de agentes a través de unos pocos,
aprovechando la institucionalidad privada ya existente, con una coordinación pública adecuada,
3
Por ejemplo, si el objetivo de una política pública en los países andinos, es generar una red de proveedores de
autopartes capaces de exportar bajo normas internacionales al MERCOSUR y México, y generar empleos de alta
calidad, una política tradicional establecería incentivos para cada una de las potenciales empresas autopartistas o para
el sector en su conjunto. Alternativamente, una política de redes o clusters, apunta a remover obstáculos, facilitar
todos los pasos necesarios y establecer un acuerdo de desarrollo conjunto de estos proveedores con las empresas
líderes de las redes automotrices del MERCOSUR y México. En este ejemplo, es probable que diversas entidades
públicas deban colaborar para remover obstáculos y facilitar el acuerdo, y ayudar a establecer contratos de gestión
con las empresas líderes de los clusters o redes – y verificar los resultados finales. Por su parte, las empresas líderes
de las redes o clusters, reciben los beneficios de las promociones, inducen a sus proveedores o empresas asociadas al
logro de los objetivos (productivos y de empleo) y son solidariamente responsable con ellos por su cumplimiento.
69
que facilite la remoción de obstáculos en el conjunto de planos determinantes de la
competitividad de las tramas, y que incluya a su vez lineamientos sobre especialización
productiva que apunten a complejizar la estructura productiva, más allá de la especialización en
bienes intensivos en recursos naturales o commodities que se ha ido perfilando en la subregión
en las últimas décadas.
Las políticas para remover restricciones específicas, promover inversiones complementarias
para potenciar el cluster o la red en su conjunto y completar eslabonamientos anteriores o
posteriores para redes productivas preexistentes, son una manera de fortalecer las redes,
aumentar la inversión y acelerar la creación de empleos. En particular, un punto central es como
se facilita la integración de la micro y la pequeña empresa a estos clusters o redes productivas –
por la vía de su incorporación directa o de la subcontratación o división del trabajo por tamaño
de establecimiento – y se la induce a aumentos de productividad y calidad, y mejoramiento de
las capacidades y remuneraciones de sus trabajadores.
En la perspectiva expuesta, las políticas hacia las redes (transformación de algunas existentes y
desarrollo de nuevas) deberían concentrarse en remover los obstáculos para el desarrollo
competitivo de los clusters y las redes escogidas como prioridad, lo que implica contribuir a
elevar la densidad y valor agregado por unidad de recursos de estos clusters o redes –aumento
de la productividad total del cluster o red. Esto no implica la creación de incentivos sectoriales,
pero sí políticas deliberadas y selectivas para estimular su desarrollo, en áreas cuyas
repercusiones son esenciales para una estrategia de desarrollo.
Un subproducto importante de estas políticas es que los tejidos productivos más desarrollados y
densos contribuyen también a generar mejores condiciones de articulación para la pequeña y
microempresa formal y la microempresa informal. Esto es importante porque el efecto en
cascada al cual se hacía referencia en un párrafo previo se va propagando hacia las pequeñas
empresas formales y microempresas informales que se van articulando en torno a la demanda
dinamizada por las redes, lo que abre una importante vía para que la aceleración del crecimiento
en los segmentos modernos vaya difundiéndose gradualmente hacia las pequeñas unidades.
Hacia el futuro, el diseño e implementación de un conjunto de programas orientados a los
clusters y las redes, cuyo desarrollo se desea priorizar, organizados de forma interinstitucional
entre las diferentes entidades públicas con capacidad de decisión sobre las políticas respectivas,
acordados con las empresas líderes de cada cluster o red, parece ser el ámbito intermedio que
reforzara las señales y reglas del ámbito macro, y se constituirá en un vehículo eficaz para
potenciar el acceso a las políticas meso y micro dirigidas a mejorar el entorno para la inversión,
generar aumentos en la productividad total micro y competitividad, y promover exportaciones y
sustitución de importaciones.
8.
La promoción de las exportaciones.
8.1.
El enfoque.
El aumento de la productividad inducirá un crecimiento acorde en el producto del sector
transables, en la medida que la demanda por transables se expanda y permita dicho crecimiento.
En otros términos, debe cumplirse con la condición de aumento de la demanda por transables - y
no sólo con la de oferta - para que se materialice el aumento de la productividad, del empleo y
del producto en transables.
Similarmente, el veloz aumento de la productividad en transables es compatible con un mayor
crecimiento del empleo sólo si los mercados para transables y particularmente exportables, se
expanden suficientemente rápido. Así, sólo para dar un ejemplo, en el escenario enfrentado
actualmente por Perú, un aumento de entre 3 y 4 por ciento anual de la productividad aparente
en el segmento formal-transable, requerido para mejorar la competitividad, en un contexto en
70
que es necesario crear empleo en dicho sector a un ritmo no inferior a 3.5 por ciento anual para
reabsorber una fracción del desempleo y la informalidad, implica necesariamente un
crecimiento del producto formal transable del orden del 8 por ciento anual – y una cifra un
poco menor para el producto formal total. Dado que las elasticidades inversion- producto e
importaciones producto son superiores a la unidad, lo anterior implica un aumento en los
requerimientos de inversión privada e importaciones de
8.4 y 9.5 por ciento anual,
respectivamente. Por consiguiente, se necesita un muy alto crecimiento de las exportaciones –
de 9 a 10 por ciento anual a precios constantes durante más de un decenio - si se desea por un
lado reducir el desempleo y la informalidad, y por el otro mantener el equilibrio del balance
comercial.
El efecto sobre el crecimiento económico de la expansión de las exportaciones netas de
transables (exportables menos importables) no es sólo el inducido por la demanda de transables.
Un rápido crecimiento de la disponibilidad de divisas, permite un crecimiento más holgado de
la demanda agregada total, con el consiguiente efecto expansivo adicional sobre la demanda
doméstica, la producción doméstica y el empleo agregado.
Es relevante percibir que la generación neta de divisas proviene no sólo del aumento de
exportaciones, sino también del aumento de la producción competitiva con importaciones, cuyas
posibilidades de competir van mejorando con los aumentos de la productividad. Esto es
importante por el efecto empleo asociado a la producción competitiva con importaciones. En
países que recién se están iniciando en un desarrollo exportador, una parte importante de su
capacidad productiva es todavía competidora con importaciones. Al hacerla más competitiva, su
uso permite una expansión significativa del empleo.
También es importante percibir que tanto la apertura y ampliación de mercados externos, como
el aumento de la productividad, no tendrán un gran efecto sobre el empleo si se concentran en
pocas actividades. Para que tengan un gran efecto sobre el empleo de calidad, la apertura y
ampliación de mercados externos y el aumento de la productividad deben difundir sus
resultados en numerosas actividades y abarcar un gran número de productos y servicios. Esto
además potencia la probabilidad de efectos indirectos significativos originados en el impulso
exportador.
El punto de partida es el diagnóstico de la actual inserción de los países andinos en el comercio
mundial. Todos ellos – excepto Venezuela por ser productor de petróleo - se caracterizan por
registrar una inserción significativa en las corrientes menos dinámicas de las exportaciones
mundiales.
El tema fundamental no es sólo elevar el coeficiente de exportaciones/producto, si no superar la
debilidad cualitativa de esa inserción. Como ya se expusiera, en 1990-2001, el comercio
mundial creció mucho más rápidamente en: i) bienes intensivos en alta tecnología – por ejemplo
productos eléctricos y electrónicos, software, etc. - que en ii) bienes de tecnología intermedia –
por ejemplo productos intensivos en economías de escala e ingeniería de proceso, como
automotores, maquinaria de movimiento de tierra, tractores, etc.- o iii) de baja tecnología, como
zapatos, textiles, confecciones, etc. El crecimiento fue más lento en iv) manufacturas intensivas
en recursos naturales agropecuarios, pesqueros o forestales, como madera aserrada, azúcar,
alimentados poco procesados, etc., y más bajo aún, en v) los productos primarios extractivos,
particularmente los agropecuarios. Más, aún, la participación de productos primarios de origen
agropecuario en las exportaciones mundiales, se contrajo en 1990- 2001.
En el contexto de las tendencias predominantes, el patrón exportador de los países andinos no
acompañó a los cambios en el comercio mundial, distanciándose de los flujos más dinámicos de
comercio. Así, en la actualidad, aproximadamente 60% de las exportaciones de Bolivia,
Ecuador y Perú, y casi 50% de las exportaciones de Colombia, está constituido por productos
71
primarios o industriales intensivos en recursos naturales. En el otro extremo, las exportaciones
de productos intensivos en conocimiento y alta tecnología, es prácticamente nulo.
Por consiguiente, el período 1990-2002 revela que a pesar del ritmo de crecimiento agregado
de las exportaciones de los países andinos, el patrón de especialización verificado en estos
países, básicamente productores de productos primarios, y en buena medida, primarios
extractivos, los aleja paulatinamente de los flujos más dinámicos del comercio mundial. Esto
posee serias implicancias para la posibilidad de alcanzar y mantener a mediano y largo plazo un
ritmo elevado de aumento de las exportaciones, y sobre todo, genera un escenario precario para
alcanzar una mayor proporción de valor agregado desplazándose en la cadena de valor hacia
etapas posteriores de mayor sofisticación, hecho que es vital por sus implicancias sobre el
empleo, las remuneraciones y el nivel de vida de la población. Su implicancia para políticas,
entonces, es un énfasis en la necesidad de diversificar las exportaciones, por tipo de productos y
servicios, en la dirección de aquellos que brinden mayor procesamiento y valor agregado a los
recursos naturales, y de aquellos de baja tecnología, como confecciones, textiles, zapatos,
alimentos procesados, etc. que se encuentran al alcance del nivel tecnológico de estos países.
