2011200_teoria_de_COADYUVANCIA

ALCANCE DE LA FUNCIÓN LEGAL DE COADYUVANCIA
DE LA AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
EN RELACIÓN CON LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Y LAS CONTRALORÍAS TERRITORIALES
BOGOTÁ, D.C., MARZO
DE 2011
TABLA DE CONTENIDO
1.
MARCO CONCEPTUAL
2.
MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL DE LA AUDITORÌA GENERAL
DE LA REPÚBLICA.
3.
PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONIA ENTRE ENTIDADES DEL ESTADO
4.
DEFINICIÓN DE COADYUVANCIA
5.
FUNCION LEGAL DE COADYUVANCIA DE LA AGR.
6.
LA COADYUVANCIA EN UN ESQUEMA DE CONTROL FISCAL AUTÓNOMO
7.
ALCANCE DE LA FUNCIÓN LEGAL DE COADYUVANCIA.
8.
ESTRATEGIAS Y ACCIONES ESPECIALES DE COADYUVANCIA
8.1. FORTALECIMIENTO DEL SINACOF
8.2. CAPACITACIÒN EN ÁREAS MISIONALES O ADMNISTRATIVAS.
8.3
ELABORACIÓN DE GUÍAS METODOLÓGICAS Y TRANSFERENCIA DE
CONOCIMIENTOS TECNICOS Y METODOLOGICOS.
8.4. APOYO Y DESARROLLO TECNOLÓGICO
9.
DESARROLLO DE LA FUNCION DE COADYUVANCIA HACIA LA CGR EN EL
MARCO DEL CONTROL RECIPROCO
9.1
CONVENIO DE COLABORACIÓN ENTRE LA CONTRALORÍA GENERAL
LA REPÚBLICA Y LA AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
DE
2
ALCANCE DE LA FUNCIÓN LEGAL DE COADYUVANCIA
DE LA AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
EN RELACIÓN CON LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Y LAS CONTRALORÍAS TERRITORIALES
1. MARCO CONCEPTUAL.
La Auditoría General de la República, órgano de control fiscal de segundo nivel,
ejerce la función superior de “control al control” y dirige sus acciones para que la
función de control fiscal se consolide como una herramienta que sirve para
asegurar la correcta administración y el buen manejo de los recursos del Estado
en todos los niveles.
Esta entidad el control fiscal se orienta a garantizar el cumplimiento de los fines
del Estado, en especial a que los recursos públicos también se destinen a
sectores de mayor sensibilidad y sobre aspectos de impacto y de especial interés
para el ciudadano común, destinatario final de los recursos públicos.
Así, de conformidad con las especiales funciones de coadyuvancia a la AGR le
corresponde vigilar la utilización de los mismos recursos conforme a los cometidos
estatales en un alto compromiso de política estatal, que no se reduce al ejercicio
del control fiscal de las contralorías y que va acompañada de estrategias
orientadas a cualificar y mejorar las acciones y resultados del control fiscal, como
se verá enseguida.
En efecto, mediante el Decreto Ley 272 de 2000, se le asignaron a la Auditoría
General de la República dos funciones que se complementan y procuran el
mejoramiento del control fiscal colombiano.
La primera de ellas se encuentra referida a la vigilancia de la gestión fiscal de la
Contraloría General de la República y de las 62 contralorías territoriales, con el
propósito de garantizar que éstas se sujeten a las disposiciones legales y ejecuten
su función misional de vigilar el adecuado uso de los recursos públicos por parte
de sus sujetos vigilados.
La segunda, se relaciona con el apoyo y colaboración que debe prestar la
Auditoría General de la República a los órganos instituidos para el control de la
gestión fiscal para coadyuvar a su transformación, depuración y modernización
(Art. 3, Decreto Ley 272 de 2000).
Estos cometidos legales de alta importancia para las políticas públicas, también
responden al interés del legislador de contribuir a la superación de las precarias
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condiciones materiales, normativas y políticas en las que se desenvuelve la
gestión de los entes de control fiscal territorial de una parte, y de otra, responde a
la necesidad de fortalecer institucional y operativamente la importante e inmensa
responsabilidad misional de la CGR.
Estos dos objetos misionales, vigilancia y coadyuvancia, definidos por la
Constitución y la ley, bien pueden integrarse y complementarse para consolidar un
control fiscal oportuno, eficaz y moderno, con el que se cumplan a plenitud las
disposiciones que regulan la materia.
Sin embargo, es necesario precisar la forma y el alcance de las acciones de
coadyuvancia para evitar que esta función tan importante se interprete de forma
equivocada y que se afecte la certeza necesaria en el cumplimiento de las
funciones de la Auditoria sobre las contralorías vigiladas y para asegurar que ella
se ejecute sin traumatismo.
