LICENCIA DE ACTIVIDAD Y DISTANCIA MÍNIMA DE DOS MIL

LICENCIA DE ACTIVIDAD Y DISTANCIA MÍNIMA DE DOS MIL
METROS: APLICACIÓN JUDICIAL Y PROBLEMAS
COMPETENCIALES *.
Iñigo Lazcano Brotóns
∗
Profesor Asociado de Derecho Administrativo. UPV/EHU
I.
Planteamiento del problema.
El Reglamento de Actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas
(RAMINP) de 1961 incorporó a su articulado (art. 4) la conocida norma de
que “en todo caso, las industrias fabriles que deban ser consideradas como
peligrosas o insalubres sólo podrán emplazarse, como regla general, a una
distancia de 2000 metros, a contar del núcleo más próximo de población
agrupada”. La aplicación de esta previsión ha dado lugar, desde su entrada
en vigor, a una abundante jurisprudencia, sobre todo teniendo en cuenta
dos factores. En primer lugar, la norma de los dos mil metros se incluye en
el RAMINP tras afirmar éste que las actividades molestas, insalubres,
nocivas y peligrosas “deberán supeditarse, en cuanto a su emplazamiento,
a lo dispuesto sobre el particular en las Ordenanzas municipales y en los
Planes de urbanización del respectivo Ayuntamiento”. Por otra parte, tanto
en la regulación de las distancias relativas a actividades insalubres y
nocivas (art. 15.1 RAMINP), como en las relativas a actividades peligrosas
(art. 20 RAMINP), se incluye la previsión de que sólo en casos
excepcionales o muy especiales (respectivamente) podrá autorizarse un
emplazamiento distinto del que, según el artículo 4 de este Reglamento,
haya de venir impuesto por las Ordenanzas municipales y Planes de
Urbanización, respecto de las industrias fabriles 1.
Las Comunidades Autónomas, tras asumir competencias en materia de
medio ambiente en los términos constitucionalmente previstos, han ido
dictando en los últimos años una normativa singular sobre actividades
clasificadas. Normativa que, en principio, ha venido a sustituir a la vetusta
regulación establecida por el RAMINP. Es un dato fácilmente constatable
*
∗
Publicado en la Revista Vasca de Administración Pública, 70, 2004.
El autor quiere expresar su agradecimiento a Mar Aláez y José Maraña por facilitar algunas de las
sentencias aquí tratadas y por las abundantes sugerencias sobre la cuestión.
1
La más reciente jurisprudencia del TS sobre la cuestión es analizada en LASAGABASTER
HERRARTE, Iñaki y ARRESE IRIONDO, Mª Nieves, “La jurisprudencia del Tribunal
Supremo en materia ambiental”, IeZ (Ingurugiroa eta Zuzenbidea), 1, 2003, pp. 167 a 168, e .
IeZ (Ingurugiroa eta Zuzenbidea), 2, 2004, 157 a 168.
que varias de esas leyes autonómicas sobre actividades clasificadas no
incluyen ninguna referencia explícita a una regla de distancia mínima para
industrias fabriles insalubres o peligrosas respecto de los núcleos próximos
de población agrupada. Es lo que sucede, por ejemplo, en el caso de la
CAPV. En efecto, la Ley 3/1998, de 27 de febrero, general de protección
del medio ambiente del País Vasco (LMA), al establecer, en el capítulo III
de su título III, la regulación de las actividades clasificadas en esta
Comunidad Autónoma, silencia toda referencia a distancia mínima alguna.
Planteada la situación normativa en estos términos surge, a continuación,
una importante duda jurídica. ¿Es aplicable la regla de los dos mil metros
en la CAPV o ha quedado desplazada por la nueva regulación autonómica?
El problema no es en absoluto baladí, dado que en varios de los conflictos
ambientales surgidos en los últimos años en la CAPV la norma en cuestión
ha sido uno de los principales focos de atención y debate jurídico y social,
dándose distintas interpretaciones en torno a su subsistencia. El objeto de
estas líneas no es otro que plantear los términos del debate jurídico en
torno a la aplicabilidad de la regla de la distancia de los 2000 metros, en
especial, analizando una serie de decisiones judiciales recientes (y
contradictorias) que han sido dictadas sobre este problema, pero realizando
este análisis exclusivamente desde un punto de vista de relación entre
ordenamientos. Esto es, se trata de analizar la corrección o no de las
argumentaciones proporcionadas en sede judicial, con referencia a los
principios básicos que articulan la relación entre el ordenamiento estatal y
el autonómico en la materia ambiental.