Un dato adicional es que el número de empresas que participan en los procesos de exportación
es una proporción muy pequeña del total de empresas en cada uno de los cinco países. Las
exportaciones están concentradas no sólo en un cierto número de productos primarios y
manufacturas intensivas en recursos naturales, si no en un porcentaje muy pequeño de las
empresas. Por consiguiente, si se quiere difundir la mayor productividad vinculada a segmentos
exportadores y substituidores de importaciones, es imprescindible diversificar las exportaciones
y producción competitiva con importaciones, no sólo en términos de productos, si no, además,
en cuanto a ampliar la participación de muchas empresas y emprendimientos locales. Este tema
es esencial si se desea distribuir el incremento de empleo e ingresos provocado por el aumento
de las exportaciones, en un gran número de beneficiarios.
8.2.
Las propuestas en materia de exportaciones
La ampliación de mercados externos para un numero apreciable de productos y servicios es por
lo tanto crucial, y , en la actual situación de los países andinos, depende de: i) la diversidad de
convenios comerciales a través de los cuales se obtiene acceso preferencial a muy diferentes e
importantes mercados; ii) la capacidad institucional para identificar y abrir nuevos mercados o
nichos de mercados, para productos específicos; iii) el mejoramiento de las capacidades internas
en un conjunto de aspectos sensibles para acelerar y diversificar exportaciones, iv) la puesta en
marcha de incentivos aceptados por la OMC.
Tres de los países andinos se hallan desarrollando negociaciones para un TLC con EEUU y los
cinco países se encuentran realizando esfuerzos adicionales para multiplicar el número de
convenios comerciales para acceder a diferentes mercados de gran importancia. Estos esfuerzos
deben ser respaldados y multiplicados hacia el futuro, porque son el principal camino para
lograr una inserción exitosa en la globalización.
Respecto al fortalecimiento de la capacidad para prospectar e identificar mercados externos, el
avance ha sido más lento. En este campo, es de particular importancia el desarrollo de un
emprendimiento institucional conjunto, entre el sector privado y público, mucho más ambicioso
y potente que lo registrado en los 90’s, para prospectar e identificar mercados externos
específicos, ubicar la tipificación y calidad de producto demandado en cada mercado y difundir
esta información internamente. Es imprescindible identificar también los posibles obstáculos –
barreras administrativas y sanitarias, cadenas de distribución, etc. Aún tratándose de mercados
muy grandes, el hecho es que los productos de exportación afectarán intereses locales o
regionales en esos mercados grandes, y es bueno prepararse para ello. Los países que más
avanzaron en este campo lo hicieron a través de una institucionalidad de objetivo público –
identificar nichos de mercados externos y mercados externos regionales o locales muy
72
específicos y concretos, para diferentes productos o servicios – pero con la agilidad del sector
privado.
En lo que hace al mejoramiento de las capacidades internas en un conjunto de aspectos sensibles
para acelerar y diversificar exportaciones y la puesta en marcha de sistemas de incentivos
aceptados por la OMC, el avance ha sido más lento, y diferenciado según países. Así, se destaca
nítidamente, por su avance en promoción de exportaciones, la situación de Colombia – a través
de PROEXPOR y EXPOPYME – respecto a los restantes países andinos.
Un elemento importante para la promoción de exportaciones, es la difusión de estándares de
calidad de producto y proceso, para apoyar una homogeneidad de calidad al nivel requerido por
mercados externos. Esto debería incluir procedimientos accesibles de certificación, con
credibilidad en el exterior y en línea con los requerimientos de los diversos mercados externos.
En la actualidad, en los países andinos este es un ámbito restringido a unos pocos cientos de
productos. En la práctica, las normas de calidad deberían difundirse gradualmente hacia muchos
más. Nuevamente, este es otro ámbito en el que una acción conjunta entre el sector privado y el
público, podría generar mejores resultados que dejar librado este tema al azar.
Recordemos lo que se expuso cuando se discutieron mecanismos supletorios o complementarios
de una devaluación real. El establecimiento de incentivos a la innovación, reconocidos y
probados por la OMC, puede en la práctica operar como un incentivo a las exportaciones, y si es
diseñado como se expuso en la sección 6.4 significa ponerlo en práctica sin costos fiscales.
Conviene recordar que todos los países desarrollados y muchos emergentes tienen, en el nivel
local, estadual, o nacional, sistemas de incentivos a la innovación – que inciden sobre el ritmo
de adopción, y sobre el aumento de la productividad. Por consiguiente, lo que estarían haciendo
simplemente los países andinos es colocarse en un mismo pié de igualdad.
Existe un amplio espacio para mejorar las actuales disposiciones y hábitos en materia de
créditos pre y post embarque, seguros y fianzas, requeridos por la actividad exportadora. Los
países andinos podrían beneficiarse mucho si se perfeccionan los sistemas actuales, y si se
promociona con el sector privado, un sistema de alta cobertura e incidencia en este campo, al
cual pueda acogerse cualquier exportador con las debidas responsabilidades. Un tema vinculado
también al sistema financiero, es diseñar mecanismos de traslado de recursos apropiados,
capaces de atender los requerimientos de crédito de un rápido crecimiento de las exportaciones,
sin necesidad de bloquear el acceso al mismo para actividades no transables – evitando lo que se
registró en México en 1994-2001, que afectó severamente el ritmo de crecimiento del sector no
transable.
Un tema vital por sus repercusiones, es la reducción de los costos transaccionales para las
exportaciones. La diferencia entre los costos transaccionales registrados en los países andinos, y
otros países latinoamericanos que han avanzado más en materia de competitividad, es muy alta.
Esto implica una atención prioritaria en las concesiones a la gestión privada y eficiente del
sistema de puertos y aeropuertos, de autopistas y caminos de acceso, de telecomunicaciones, de
un sistema eficaz y rápido de aduanas, y de muchas otras actividades que forman parte del
entorno en el cual se apoya un empuje exportador.
La conveniencia de promover el turismo es un tema común a los cinco países andinos. Aquí si
es posible hablar de promover, porque es una actividad altamente generadora de empleo y
divisas, en la que los países andinos ya dominan el know-how y la tecnología respectiva, y que
seguirá creciendo hacia el futuro porque se trata de un servicio con una alta elasticidad ingreso
de la demanda en países más desarrollados.
Las proyecciones internacionales señalaban antes de los atentados del 11 de Septiembre, que el
ritmo de expansión del turismo mundial iba a ser bastante veloz en los próximos años. A medida
que quede atrás el impacto recesivo producido por dichos atentados y otras turbulencias del
73
escenario internacional, es muy probable que esas proyecciones sigan siendo correctas con una
postergación o rezago en su desarrollo en el tiempo.
El turismo se encuentra entre los consumos con mayor elasticidad -ingreso de la demanda, de
modo que a medida que el ingreso per-capita se eleva, crece más que proporcionalmente la
demanda por servicios turísticos. Una revisión conservadora de las estimaciones de la
Organización Mundial del Turismo, OMT, sugiere que el crecimiento esperado del turismo
mundial, implica pasar de 640 millones de personas en 1999, a prácticamente el doble o más
del doble hacia el 2020 - o antes.
En el contexto descrito, América Latina vería duplicar el número de turistas que visitan sus
países en los próximos 20 años. Si asumimos que se mantiene constante la participación de los
países andinos en el mercado, esto implica pasar a una magnitud de 3 a 4 millones de turistas,
hacia el 2020 –o quizás antes dependiendo del panorama de seguridad internacional. Es decir,
prácticamente triplicar los niveles actuales.
No está claro que la oferta interna de servicios turísticos permita absorber este crecimiento
potencial. Lo que sugiere la necesidad de mejorar la oferta de servicios y plantear medios para
hacerla más elástica y adaptable a la evolución de la demanda, de mayor calidad y en un
contexto de mayor seguridad para el turista.
La promoción del turismo comprende su colocación en el exterior, y un esfuerzo conjunto entre
el sector público y privado para mejorar las condiciones internas para el desarrollo de un flujo
turístico cada vez mayor – paquetes mayoristas, seguridad, infraestructura de aeropuertos,
transportes y comunicaciones, diversificación de la oferta turística, etc. Esto implica una mayor
y mejor colocación de los paquetes turísticos del Perú en el sistema de mayoreo turístico
internacional y por la promoción de proyectos turísticos que aprovechen la riqueza natural de la
geografía, la herencia histórica cultural, la diversidad de atractivos, el turismo de aventuras, el
turismo deportivo, etc. Nuevamente, por la diversidad de acciones y responsabilidades, un
emprendimiento conjunto privado y público, debería generar mejores resultados que el azar.
Un factor que es traído a la discusión con bastante periodicidad, es el arancel externo. En la
óptica de países que avanzaron más que los países andinos en materia de exportaciones – y del
análisis de comercio exterior, un arancel bajo y “flat” tenderá a promover más las exportaciones
que un arancel notan bajo y escalonado. Pero en la práctica la discusión tiene lugar tomando a
veces en cuenta la interacción con otros factores.