Esta precisión conceptual se hace aún más necesaria si se tiene en cuenta que el
modelo de gestión de las entidades públicas está dirigido hacia uno u otro objetivo,
sin que los mismos se opongan. Las entidades en términos generales tienen la
misión de vigilar o de apoyar o promover, pero no es común que el legislador les
haya asignado ambas funciones de forma simultánea. Así, tenemos por ejemplo
que las superintendencias vigilan la gestión de entidades públicas o particulares
que prestan algunos servicios públicos, sin que se les haya asignado la función de
apoyo a las mismas.
Esa característica especial permite que el modelo de gestión de la Auditoría
General de la República sea excepcional, claramente definido y fundamentado en
parámetros técnicos que permitan identificar de forma precisa los límites de la
vigilancia y hasta dónde puede llegar la coadyuvancia, de tal manera que se
complementan sin confundirse.
2. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL DE LAS FUNCIONES DE LA
AUDITORÌA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
La Constitución Política de Colombia en su artículo 274 señala que “La vigilancia
de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República se ejercerá por un
auditor elegido para períodos de dos años por el Consejo de Estado, de terna
enviada por la Corte Suprema de Justicia. La ley determinará la manera de ejercer
dicha vigilancia a nivel departamental, distrital y municipal”.
Dicha norma constitucional fue desarrollada mediante el Decreto Ley 272 de 2000
que señala en el artículo 2º, “Corresponde a la Auditoría General de la República
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ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República y
de las contralorías departamentales, en los términos que este Decreto establece”.
El mismo Decreto Ley 272 de 2000, en su artículo 3º establece como misión de la
Auditoría General de la República “coadyuvar a la transformación, depuración y
modernización de los órganos instituidos para el control de la gestión fiscal,
mediante la promoción de los principios, finalidades y cometidos de la función
administrativa consagrados en la Constitución Política, el fomento de la cultura del
autocontrol y el estímulo de la participación ciudadana en la lucha para erradicar la
corrupción”.
La misión se articula con el objetivo de vigilancia establecido en su artículo 4º:
“Ejercer la función de vigilancia de la gestión fiscal, en la modalidad más
aconsejable, mediante los sistemas de control financiero, de gestión y resultados,
en desarrollo de los principios de eficiencia, economía, equidad y valoración de
costos ambientales.”.
En los términos del mencionado decreto, la vigilancia de la gestión fiscal se realiza
de conformidad con los procedimientos, sistemas y principios establecidos en la
Constitución; para ello, el Auditor General tiene la facultad de fijar las políticas,
prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas, así como de determinar los
criterios que deben aplicarse para la evaluación financiera, de gestión y de
resultados de las contralorías.
La Sentencia C-1339 de 2000, que declaró exequible el decreto Ley 272 de 2000,
norma orgánica de la Auditoría General de la República, señaló que las facultades
de la Auditoría General tienen el mismo alcance e intensidad que las que
corresponden a las contralorías respecto de sus sujetos vigilados, lo que implica,
según la Corte Constitucional, que ese control no se limita a la simple evaluación
de la ejecución presupuestal, sino que conlleva el análisis global de la gestión. La
Corte, al referirse al control a las contralorías, precisó:
“….la vigilancia que sobre éstas ejerce la Auditoría debe tener el mismo alcance e
intensidad. Ajuicio de la Corte, la función de la Auditoría no puede quedar reducida al
examen de la simple ejecución presupuestal, sino que debe comprender adicionalmente
la valoración de la gestión y los resultados de la actividad fiscal que desarrollan las
contralorías”.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-499 de 1998, materia de referencia y cita
en la sentencia C-1339 de 2000, señaló que las potestades de la Auditoría,
inclusive son las mismas que tiene la Contraloría General de la República respecto
de sus sujetos de control, toda vez que ambos controles tienen la misma finalidad,
cual es la salvaguarda de los recursos públicos. La Corte se manifestó en los
siguientes términos:
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“Aunque la norma constitucional no especifica en qué términos debe desarrollarse la
vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República por parte del
auditor, la vigencia del principio de legalidad y de los principios de moralidad y probidad
en el manejo de los recursos y bienes públicos impone concluir que la anotada vigilancia
debe producirse con la misma intensidad y de conformidad con los mismos
principios que regulan el control fiscal que la Contraloría General de la República
realiza frente a las restantes entidades y organismos del Estado.
Si ello es así, la auditoría a que se refiere el artículo 274 de la Constitución Política debe
contar con todas aquellas garantías de autonomía que el Estatuto Superior depara a los
órganos que llevan a cabo la vigilancia de la gestión fiscal en Colombia para la realización
de sus funciones (…) la mencionada auditoría debe contar con autonomía administrativa,
presupuestal y jurídica frente a la Contraloría General de la República.”
Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en
Concepto 1392 del 28 de febrero de 2002, señaló acerca de la posible usurpación
de funciones por parte de la Auditoría General de la República, frente a la revisión
de procesos misionales de las contralorías:
“La función de vigilancia de la gestión fiscal que realiza la Auditoria General de la
República es de la misma naturaleza, comprende el mismo objeto y tiene el mismo
alcance, que la gestión fiscal que ejercen la Contraloría General de la República y
las contralorías territoriales respecto de las entidades por ellas vigiladas; se diferencian
una y otra competencia, por el órgano de control que la ejerce, por los sujetos pasivos de
cada una de ellas y los bienes y recursos sometidos a su vigilancia y control.
Para el Consejo de Estado, “la función de vigilancia que cumple la Auditoria General de
la República, es de la misma naturaleza, comprende el mismo objeto y tiene el mismo
alcance que la función de vigilancia sobre la gestión fiscal de las autoridades
administrativas que cumple la Contraloría General de la República.
La misma Corte Constitucional en la Sentencia C-11761 de 2004 al declarar
exequible el control recíproco entre la Contraloría General de la República y la
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(…) “ tanto la Contraloría como la Auditoria tienen demarcada sus competencia reciproca, única, y exclusivamente
respecto de la gestión fiscal que cada una realiza, sin que ni la una ni la otra, puedan invadir o entrometerse en el ejercicio
de la misión constitucional que a cada una de ellas le ha entregado la Constitución, por lo tanto, cada una de ellas debe
establecer criterios de control fiscal que no impliquen la determinación de las funciones del otro o la intromisión en ellas”.
“Por disposición constitucional, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República le corresponde a
la Auditoria, sin que por tal circunstancia, ésta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento
de la vigilancia y control fiscal, pues la atribución constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la
gestión fiscal de la Contraloría General, según así lo precisa la propia Constitución. También le corresponde a la Auditoria,
la vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías departamentales; y, de manera excepcional, ejerce vigilancia sobre las
cuentas de las contralorías municipales y distritales, sin perjuicio del control que le corresponda a las contralorías
departamentales, en los términos que establezca el legislador. Atribución que le corresponde ejercer a la Auditoria, respecto
de la Contraloría General y las territoriales, de conformidad con los mismos principios y sistemas de control fiscal
establecidos en la Constitución y la ley para todas las entidades y organismos del Estado.”
“Cabe precisar, que el ejercicio de la vigilancia y control fiscal por parte de la Contraloría General sobre la gestión fiscal de la
Auditoria, deja incólume la autonomía administrativa, presupuestal, jurídica y funcional que corresponde a ésta entidad, pues
bien puede seguir ejerciendo con independencia todas las potestades y funciones inherentes a su propia organización.
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Auditoría General de la República, reitera el anterior alcance constitucional del
control fiscal de la Auditoría, “bajo los mismos parámetros y condiciones que se aplican
respecto de todos los sujetos de control fiscal”, que vigila la Contraloría, sin que ni la
una ni la otra, pueda invadir o entrometerse en los criterios de control para
vigilarse mutuamente.
El no cumplimiento de lo anterior, pone en riesgo el control reciproco y el equilibrio
que la Corte Constitucional ponderó y estimó necesario para evitar excesos o
arbitrariedades por los dos órganos de control.
3. PRINCIPIO DE LA COLABORACIÓN ARMONICA ENTRE ENTIDADES DEL
ESTADO
De conformidad con el artículo 113 de la Constitución Política, los diferentes
órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente
para la realización de sus fines. Por su parte, el artículo 290 superior indica que la
función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla
con fundamento en los principios, fines y objetivos constitucionales.
De igual forma, y en atención al principio de coordinación y colaboración,
establecido en el artículo 6º de la ley 489 de 1998, las autoridades administrativas
deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones para
lograr los fines y cometidos estatales.
Esta concepción del Estado es esencial para entender su organización
administrativa y su funcionamiento y de ella se desprenden otras funciones como
la coadyuvancia entre los organismos de control de la que se ocupa este
documento. Además, en este mismo sentido encontramos el principio de la
armonización normativa de los diversos sistemas de control que le corresponde a
la CGR.
Queda intacta su autonomía presupuestal, pues la Auditoria podrá seguir ejecutando su presupuesto en forma independiente
en cuanto a la contratación y ordenación del gasto de conformidad con la Constitución y la ley orgánica del presupuesto; y,
ni el Auditor ni ningún otro servidor público de la Auditoria puede ser removido o nombrado por la Contraloría general, así
como que ninguno de los actos de la Auditoria, por medio de los cuales ejerce la vigilancia de la gestión fiscal de la
Contraloría, está sometido a la aprobación, al control o a la revisión por parte de esta. Tampoco podrá la Contraloría
General, interferir la labor que le corresponde ejercer a la Auditoria para la vigilancia de la gestión fiscal de ésta, la que debe
ejercer aquella con plena autonomía”.
