el dialogo norte-sur y la diplomacia multilateral

EL DIALOGO NORTE-SUR
Y LA DIPLOMACIA MULTILATERAL
JORGE ALBERTO LOZOYA
Guando se trata de encargarse de los
asuntos públicos, la mayoría de los hombres pone m á s atención a lo que ellos mismos dicen, que a lo que les dicen los demás.
FRANCJOIS
DE
De cómo
príncipes
CALLIERES,
negociar con
(1716)
L a historia es mucho m á s el producto
del caos que de una conspiración. L a visión que el mundo exterior tiene acerca
del proceso interno de a d o p c i ó n de decisiones en el gobierno da como un hecho
la existencia de demasiada cohesión y espera mucho de la planificación sistemática.
Lo cierto es que los encargados de diseñar
políticas están cada vez más abrumados por
los acontecimientos y por la información.
ZBIGNIEW
BRZEZINSKI
LAS RELACIONES INTERNACIONALES se desplazan con creciente velocidad
del ámbito bilateral al multilateral. Además, se transita aceleradamente del
desempeño individual, discreto y esporádico de los embajadores clásicos a la
acción permanente y simultánea de equipos que: actúan en foros públicos.
Antes los gobernantes confiaban —o tenían que confiar— en la lealtad
de sus embajadores para que, aislados, defendieran territorios, privilegios
y honores, o prejuicios y dogmas, según quien juzgase. Ahora los jefes de
estado charlan por el teléfono, se "observan entre sí en la televisión y se visitan regularmente. L a "diplomacia en la cúspide" que esta comunicación
inmediata y constante significa, es la punta de un enorme iceberg de pesas, balances, mecanismos e interrelaciones que constituyen la nueva diplomacia multilateral.
1
1
E n lo que se refiere a la estructura de la n e g o c i a c i ó n multilateral, este artículo se fundamenta, en gran medida, en el excelente trabajo de Gilbert R. Winham, "Negotiation as a Management Process", World Politics, October 1977, v.
X X X , No. 1, pp. 87-114. Estoy en deuda con el autor y con mi colega David
Mares por sugerirme su lectura.
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Como trasfondo se tiene el nacionalismo, o más bien a la suma espontánea de los múltiples nacionalismos contemporáneos que deben balancear
intereses encontrados al interior del aparato burocrático del estado y hacia
los diversos grupos sociales. E l crecimiento de la función estatal, y por
ende de la maquinaria gubernamental, ha significado un cambio cualitativo de gran envergadura, así como la introducción a su campo de acción
de un sinnúmero de ámbitos ajenos a las burocracias de principios de
siglo.
Hoy casi toda actividad humana obliga a la presencia del estado. La
defensa de la soberanía nacional y la regulación de precios, el cuidado
del orden público, la asistencia social y la salud, la lucha contra la contaminación ambiental y el patrocinio de la cultura no se conciben sin la
acción gubernamental. Ello se refleja caleidoscópicamente en la vida internacional. Los jefes de estado, las cancillerías y cientos de ministerios,
institutos, organismos, grupos de presión y empresas estatales tratan de
entender y sujetar la inflación, modular los mercados de bienes y servicios, rediseñar el sistema financiero internacional, erradicar enfermedades
y hambrunas, garantizar los derechos de las minorías y comprender el
crecimiento aceleradísimo de la tecnología. Y mientras tanto, los días siguen teniendo veinticuatro horas, como en el siglo catorce.
La diplomacia multilateral y pública nació hace apenas tres décadas.
Cierto que se había hablado antes de una comunidad de naciones libres,
oero eran unas cuantas, comparadas con los territorios y la población bajo
régimen colonial. Hace muy poco que los representantes de más de ciento
úncuenta estados independientes se sientan en igualdad formal (un esado, un voto) a negociar no sólo reivindicaciones políticas, sino la distrimción mundial de la riqueza y de los medios para producirla. Es la prinera vez en la historia que los que tienen casi todo acceden a negociar
n masse con los que carecen de lo indispensable; y la brecha de la pro2
2
" . . . desde antes del siglo X I X l a i d e o l o g í a n a c i o n a l v i n o a contrarrestar las
articularidades y los regionalismos. Pero es necesario aclarar que hoy, l a nacionaz a c i ó n de las sociedades impone nuevas limitaciones y el riesgo de encontrarse con
posiciones renovadas. A d e m á s , el Estado aumenta sus poderes e c o n ó m i c o s y se
i n v i e r t e en el dirigente central de l a v i d a p r o d u c t i v a , a m é n de asumir l a labor
ne anteriormente c o r r e s p o n d í a a los inversionistas, c o n lo que se arriesga a entrar
i c o n f l i c t o tanto con los productores c o m o c o n los consumidores, se hace latente
riesgo de u n a nueva l u c h a de clases entre e l conjunto de los productores y el de
s consumidores, y el conjunto de los aparatos de Estado. Ese riesgo es, por a ñ a d u r a , m a y o r , puesto que el Estado a c t u a l exige de los subordinados mucho m á s
) lo que e x i g í a el p r í n c i p e y las clases poseedoras que no extorsionaban sino a l a
erza de trabajo; el Estado, en cambio, exige g r a n parte de los valores producidos,
1 t i e m p o de cada persona en l a forma de servicio c i v i l o m i l i t a r , y, eventualmente,
cluso l a v i d a " . Pierre Ansart, " S o c i o l o g í a del discurso p o l í t i c o . Sociología de los
nflictos", en M a r i o M o n t e f o r t e T o l e d o ( e d . ) , El discurso político,
México, U N A M leva I m a g e n , 1980, p p . 1 1 - 2 7 ; p p . 25-26.