En ese plano, son relevantes tres reflexiones. La primera, que la decisión de un determinada
modificación arancelaria, no puede ser independiente de: i) el régimen de tipo de cambio real;
ii) el aumento previsto en la productividad a partir de las políticas de de mejora del entorno de
los negocios, estrategias de las empresas y desarrollo de clusters y redes, iii) la incidencia de
otros incentivos, como los subsidios a las innovaciones. En la práctica, el tema es como la
interacción de estos cuatro ámbitos determina la tasa de protección efectiva sobre la rentabilidad
en transables y exportables. Por consiguiente, es imprescindible analizar la interacción entre los
mismos – y no medidas aisladas. (Así, por ejemplo, un tipo de cambio real más competitivo
facilitará moverse hacia un arancel más bajo, mientras que un tipo de cambio real más bajo
generará presiones – como sucede en la práctica - hacia una mayor protección arancelaria o de
sobretasas). En este sentido, un tema esencial es que la composición o mezcla de políticas de
promoción – protección, debería adaptarse a las circunstancias y capacidad doméstica de las
empresas de cada país y de sus principales clusters y redes productivas.
La segunda reflexión es que a medida que se avance, en forma significativa, en materia de
convenios comerciales, se tendrán porciones cada vez mayores del comercio exterior de los
países Andinos, normados por esos convenios – lo que poco a poco hará cada vez menos
relevante el impacto del arancel.
74
La tercera proviene de observar lo que ya está sucediendo. Tomemos por ejemplo el caso de
Perú, que tiene actualmente un arancel ad-valorem, promedio ponderado, de 11.9 por ciento.
Pero este nivel promedio es equivalente a dos años de crecimiento de la productividad media en
China, a tres años de crecimiento de la misma variable en Chile, a tres años y medio en Corea
del Sur, y a cuatro años y fracción en EEUU. Esto significa que en promedio, con dos años de
crecimiento de su productividad, las empresas Chinas están en condiciones de saltar por encima
del arancel –como de hecho a comenzado a ocurrir. Por consiguiente, la gran importancia
atribuida a un arancel externo, se corresponde a una época en que el crecimiento posible de la
productividad era muy lento, y consecuentemente su impacto sobre costos muy bajo. Pero en la
actualidad, la realidad ha cambiado y es diferente – y carece de sentido en las discusiones atarse
a un contexto del pasado. Pero si además de un crecimiento rápido de la productividad, los
países competidores operan con un tipo de cambio real alto, o una devaluación real significativa,
entonces el arancel pasa a ser irrelevante como medida de protección, en meses y no años. Esto
implica que la mejor defensa en el mundo actual, es un crecimiento rápido de la productividad
en transables, acompañada en la fase inicial de ignición, por un tipo de cambio real competitivo.
Finalmente, existen áreas de acción con fuerte repercusión sobre el potencial de exportaciones,
que pueden ser desarrolladas por grupos de países andinos, algunas de ellas con patrocinio de la
Comunidad Andina de Naciones. Entre ellas se destacan las siguientes.
i)
Apoyo la competitividad empresarial a través de programas de calidad y
productividad; difusión de innovaciones; capacitación a emprendedores;
fortalecimiento y creación de conglomerados y redes productivas regionales a nivel
de la CAN; fomento de la asociatividad horizontal y vertical entre empresas de
diferentes países andinos y asistencia para la reconversión de empresas.
ii) Construir a nivel de la CAN de una plataforma para prospección, identificación y
difusión de innovaciones y conocimiento (CyT) entre los países y sus clusters y
redes productivas, y de apoyo a la capacitación técnica, de gestión y laboral.
iii) Articulación de programas interinstitucionales que ejecuten programas ordenados
de promoción de exportaciones para clusters y redes productivas.
iv) Es también importante fortalecer el esfuerzo que está desarrollando la CAN, como
plataforma de apoyo a la negociación de convenios comerciales que potencie la de
sus países miembros.
v) El apoyo a redes reconoce un tema prioritario: la promoción de las exportaciones de
manufacturas intensivas en recursos naturales de los países andinos,
buscando su avance gradual hacia productos con varios procesos de
transformación, a través del apoyo a la evolución de los respectivos clusters o redes
productivas.
vi) Los programas de apoyo y difusión de innovaciones a nivel de los países andinos,
deberían estar conectados entre sí y a otras experiencias de dentro y fuera de la
región, y conectar a las redes productivas que se estime conveniente priorizar.
vii) Es importante recordar que la política de promoción de exportaciones no depende
tanto de una entidad ejecutora, como de la coordinación substantiva e
interinstitucional entre diversas áreas y ámbitos de política. Esto implica que el
área de mayor lentitud se convierte en una restricción para el conjunto.
viii)
La presencia de la pequeña empresa en el esfuerzo exportador es importante porque
contribuye a difundir los progresos de la especialización en la sociedad, y a generar
75
más empleo por unidad de recursos orientados a la exportación. Pero la forma
sustentable de promover este objetivo intermedio, es promoviendo la incorporación
de la pequeña empresa en los clusters y en las redes orientadas hacia la exportación.
ix) Es importante avanzar hacia el desarrollo de empresas Andinas globalizadas, que
operen crecientemente en mercados de la subregión, y en otros mercados de
América Latina y de fuera de América Latina. Sus conocimientos serán vitales para
el aprendizaje de pautas de calidad, nuevos productos, innovaciones de proceso,
nichos de mercado, redes de información, etc.
x) Es muy importante potenciar las redes vinculadas a turismo internacional, y
establecer una plataforma a nivel de los países andinos para impulsarla – con el
patrocinio y apoyo de la CAN.
xi)
9.
Finalmente, cabe recordar que la negociación de acuerdos comerciales y la decisión
de promover nuevas inserciones en mercados externos, son no sólo un factor
importante para expandir exportaciones, si no además, un factor decisivo de
atracción de nuevas inversiones. En consecuencia, los países andinos deberían
prestar especial atención al efecto de la ampliación del comercio sobre la inversión.
Es el constante aumento de la capacidad productiva, vía crecimiento de la inversión,
lo que en definitiva contribuirá crucialmente a acelerar la creación de empleo de
calidad.
Las políticas activas y programas de empleo
El primer elemento decisivo a tener en cuenta es que los resultados de las políticas activas de
empleo no pueden disociarse del curso de los eventos macroeconómicos y las tendencias meso y
micro económicas. Constituyen herramientas poderosas para facilitar la movilidad en el
mercado laboral, mejorar la calidad de sus recursos humanos, potenciar el aumento de la
productividad en micro y pequeñas empresas, llegar a grupos vulnerables, apoyar a las unidades
productivas más pequeñas, generar empleos transitorios en programas de emergencia, subsidiar
la contratación de mano de obra en empresas privadas, y generar condiciones de empleabilidad
para los jóvenes.
Pero los resultados de estas acciones están fuertemente condicionados por las variaciones en el
ritmo de crecimiento y las fluctuaciones y choques registrados por la economía. Por
consiguiente, uno de los aspectos más importantes es cómo flexibilizar el diseño de estos
programas, y cómo poder variar en el tiempo la “mezcla” o composición de los mismos, para
adecuarse mejor a los cambios del contexto económico general. Así, en una recesión, la mezcla
de los programas deberá poner énfasis en las medidas de emergencia que pueden adoptarse,
directamente, desde el sector publico nacional, los estados, regional, provincial o local. Mientras
que en una recuperación, el énfasis puede ser en una “mezcla” que descanse más en programas
orientados hacia las empresas privadas, buscando impactar a través de ellas sobre el empleo, los
salarios, etc. Además, los programas activos suponen costos y generan estrategias de reacción
que deben ser tomadas en cuenta.
Un segundo aspecto importante es profundizar la tendencia a la descentralización en la
ejecución de las políticas y programas activos de empleo. Lo ideal es contar con un cierto
número de programas e instrumentos activos de alcance nacional, pero trasladar al nivel local la
decisión respecto a que mezcla o combinación específica de los programas nacionales debe ser
implementado a nivel local. Este es un factor decisivo, porque la información y conocimiento
específico de las diferentes realidades del nivel local no puede ser reemplazado.
76
El tercer elemento se relaciona con un hecho a veces no recordado, que conduce a un replanteo
de los variados instrumentos. La concepción de políticas activas de empleo que se desarrolla en
los países andinos es una adaptación de políticas concebidas para realidades totalmente
diferentes, la de los países más desarrollados. Y en estos últimos, el tema de la pequeña empresa
no era relevante porque no tenía el peso relativo que posee en los países andinos, y alcanzó
rápidamente, vía acceso a recursos, niveles de productividad similares o incluso mayores a los
de la gran empresa. Pero por las mismas razones, el tema debería ser prioritario para políticas
activas en los países andinos. Así, hacia el futuro, es imprescindible un énfasis mucho mayor en
los programas y políticas de apoyo a las MYPE, y a las microempresas informales, que
constituyen, en la actualidad, la principal fuente de empleo.
El cuarto elemento se relaciona con la necesidad de modernizar y armonizar los sistemas de
información para el mercado laboral, sin los cuales es poco probable que puedan implementarse
políticas activas con el grado de selectividad y precisión que la situación exige.
Los países andinos exhiben actualmente una vasta experiencia en muy diversas políticas activas
de empleo, sobre las cuales se han efectuado ya numerosas evaluaciones. A título de ejemplo,
una de las políticas más difundidas y respecto a la cual existe consenso de que genera una alta
relación beneficio / costo son los servicios de empleo. La extensión efectiva de los mismos a
trabajadores de MYPE y cuenta propia informales, sería un paso adelante, en la dirección ya
expuesta.
También se aplica la misma conclusión a los servicios de formación, capacitación y
entrenamiento de los cinco países, relativamente eficaces para satisfacer algunas de las
necesidades de la mediana y gran empresa, pero sin llegada efectiva hacia las MYPE, que son
las que más necesitan de ello.
Los programas hacia los grupos vulnerables – mujeres y jóvenes de hogares pobres, etc. – son
los que presentan las mayores dificultades de operación, ya que por su naturaleza, exigen un
diseño y capacidad de ejecución que focalice los recursos y evite filtraciones.