“Por su parte, la Auditoria, al ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría, tampoco podrá invadir la autonomía
administrativa, presupuestal y jurídica asignada por la Constitución a éste organismo; así como tampoco, por no ser su
superior, podrá interferir la función misional que en atención a los artículos 267 a 273 le corresponde ejercer a la Contraloría
General, ni interferir tampoco la de las Contralorías territoriales, quienes actúan de conformidad con las prescripciones que
sobre los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación y con las
indicaciones y criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que ha determinado el Contralor General de la
República, al igual que actuarán de acuerdo con las normas generales que éste funcionario profiere para armonizar los
sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial”.
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4. DEFINICIÓN DE COADYUVANCIA
La función normativa de Coadyuvar, en el sentido constitucional y legal, consiste
en el conjunto de acciones dirigidas a contribuir, asistir, colaborar, acompañar,
transferir conocimientos y recursos técnicos, científicos, académicos y prácticos,
para el logro o consecución de algún propósito o meta o para cumplir con una
misión, producto u objetivo igualmente previsto en la ley, radicado en cabeza de
otro sujeto o persona objeto de aquella función.
En el marco de esta definición se pueden desarrollar acciones dirigidas al
mejoramiento y fortalecimiento de los procesos administrativos y misionales de las
contralorías. Sin embargo, debe precisarse que en ningún caso ello implica
asumir, desplazar o suplantar, tales procesos.
Como institución legal del control fiscal que existe en Colombia a partir de la
regulación normativa de la AGR, la coadyuvancia no puede entenderse como una
función caprichosa, marginal u opcional de dicha Entidad. Es una competencia
legal imperativa que no es opcional para la AGR ya que constituye un deber legal.
Por lo tanto, los acuerdos que se logren y las acciones que se emprenden, en el
marco de la función legal de la coadyuvancia, son institucionales, legales e
imperativos.
5. FUNCION LEGAL DE COADYUVANCIA DE LA AGR.
De conformidad con el artículo tercero Decreto Ley 272 de 2000, la AGR
“…coadyuva a la transformación, depuración y modernización de los órganos
instituidos para el control de la gestión fiscal, mediante la promoción de los
principios, finalidades y cometidos de la función administrativa consagrados en la
Constitución Política, el fomento de la cultura del autocontrol y el estímulo de la
participación ciudadana en la lucha para erradicar la corrupción”
En este sentido, la función legal de coadyuvancia de la AGR debe entenderse y
analizarse a partir de sus tres elementos:
•
La Transformación: Debe entenderse como el empleo de uno o varios
procesos y dinámicas administrativas, que conducen al establecimiento de
cambios en la configuración de los órganos de control fiscal desde el punto
de vista institucional y a la superación de su estado anterior en sus funciones
y prácticas. Este elemento supone el previo reconocimiento de condiciones
de atraso, debilidad institucional y precariedad política.
La transformación es principalmente institucional y parte del supuesto de la
existencia de componentes defectuosos, desfigurados y obsoletos que no
atienden a los principios, finalidades y cometidos de la función administrativa
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definidos por el Constituyente y el legislador, y que necesitan atender a las
pautas que recomienda la cultura del autocontrol y la participación ciudadana
en la lucha para erradicar la corrupción.
En este sentido, el legislador quiere que la Auditoria se especialice en el
diagnóstico, evaluación y conceptualización del estado en que se encuentran
las contralorías para que cumplan cabalmente con sus funciones y de este
modo impulsar la transformación de los órganos instituidos para el control de
la gestión fiscal. Se trata de transferir y establecer los resultados de la
experiencia y de los estudios que haga la AGR a las contralorías que vigila y
a las que debe ayudar.
•
La Depuración: Significa la supresión, la eliminación y el retiro de varios
trámites operativos y de cargas de trabajo de la institución de control fiscal,
mediante el establecimiento y el empleo de procesos internos y de medidas
administrativas especificas de descongestión que comprenden la terminación
de actuaciones, la liquidación o la extinción de procedimientos, así como
acumulación de los mismos por criterios y elementos comunes para su más
urgente e inmediata resolución.
La depuración se promueve como el camino para liberar a las entidades de
responsabilidades concretas e inútiles y costosas, para hacerlas entidades
dinámicas, ágiles y eficientes que cumplan con los principios, finalidades y
cometidos de la función administrativa, promuevan la cultura del autocontrol y
el estimulo de la participación ciudadana en la lucha para erradicar la
corrupción.
•
La Modernización: Este cometido legal presupone el deber de introducir
nuevas reglas, principios, objetivos y fines, así como de nuevas
metodologías, tecnologías, herramientas y procedimientos acompasados con
los desarrollos de la disciplina administrativa contemporánea para alcanzar
mejores niveles de rendimiento, eficiencia, eficacia, de autocontrol y de
resultados, que lleven a la satisfacción de los usuarios y a las contralorías
como operadores del servicio.