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3
piedad es abismal. Valga la magnitud y originalidad de la empresa para
juzgar su avance con menor severidad y mayor profundidad de lo que
está de moda.
I.—El auge de la diplomacia multilateral no es un fenómeno fortuito.
Por una parte, la intensidad y complejidad de las relaciones entre los países industriales exigió el establecimiento de foros políticos y técnicos en
los que la toma de decisiones, y por ende la responsabilidad, fuesen compartidas. L a prioridad adjudicada a los asuntos de la seguridad colectiva
después de la Segunda Guerra Mundial y en el contexto de la guerra fría,
apresuró el proceso de institucionalización de la elaboradísima estructura
orgánica de la Organización del Tratado del Atlántico Norte, O T A N , y
del Pacto de Varsovia. L a Comunidad Económica Europea y el C O M E C O N socialista proporcionan un paralelo obligado, de gran relevancia en
la evolución de la diplomacia multilateral.
En los años setenta, el debilitamiento de la hegemonía de Estados Unidos acentuó la importancia y la necesidad de la negociación multilateral
en el seno de los gobiernos de los países industrializados. Puede afirmarse
que la complejidad de los vínculos afectó ineluso a las relaciones bilaterales que tienen hoy crecientes consecuencias de carácter multilateral. A
mayor número de intereses y a la repartición del poder económico y político, corresponde una función siempre más amplia de los foros múltiples.
En lo que se refiere a la relación entre países pobres y ricos, cuyo
escenario histórico han sido las Naciones Unidas, el diálogo multilateral
3
E n 1979, el ingreso per capita de Estados Unidos, de los países de la Comunidad E c o n ó m i c a Europea, J a p ó n , Australia y Nueva Zelandia promediaba m á s df
6,000 dólares anuales. E l de India, Pakistán, Bangladesh y Sri Lanka mostrato
que tres cuartas partes de su p o b l a c i ó n recibía menos de 100 dólares al a ñ o . Rogé:
E). Hansen, Beyond the North-South Stalemate, Nueva York, McGraw-Hill, Counci
on Foreign Relations, 1979, pp. 3-4.
L a p o b l a c i ó n mundial a u m e n t a r á de 4,000 millones en 1975 a 6,350 milione
en el a ñ o 2000, lo que representa un incremento de m á s del 50 por ciento. Si]
embargo, la cuarta parte de la p o b l a c i ó n mundial que habita en los países indù?
tríales continuará absorbiendo el 75 por ciento de la producción minera mundia
Gerald O . Barney, El mundo en el año 2000 (Global 2000). Informe al President
Carter, Washington, United States Government Printing Office, 1980, v. I, pp. l-¿
U n americano consume nueve veces m á s energía comercial que un mexicam
53 veces m á s que un indonesio y 1,072 veces m á s que un nepalés. Norte-Sur, U
programa para la supervivencia. Informe de la Comisión Independiente sobre prt
blemas internacionales del desarrollo presidida por Willy Brandt, B o g o t á , Editori;
Pluma, 1980, p. 244.
Con diez millones de habitantes, Suecia produce y consume m á s energía elé<
trica que la India con 600 millones de habitantes. L a población de los Estad<
Unidos representa el 6 por ciento del total mundial, pero consume el 55 por cien
los Estados Unidos utiliza m á s e n e r g í a eléctrica que toda la R e p ú b l i c a Popul;
de los recursos naturales del planeta. L a suma de los aparatos de clima artificial t
Estados Unidos utiliza m á s energía eléctrica que toda la R e p ú b l i c a Popul;
China. Mohammed Bedjaoui. Pour un nouvel ordre economique international, Par
U N E S C O , 1979, p. 27.
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responde esencialmente a la presión ejercida por los primeros a partir de
las célebres conferencias de Bandung de 1955 y de Belgrado de 1961, que
sentaron las bases de su solidaridad colectiva. Originada en el ámbito político como consecuencia de la lucha anticolonial, esa solidaridad cristalizó
en 1961 en el Movimiento de Países No Alineados. La variable económica
se manifestó en la Primera Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, U N C T A D , celebrada en 1964 y cuyo antecedente
inmediato fue la Declaración Conjunta de los Países en Desarrollo —el
Grupo de los 77— de 1963, emitida en la Asamblea General de las Naciones Unidas.
E l tránsito de lo político a la reivindicación de propósitos económicos
fue propiciado por la independencia de las antiguas colonias europeas en
África y Asia. Más tarde, la aparición del neocolonialismo económico
fomentó el traslado de la lucha hacia el terreno de la integridad y la soberanía nacionales.
L a Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados de 1974
intentó servir de primer instrumento para la institucionalización del Nuevo
Orden Económico Internacional, NOEI, concepto que simboliza la consolidación de un consenso entre los países en desarrollo para percibir su
problemática desde una perspectiva global. En el NOEI cristalizó una visión común, de antecedentes múltiples, en la que la Carta de Deberes y
Derechos jugó el papel de catalizador.
E l Sexto Periodo Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General
de las Naciones Unidas en 1974 señala el parteaguas a partir del cual los
países en desarrollo plantearán globalmente las reivindicaciones generales
y específicas contenidas en el ideario del N O E I : no intervención; autodeterminación; igualdad soberana de los estados; equidad en las relaciones; libertad de cada país para darse el sistema político, económico y social
que más le convenga; participación en pie de igualdad de todos los países
en la solución de la problemática económica mundial; interdependencia;
interés común y cooperación internacional.