Los fondos de reconversión laboral constituyen un camino que debería ampliarse y
profundizarse hacia el futuro, ya que son una de las herramientas más poderosas para ayudar a
la movilidad laboral y capacidad adaptativa del mercado de trabajo. Un tema relevante es la
necesidad de pensar no sólo en programas de reconversión laboral, orientados a los
desempleados, si no en programas preventivos, como los programas de reestructuración de
empresas. La experiencia Canadiense en este ámbito es sumamente positiva, y proviene de un
país que ha atravesado sucesivas oleadas de reestructuración productiva, por el estímulo y
presión que significa estar estrechamente vinculado a la economía de los EEUU. En Canadá se
desarrolló un sistema de apoyo a la reestructuración de bajo costo y gran efectividad, que
descansó en facilitar a las empresas afectadas, el acceso a recursos y capacidad técnica para
asesorar en los procesos de reestructuración, con participación de consultores privados que ya
habían pasado experiencias similares de reestructuración, en actividades o ramas similares.
Los fondos de apoyo a las pequeñas y microempresas desarrollados en los cinco países andinos
han efectuado grandes esfuerzos pero no han conseguido superar las barreras que les impusieron
la escasez de recursos, y la débil actividad económica. Las evaluaciones puntuales disponibles
sugieren que sólo una porción baja de las pequeñas y microempresas apoyadas sobreviven más
de dos años. Esta es una poderosa razón que ratifica lo expuesto en este informe: el tema
fundamental es la implementación de una estrategia de desarrollo que acelere el crecimiento y
modernice el aparato productivo. En ese contexto, las políticas de apoyo serán mucho más
eficaces, y sin ese contexto se transforman en programas encubiertos de transferencias más o
menos sofisticados.
77
También se registran experiencias de subsidios a la contratación de mano de obra, en general
sobre la base de establecer exenciones a los aportes de seguridad social. Los programas de
subsidios a la contratación son útiles para “adelantar” la contratación de mano de obra en
períodos en que las expectativas empresariales son neutras o positivas, ya que cuando son
negativas carecen de efectividad. Pero en esos casos es preferible subsidiar la contratación de
mano de obra contra la obligación de las empresas de generar contratos relativamente estables,
del tipo implementado en Chile en 2001-03.
Un caso especial es la reducción – vía exención - de los costos no salariales para las pequeñas y
microempresas que se formalicen – programa puesto en marcha en Perú en el 2002. En la
actualidad, hay alrededor de 1200 pequeñas empresas adheridas al mismo, sobre un universo
superior a 88.000. En este tema caben tres reflexiones: i) la experiencia sugiere que las políticas
que mayor efecto poseen, son aquellas orientadas a elevar la productividad total – y no a
reducir costos no salariales; ii) para formalizarse, la decisión real de las pequeñas empresas es
cuanto es la carga total de nuevos costos que debe enfrentar – y en este sentido, no hay duda que
el impuesto al valor agregado y el impuesto a la renta, son una proporción mucho mayor de sus
ingresos que una exención sobre algunos costos no salariales; iii) se está entregando, por esta
vía, una señal errónea, ya que el principal problema es el muy bajo nivel de productividad – y
no los costos laborales no salariales.
Los países andinos han experimentado en el pasado reciente con diversos enfoques de políticas
y programas hacia los jóvenes, algunos de los cuales, como es el caso de Perú, lleva en porción
más de un quinquenio. Hay dos temas centrales respecto a la concepción de estos programas,
básicamente bien enfocados cuando se recuerda que la tasa de desempleo de los jóvenes de
hogares pobres, es más elevada que la tasa de desempleo de los jóvenes, que a su vez es más
alta que la tasa de desempleo promedio. El primero es que si no cuentan con recursos, se
transforman en programas piloto de larga duración. El segundo, que en un contexto de un
mercado laboral con oferta excedente de mano de obra, al capacitar un poco más a los jóvenes,
cuya remuneración es además más baja, trasladan el peso del ajuste hacia los adultos mayores,
por lo que un descenso en la tasa de desempleo abierto de los jóvenes suele estar acompañada
por una mayor duración del desempleo o informalidad para de los adultos mayores.
Nuevamente, el tema esencial es el contexto. Y en un contexto de crecimiento débil con exceso
de desempleados e informalidad, es probable que este hecho genere aspectos negativos en
programas que operarían mejor en un contexto diferente.
Finalmente, cabe también una reflexión respecto a los estilos de gestión. En general, los
modelos de políticas activas de empleo de los países andinos se generaron en la tradición de una
intervención pública directa en diseño y ejecución. Las tendencias actuales sugieren que,
respetando las decisiones soberanas de cada país, es probable que se alcance más eficacia
descansando en modelos más abiertos, participativos, descentralizados, de incidencia indirecta y
ejecución no necesariamente pública, que descansan en incentivos y subsidios y no en ejecución
directa. Esto supone un mayor involucramiento de actores sociales y entidades privadas en la
formulación, gestión y monitoreo. Un ejemplo de lo que se está planteando se encuentra en el
enfoque de un mercado regulado de servicios de formación laboral, orientado a ampliar la
demanda y elevar la oferta de servicios, en reemplazo tanto del monopolio estatal como de
situaciones caracterizadas por una verdadera anarquía en el sector privado oferente de esos
servicios.
También se sugiere mayor uso de tecnologías de información, proseguir con las evaluaciones de
impacto y de proceso, pero conservando un registro histórico de las mismas que opere como
memoria institucional para desarrollar acciones hacia la mayor focalización y menores
filtraciones de los programas.
10.
Las políticas hacia segmentos informales y empresas asociativas
78
La aceleración del crecimiento de los segmentos modernos no podrá, por sí sola, reducir
rápidamente la alta proporción de informalidad que caracteriza a los países andinos. Para ello, se
necesitan también procesos de transformación de segmentos importantes de las actividades
informales, que permitan elevar su productividad e ingresos.
En esa perspectiva las dos áreas de políticas más importantes, son: i) el fortalecimiento de las
articulaciones de los segmentos informales, principalmente micro empresas, con los segmentos
modernos; y ii) el mayor acceso a recursos productivos para generar una transformación
productiva en los mismos.
El fortalecimiento de la articulación es un proceso que constituye la prolongación de los efectos
de cascada de los clusters y redes productivas hacia algunas de las microempresas informales.
Esto ha sido ya expuesto en la sección donde se analizó la política hacia la micro y pequeña
empresa formal, ya que no hay demasiado diferencias significativas con ello.
El fortalecimiento de la articulación con el crecimiento de segmentos modernos posee una
correa de transmisión importante en el hecho de que una porción significativa de la demanda
por servicios y bienes informales es generada por la evolución de los salarios y empleo en el
sector moderno: servicios de mantenimiento y reparaciones de todo tipo, desde calzado hasta
productos eléctricos y electrónicos; servicios personales, oferta de alimentos frescos,
abastecimiento de bienes de consumo simples como mobiliario y adorno, servicios para
reparación o mejora de vivienda, etc. Por consiguiente, una estrategia cuyo objetivo es acelerar
la creación de empleo de calidad en segmentos modernos incluyendo aumentos significativos
en salarios reales, contribuye también a expandir la demanda por bienes y servicios provistos
por actividades informales.
El tema esencial es que el aumento en la demanda por sus bienes y servicios, por sí sola, no será
suficiente para transformar productivamente a los segmentos informales, ya que será necesario
impulsar políticas y programas que faciliten el acceso a recursos productivos - al crédito, a
entrenamiento en gestión, en capacitación técnica, acceso a tecnologías simples, información
sobre mercado y sobre todo, considerables procesos asociativos – para que el aumento de la
demanda pueda convertirse en fuente de modernización. En este campo, las principales
políticas y programas que se proponen son las siguientes:
i)
ii)
iii)
iv)
v)
vi)
Políticas orientadas a estimular la asociatividad de productores de bienes y servicios
informales, para permitirles el acceso a políticas de apoyo.
Programas orientados a vincular a las microempresas informales con el acceso al
micro crédito, de cooperativas y cajas de crédito, y a los programas de apoyo a la
gestión de emprendimientos a nivel local y regional.
Programas de apoyo al aumento de la productividad e ingresos de las
microempresas informales, facilitando además su inserción en cadenas productivas
y asociaciones de microempresas, que le permitan ser sujeto y objeto de políticas
públicas. El objetivo aquí es mejorar la articulación de las microempresas
informales con los segmentos modernos.(Nivel local y regional)
Programas de apoyo a ferias populares, que constituyen un lugar de encuentro de
estas actividades a nivel local y regional.
Programa de apoyo a las empresas asociativas, especialmente cooperativas, para
potenciar su incidencia a nivel local y regional.
Programas de mantenimiento de pistas, autopistas, caminos secundarios, puentes,
infraestructura urbana, y otras obras públicas, susceptibles de ser contratados a las
asociaciones de microempresas locales, que por su intensidad de mano de obra,
poseen un efecto empleo por unidad de gasto elevado, y son eficientes para estas
tareas, a nivel local y regional.
79
vii) Programas de desarrollo de cajas locales y cooperativas de crédito, orientadas hacia
la micro finanzas y el apoyo al desarrollo de emprendimientos.
viii) Desarrollo de una banca especializada en microfinanzas de segundo piso.
ix) Programas de apoyo a pequeños productores rurales – agrícolas y no agrícolasorientados a facilitar el acceso a innovaciones, a la capacitación técnica y de
gestión, a información de mercados, y otros factores que permitan un
crecimiento de la productividad y rendimientos.
x) Simplificación de los trámites necesarios para constituir una empresa formal, y
reducción de los costos asociados a dicho proceso.