II.
La regla de la distancia mínima de dos mil metros como norma
básica estatal.
El Tribunal Supremo ha debido enfrentarse al problema planteado en los
párrafos precedentes en la STS de 1 de abril de 2004 (Ar. 1562, Ponente
Segundo Menéndez). El asunto tiene su origen en la Comunidad
Autónoma de Castilla y León. El ayuntamiento de Aranda de Duero otorga
licencias de actividad y de obra a un proyecto de obras del emisario y
estación depuradora presentado por la Confederación Hidrográfica del
Duero. Contra tal actuación se interpone recurso contenciosoadministrativo ante la sala correspondiente del Tribunal Superior de
Justicia de Castilla y León, considerando que no se ha cumplido (entre
otras cosas) la norma de la distancia mínima de los 2000 metros, exigida
por el art. 4 RAMINP, respecto de otra localidad (Villalba de Duero)
diferente de la otorgante de la licencia. Este órgano judicial estima el
recurso en base al motivo reseñado, pese a que en la citada Comunidad
Autónoma existe una legislación específica en materia de actividades
clasificadas (la Ley 5/1993, de 21 de octubre) que omite toda referencia al
régimen de distancias mínimas. La decisión del Tribunal Superior de
Justicia de Castilla y León es objeto de recurso de casación ante el
Tribunal Supremo, planteado tanto por la Administración del Estado,
como por Ayuntamiento de Aranda de Duero. Conviene separar los
argumentos que son utilizados, de manera dispar, en el recurso de
casación, así como sus respuestas:
a) En primer lugar, el Ayuntamiento alega falta de legitimidad procesal en
el recurrente, una empresa mercantil propietaria de un establecimiento
hotelero sito a 150 metros del lugar elegido para el emplazamiento de la
depuradora. A su juicio, tal entidad carece de interés legítimo para exigir
que ésta se separe más de 2000 metros del pueblo de Villalba de Duero,
del que no es siquiera vecino, correspondiendo la defensa de los intereses
de tal municipio a su Ayuntamiento (f. 2º). Sin embargo, el TS considera
(f. 3º) procedente la desestimación de este motivo. Y no sólo porque hay
que distinguir entre el interés legítimo (determinante de la legitimación
procesal y concurrente, como parece obvio, en quien ve perjudicado su
interés empresarial) y los motivos que pueden alegarse para impugnar el
acto (todos los que, a su juicio, determinan la disconformidad a Derecho
del acto impugnado), sino también porque en el procedimiento judicial
previo esa cuestión no se había discutido y se introduce como novedad en
la casación.
b) A continuación el TS ha de abordar directamente el tema de la
aplicabilidad o no de la regla de los 2000 metros en Castilla y León,
señalando lo siguiente:
“La norma de aquel artículo 4 referida a la distancia
mínima exigible engarza directamente con los títulos
competenciales relativos (1) a la protección del medio
ambiente, en el que las CCAA tienen atribuida la facultad
de establecer normas adicionales de protección (art.
149.1.23º de la Constitución), con la consecuencia, en lo
que ahora importa, de que el apartamiento de aquella
norma en el territorio de una Comunidad Autónoma
exigirá que la normativa propia de ésta la haya sustituido,
sin duda alguna, por otra cuya potencialidad protectora no
sea menor, lo cual no se aprecia en aquella Ley
autonómica 5/1993; y (2) a la sanidad, en el que la
redacción entonces vigente del artículo 27.1.1ª (hoy
artículo 34.1.1ª) de la Ley Orgánica 4/1983, de 25 de
febrero, sobre el Estatuto de Autonomía de Castilla y
León, disponía que en la materia “Sanidad e higiene.
Promoción, prevención y restauración de la salud”, la
competencia de la Comunidad de Castilla y León lo era
para el desarrollo y ejecución de la legislación del Estado,
lo cual excluye, también, el apartamiento en su territorio
de aquella norma del artículo 4 por el solo hecho de que
dicha Comunidad hubiera dictado su propia Ley sobre
Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas”
(f. 4º).