En lo ambicioso del planteamiento radica la dimensión histórica del
N O E I pero también su talón de Aquiles. L a contradicción entre la globalidad de los objetivos y la incapacidad para proveerles de contenidos e
instrumentos específicos amenaza con tornarse irreductible. Además, el estancamiento de la estrategia del NOEI, según quedó demostrado en el
fracaso de la Decimoprimera Sesión Especial de la Asamblea General
de las Naciones Unidas, de 1980, que estuvo exclusivamente dedicada al
análisis del progreso en su implementación, indica la naturaleza de los
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5
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V é a s e el artículo de Rosario Green y Claude Heller "Surgimiento y proyección del Tercer M u n d o : de Bandung a los ochenta", Foro Internacional, v. X X I ,
No. 82, octubre-diciembre 1980, pp. 161-193, en el que se rastrea con claridad y
precisión la cadena de sucesos, y sus motivaciones, que caracteriza la a c c i ó n colectiva de los países en desarrollo.
*> Green y Heller, op. cit., pp. 181-182.
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obstáculos operativos en la negociación multilateral entre países ricos y
pobres.
La viabilidad del establecimiento del NOEI ha sido objeto de reflexión,
académica de envergadura y variedad considerables, si se toma en cuenta
lo reciente de su postulación. Sin embargo, es importante admitir que en
general la opinión pública mundial desconoce sus objetivos y, con frecuencia el concepto mismo. Esta ignorancia afecta también a los círculos dirigentes de muchos países.
Indudablemente el que el NOEI haya surgido por iniciativa de los
países en desarrollo y con el antagonismo abierto del gobierno de Estados Unidos, explica la poca o nula difusión que ha recibido en los medios
de difusión de ese país, y como corolario, de la gran prensa y agencias de
noticias internacionales. Además el NOEI no es grato para los países industrializados, dado que su pretensión globalizadora denuncia no las imperfecciones de las reglas del juego, sino la legitimidad del statu quo internacional. Este es el meollo político del asunto y la nueva ola de actitudes
y los criterios conservadores que se han hecho manifiestos en el Norte,
agravarán la situación.
El Norte prefiere ver su voluntad de cooperación con el Sur como una
expresión de la caridad cristiana, lo que permite sujetarla a la voluntad
del donante y a la oportunidad del momento. Por el contrario, el Sur
insiste, apropiándose los términos de referencia del adversario, en el enjuiciamiento de la trayectoria histórica de las sociedades occidentales, sobre
todo a partir de la experiencia colonial, y la entiende como una perversión de sus fundamentos éticos y morales, culpable de la miseria y del
atraso del Sur. Los países socialistas de Europa han escogido compartir
esta apreciación, lo que les permite justificar un desinterés evidente en el
NOEI aduciendo, por exclusión, que ellos no son culpables del pecado
imperialista lo que, además, vuelve a poner sus actos y declaraciones aislados y esporádicos en pro del NOEI, en el campo de la benevolencia.
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6
Entre los textos abocados al análisis de la problemática del N O E I , en su
naturaleza global y simultánea, cabe destacar los siguientes: Jorge A . Lozoya, Jaime
Estévez y Rosario Green, Visiones Alternativas del Nuevo Orden Económico
Internacional, M é x i c o , C E E S T E M , 1980, dedicado al análisis comparativo de los proyectos globalistas surgidos en el primer lustro de los setentas y que son antecedente
obligado para la idea del N O E I . Ervin Laszlo, Jorge A . Lozoya, A . K . Bhattacharya,
Jaime Estévez, Rosario Green y Venkata Raman, Los Obstáculos
al Nuevo Orden
Económico
Internacional, M é x i c o , C E E S T E M - N u e v a Imagen, 1981, que recoge y
replantea las apreciaciones y juicios contenidos en cien investigaciones relativas a la
i m p l e m e n t a c i ó n concreta — a nivel técnico y/o regional— del N O E L Consúltese
t a m b i é n : Mohammed Bedjaoui, op. cit. Barbara Ward Progress for a Small Planet,
Nueva York, W . W . Norton, 1979.
5
7
Dentro de la biblioteca sobre el N O E I publicada por Pergamon Press para
U N I T A R y el C E E S T E M aparecerá pronto un volumen detallando los resultados
de una encuesta entre líderes de o p i n i ó n de más de veinte países que aplicó W F U N A
y que demuestra este desconocimiento de los enunciados del Nuevo Orden.
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Es importante tomar en cuenta estas percepciones y los sistemas de
valores que reflejan, pues detrás de la aparente asepsia técnica de los
enunciados del NOEI, subyace un profundísimo desacuerdo en cuanto a
la apreciación del pasado histórico reciente. El fondo de la cuestión, aunque algunos pretendan ignorarlo, sigue siendo moral y, por tanto, es discernible en el campo de los símbolos y las mentalidades. Pascal dijo: "el
corazón tiene sus razones". Más adelante se volverá sobre el tema, en lo
que afecta a la operatividad de la diplomacia multilateral.
El NOEI tiene también problemas semánticos. El vocablo "Orden",
seguramente aquí de extracción francesa y cartesiana, se quiere entender
como sistema de articulación racional. Por desgracia, la palabra tiene otras
connotaciones coloquiales en español, y sobre todo en inglés. En estas lenguas evoca imágenes autoritarias y represivas, más que de estructura autónoma. Subtextos y experiencias de jerarquía centralizada y antidemocrática
subrayan esta percepción nada grata y dificultan la difusión del término,
en un mercado de competencia feroz por la atención del "público consumidor" de publicidad, propaganda e información.