Cabe subrayar que la aceleración del crecimiento de los segmentos modernos es perfectamente
compatible con la implementación de estos programas, ya que una aceleración del crecimiento
generará más recursos susceptibles de ser canalizados hacia los segmentos informales, a través
de los programas de acceso a recursos para los mismos, para su transformación productiva.
Es importante tener en cuenta que lo expuesto previamente se refiere a los programas hacia las
microunidades informales, no estructuradas, de muy baja productividad, escasa organización y
débil inserción en los mercados.
El concepto de informalidad suele usarse también para designar la situación de empresas que
“informalizan” una parte o toda su producción, para evadir todo tipo de tributos y obligaciones y
aportes, para reducir costos. La manifestación de este fenómeno en el mercado laboral, es el
constante crecimiento de los contratos laborales “en negro” o personal sin contrato. Este es un
fenómeno distinto al expuesto en los párrafos previos, y que debe necesariamente enfrentarse
por la vía de la fiscalización, tanto laboral, como tributaria, etc.
Se plantea finalmente, la necesidad de mejorar, también, la protección laboral y social de los
trabajadores informales en especial de las micro empresas. Estas propuestas enfatizan tres
aspectos: cumplimiento de las normas legales, acceso a la seguridad social de salud y pensiones,
y una mejora de las condiciones de trabajo.
11.
La interacción entre diferentes ámbitos de política y el objetivo empleo
En este trabajo se acepta como objetivo intermedio para acelerar la inversión, una combinación
de: i) un tipo de cambio real que genere una rentabilidad apropiada en comerciables, ii) un
mejoramiento del entorno para la inversión privada y consiguiente reducción de costos
transaccionales; iii) un aumento sistemático de la productividad total; iv) el desarrollo de las
redes productivas para reconstituir y modernizar el tejido productivo; v) el desplazamiento de la
producción exportable hacia una composición más intensiva en valor agregado, a través de
añadir procesos de transformación a los bienes y servicios intensivos en recursos naturales.
Esto supone, por lo tanto, una combinación de cinco ámbitos de política: i) un régimen macro
económico de tipo de cambio real competitivo y estable como marco general; ii) políticas a
nivel micro y meso para generar un entorno más favorable a la inversión y el empleo; iii)
políticas para aumentar sistemáticamente la productividad total y las remuneraciones reales; iv)
políticas específicas para apoyar el desarrollo de las redes productivas; v) políticas para
promover exportaciones hacia terceros países.
Es la combinación de estos cinco ámbitos de políticas, que convergen hacia la aceleración de la
inversión en transables como objetivo intermedio, lo que potencia la incidencia estratégica
sobre decisiones de inversión, primero en transables, y posteriormente, en forma inducida, en no
comerciables. Esto es lo que sustenta las altas tasas de crecimiento del producto potencial y del
empleo de calidad.
80
Es relevante recordar que muchos años atrás era la combinación de altas tasas arancelarias,
control administrativo de importaciones y regímenes de promoción – sectoriales o geográficos –
lo que tendía a determinar altas tasas de protección efectiva sobre el valor agregado en las
actividades beneficiadas. El desmantelamiento de este enfoque estratégico tornó sensible a las
economías de los países andinos a las exigencias crecientes de la competitividad externa.
El enfoque propuesto en este trabajo equivale a establecer tasas de protección efectiva más
elevadas sobre el valor agregado y la rentabilidad en transables, a través de la interacción de los
cinco ámbitos de política descriptos. A medida que los mercados reaccionen y las políticas
vayan induciendo altas tasas de crecimiento de la inversión, es probable que esta intervención
tenga que ser redefinida a la luz de los avances y restricciones que irán emergiendo en un
escenario de alto crecimiento de la inversión y del empleo. Este es el rasgo distintivo que
caracteriza a este enfoque: el reconocimiento de que las tasas de protección efectiva requeridas
para desarrollar la inversión en transables en forma sostenida es el resultado de la interacción de
cinco ámbitos de política, muy diferentes a las del pasado, y todos ellos sincrónicos con las
exigencias de un contexto más abierto y de mejor inserción en la economía internacional.
En un mundo en que muchos países devalúan y la mayoría de ellos hacen esfuerzos sostenidos
para exportar bienes progresivamente más intensivos en innovaciones y capacidades y para
aumentar la productividad total, los países andinos se ven obligados a mejorar la protección
efectiva brindada por la interacción de los cinco ámbitos de política, si desean acelerar la
inversión y la generación de empleo de calidad.
La convergencia de los cinco ámbitos de política hacia el objetivo intermedio de aceleración del
crecimiento de la inversión, implica una mayor probabilidad de éxito y una mayor incidencia
sobre el mismo – en comparación con un enfoque en el que se descanse sólo en uno de esos
ámbitos, como por ejemplo el descansar sólo en el aumento de la productividad o sólo en tipo de
cambio real – para orientar los mercados hacia dicho objetivo.
La combinación de cinco ámbitos de política convergiendo hacia un objetivo intermedio – la
aceleración de la inversión – también significa una mayor eficacia para el diseño de políticas en
su conjunto, ya que reduce la presión sobre cada ámbito de política individual, en contraste con
un esquema en que el mismo objetivo intermedio es perseguido por sólo un ámbito
instrumental, como por ejemplo, en experiencias en que se descansa sólo en un tipo de cambio
real competitivo o en sólo políticas de aumento de la productividad. Al reducir la presión sobre
cada ámbito de política en particular, también le da solidez a un enfoque estratégico, ya que
reduce el riesgo de erosión del conjunto del mismo.
Desde el punto de vista de los países individuales, existe plena flexibilidad para adoptar este
enfoque estratégico, por dos vías: i) en la práctica, la adopción de este enfoque reconoce
diferencias en las políticas operativas para implementar cada ámbito de política, que se
corresponden a las especificidades de cada país; ii) la mezcla puede registrar diferentes
ponderaciones de los cinco ámbitos en cada realidad nacional, en forma acorde con las
posibilidades respectivas.
En esa perspectiva, las características de la “mezcla” a nivel nacional de los cinco ámbitos de
políticas recién descriptos, responderá necesariamente a las diferencias entre países; esto es, a
las diferencias en sus bases productivas, a los rasgos idiosincráticos de cada país, a la tradición
y capacidad de ejecución de políticas públicas.
Lo anterior supone un proceso en el que la mezcla de políticas orienta decisiones de inversión –
y los comportamientos de los mercados - en la dirección deseada. Esto es, el conjunto de
ámbitos de política que integran una estrategia de desarrollo incide progresivamente en las
decisiones de los agentes y logra afectar positivamente el curso de los eventos.
81
Esta concepción de la política económica de mediano y largo plazo no se corresponde a la idea
de que es factible modificar un conjunto de tendencias y decisiones con sólo “apretar botones”.
Se acerca mucho más a la idea de que es factible modificar gradualmente el curso de los
eventos, con medidas que vayan orientando, vía señales y acciones selectivas, los
comportamientos – que por un lado es una intervención más indirecta, y por el otro acepta que
la política económica puede modificar solo una porción de los datos que condicionan dichos
comportamientos – lo que parece estar más cercano a la realidad de los países andinos. La
mezcla tenderá a ser, entonces, variable entre países y a lo largo del tiempo.
Nótese que el enfoque propuesto tiende, por la convergencia de los cinco ámbitos hacia la
mejora de la competitividad, a auto reforzarse. Así, la vigencia de un tipo de cambio real
competitivo contribuye a abaratar los costos unitarios en transables expresados en divisas y
mejorar rentabilidad, por lo que en ese escenario, los aumentos de productividad tenderán a ser
acompañados por una expansión de la inversión, de la producción y del empleo. A la inversa, si
el régimen macroeconómico se caracterizara por un tipo de cambio real no competitivo y en
descenso, el efecto sobre los costos unitarios de los aumentos de productividad sería
contrarrestado, en un cierto plazo, por el descenso del tipo de cambio real. Esto último
plantearía crecientes dificultades para que el aumento de la productividad pueda a traducirse en
aumentos de la producción y de la inversión - sobre todo, en los segmentos menos competitivos
como el de la pequeña y microempresa – y con ello el efecto sobre el empleo dejaría de ser
expansivo.
Del mismo modo, y siguiendo el ejemplo previo, en la medida que un tipo de cambio real
competitivo y estable tiende orientar la inversión hacia transables, se van generando mejores
condiciones para elevar la productividad más rápidamente allí, ya que el aumento más rápido
de la inversión en transables es acompañado con mejoras en la calidad de los recursos e
innovaciones.
Como consecuencia, la productividad de la inversión aumenta más rápidamente en transables,
lo que con el tiempo retroalimenta y da sustento a tasas de rentabilidad elevadas en este sector.
De ese modo, a mediano y largo plazo, se estimula un aumento de la productividad total más
elevado en transables que en no transables, Lo que pasa a ser el sustento para mantener esta
reorientación de recursos durante plazos más prolongados.
Es importante señalar que, desde el punto de vista de su impacto sobre el conjunto del mercado
laboral, los cinco ámbitos de política interaccionan con :i) una institucionalidad laboral
sincrónica con los derechos de los trabajadores y la competitividad; ii) una mejor articulación y
competitividad de las MYPE; iii) un conjunto de programas y políticas activas de empleo; iv) un
fortalecimiento de la articulación de las actividades informales a un crecimiento rápido; v) un
fortalecimiento de la institucionalidad para el empleo.