La cita ha resultado larga pero del todo necesaria. En el estado actual de la
jurisprudencia del TS la regla de los 2000 metros del RAMINP es norma
básica. No obstante, han de hacerse varias observaciones en relación a lo
afirmado por el TS. Obsérvese que se utilizan dos títulos competenciales
diferentes para justificar la aplicabilidad de la regla de los 2000 metros, en
tanto que norma estatal básica. Por un lado está la referencia al título
competencial en materia de sanidad, en el que el Estado dispone de la
competencia sobre las bases y la coordinación general (art. 149.1.16 de la
Constitución). La regla de la distancia sería, a su entender, norma básica
estatal en materia de sanidad. Y lo mismo puede decirse respecto a las
competencias ambientales, aunque con un añadido. Dado que, según el
sistema de reparto competencial en materia ambiental, corresponde también
al Estado dictar las bases en la materia, la regla de los 2000 metros encaja
en esa categoría de norma básica ambiental 2. La posibilidad,
constitucionalmente establecida, de que las CCAA puedan dictar normas
adicionales de protección, solo permite en esta materia dictar otra norma de
distancias “cuya potencialidad protectora no sea menor” (f. 4º). La solución
que da el TS a la cuestión es sencilla, aunque puede que también un poco
simple, pues parece estar referida a un mero cálculo lineal. Si una
Comunidad Autónoma, por ejemplo, estableciera una distancia mínima, por
poner un dato, de 3000 metros, a juicio del TS nos hallaríamos ante una
norma adicional de protección que sí permitiría desplazar la aplicabilidad
de la norma estatal. ¿Y si la distancia que se fijara en la norma autonómica
fuera menor que los 2000 metros pero fuera acompañada de un régimen
que en su conjunto resultara bastante más protector para el entorno que el
que se deriva de un simple cálculo lineal de distancias?¿Y si dicho régimen
más protector (en todos los parámetros ambientales) se exigiera siempre,
existiera o no una distancia mínima, no podría apreciarse la existencia de
2
El carácter del RAMINP, en su totalidad, como legislación básica del medio ambiente ya había
sido admitido en varias ocasiones por el TS. Por todas, pueden citarse la STS de 22 de
septiembre de 1990 (Ar. 8241) y la STS de 15 de abril de 1993 (Ar. 2628). Sobre el tema ver:
PEREZ MARTOS, José, “Jurisprudencia ambiental del Tribunal Supremo”, Revista de Derecho
Urbanístico y Medio Ambiente, 192, 2002, pp. 306 y 304.
una norma adicional de protección? No parece claro que haya siempre de
concebirse la norma adicional de protección, en este caso, como una regla
meramente cuantitativa de metros de distancia. Habrá de valorarse el
régimen jurídico ambiental de la actividad clasificada en su conjunto. Y,
además, no parecería tener demasiado sentido que la regla de los 2000
metros pudiera ser, excepcional o muy especialmente, modificada por la
propia Administración motivándolo adecuadamente (como lo permite, por
ejemplo, el RAMINP) y que, sin embargo, se impidiera realizar esa misma
conducta al legislador autonómico, de una manera general para un
determinado tipo, más o menos amplio, de instalaciones sometidas a
licencia de actividad. Sobre todo teniendo en cuenta que la regla podría ser
excepcionada sencillamente por el legislador estatal, en relación a
determinado tipo de proyectos, sin tanto género de condicionantes, pues si
difícil es constreñir a los poderes estatales a respetar sus propias bases,
mucho más lo es si éstas se encuentran en normas preconstitucionales de
carácter reglamentario. La consideración de la regla de los 2000 metros
como norma básica estatal plantea, por lo tanto, ciertos problemas de
interpretación.