En este sentido, el NOEI comparte la suerte de otro término emparentado: "Tercer Mundo". También de inspiración francesa, el nombre
sugiere en otros idiomas subordinación; en vez de insinuar equilibrio, como
en francés, recuerda al perdedor o al oportunista. Cabe indicar que en
ultima instancia, en el diálogo Norte-Sur, los países pobres deben reconocer
sus intereses y objetivos fundamentales y, en consecuencia, diseñar sus tácticas. En este contexto, los nombres son importantes armas que no deben
:onvertirse en boomerangs. Si un término no logró el efecto táctico dejado, no hay que temer substituirlo.
II.—La Conferencia sobre Cooperación Económica Internacional ceebrada en París de 1 9 7 5 a 7 7 , inició el Diálogo Norte-Sur, DNS, aventura
imultánea, alternativa (¿o complementaria?) al NOEI. Así como el NOEI
generó su literatura, el DNS cuenta ya con una bibliografía. De ella, el
'nforme de la Comisión
Internacional
presidida por Willy Brandt es espeialmente significativo por el buen éxito de difusión que ha tenido, seguamente vinculado al notable empeño que demuestra al presentar para el
^orte la problemática del Sur con parámetros pragmáticos y orientados
convencer de la conveniencia mutua del cambio. En el Sur, algunos lo
tan criticado por no llegar al mea culpa que los sureños anhelan oír en
oca de los ricos, pero sigue siendo un documento útil que, habiendo
encido grandes reticencias en los círculos conservadores de occidente, pasee destinado a generar actos políticos concretos. Una de las recomenaciones del Informe Brandt consiste en la idoneidad de convocar reunioes cumbre de jefes de gobierno del Norte y del Sur, que representen un
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8
Norte-Sur. Un programa para la supervivencia. Barney, op. cit. H a n s e n , op.
't. J o h n W . Sewell, J o h n A . M a t h i e s o n , Setting National Priorities: Agenda for
\e 1980's, Washington, Brookings Institution, 1980.
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universo "manejable" en lo cuantitativo y cualitativo para facilitar la realización de tareas concretas de cooperación, por una parte, pero sobre
todo para mantener la comunicación y delimitar el campo de la negociación a futuro. E l presidente de México, José López Portillo, y el canciller
de Austria, Bruno Kreisky, recogieron la sugerencia y sus gobiernos preparan la primera de esas juntas, ya bautizada como Reunión de Cancún
por el lugar del Caribe mexicano en que deberá celebrarse en octubre
de 1981.
Junto a la copresidencia mexicano-austríaca se ha constituido un grupo
de "países promotores" del evento: Argelia, Alemania Federal, Canadá,
Francia, India, Nigeria, Suecia, Tanzania y Yugoslavia. Independientemente de la suerte específica con que corra esta cumbre, cuyas dificultades
de organización no pueden escapar a nadie, es un hecho de importancia.
En primer lugar, capturará para el tema de la cooperación con los países en desarrollo la atención siempre saturada de los medios de difusión de
occidente. Además, coadyuvará al fortalecimiento de la diplomacia multilateral, campo en el que el Sur debe aún recorrer sendas llenas de escollos,
por lo que es imprescindible que refuerce su capacidad negociadora. Por
último, dará un paso más en la diplomacia mexicana que se distingue
por emprender, casi siempre con buen éxito, empresas de gran magnitud
que acentúan su perfil internacional.
El origen del DNS explica muchos de sus rasgos. Cuando en 1974 los
países en desarrollo lanzaron la proclama del NOEI, los países industrializados empezaban a sentir los efectos de un fenómeno nuevo e inesperado:
el súbito aumento exponencial de los precios del petróleo. En medio de lo
que consideraban era una neblina de discursos retóricos "tercermundistas"
se erigió de pronto el sólido y desafiante edificio de la OPEP, levantado
casi de la noche a la mañana y a la mitad del camino. E l horizonte se
oscureció; la época moderna terminó en 1973 y las cosas ya no serían nunca como antes. Sin crisis de los energéticos no habría diálogo Norte-Sur.
Presintiendo que el futuro abrigaba más sorpresas desagradables, los
países industriales inventaron su símbolo alternativo: el diálogo Norte-Sur.
Dinámico y atractivo, el término busca equilibrar, imaginariamente, la
contradicción clásica y esencial del Este-Oeste. E l concepto es afortunado
pues implica comunicación no jerarquizada; recuerda a una rosa de los
vientos en la que los cuatro puntos cardinales definen, objetivamente y SÍE
moralizar, los límites de un universo. Otra vez, los franceses tomaron la
iniciativa lingüística, aunque en esta ocasión con mejores asesores publicitarios, tal vez porque fue el presidente Valéry Giscard d'Estaing quien propuso la operación.
Sin embargo, otras cuestiones de gran importancia para las sociedade
9
9
Aunque la propuesta inicial correspondió al ministro del p e t r ó l e o de Arabi;
Saudita, A . Z . Yamani, "se hizo realidad sólo cuando el presidente de F r a n c i a . .
d e c i d i ó apoyarla". R . Green, G . Heller, op. ext., p. 190.