6. LA COADYUVANCIA EN UN ESQUEMA DE CONTROL FISCAL AUTÓNOMO
En principio, las actividades de coadyuvancia deben tener como referente la
autonomía constitucional de las contralorías para la ejecución de sus funciones; en
consecuencia, la Auditoria puede recomendar, estimular e incentivar, bajo acuerdo
interinstitucional, la transferencia, el empleo y la adopción de metodologías,
herramientas, tecnologías, procedimientos, estudios y formatos, entre otros, que
sirvan para el mejor cumplimiento de las funciones de las contralorías del país.
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Pero además, la Auditoria también puede establecer las mismas pautas y reglas a
través de circulares generales o específicas dirigidas a una o a varias entidades
de control, en las que promueva, en función de coadyuvancia, el mejor modo de
cumplir sus funciones administrativas y de control fiscal. La atención a estas
pautas debe ser materia de la evaluación periódica que le corresponde a la AGR.
Desde luego existe la posibilidad de la concurrencia abstracta entre la función
fiscal de la Auditoria General y la función de coadyuvancia entre la entidad que
vigila y las entidades vigiladas, lo que significa que dentro del marco de la
autonomía de la gestión fiscal de las entidades vigiladas, la AGR puede recabar el
adecuado empleo de los instrumentos, metodologías, herramientas, tecnologías,
procedimientos, estudios y formatos, entre otros, adoptados y materia de acuerdo
interinstitucional; pero además, dicha concurrencia habilita a la AGR a que en
caso de desatención de los compromisos objeto de la coadyuvancia se puedan
imponer las admoniciones y observaciones administrativas de ser necesario.
Así las cosas, la coadyuvancia y la colaboración no excluyen la evaluación de los
resultados y de la disposición a cumplir los compromisos asumidos, lo cual faculta
a la AGR para formular advertencias específicas y conclusiones sobre el
comportamiento institucional de las entidades comprometidas con esta función.
En respeto a la autonomía, la Auditoría no puede participar en los procesos
internos de las contralorías para orientarlos y condicionarlos en concreto y con
carácter subjetivo e individual, ni desconocer la autonomía administrativa,
presupuestal o jurídica o interferir la función misional, salvo para asegurar el
cumplimiento de normas legales por la respectiva contraloría.
Es de anotar que este límite no es aplicable en tratándose del cumplimiento de
disposiciones legales, pues en esta circunstancia, la Auditoría está facultada para
intervenir y asegurar que dichas disposiciones legales se cumplan de modo
imperativo, bien sea a través de acciones que se deban incluir en los planes de
mejoramiento, a través de funciones de advertencia o a través de requerimientos
específicos o conminaciones.
En relación con la autonomía de la gestión de los sujetos vigilados, la Corte
Constitucional en Sentencia C-113 de 1999 señaló que las contralorías no pueden
participar en la gestión de sus vigilados, premisa que es plenamente aplicable a la
Auditoría General respecto de las contralorías vigiladas y tratándose de casos
concretos2.
2
(...) Si el ente que controla ayuda también a tomar la decisión de carácter administrativo, la sugiere, la propicia o la
presiona, o induce modificaciones a los iniciales propósitos de la entidad vigilada, está impedido para cumplir
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En ese orden de ideas, la Auditoría General de la República no podría participar,
validar, refrendar o autorizar actuaciones subjetivas y específicas de las
contralorías, argumentado que se trata de una coadyuvancia. De lo contrario, la
labor misional se vería afectada en la medida en que perdería legitimidad para
evaluar u opinar sobre los procesos específicos, subjetivos y concretos en los
cuales ha intervenido.
7. ALCANCE DE LA FUNCIÓN LEGAL DE COADYUVANCIA.
En principio la función legal de coadyuvancia se ejerce y aplica de manera
consensuada pero en todo caso no puede ser caprichosa, para ello se utilizan
diversas estrategias de formulación de los acuerdos que pueden ser objeto de
variaciones de según sean los objetivos institucionales que se definan por la
Auditoria General.
La importante función responde al interés público de contribuir a la superación de
las precarias condiciones materiales, normativas y políticas en las que se
desenvuelve la gestión de los entes de control fiscal territorial de una parte, y de
otra, contribuir a la necesidad de fortalecer institucional y operativamente la
importante e inmensa responsabilidad misional de la CGR.
El apoyo que se les presta a las Contralorías se realiza con una mayor o menor
intensidad de acuerdo con la capacidad técnica, operativa, funcional o
presupuestal de cada una de ellas. Lo anterior teniendo en cuenta que existe un
numero de contralorías con recursos insuficientes para asegurar un proceso
permanente de capacitación del talento humano, acceder a las metodologías y
facilidades de la tecnología informática, mientras que un grupo reducido de
contralorías pueden satisfacer estas necesidades de forma adecuada.