Por consiguiente, el enfoque planteado no sólo descansa en el conjunto de políticas para acelerar
la inversión en actividades modernas y crear empleos de calidad allí, si no en acciones
deliberadas para potenciar la articulación y modernizar las MYPE y los segmentos informales, y
generar una institucionalidad, a nivel nacional, que facilite el avance de una estrategia de
desarrollo con objetivo empleo.
En este sentido, el enfoque no supone la automaticidad de un efecto “goteo”, si no políticas
deliberadas para elevar el empleo, la productividad y los salarios reales, alcanzar una mejor
inserción productiva para las MYPE y la transformación o “formalización” de muchas de las
actuales actividades informales. En conjunto entonces, pera en la dirección de elevar
progresivamente el nivel de vida – y la movilidad social – de grupos crecientemente más
importantes de la PEA.
82
13. La dimensión de género.
Si bien en todas las circunstancias es relevante adoptar una perspectiva de género, en los países
andinos hay razones especiales para hacer énfasis en este tema – desarrollado en el Capítulo III
de este Informe.
Un primer aspecto se relaciona con las profundas asimetrías verificadas en los mercados de
trabajo de la subregión, en contra del empleo femenino, manifestada en menores oportunidades
y desigualdad de trato. En este sentido, es importante que la dimensión de género esté presente
en todos los aspectos de un planteamiento estratégico y se incorpore en todas las políticas.
Un segundo aspecto que debe llamar la atención es la importancia del empleo de la mujer para
reducir la pobreza. En una subregión caracterizada por una alta proporción de su población bajo
las líneas de pobreza, es particularmente relevante elevar el número de ocupados por hogar, para
aumentar el ingreso familiar y salir de la pobreza – véase Chacaltana, J. y García, N. (2000)
Esto último no será factible a menos que aumente significativamente el empleo de las mujeres.
Así, la generación de mayores y mejores oportunidades de empleo para las mujeres de hogares
pobres es una de las principales vías para reducir la pobreza en los países andinos.
A pesar de los obstáculos enfrentados en la década de los 90’s, la evidencia empírica –
Chacaltana, J. y García, N.(2000)- para los cinco países Andinos señala: i) la tasa de
participación de la mujer creció significativamente en los países andinos; ii) el aumento en la
tasa de participación fue acompañado con un incremento en el empleo de la mujer; iii) que en
los 90’s, el aporte de la mujer al ingreso familiar creció, en promedio más que el de los
hombres; iv) que el resultado anterior es consecuencia de un efecto empleo y un efecto ingreso
femenino – que varían entre los cinco países pero en todos contribuyen a elevar la contribución
de la mujer más rápidamente que el aporte de los hombres.
La tendencia mencionada es particularmente relevante en los hogares pobres. No obstante,
también es cierto que a pesar de la misma, a principio de los 2000 la contribución de la mujer al
ingreso del hogar, era en promedio, inferior al del hombre – situándose entre 28 y 32 por ciento
del ingreso familiar, según los países de la sub-región. Lo que indica claramente que existe un
amplio margen para que a través del aumento de su empleo e ingresos, contribuya mucho más a
incrementar el ingreso familiar.
Por consiguiente, el tema es doblemente relevante, porque por un lado se reducen las asimetrías
creando igualdad de oportunidades de empleo para la mujer y por el otro, se reduce la pobreza
de los hogares pobres.
Lo anterior supone dos grupos de políticas al menos. El primer grupo es el conjunto de políticas
orientadas a lograr una mayor igualdad de oportunidades frente a las oportunidades de empleo e
ingresos. Esto a su vez, se subdivide en dos subgrupos, según que se trate de empleo en relación
de dependencia o empleo autónomo.
En el primer subgrupo – empleo en relación de dependencia - sobresalen las medidas
compensatorias para lograr reducir la incidencia de los mayores costos que supone a las
empresas contratar mujeres – ya que por los períodos de permiso pre- y post natal, y las
ausencias asociadas a la atención de los hijos, se verifica este mayor costo. De otro modo la
diferencia de costo para la empresa seguirá manifestándose en una diferencia salarial.
Similarmente, es importante dar igualdad de oportunidades a la mujer en materia de
empleabilidad. Esto implica, entre otras cosas, criterios apropiados para reforzar su acceso a la
educación y a los programas de formación y capacitación. Es importante destacar que en los
últimos 15 años se registran avances positivos en el acceso a la educación y formación. Pero es
necesario mantener y mejorar dicha tendencia hacia el futuro.
83
No obstante, las diferencias de salarios entre hombres y mujeres no se explican sólo por los
mayores costos potenciales que supone a la empresa la contratación de mujeres. Se explican por
razones vinculadas a la menor valorización del trabajo femenino. En este sentido, es importante
continuar y reforzar todo el conjunto de acciones orientadas a lograr una mayor igualdad de
remuneraciones, a través de la negociación colectiva, la política de remuneraciones del Sector
Público, y las políticas orientadas a fortalecer la responsabilidad social de las empresas.
En el segundo subgrupo – empleo autónomo - se trata de medidas orientadas a apoyar y
fortalecer las pequeñas empresas – formales e informales - de mujeres o lideradas por mujeres.
La mujer posee una significativa participación en este tipo de actividades y es muy relevante el
apoyo a estas iniciativas.
En ambos subgrupos, es importante continuar el desarrollo de una infraestructura apropiada para
el trabajo femenino: guarderías infantiles, nurseries y similares.
Similarmente, el objetivo de mejorar las oportunidades de empleo y mejores ingresos para la
mujer es – como se expusiera – muy importante para elevar el ingreso familiar de las familias
pobres. En este sentido, un énfasis especial debería darse al acceso femenino a los programas de
lucha contra la pobreza. Así, los programas directos de empleo urbano y rural, los programas
orientados a elevar la productividad de pequeña producción informal o rural, los programas
orientados fortalecer el desarrollo de la microempresa, los programas de reconversión laboral y
los programas de capacitación y entrenamiento para jóvenes de hogares pobres, deberían incluir
como criterio un acceso destacado y prioritario para la mujer.
14. Objetivos antagónicos.
Como en cualquier diseño de políticas, la formulación de estrategias de desarrollo reconoce un
quid pro quo entre diferentes objetivos. Es bueno ejemplificar este hecho con la repercusión
esperable del enfoque planteado sobre la distribución del ingreso y la formación de ahorro.
El enfoque planteado en las páginas previas genera un impacto significativo y positivo sobre la
creación de empleo y el aumento de salarios reales. Con ello, contribuye a una drástica
reducción de la pobreza en un plazo de varios años, digamos un decenio. Pero, ¿cuál es su
impacto previsible sobre la distribución del ingreso?
La situación actual de los cinco países andinos es de una fuerte concentración del ingreso. Un
enfoque que enfatiza la aceleración de la inversión y de las exportaciones genera un fuerte
impulso hacia el mantenimiento de esa concentración, por al menos dos razones empíricamente
relevantes.
La primera, es que un esfuerzo inversionista y exportador de esa magnitud, genera un fuerte
aumento de las utilidades – particularmente en transables – que es lo que está asociado al alza
en las tasa de rentabilidad en dicho segmento. Si esta tendencia se apoya en un punto de partida
caracterizado por una fuerte concentración del ingreso, no contribuirá a su redistribución, por el
contrario.
El tema central es que la aceleración de la inversión privada y de las exportaciones demandarán
un fuerte impulso hacia la elevación de las utilidades no distribuidas, y por ende de las
utilidades, para financiar ese impulso – ya que en la practica, la formación de ahorro en los
países andinos será muy dependiente de las mismas, en un contexto en el que el ahorro externo
y el ahorro fiscal no serán relevantes, y el ahorro familias no significativo. Por consiguiente,
estas tendencias implican una presión hacia la concentración del ingreso. Esto también es
84
reforzado por el hecho de que para preservar la competitividad, los salarios reales tenderán
ajustarse siguiendo el aumento de la productividad, o ligeramente por encima de ella.
En realidad, cualquier enfoque estratégico que priorice el crecimiento de la inversión y
exportaciones, por un lado tenderá acelerar el crecimiento, y por el otro, tenderá a afectar la
distribución del ingreso, por las razones que se explican en el texto. Sólo que habitualmente no
se repara en este tema – o se lo ignora.
La segunda vía por la cual cabe esperar un impulso hacia la concentración del ingreso es un alza
de remuneraciones más rápida para la mano de obra cuya demanda se eleva más rápidamente,
que tenderá a ser aquella cuyos mejores niveles de calificación son más compatibles con el
esfuerzo de modernización de la producción y aumento de la productividad total.
Las dos tendencias descriptas han sido detectadas en las experiencias de América Latina en las
que confluyen un fuerte impulso de inversión y exportaciones, con la modernización del aparato
productivo para enfrentar las tendencias de los mercados mundiales y acrecentar competitividad.
En un enfoque tipo Pasinetti-Kaldor para una economía pequeña y abierta, la aceleración de la
inversión y de las exportaciones presiona sobre la distribución del ingreso en la producción,
para generar el ahorro necesario para financiar dicho proceso. El corolario de esta historia, es
que las políticas públicas, como veremos, deben prepararse para compensar estas
tendencias, sin dañar el proceso de aceleración de la inversión y exportaciones.
También implica prestar más atención – y dedicar más recursos – a todo el conjunto de políticas
que pueden contribuir a aumentar la productividad, el empleo y los ingresos en las MYPE, ya
que este es una vía para mejorar, simultáneamente, la distribución del ingreso y las capacidades
productivas. Lo mismo es aplicable para las políticas para mejorar la articulación e inserción de
las MYPE. En economías, como las Andinas, caracterizadas por significativas diferencias de
productividad entre actividades y tamaños de empresas, el aumento de la productividad en los
niveles más bajos, generará una tendencia a mejorar la distribución del ingreso.