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post-industriales del Norte contribuyeron al diseño del DNS. L a contaminación ambiental, la navegación marítima y aérea, la explotación de
los recursos oceánicos, la proliferación nuclear, el control de plagas, epidemias y hambrunas, los sistemas de telecomunicación e informática, son
algunas de las áreas en las que la colaboración del Sur es indispensable
para el logro de los objetivos societales del Norte. En ese sentido, cabe
señalar una paradoja. A veces, el acuerdo político de los países con menos
recursos es más difícil de obtener en estos asuntos y, por ende, debe mantenerse en su fragilidad básica. L a distancia que separa las civilizaciones
de las naciones ricas de las civilizaciones de las naciones pobres, amenaza
con detener el funcionamiento eficiente de la tecnología de punta, si se
pretende su aplicación planetaria. Un multimillonario programa anticontaminación ambiental puede arruinarse por la incomprensión de un cacique tradicional deslumhrado con el "progreso". La presión del consenso
multilateral ayuda a someter las conductas individuales marginales o heterodoxas.
A través del DNS el Norte desea proteger su expansión industrial y
comercial hacia el Sur, así como las inversiones extranjeras y las patentes
científico-tecnológicas. Last but not least, la actitud conciliadora está subordinada a la prioridad Este-Oeste. La rivalidad entre el capitalismo y
las economías planificadas se traduce en términos de amenaza a la seguridad regional de Occidente. Se trata de aislar al socialismo en el área
noreste y de reducir su capacidad de ataque indirecto en otras regiones.
La geopolítica Norte-Sur tiene su polo magnético.
Según se señaló antes, lo que el Sur desea está explícito en el ideario
del N O E L Haciendo a un lado el discurso lineal, hay ahora que aceptar
:me todos los intereses y las políticas confluyan simultánea
y
permanentemente en la mesa de negociaciones multilaterales.
I I I . — L a temporalidad sostenida es una de las novedades que trajo la
liplomacia en foros multilaterales y está destinada a transformar los paadigmas analíticos tradicionales. Más que la resolución de crisis focales,
a diplomacia multilateral tiene como razón de ser el control del medio
mbiente político en el seno del cual se da la negociación; ello con el
iropósito de limitar los riesgos y crear y consolidar, a través de la prácíca regulada, vías de contacto "seguras" o de menor peligro. En otras
alabras, el ejercicio permanente de la voluntad de diálogo debe generar
x "ambiente vital" y dar lugar al surgimiento de intereses comunes y
•mpromisos específicos que secreten un caparazón de seguridad y con11
1 0
E l Norte está constituido por Estados Unidos, C a n a d á , la Comunidad EcoSmica Europea, los países escandinavos y Japón. Con las licencias que concede
empre la imaginación geográfica Australia y Nueva Zelandia son incluidos en la
^nominación y, en sentido inverso, España, Portugal y Grecia no parecen ser
>arcados.
1 1
V é a s e Winham, op.
cit.
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senso mínimos. De ahí la idoneidad del paradigma cibernético que contrasta con el empleo, reiterado y automatizado, de paradigmas analíticos aplicados por muchos gobernantes y por la opinión pública; hábito que a su
vez dificulta la comprensión de los fenómenos y produce la sensación de
desconcierto y caos.
Términos como "medio ambiente", "organismo" y "riesgo vital" delatan la naturaleza globalista y el origen en las ciencias biológicas del paradigma cibernético. Y es que los sentidos del hombre contemporáneo
intuyen la necesidad de las percepciones globales, impuestas ya por la
tecnología de captación y generación simultánea de impulsos y reacciones.
Esa tecnología define al medio ambiente como polivalente, impactando
a todas las sociedades, independientemente de su voluntad específica, hecho que repercute en los procesos políticos. Satélites, televisión, informática
y computación inciden en los fenómenos locales y desembocan en un instante político producido al azar (at random y no por una inteligencia
maquiavélica) en el que la coincidencia y el accidente son hechos concretos cuya presencia debe tratar de modularse, vía el control del medio
ambiente.
Así se perciben los días en el Pentágono y en el Kremlin, mientras el
ciudadano común no dispone sino de los instrumentos paleolíticos de la
educación formal y de la superficialidad sensacionalista de los medios de
difusión. No en balde "no entiende nada" y cree que el mundo está
en "crisis permanente", tautología que más que describir la realidad expresa la percepción errática que permea a la opinión pública.
Mientras el paradigma cibernético acepta la complejidad de todos loí
organismos actuando a la vez y según sus "intereses" (valores), los medio:
de difusión y la escuela siguen hablando de lo absurdo, lo fantástico y le
surrealista, cada vez que la lógica formal no puede dar una respuestí
globalizadora. E l juicio tiende entonces a ser absoluto y desde una coor
denada única y estática. Por eso la brecha entre la opinión pública de ui
lado, y del otro los científicos, los grandes políticos, los jefes militares '
los empresarios multinacionales se agranda fatalmente. Los primeros espe
ran soluciones finales; los segundos no pretenden sino delimitar los márge
nes de riesgo. L a ciudadanía es alimentada de "noticias" (accidentes, ex
cepciones) mientras el paradigma cibernético entrena en el fortalecimient
de la capacidad de sorpresa (esperar siempre lo inesperado y lo peor)
corolario de lo cual es la aceptación no de "problemas críticos", sino d
"situaciones" líquidas, cuyo aislamiento analítico no es sino convenció
arbitraria con fines decisorios en un punto temporal y espacial inmerso e
un continuum permanente y unitario. No es de extrañar que un budist
12
1 2
Consúltese John D . Steinbruner, The Cybernetic Theory of Decisión.
Ne
Dimensions of Political Analysis, Princeton, Princeton University Press, 1974. I
cibernética se origina en el estudio y control del movimiento en los seres vivos.