c) Ha de concluirse esta referencia a la sentencia del TS, con otras
apreciaciones complementarias que se encuentran en los fundamentos
jurídicos de la citada resolución judicial. El hecho de que el emplazamiento
del proyecto viniera indicado en el Plan General de Ordenación Urbana del
municipio es un argumento que se considera insuficiente. La expresión “en
todo caso”, que aparece incluida en el art. 4 RAMINP al establecer el
criterio de la distancia mínima de los 2000 metros, “conduce a entender que
las ordenanzas municipales y los planes urbanísticos del municipio no
pueden desoir la regla general establecida en ese último inciso” (f. 5º) 3. El
Tribunal Supremo también aprecia que la expresión “industrias fabriles” ha
de ser empleada en un sentido amplio, lo cual permite, perfectamente,
incluir instalaciones como una estación depuradora de aguas residuales o
un vertedero de residuos sólidos urbanos (f. 6º), y que las excepciones
previstas a la regla de distancias mínimas (ya citadas), partiendo de una
interpretación del derecho al medio ambiente adecuado proclamado en el
art. 45 de la Constitución, no deben ser objeto de interpretaciones
extensivas 4. Esto último significa, en particular, que el previo informe
3
La jurisprudencia de Tribunal Supremo es reiterativa en este sentido: STS de 29 de mayo de
1980 (Ar. 2846); STS de 8 de marzo de 1996 (Ar. 2422); STS de 31 de enero de 2000 (Ar. 375).
Aunque hay alguna resolución aislada en sentido contrario que, por las circunstancias del caso
(se trataba de una explotación minera que no puede elegir el lugar de emplazamiento: se elige en
función de la existencia del yacimiento), parece primar el planeamiento urbanístico sobre la
regla de los 2000 metros. Se trata de la STS de 25 de enero de 2000 (Ar. 662).
4
En el mismo sentido: STS de 18 de julio de 1994 (Ar. 5542); STS de 28 de marzo de 2000 (Ar.
4915) y STS de 23 de marzo de 2004 (ar. 2292). Aunque, en cualquier caso, la existencia de
favorable de la Comisión provincial de Servicio Técnicos (según
denominación del RAMINP), “ha de referirse, específicamente, al tema de
la distancia, razonando cuales son las circunstancias del caso concreto que
justifican dispensar la regla general” 5 y que “esa singular motivación de la
decisión que autoriza la dispensa debe permitir apreciar que las medidas
correctoras impuestas no son sólo las que demanda el tipo de actividad de
que se trate, sino, además, singularmente las exigibles por la concreta
circunstancia de la reducción de la distancia” (f. 7º).
En suma, la decisión del TS considera vigente y aplicable la regla de la
distancia de los 2000 metros (con su particular régimen de excepciones,
aplicable en los términos ya señalados), al considerar esa norma como una
norma básica estatal en materia de medio ambiente (y de sanidad) 6, que no
puede ser desplazada por la legislación autonómica correspondiente, salvo
que ésta estableciera una normativa “cuya potencialidad protectora no fuera
menor”, y que debe ser respetada (“en todo caso”, señala el art. 4
RAMINP), por el planeamiento urbanístico y las ordenanzas municipales
aplicables a la instalación en cuestión.
Existe una segunda resolución del Tribunal Supremo en esta misma línea.
Se trata de la STS de 19 de julio de 2004 (Ar. 5405, Ponente Pedro José
Yagüe Gil). En este asunto se ponía en cuestión, por varios Concejos y
Ayuntamientos navarros, la legalidad del Plan Gestor de Residuos
Especiales de Navarra, por contradecir, entre otras cosas, la regla de los
2000 metros del RAMINP. El TS reproduce, a estos efectos, la
fundamentación dada en la STS de 1 de abril de 2004 y, en consecuencia,
al situar aquél Plan una planta de tratamiento físico-químico de residuos
especiales, tóxicos y peligrosos, en un lugar muy concreto, en la estación
de depuración de aguas residuales de Arazuri, situado a menos de la
distancia de 2000 metros de varios núcleos de población agrupada, el Plan
queda anulado en relación a este extremo. No obstante, esta STS de 19 de
julio de 2004 plantea, en este punto, alguna duda interpretativa. Su
viviendas dispersas a menos de 2000 metros no se entiende como núcleo agrupado de
porblación, como señala la STS de 12 de marzo de 2001 (Ar. 6600). La imposibilidad de una
interpretación extensiva de las excepciones no puede llevar a desnaturalizar el concepto de
núcleo agrupado de población.
5
Igualmente: STS de 4 de diciembre de 1981 (Ar. 5364); STS de 19 de abril de 1982 (Ar.
2422); STS de 28 de marzo de 2000 (Ar. 4915).