Ello implica el diseño de políticas tributarias que incentiven la reinversión de utilidades en las
empresas, y estimulen el aumento de las mismas. Pero como contrapartida, que operen con tasas
muy elevadas y diferenciadas de tributación sobre las personas según tramos de ingresos:
elevadas tasas marginales de tributación sobre las personas. De la misma manera, con impuestos
patrimoniales que afecten los activos de las personas destinados al consumo – casas de playa,
por ejemplo – pero que no incidan sobre el capital productivo de las empresas. Y,
esencialmente, que combatan eficaz y contundentemente la evasión tributaria. Los recursos
adicionales así obtenidos, pueden volcarse en gasto social focalizado que mejore el acceso a
salud, nutrición, educación, vivienda, etc. para los grupos más afectados – lo que implica una
redistribución apreciable del ingreso personal, sobre todo si la focalización va acompañada con
pocas filtraciones.
Las diferencias de productividad entre empresas grandes y medianas, y pequeñas y
microempresas, incluyendo unidades informales, es uno de los principales determinantes de una
distribución regresiva del ingreso. El grado de heterogeneidad productiva que, por distintas
razones, caracteriza a los países andinos, es una de las mayores fuentes de las diferencias de
ingreso, y las políticas que contribuyan a superarla estarán incidiendo directamente sobre la
distribución personal del ingreso.
El segundo objetivo que puede afectarse por un enfoque estratégico como el expuesto, es la
formación de ahorro. Una estrategia que acelera la inversión y también las exportaciones, por un
lado eleva la demanda por ahorro y por el otro ocluye una de sus fuentes: el ahorro externo, al
reducir el déficit comercial. El proceso de ajuste para enfrentar este impulso es justamente el
85
descrito en el párrafo previo: la aceleración de las utilidades no distribuidas como fuente de
ahorro.
En un contexto en el que el ahorro externo se reduce drásticamente, en el que las personas que
dependen de sus ingresos laborales ahorran muy poco, y en el que el superávit del sector publico
– imputable a formación de ahorro - es prácticamente inexistente, el grueso de la formación de
ahorros dependerá de la generación de ahorro en las empresas: el crecimiento en términos reales
de las utilidades no distribuidas en relación al producto.
Esta es la razón por la que el diseño de políticas compensatorias a la concentración del ingreso
no debe afectar el proceso de mejora del ahorro de las empresas. Desde el punto de vista de la
formación de ahorros, la política tributaria, expuesta en el párrafo anterior, debe jugar un rol
destacado, para lo cual, a mediano plazo, el Gobierno no debería ampliar el gasto al mismo
ritmo que aumentan sus ingresos. La constitución de fondos públicos preventivos, diseñados
para operar contra cíclicamente, es un destino que permite generar más ahorro (gastar a un ritmo
menor que el aumento del ingreso fiscal) cuando más se crece, y reducir el ahorro alimentando
más los gastos en relación a los ingresos, cuando se enfrentan desaceleraciones del nivel de
actividad. Similarmente, el uso cuidadoso de los fondos de la seguridad social es también, hacia
el futuro, otra fuente para la generación de ahorro.
La moraleja de esta sección es nítida: a mediano plazo no es posible guardar la torta (acelerar la
inversión y las exportaciones y mejorar productividad) y simultáneamente comérsela (reajustar
salarios reales muy por encima de la productividad durante plazos prolongados).
En una economía pequeña y abierta embarcada en un esfuerzo de modernización para poder
crecer, no hay margen para políticas expansivas sin contrapartida productiva porque afectan
decisiones de ahorro- inversión y terminan frenando el crecimiento. Un aumento sostenido de
salarios reales por encima de la productividad, durante períodos prolongados, generará sin duda
una expansión de la demanda interna, pero también estimulará un aumento de importaciones, un
alza sostenida de costos en transables y no transables, una propagación de efectos alcistas en
precios de no transables y un descenso del tipo de cambio real, reduciendo la competitividad de
la economía. En este escenario, es altamente probable que la expansión de la demanda
doméstica eleve el componente importado, y aumenten las importaciones de productos finales,
insumos y equipos. Con lo que efectivamente elevará el empleo, pero el empleo de los países
que exportan al mercado doméstico.
El efecto empleo interno de un enfoque salarial expansivo sin contrapartida productiva, como el
citado, es mucho menor que el que se le suele atribuir, ya que mucho antes de concretarse suele
generar alzas de precios y/o desequilibrios en la cuenta comercial que interrumpen el proceso y
destruyen parte de la expansión del empleo. En América Latina, todas las experiencias de
políticas que se apoyaron en una política salarial expansiva – aumento de los salarios mucho
más rápido que el de la productividad total – terminaron en serias catástrofes. En el actual
contexto de los países de los países andinos, en el que la competitividad es un objetivo
intermedio esencial para decisiones de inversión, el argumento en pro de la cautela se refuerza.
Aún en situaciones en las que el punto de partida se caracteriza por un considerable retraso
salarial, el enfoque debe ser cauteloso. La existencia de un retraso salarial y capacidad ociosa no
son datos suficientes para asegurar que un aumento autónomo de salarios reales no afecte la
competitividad y las decisiones de inversión. Lo normal es que en la salida de una crisis se
modifique la composición de la demanda agregada de una economía abierta, con lo que una
determinada composición de la capacidad ociosa no necesariamente se corresponderá con la
nueva composición de la demanda en aumento.
En un contexto de economía abierta, donde por definición los niveles de competitividad son
sensibles al tipo de cambio real y a la productividad interna, sólo será posible elevar salarios
86
reales más rápido que la productividad temporalmente, si el tipo de cambio real es superior al
competitivo y estable, y sólo por el margen que ello otorga. O si existe algún tipo de mecanismo
que asegure que: i) no seran trasladados a aumentos de precios de no transables; ii) no afectarán
negativamente decisiones de inversión en transables – vía reducción de margenes de ganancia y
de tasas de rentabilidad. En los países andinos, no existe ese tipo de mecanismos, y por
consiguiente, el tema se traslada a la posibilidad de inducir negociaciones, micro y meso, que
actúen en dicha dirección, para permitir la recuperación salarial, en aquellas actividades en las
que se haya constatado que los salarios se encuentran muy retrasados respecto a la
productividad, en divisas; esto es, que haya espacio libre en los márgenes de ganancia para
absorber aumentos de salarios sin afectar la rentabilidad de la inversión en transables y sin
disparar alzas de precios en no transables. Esto supone un enfoque selectivo y basado en la
negociación. Este es precisamente el enfoque sugerido en este Informe.
15.
El diálogo social y la institucionalidad para políticas
El enfoque estratégico propuesto puede ser iniciado con la institucionalidad disponible
actualmente, a nivel de los países andinos. En la práctica, las políticas propuestas responden a
objetivos asumidos como tales por los países andinos.
No obstante, es relevante analizar temas de institucionalidad en una segunda óptica: la
sustentabilidad y el mantenimiento de las líneas centrales de política propuestas a lo largo del
tiempo, independientemente de los cambios en las administraciones políticas. Acompañando a
ello, el apoyo de la CAN para mantener esas líneas.
En esta sección interesa destacar recomendaciones respecto a cómo fortalecer la
institucionalidad para facilitar la implementación de estrategias de crecimiento con objetivo
empleo, que implican mantener por plazos prolongados, políticas instrumentales. Entre ellas, la
estabilidad de las políticas de estado que se estimen imprescindibles para sostener una estrategia
de crecimiento con objetivo empleo.
Un punto de particular relevancia para establecer una estrategia de desarrollo, como un curso
estable hacia el futuro, es su discusión en el contexto de un Acuerdo Nacional, en el cual estén
representados el Gobierno, todos los partidos políticos, las organizaciones de empleadores y
trabajadores, entre otros.
A partir de este proceso de presentación y discusión es factible generar un perímetro de
consenso respecto al conjunto de políticas específicas que pueden adoptarse como Políticas de
Estado, y su orden de prioridad en términos de los objetivos finales e intermedios, capacidad de
ejecución y uso de recursos.
Ese conjunto de Políticas de Estado permanecerá estable, aún cuando cambien las
administraciones políticas, y esto constituye una base de estabilidad muy importante para
estimular decisiones de inversión y creación de empleo, en países en los que en el pasado han
registrado cambios estratégicos significativos en períodos históricamente cortos. Esto no es
nuevo en la subregión Andina. Perú, por ejemplo, ya estableció un Acuerdo Nacional de este
tipo. Sólo que forjó un acuerdo sobre políticas de estado, sin un enfoque estratégico que
permitiera una priorización, y sin llegar a nivel de políticas específicas instrumentales - que es
donde surgen las posiciones encontradas ya que es más probable lograr consenso en torno a
grandes objetivos y metas. En este sentido, el paso dado por Perú puede ser perfeccionado con
el tiempo. Similarmente, Perú cuenta con una instancia tripartita, el Consejo Nacional del
Trabajo, (y sus Comisiones Técnicas) que también es útil para esa discusión.
Esta aproximación es también un factor decisivo para vincular la estabilidad y calidad de un
proceso de democracia creciente con el apoyo respecto a la estrategia de desarrollo en
87
aplicación, hacia donde se pretende guiar al país en los próximos diez o quince años. Una
estrategia de desarrollo sólo será viable si es procesada en negociaciones políticas y sociales
ampliadas. Para ello, es necesario identificar y articular, gradualmente, a muy diferentes grupos
y segmentos sociales, en torno a la legitimidad de los objetivos de la estrategia y a la eficacia de
las políticas a ser adoptadas para lograrlos.