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zen y un yoga entiendan mejor a la computadora que los consumidores
"programados" por ella.
En la negociación política el modelo cibernético busca detectar los intereses más que los conflictos, lo permanente (sistemas de valores) en un
clima sociopolítico viciado per percepciones sensacionalistas y lineales. Según la teoría de los juegos, en cuya base descansa mucho de la cibernética
aplicada a lo sociopolítico, lo importante no es ganar sino competir, siempre y cuando se mantenga el control del estadio. El paradigma intenta
crear estructuras a partir de un enorme cúmulo de información y de un
número siempre creciente de jugadores. Aunque el destino último del juego
es obtener el campeonato, éste se convierte en un absurdo filosófico puesto
que el campeón mundial deja de serlo el día que no le queda retador.
L a buena estrategia militar y las grandes teorías de la guerra aconsejan:
"al enemigo (conocido) que huye, puente de plata"; de lo contrario habría
que crear uno nuevo, más peligroso por desconocido.
En la política multilateral al gran número de participantes formalmente
autónomos, se auna otro elemento multiplicador de las variables del juego:
los diversos "niveles" de evolución social representados por el status económico-tecnológico y la pluralidad de sistemas de juicio (tradiciones, culturas) que automáticamente producen respuestas asimétricas.
Así, lo que unos toman por "hecho dado", los otros lo rebaten en su
fundamento. A guisa de ejemplo: las pretensiones occidentales de asumir
que sus conceptos jurídicos y prácticas administrativas son "patrimonio
universal", son atacadas cada vez más audazmente por otras civilizaciones
para las que el código napoleónico es, en el mejor de los casos, un mal
recuerdo del colonialismo. Por eso también el "pragmatismo" del Norte es
para muchos sureños sinónimo de barbarie e insensibilidad. Lo que para
unos es "límite" para otros es "alternativa". Estas comparaciones no tienen nada de novedoso y se pueden encontrar en cualquier manual de
antropología o en el diario de viaje de todo buen extranjero; se arguyen
aquí como factor en la negociación multilateral de temas aparentemente
tan refractarios a la filosofía como la discusión de aranceles y preferencias.
En la construcción de estructuras y sistemas para las "nuevas costumbres" nacidas del trato sostenido entre los representantes gubernamentales,
es tarea importantísima la creación de un vocabulario o jerga "técnica"
con una dignificación compartida que iguale los términos de referencia
en la negociación. Los párrafos anteriores ayudarán al lector a entender la
comparación entre las Naciones Unidas y la Torre de Babel, en su significado más profundo. Reflexiónese un momento sobre los significados (valores) compartidos que deben generar términos como "paridad", "reciprocidad" y "compensación" para que su uso resulte en realidades concretas.
Así se llega a otro factor incomprendido por la opinión pública: el ritmo
de la negociación.
Consecuencia de "los tiempos que vivimos" es la confusión respecto a la
concepción del tiempo. Intuido global, es reducido a categoría lineal; de
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saberlo complejo, se asume que hay que acelerarlo. Ya nadie se acuerda
de "despacio que voy de prisa", sobre todo si ve los noticieros de televisión todas las noches. E l ritmo de la negociación multilateral es lento, si
se le define por los cartabones consumistas de occidente. Por eso la negociación en las Naciones Unidas no produce muchas "noticias" atractivas.
Para muchos, el corolario es que como no hay noticia, quiere decir que
no se está haciendo nada; se cierra así un círculo de incomprensión. En
todo caso, la diplomacia toma tiempo y paciencia. Por eso su mayor enemigo es el tedio:
E l buen negociador es paciente, no porque le guste sentarse en Ginebra durante meses oyendo a su oponente repetir discursos, y para repetir
el propio. Debe serlo ante causas aparentemente perdidas porque al hacerlo puede lentamente cambiar el punto de vista y los objetivos del adversario. Debe tener paciencia para vivir en el conflicto y en la incertidumbre
y saber que tal vez triunfó incluso si (o precisamente debido a que) la
n e g o c i a c i ó n fracasó. Sobre cualquier cosa, debe mantener la voluntad de
ganar.
13
Y aquí volvemos sobre el discurso político y los valores que expresa.
El futuro de la negociación multilateral se verá conformado, de manera
substancial, según se tenga éxito o no, en la creación de símbolos colectivos
que lime la enorme e inevitable confrontación entre tantas culturas y civilizaciones. E l retraso es grande en este sentido y los avances no están
a la altura de los recursos de que dispone la comunidad internacional.
Siguen predominando en los tres campos (Norte-Occidente, Este y Sur)
discursos nacidos de símbolos y valores políticos más vinculados con el
siglo diecinueve que con el veintiuno que ya está a la puerta. Pragmáticos
y dogmáticos saben que es así.
La práctica eficiente de la negociación multilateral tiende a preferir el
lenguaje desideologizado; ello es natural si se recuerda que en el fondo
la contradicción ideológica se anuncia como irreconciliable y sin embargo,
se negocia. Aquí el desempeño de los países del Sur es poco afortunado.
La defensa de los valores se confunde con demasiada frecuencia con el
recurso a un lenguaje proclive al abuso de expresiones retóricas, tal vez
asimilable a nivel nacional, pero que al chocar con el lenguaje de la negociación, retroalimentado por el discurso "frío" de los países del Norte,
produce consecuencias lamentables, en cuanto forza a los negociadores del
Norte a tomar posiciones rígidas, exigidas por la opinión pública de su
país. Se crea entonces un círculo vicioso en el que un "gesto" del Sur
14
1 3
1 4
F . G . Iklé, How Nations Negotiate, Nueva York, Harper & Row, 1964, p. 255.