En el marco del Plan Estratégico “Fortaleza del Control fiscal” 2009 – 2011, en
desarrollo del objetivo institucional “Coadyuvar al fortalecimiento del Sistema de
Control Fiscal Colombiano”, se definió como una de las estrategias “formular,
transferir y cooperar con sistemas de control fiscal, guías metodológicas y otros
adecuadamente su labor. No puede confundirse al operador administrativo con el ente que vigila y controla la integridad de
lo actuado por aquél”. (resaltado fuera del texto)
(…) La tarea de entes como las contralorías no es la de actuar dentro de los procesos internos de la Administración cual si
fueran parte de ella, sino precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal, a partir de su propia
independencia, que supone también la del ente vigilado, sin que les sea permitido participar en las labores que cumplen los
órganos y funcionarios competentes para conducir los procesos que después habrán de ser examinados desde la
perspectiva del control. De lo contrario, él no podría ejercerse objetivamente, pues en la medida en que los entes
controladores resultaran involucrados en el proceso administrativo específico, objeto de su escrutinio, y en la toma de
decisiones, perderían toda legitimidad para cumplir fiel e imparcialmente su función”.
11
medios para contribuir a la efectividad del control fiscal y al ejercicio de auditorías
de impacto realizadas por las contralorías”.
Así, esta labor desarrollada por la AGR es absolutamente coherente con la misión
encomendada en el artículo 3º del Decreto Ley 272 de 2000 y desde ningún punto
de vista podría entenderse la función de coadyuvancia como una intromisión en
las funciones de las contralorías territoriales ni en las de la CGR. Es claro que lo
que quiere el legislador en esta materia en aras de la transformación, depuración y
modernización de los órganos de control fiscal, es que la AGR apoye a las
contralorías dotándolas de elementos y transfiriéndoles conocimientos,
procedimientos, guías y metodológicas para hacer un mejor, más eficiente, más
efectivo y técnico ejercicio del control fiscal frente a las entidades que deben
vigilar.
Está función además, guarda estrecha relación con las disposiciones
constitucionales relativas a la colaboración armónica entre los diferentes órganos
del Estado para la realización de sus fines y la coordinación de sus actuaciones en
el adecuado cumplimiento de los fines esenciales del Estado. Art. 113 C.P.
8. ESTRATEGIAS Y ACCIONES ESPECIALES DE COADYUVANCIA
8.1. FORTALECIMIENTO DEL SINACOF
Una de las principales acciones que se adelanta en el marco de la coadyuvancia y
de la colaboración interinstitucional entre la Contraloría General de la República, la
Auditoría General de la República y las contralorías territoriales, es el de la
transformación, modernización y consolidación del Sistema Nacional de Control
Fiscal - SINACOF, como instrumento transversal de articulación para el
fortalecimiento del control fiscal colombiano.
En desarrollo de dicho proyecto se han identificado cuatro (4) ejes temáticos en
con los cuales se pretende fortalecer el control fiscal a través de la unión de
esfuerzos y recursos de los actores: i) Cobertura a través del PGA; ii)
Capacitación; iii) Tecnología; y iv) Participación ciudadana.
8.2. CAPACITACIÓN EN ÁREAS MISIONALES Y ADMNISTRATIVAS.
Mediante esta estrategia se promueven y desarrollan actividades de formación
dirigidas a los funcionarios de las contralorías sobre temas misionales y de apoyo
a la gestión mediante ejercicios presenciales o virtuales y en cooperación con
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otras instituciones especializadas y dedicadas a la educación y formación de
servidores públicos.
Se busca con ello, elevar el conocimiento, las competencias y las habilidades de
los funcionarios de los órganos de control fiscal.
Para ello, se coordinaran, concertaran y convocaran a funcionarios de las
contralorías a vincularse en diferentes actividades académicas de corto, medio y
largo plazo como seminarios, talleres, cursos, diplomados y especializaciones.
Igualmente, se podrá promover intercambio de conocimientos y de experiencias
entre contralorías, con organismos internacionales de control fiscal u otros
órganos de control e investigación a nivel nacional e internacional.
8.3 ELABORACIÓN DE GUÍAS METODOLÓGICAS Y TRANSFERENCIA DE
CONOCIMIENTOS TECNICOS Y METODOLOGÍCOS
Consiste en la elaboración y transferencia de metodologías para el desarrollo de
procesos misionales o administrativos. Estas guías son construidas por
funcionarios y profesionales altamente calificados y comprobada experiencia en
los temas considerados de especial interés para el control fiscal.
Para efectos de decidir sobre la elaboración de guías metodológicas, la Auditoría
General de la República valora el grado de impacto que ésta puede tener frente a
las funciones de las contralorías, bien sea por que no existen guías sobre
determinado tema o bien porque las existentes no satisfacen las expectativas o
necesidades de calidad requeridas. También se evalúa el volumen de recursos
vigilados respecto del tema específico, riesgos de corrupción detectados en la
ejecución de los mismos respecto de esa área específica.