6
Había defendido con anterioridad esta tesis: DOMPER FERRANDO, José, “Control ambiental
y autonomía local”, Anuario de Gobierno Local 1998, Marcial Pons-Diputació de Barcelona,
Madrid-Barcelona, 1999, p. 188 y YAÑEZ VELASCO, Igor, “Relaciones entre el Reglamento
de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas y el Urbanismo”, Revista de Derecho
Urbanístico y Medio Ambiente, 179, 2000, pp. 159 y 160. Una postura crítica manifiesta
BETANCOR RODRIGUEZ, Andrés, Instituciones de Derecho Ambiental, La Ley, Madrid,
2001, p. 989.
fundamento jurídico séptimo trata, en cierta forma, de justificar la
aplicación de este punto del RAMINP, no tanto (aunque también) como
norma básica estatal (utilizando la expresión “por lo demás”), sino más
bien como consecuencia del hecho de que la legislación navarra no ha
pretendido desplazar íntegramente la aplicación de dicha normativa sino,
más bien, completarla o desarrollarla. Veáse esto en su tenor literal:
“El Reglamento de Actividades Clasificadas
2414/61, de 30 de noviembre es de aplicación en Navarra,
ya que la propia Ley Foral 16/89, de 5 de diciembre, de
Actividades Clasificadas y Control para la Protección del
Medio Ambiente parte, en su Exposición de Motivos, de la
total vigencia y efectividad en Navarra de aquel
Reglamento, y llama en su apoyo las competencias que la
Ley Orgánica 13/82, de 10 de agosto, de Reintegración y
Amejoramiento del Régimen Foral, atribuye a la
Comunidad Autónoma en su art. 57-c) para el desarrollo
legislativo y la ejecución en materia de medio ambiente y
ecología y en su art. 58-h) para la ejecución de la
legislación del Estado en materia de vertidos industriales y
contaminantes. La propia Exposición de Motivos de la Ley
16/1989 dice que su finalidad es «actualizar y desarrollar la
normativa vigente» (no, por lo tanto, una regulación «ex
novo»), en especial, «en los aspectos referentes a las
facultades inspectora y disciplinaria de la Administración»,
todo lo cual indica bien a las claras la voluntad del
legislador navarro de desarrollar, y sólo en aspectos
parciales, aquel Reglamento estatal (Conviene precisar que
esta interpretación que hacemos de la Ley Foral 16/1989
no está vedada en casación porque de ella depende la
aplicación o no de una norma estatal)”.
En consecuencia, el fundamento de la decisión del TS no es exactamente
(o, por lo menos, no sólo) el mismo que el dado en la STS de 1 de abril de
2004, en la cual no se planteaba esa función de complemento o desarrollo
que la legislación autonómica puede jugar respecto del RAMINP.
III.
La regla de la distancia mínima de dos mil metros como norma
estatal supletoria.
Existe una segunda vía argumental judicial que, en ocasiones, es utilizada
para justificar en un caso concreto la aplicación de la regla de los 2000
metros. Se trata de llegar a fundamentar la aplicabilidad de esta norma en
base al principio de supletoriedad del derecho estatal respecto del derecho
autonómico. El argumento es el siguiente: si la legislación autonómica
sobre actividades clasificadas no ha dicho nada respecto del régimen de
distancia mínima de determinadas instalaciones fabriles respecto a núcleos
agrupados de población, se aplicará supletoriamente la regla de los 2000
metros establecida en el RAMINP. A favor de esta tesis juega el hecho
indudable de que estamos hablando aquí de una normativa estatal de
carácter preconstitucional (RAMINP), lo que impide considerar que el
Estado haya dictado una regulación (en este caso, ambiental) con un
carácter meramente supletorio, algo, como es sabido, vetado por la
jurisprudencia constitucional en la materia.