V é a n s e los interesantes v o l ú m e n e s : P. Ricoeur, C . Larre, R. Pannikar (et
al.), Las culturas y el tiempo, Barcelona, E d . S í g u e m e - U N E S C O , 1979 y P. Ricoeur,
H . Aguessy, B . Hama (et al.), El tiempo y las filosofías,
Barcelona, E d . S í g u e m e U N E S C O , 1979.
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es autopercibido como "exitoso" porque fue recogido por los medios de
difusión del Norte, sin captar el engranaje completo que devuelve la percepción del público y gobierno del Norte endurecido e intransigente para
el siguiente round.
E l lenguaje retador es reproducido y fomentado por los medios de difusión de muchos países en desarrollo con efectos paralelos a los que se
critican en el Norte: la opinión pública acaba viendo al antagonista
no como fuerza real "sino como ente literario". Hay que reiterar que, de
ambos lados, el fenómeno es lamentable; pero aquí se presupone que los
países en desarrollo buscan obtener ventajas en la negociación, partiendo
de una posición de inferioridad logística, lo que eleva el costo de estos
errores.
IV.—Si éstas son algunas de las condiciones en que se realiza el juego,
se comprende por qué el Sur frecuentemente pierde. Empecemos por la
continuidad temporal. Mientras las grandes cancillerías racionalizan sus
recursos humanos, disponiendo de "personal para crisis", fundamentalmente político y "personal diplomático" (civil ser vice técnico-administrativo de
acción a largo plazo), las de los países del Sur se caracterizan por su inestabilidad. E l político acaba "desterrado" en una embajada y el diplomático
de diputado. Es sabido que la capacitación de recursos humanos en los
países en desarrollo es un gravísimo cuello de botella. En el campo de la
negociación internacional esto es especialmente grave. Toda clase de clichés, tabúes y lugares comunes se entremezclan para que el personal que
lucha por alcanzar objetivos tan complejos como el NOEI resulte, con alarmante regularidad, reclutado de entre la oligarquía local por su influencia,
Darentesco o supuesto cosmopolitismo. En la negociación multilateral las
:ancillerías deben disponer de personal altamente calificado, pues se trata
le un trabajo de equipo en el que todas las funciones son importantes.
or desgracia, puede afirmarse que sólo unos cuantos países en desarrollo
ttienden esta necesidad apremiante.
La capacitación para la negociación incluye la habilidad para sujetarse
on eficiencia a las rutas críticas prestablecidas por consenso y calculadas
>o-r sociedades altamente tecnologizadas y acostumbradas a la tensión de
a competencia y el esfuerzo sistemático. Ahí tampoco abunda la experien15
3
1 5
U n distinguido periodista argentino escribió que: "Hace tres años hizo furor
n H i s p a n o a m é r i c a la ridicula n o c i ó n de que la C o m i s i ó n Trilateral es el gobierno
ivisible de las naciones capitalistas avanzadas. De allí surgió la n o c i ó n del "trilasralismo" y a partir de ese momento los publicistas de la confusión no tuvieron
renos en su delirio sin barreras para inventar portentosos edificios ideológicos en
>s cuales los hombres y sus circunstancias l u c í a n como los seres humano que uno
e desde el observatorio del World Trade Center en Manhattan: hormigas. Hemos
lo reemplazando a la realidad por sus símbolos y por sus signos rituales y al cabo
el tiempo el escenario de la historia parece estar ocupado, en nuestra visión, no
or fuerzas reales sino por entes literarios". José Ricardo Eliaschev, USA en blanco,
g
y g 3 M é x i c o , Folios Ediciones (en prensa).
e
ro
Tls
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cia de los países del Tercer Mundo. No es sencillo mantener el "foco de
atención" y la coherencia en la posición propia, o detectar la de los otros
en negociaciones prolongadas. Por último, las cancillerías deben retroalimentar el entusiasmo nacional y el apoyo en las tácticas de mediano y
largo plazo, más allá de las primeras páginas de los diarios en ocasiones
espectaculares.
La dirección y control de una delegación ante un evento multilateral
es una tarea de gran envergadura. Exige del jefe reconciliar los diferentes
intereses políticos y técnicos representados en el interior de la delegación;
utilizar óptimamente los recursos humanos de que dispone, según lo psicológica y políticamente adecuado del momento. Debe además responder a
las presiones de los diversos grupos sociales y organismos interesados en
la negociación. Tiene, por último, que poseer la voluntad férrea y la
mano dócil para conducir a la delegación, exhausta, en los últimos rounds
con que culmina toda negociación internacional y que siempre son tensos
y sujetos a una enorme cuota de improvisación.