En forma simultánea con la entrega de la guías, en algunos casos es posible que
la Auditoría General realice acompañamiento técnico para su implementación en
trabajo de campo. La labor de la Auditoría se realiza dentro del proceso de
transferencia e instrucción técnica de conocimientos, por lo que no implica en
ningún momento intervenir o interferir en las decisiones que como consecuencia
de la aplicación de la guía se deban tomar.
Las metodologías que promueve la Auditoría General de la República, deben ser
asumidas como recomendaciones motivadas, razonables y formuladas dentro de
las competencias legales de coadyuvancia, bien sea como un insumo de
capacitación, de transformación, modernización y depuración para ser utilizadas
como herramientas en el ejercicio del control que les compete.
Las guías entregadas por la AGR comprenden aspectos básicos de los temas
seleccionados, normatividad actualizada, lineamientos generales, herramientas
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tecnológicas, conocimientos y análisis metodológicos en procura de mejorar,
tecnificar y focalizar la calidad del ejercicio de control fiscal.
Es en este sentido que la AGR fortalece la labor del control fiscal con la
elaboración y transferencia de guías metodológicas sobre temas de gran impacto
y sobre los cuales las entidades territoriales y el Estado realizan importantes
inversiones. Las siguientes son las guías desarrolladas y entregadas a las
contralorías:
Guía Metodológica para el control a los recursos de la Cultura.
Guía Metodológica para la identificación, evaluación y cuantificación de los
beneficios del control fiscal
• Guía Metodológica para la vinculación de aseguradoras a los proceso de
responsabilidad fiscal
• Guía Metodológica para el control a los recursos del SGP en Educación
• Guía Metodológica para el control a los recursos del SGP en Salud
• Guía Metodológica para el control de las contralorías a los recursos de
Regalías.
• Guía Metodológica para el control fiscal ambiental
• Guía Metodológica para el control a la contratación por las contralorías
.
También se han construido y transferido Guías para la elaboración de los informes
macrofiscales que deben realizar las contralorías territoriales sobre la auditoría al
balance territorial, la situación de las finanzas y la deuda pública y el informe sobre
el estado de los recursos naturales y del ambiente.
•
•
Como soporte a la gestión de las contralorías territoriales se realizan
investigaciones que han permito el diseño y construcción de instrumentos que
faciliten auditar otros temas como es el caso de la evaluación y control a las
empresas de servicios públicos domiciliarios, entre otras.
8.4. APOYO Y DESARROLLO TECNOLÓGICO
La AGR ha contribuido a la modernización de las contralorías mediante la
dotación de computadores, especialmente a las contralorías de menos ingresos,
igualmente ha desarrollado y aportado un software para mejorar el control sobre
sus vigilados en el que se hace más eficiente el proceso de rendición de las
cuentas, la atención al ciudadano y otros apoyos de tipo material.
En desarrollo del proyecto de “Mejoramiento de la Calidad del Proceso Auditor” la
AGR adelanta diagnósticos para conocer las fortalezas y debilidades en la gestión
de las tecnologías de la información y comunicaciones de los organismos del
Sistema de Control Fiscal, y contribuir en la búsqueda de estrategias y
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soluciones para optimizar los recursos destinados al desarrollo de software por
parte de las contralorías del país.
9.
DESARROLLO DE LA FUNCION DE COADYUVANCIA HACIA LA CGR
EN EL MARCO DEL CONTROL RECIPROCO.
La CGR es la entidad constitucional que tiene, como órgano superior de este
sector del Estado, la función de “armonización de los sistemas de control fiscal de
todas las entidades públicas del orden nacional y territorial”. Esto presupone el
reconocimiento de la existencia de diversos organismos de control fiscal y de
varios sectores de la actividad que atienden así como de su permanencia.
Sin embargo, ello no es óbice para que la Auditoria desarrolle acciones, construya
herramientas, diseñe metodologías, promueva procesos en cumplimiento del
mandato legal de coadyuvar a la transformación, depuración y modernización
administrativa de los órganos instituidos del control fiscal, sin que ello implique,
compartir o interferir en la función normativa del Contralor General de la República
para establecer y expedir, por vía de la armonización de los sistemas de control
fiscal, reglamentos especiales.
En este sentido, la AGR no interfiere en las competencias propias de la CGR, ni
desplaza su función constitucional de armonización de los sistemas del control
fiscal; por el contrario, cumple entre otras, una función complementaria no
encomendada a la CGR, de “coadyuvar a la transformación, depuración y
modernización de los órganos instituidos para el control de la gestión fiscal”,
propia de su misión y definidas en la ley, para que las contralorías tengan
posibilidad de mejora y acceso a nuevas y más modernas herramientas,
instrumentos y técnicas para el ejercicio de la vigilancia de la gestión fiscal.