Este proceso puede ser percibido por los técnicos como fuente de desgaste. Pero posee la gran
ventaja de ir generando un perímetro de consenso en torno a los temas centrales para el curso y
senda de desarrollo para el país, susceptible de ser ampliado gradualmente, en negociaciones
continuas. Esto es sin duda un factor positivo para el proceso político y democrático, y hace
que los elementos centrales de una estrategia de desarrollo sean conocidos y apoyados por la
sociedad. También contribuye a generar un marco estable para las expectativas que influyen
sobre decisiones de inversión.
Aquellas políticas de la estrategia de desarrollo que inciden sobre la generación de empleo de
calidad, deberían ser objeto prioritario de búsqueda de consensos e incorporación como Política
de Estado.
En la medida que exista la posibilidad de implementar este proceso de generación de consensos
en los cinco países andinos, es factible llevar a nivel de la CAN todas las Políticas de Estado
sobre las cuales exista consenso en los cinco países, y adoptar los acuerdos a nivel de la CAN
coherentes con las mismas. Este paso contribuirá a fortalecer aún más la estabilidad a mediano y
largo plazo, de las principales Políticas de Estado que integran un diseño estratégico.
A partir de lo anterior, es factible entonces establecer una instancia institucional a nivel de la
CAN – por ejemplo una Conferencia anual - en la cual se debata y adopte recomendaciones en
el marco de las Políticas de Estado adoptadas para la estrategia de crecimiento con objetivo
empleo de calidad. Por este camino, se abre un proceso significativamente relevante para que la
CAN contribuya a abrir un espacio para el debate, la reflexión, el diseño y la implementación de
estrategias de crecimiento con objetivo empleo en los cinco países andinos.
Un segundo paso institucional relevante, emerge al observar la actual situación en varios de los
países andinos. La responsabilidad política sobre el tema empleo, descansa habitualmente en los
Ministerios de Trabajo. Pero en la práctica, la capacidad decisoria sobre las políticas
económicas con mayor incidencia sobre el empleo, recae en los Ministerios del área económica
y el Banco Central. Se genera así una situación en la que los que hacen la política económica de
corto, mediano y largo plazo, no tienen responsabilidad política alguna respecto a su incidencia
sobre el empleo, mientras que el Ministerio de Trabajo que no posee capacidad de decisión
sobre la política económica, es políticamente responsable.
Esta situación no sería problemática si los Bancos Centrales de los países andinos, y los
Ministerios de Hacienda, Economía o Finanzas, hubieran asumido íntegramente el objetivo
empleo como objetivo prioritario de la política económica – como lo hace la Reserva Federal y
el Departamento del Tesoro, en EEUU, o como lo hacen también las autoridades económicas de
numerosas experiencias contemporáneas de economías pequeñas y grandes – desde Finlandia,
Suecia, Dinamarca, Noruega, Suiza, y los integrantes de la Unión Europea, hasta la mayoría de
los países Asiáticos, como Taiwan, Singapur, Corea del Sur, China, etc. Pero las autoridades
económicas de los países andinos, están lejos de haber asumido tal objetivo.
En América Latina, simplemente no existe tradición en la política económica respecto a adoptar
el objetivo empleo como uno de los prioritarios. Costa Rica y Chile, son los dos únicos países
que desde principios de los 90’s han adoptado en la práctica este enfoque. Y recién en Marzo
del 2004, los países integrantes del MERCOSUR, por primera vez en la historia de los países
latinoamericanos, firmaron un acuerdo en el que se comprometen, de allí en más, a implementar
políticas macroeconómicas que respeten tal objetivo.
88
Es por eso que se sugiere establecer una Comisión Interinstitucional de Políticas Económicas y
Empleo, a nivel Ministerial, liderada por el Ministerio de Trabajo, en cuyo seno los
representantes de los diferentes Ministerios y Banco Central, puedan debatir y adoptar la
posición para el Poder Ejecutivo en su conjunto, en torno a un objetivo que la ciudadanía ha
colocado a nivel prioritario. Un esquema bastante aproximado a lo que se expone, ha sido
desarrollado recientemente en Perú, pero sin la participación de todos los hacedores de la
política económica del país, y sin requerir nivel Ministerial.
En este esquema, el Ministerio de Trabajo permanece con las responsabilidades actuales, pero
se encarga además de liderar los temas, debates y posicionamiento en torno al objetivo empleo,
en el seno de esa Comisión.
En todo caso, la propuesta previa no debe ser considerada en forma rígida. En la práctica, el
desafío es cómo introducir la responsabilidad política respecto al objetivo empleo, en las
instituciones que adoptan las decisiones de política económica de cada país. El esquema podrá
variar de país a país, aún cuando la finalidad sea la misma.
ANEXO al Capítulo I
La productividad total a nivel micro.
Definamos una ecuación simplificada de costos totales unitarios en transables:
CTU = a*CLT + b*pm*(1+A)*TC + c* pnt + d*sk + e*id + m
(1)
CTU= px° *TC
(2)
Donde:
CTU: costos totales por unidad producida
CLT: costos laborales por unidad de trabajo
pm : precios de insumos importados
A : tasa media ad-valorem del arancel externo
TC : tipo de cambio nominal
pnt : precios de bienes no transables usados como insumos en transables.
sk : costo de los servicios del capital físico, o amortización respectiva para el período
id : tasa de interés doméstica relevante.
m : margen de ganancias sobre costos.
a: requerimientos de mano de obra por unidad de producto transable
b: requerimientos de insumos importados por unidad de producto transable
c: requerimientos de insumos no transables por unidad de producto transable
d: requerimientos de uso de capital físico por unidad de producto transable.
e: coeficiente de endeudamiento financiero por unidad de producto transable.
px°: precios del exterior relevantes para transables, dados exógenamente.
En el sistema (1) y (2) cualquier reducción de precios externos de los productos que compiten
con los productos transables, se traslada directamente comprimiendo el margen de ganancias, o
presionando hacia abajo cualquiera de los precios por unidad de insumos – por ejemplo,
reduciendo el costo laboral por unidad de trabajo. En este esquema, aparentemente, los
productores domésticos tienen muy poco márgen de ajuste ya que no controlan (id), (sk), y
(pm). Sólo les queda comprimir (m); (CLT) o (pnt). No pueden comprimir (TC) porque al
hacerlo, por (2), se reduciría aún más el costo total unitario del exterior.
89
Pero existe, a mediano (5 a 7 años) y largo plazo (15 a 20 años) otra alternativa. Que consiste en
reducir los requerimientos de insumos por unidad de producto [ a, b, c , d, e].
Pero:
[a,b,c,d,e] = [1/qa, 1/qb, 1/qc, 1/qd, 1/qe]
(3)
Esto es, el vector de requerimientos de insumos por unidad de producto, es igual al inverso del
producto por unidad de insumo o recurso. Así, el requerimiento de trabajo por unidad de
producto, es igual al inverso del producto por unidad de trabajo. El vector del segundo miembro
de la igualdad (3) es el vector de inversos de la productividad de cada insumo o recurso usado
en la producción de transables.
Por consiguiente, un aumento de los [qi´s], en (3), contribuye a reducir el (CTU) en (1).
En la práctica, definamos un vector de tasas de crecimiento del producto por unidad de insumo
o recurso [q’] tal que:
q’= [q’a , q’b , q’ b, q’c, q’d, q’e]
(4)
La costumbre de analizar economías inflacionarias en América Latina, hizo prestar mucho más
atención a los precios o costos por unidad de insumos, para reducir los costos totales unitarios
(CTU) en (1), que a los aumentos de productividad, que solían ser muy poco significativos, esto
es, el vector [q’] de (4) era cercano a cero.
Pero actualmente, la tasa de inflación es mucho más baja y con ello, también la varianza de los
precios de los insumos o recursos respecto a la misma. Y por otra parte, el rápido desarrollo de
innovaciones de producto, de proceso y de organización, han transformado al vector [q’] como
la principal fuente de reducción del (CTU), y generado enfoques en que dicho vector [q’], ha
dejado de ser con elementos cercanos a cero y exógeno, para transformarse en un conjunto de
variables sobre las que inciden diversas políticas, para elevar la productividad y reducir los
costos totales unitarios (CTU)
Llamaremos q” a la tasa de crecimiento de la productividad total, de todos los recursos e
insumos, a nivel microeconómico, determinada por el vector de tasas de crecimiento de la
productividad de cada insumo o recurso que forma parte del proceso productivo, y sus
respectivas ponderaciones [wi] durante el período analizado. (1).Así se tiene:
q”= wa* q’a + wb*q’b + wc*q’c + wd*q’d + we*q’e
(5)
La tasa de crecimiento de la productividad total (q”) en (5) es la que se define en el texto como
el crecimiento de la productividad total, de todos los recursos e insumos a nivel micro. Como se
desprende al observar el segundo miembro, a la inversa de lo que ocurre cuando uno centra su
atención sólo en el aumento de la productividad laboral (q’a) en (5), se plantea aún en esta
versión simplificada, toda una gama de posibles acciones para elevar la productividad de los
diversos insumos y recursos. Esta aproximación es, entonces, mucho más útil para el diseño de
políticas.
____________________________________________________________
(1) Puede demostrarse que cada elemento del vector de ponderaciones [wi], está dado por la
participación de cada insumo en el total de insumos, (lo que implica valorizarlos por sus
90
precios), correspondiente aproximadamente al punto medio del período y trayectoria para el que
se están definiendo las tasas de crecimiento.
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