La improvisación es parte íntima del juego. Los participantes deben
mantener una actitud abierta en la que, una vez más, la "escala de valores'
es fundamental. No se puede salir a negociar multilateralmente con consignas implacables; como se dijo antes, el juego genera su propio ritmo y er
ello las concesiones y los pactos. Por eso hacia el final (término de ur
tiempo específico y esencial a corto plazo para producir resultados con
cretos) la tensión sube necesariamente y es síntoma de la buena salud de
proceso. En esa tensión debe hacerse uso óptimo de los recursos disponi
bles estando además conscientes de la posibilidad de modificación súbit
y drástica de la "escala de valores". Talentos así son escasos en cualquie
parte; en los países en desarrollo no se les detecta y educa sistemáticamente
Un riesgo que corre la negociación multilateral es el de entrenar jugs
dores que jueguen por jugar. Han surgido en los círculos internacionak
mentalidades adictas a las formulaciones tecnocráticas que de imponen
sobre la percepción global (política y ética) darán al traste con el procese
La mentalidad tecnocrática se manifiesta particularmente en uno de le
ámbitos más transitados de la negociación multilateral: la ciencia y la te*
nología. Los países industrializados tienden a adoptar posiciones pesimista
mientras los del Sur siguen creyendo, o queriendo creer, que "la cieñe:
y la tecnología" en abstracto serán la clave para la solución (igualmen
abstracta) de los problemas del subdesarrollo. Los países industriales cuai
do se manifiestan pesimistas cimentan su actitud, según Johan Galtun
en "la sensación de que algunos de los problemas de la moderna sociedg
industrial no han surgido a pesar de la tecnología moderna sino debido
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1
1 6
A manera de ejemplo: en las ya históricas negociaciones de la Ronda Ke
nedy en el G A T T , la d e l e g a c i ó n de Estados Unidos tenía que "reaccionar" regule
mente a la presión de 45 comités del sector privado, compuestos por 900 person;
"muy conscientes de sus derechos e intereses". Winham, op. cit. p. 91.
}
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17
ella". E l debate está abierto; se cita aquí para prevenir sobre los prejuicios tecnocráticos, resultado de una percepción global insuficiente.
En las cancillerías del Sur subsiste el problema de la información. L a
computación, la cibernética y el estudio sistémico de la información están
muy lejos de su práctica cotidiana. Además se carece de servicios de inteligencia que hagan un contrapeso mínimo al formidable aparato de que
disponen los países industriales, por separado o en pool. A riesgo de exagerar, puede afirmarse que la información que manejan las cancillerías de
los países en desarrollo es frecuentemente menos refinada que la que utiliza
todos los días la banca privada nacional.
Discontinuidad en la administración, recursos humanos mal capacitados
y carencia de información conspiran para dar a las representaciones permanentes ante organismos multilaterales o a las delegaciones ad hoc de los
países del Sur un perfil colectivo que vulnera gravemente su capacidad
de negociación.
V.—Para su operación el Diálogo Norte-Sur, como el NOEI y toda
negociación multilateral, necesitará incluir estratégicamente la presencia de
dos actores de la escena internacional que los estados prefieren ignorar: la
Organización de las Naciones Unidas y las empresas transnacionales.
Contra lo que los idealistas soñaron, las Naciones Unidas de 1945 no
han avanzado hacia la creación de un "gobierno global". Son más bien
una enorme estructura "con objetivos que son básicamente los mismos de
otros grupos sociales internacionalmente activos: la supervivencia, la seguridad, el bienestar y el poder". En otras palabras, la burocracia de las
Naciones Unidas tiene características muy definidas y defiende sus propios
intereses, o los que percibe como tales.
En el contexto de la negociación, las Naciones Unidas han perdido
eficacia en la que debería ser su función central: la mediación y la resolución de conflictos. Los estados miembros han contribuido a este desgaste
al insistir en convertirla en algo más próximo a una hiperagencia que
concede subsidios que a un cuerpo colegiado para la negociación.
Además subsiste una gran brecha en la O N U entre lo "acordado" y
lo realizado. Miguel S. Wionczek está en lo correcto cuando* afirma que
"la mayoría de los escritores (y habría que agregar a los gobiernos) proba18
1 7
Citado por Volker Rittberger, "Science and Technology in the New International Order: Problems Facing an International Development Strategy of the
United Nations*', en Ole R. Holsti, Randolph M . Siverson, Alexander L . Georges
(eds.) Change in the International System, Boulder, Westview Press, 1980, pp.
83-102; p. 87.
1 8
E n relación a la acción de las Naciones Unidas y las empresas transnacionales en el ámbito político mundial, véase el inteligente y audaz artículo de Miguel
S. Wionczek, " A Diagnosis of Failures and Prospects", en Ervin Laszlo, Joel Kurtzman, eds. The Structure of the World Economy and Prospects for a New
ínternational Economic Order, Nueva York, Pergamon Press, 1980, pp. 47-67 ; p. 55.
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blemente asume que la función del sistema público internacional es la de
celebrar reuniones, pasar resoluciones y publicar informes". Esta crisis
de identidad de las Naciones Unidas y de todos los organismos de participación multilateral tendrá que resolverse imaginativamente, si se trata
de que sobrevivan y sean funcionales.
Caso aparte es el de las transnacionales que han alcanzado un alto grado de eficiencia en su desempeño político. Eficiencia que no es sinónimo
del Todopoderoso, como les gusta retratarlas a ideólogos simplistas que
fomentan la confusión de la opinión pública. Tampoco tienen razón quienes afirman que pronto desaparecerán o serán destruidas por su propia
dimensión. Las transnacionales están aquí para quedarse y son un actor
importantísimo de la escena internacional. N i el ignorarlas o anatemizarlas
va a facilitar su absorción en el "medio ambiente" controlado de la negociación multilateral. Por el contrario, y dada su existencia muy real,
persistirán con sus tácticas específicas que podrían dar origen a su propio
lenguaje de negociación diplomática, lo que no haría sino complicar las
cosas para todas las partes.
En esto también, los gobiernos del Norte están más dispuestos a enfrentar la realidad; el Sur tiene que resolver su actitud ambivalente ante
las corporaciones pues las condena en el discurso político y las corteja en
el ámbito económico.
19
1 9
Wionczek,
op. cit.
y
p. 56.