Teniendo claras las competencias de la CGR y de la AGR frente a la función
armonizadora de la primera y de coadyuvancia de la segunda, la coadyuvancia
debe orientarse, sin perjuicio del control reciproco que les corresponde y
delimitado por la H. Corte Constitucional y del ejercicio de las funciones misionales
propias de su competencia, a:
• Promover acciones para el fortalecimiento y modernización del control fiscal
colombiano.
• Proponer reformas al control fiscal
• Apoyar a la CGR en su función de armonización de los sistemas
• Desarrollar y transferir e metodologías, guías e instrumentos para el efectivo,
oportuno y focalizado ejercicio del control fiscal.
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• Desarrollar Directrices conjuntas y con otros órganos de control para la
adecuada vigilancia de los recursos públicos y estrategias de lucha contra la
corrupción.
• Incentivar la optimización, articulación y desarrollo de sistemas y tecnologías de
información y comunicación.
• Fomentar la capacitación y cualificación del talento humano y promover
actividades académicas
• Compartir y solicitar información estadística, informes, conceptos, entre otros,
para la realización de estudios e investigaciones.
• Estimular las estrategias de participación ciudadana en el control fiscal
9.1.
CONVENIO DE COADYUVANCIA Y COLABORACIÓN ENTRE LA
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y LA AUDITORÍA GENERAL DE
LA REPÚBLICA
En el marco de la coadyuvancia y de la colaboración reciproca entre entidades del
Estado, la Contraloría General y la Auditoría General suscribieron el ocho (8) de
septiembre de 2010, un convenio de coadyuvancia y colaboración con base en las
funciones misionales tanto de la CGR según las cuales le corresponde, entre
otras, la de “…vigilar la gestión sobre el manejo de los recursos públicos
generando una cultura de control fiscal inspirada en principios morales y éticos
(…)”, como de las de la AGR, de “…coadyuvar a la transformación, depuración y
modernización de los órganos instituidos para el control de la gestión fiscal (…)”.
El convenio se fundamenta en que la Contraloría y la Auditoria colaboran
armónicamente para la realización de sus fines constitucionales y legales
especialmente en desarrollo de la misión y en el marco de sus orbitas de
competencia. Esta colaboración se ha establecido para promover y desarrollar
acciones de vigilancia a la gestión sobre el manejo de los recursos públicos y para
generar una cultura de control fiscal en beneficio del interés común.
En este sentido, se requiere fortalecer la comunicación fluida entre las dos
entidades de control y estimular la colaboración reciproca para avanzar hacia la
modernización del sistema nacional de control fiscal colombiano y de los órganos
que lo integran. Para todo ello, la colaboración y el apoya conjunto se concreta en
temas legales, reglamentarios y prácticos, sin que ello implique intromisión ni
desplazamiento de las funciones correspondientes.
Igualmente, ambas entidades podrán desarrollar estrategias de lucha contra la
corrupción, plantear reformas y promover una visión conjunta de política pública
para lograr mayor eficacia y oportunidad en el control fiscal colombiano.
El convenio también se orienta a compartir y a aunar esfuerzos, recursos y aportes
en aspectos técnicos, académicos, tecnológicos, investigativos e informáticos
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derivados de los objetivos misionales y comunes de las dos entidades de control,
en todo caso, dentro de la órbita de las competencias orgánicas y misionales para
apoyar programas y proyectos orientados a fortalecer el cumplimiento de los fines
y funciones de ambas.
Para este convenio se tuvieron en cuenta las precisiones realizadas en el presente
documento sobre la necesidad de fijar límites claros sobre la coadyuvancia y la
vigilancia. Por ello se estipuló en forma expresa que “…en ningún caso las
acciones conjuntas implican renuncia o limitación de las competencias reciprocas
de control, o intromisión en otras acciones de vigilancia como auditorías de control
fiscal, responsabilidad fiscal y procesos sancionatorios. Por lo tanto. Los
funcionarios competentes para decidir en esos temas, no harán parte de las
acciones conjuntas de coadyuvancia derivadas de este convenio”.
En el marco del convenio se acordó la colaboración, entre otros, en los siguientes
elementos:
• Promover y coordinar temas de interés común:
- Control a las fiducias – patrimonios autónomos.
- Apoyo a estrategias de control con motivo de la emergencia invernal
- Transferencia y adopción de las Guías metodológicas: salud. regalías,
educación, contratación.
• Intercambio de información de mutuo interés:
- Impulsar la publicación Régimen de control fiscal en Colombia –
compilación conjunta.
- Información estadística entes territoriales
• Trabajar coordinadamente con otras entidades (PGN, FGN).
• Intercambiar expertos y técnicos en el tema o aéreas de interés común
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