Un ejemplo de esta línea argumental lo encontramos en la Sentencia nº
241/03, de 11 de diciembre de 2003, dictada por el Juzgado de lo
Contencioso-administrativo nº 3 de Bilbao, en el caso de la impugnación
de la licencia de actividad otorgada por el Ayuntamiento de Bilbao a
Zabalgarbi S.A. para la instalación de una planta de valorización
energética de residuos solidos urbanos (mediante incineración). En la
citada Sentencia, ante la alegación por parte del recurrente (una asociación
ecologista) del incumplimiento de la regla de los 2000 metros, se afirma lo
siguiente:
“en lo tocante a la falta de respeto de la distancia mínima
exigida por el art. 4 RAMINP, debe tenerse en cuenta que el
desplazamiento de la norma estatal por la autonómica sólo se
produce respecto a aquellas normas que regulan las mismas
materias, por lo que el citado Reglamento será aplicable en lo
no regulado en la Ley Autonómica, por aplicación del
principio de Supletoriedad del artículo 149.3 de la
Constitución. Así, en concreto, la Ley 3/1998 de 27 de febrero
de Protección del Medio Ambiente no regula nada sobre
emplazamientos y distancias, debiendo acudirse para llenar
esa laguna al art. 4 RAMINP” (f. 6º).
Antes de continuar con el resto del fundamento jurídico ha de hacerse una
breve consideración. Los argumentos de que la regla de los 2000 metros es
aplicable por ser norma básica estatal (como afirma el TS, en la sentencia
anteriormente comentada) o que ha de aplicarse por ser norma supletoria
del Estado (como afirma el Juzgado de lo Contencioso de Bilbao), no son
adicionables, sino que se excluyen. El art. 4 del RAMINP, si es norma
básica no puede tener carácter de norma supletoria, y si tiene carácter
supletorio no puede en ningún momento ser considerado básico. Lo básico
y lo supletorio se excluyen por definición. Aunque, como veremos, también
sería posible que la regla en cuestión ni fuera básica, ni fuera supletoria. Lo
que queremos decir con todo ello es que el argumento de la supletoriedad
del derecho estatal no es un argumento que válidamente pueda sumarse al
argumento del carácter básico del precepto para justificar la aplicación de
la regla. Más bien pone en duda su aplicabilidad.
Y la duda se plantea porque, si afirmamos que el art. 4 RAMINP puede
jugar como norma estatal supletoria (nunca, por lo tanto, básica), para que,
según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional pueda aplicarse
supletoriamente una norma estatal, además de que ésta ha de ser
preconstitucional (lo que en el caso del RAMINP se cumple), ha de
constatarse la existencia de una auténtica laguna del derecho 7. Si el
legislador autonómico no incluye referencia alguna a un régimen de
distancias mínimas, ¿constituye ese vacío, por sí mismo, una laguna
jurídica que ha de colmarse por el operador jurídico mediante la aplicación
del criterio de la supletoriedad del derecho estatal? Evidentemente la duda
expuesta no se plantearía si el legislador autonómico hubiera establecido un
régimen de distancia similar o diferente al del RAMINP, o si de manera
expresa hubiera afirmado que en la CAPV no existe régimen alguno de
distancias mínimas. Pero si, como es el caso, no ha dicho nada, ¿puede
hablarse con propiedad de una laguna del derecho?
La dificultad de responder con rotundidad a las anteriores preguntas puede
observarse volviendo al caso concreto de esta sentencia nº 241/03. Si la
referencia citada de la sentencia parecía dirigirse a aplicar la regla de los
2000 metros, aunque sea obtenida su aplicación por mor de la supletoriedad
del derecho estatal, a continuación, en el mismo fundamento jurídico de esa
decisión, se observa una cierta desviación en el objeto de la argumentación.
Estos son los términos que utiliza la Magistrada-juez:
“ No obstante el propio Reglamento en el artículo citado,
dispone que el emplazamiento de las actividades debe
supeditarse a lo dispuesto sobre el particular en las Ordenanzas
Municipales y en los Planes de Urbanismo, siendo que en el
caso que nos ocupa, está fuera de toda duda que la instalación
de una planta de valorización energética de residuos sólidos
urbanos (…), no se opone a lo previsto en el planeamiento
urbanístico, al estar autorizado el emplazamiento por el Plan
7
La bibliografía sobre el principio de supletoriedad es, a fecha de hoy, abundantísima. Ver,
sobre el tema de las lagunas del derecho en relación a este principio, LASAGABASTER
HERRARTE, Iñaki, “La interpretación del principio de supletoriedad y su adecuación a los
principios constitucionales rectores del Estado de las autonomías”, Revista Española de
Derecho Constitucional, 55, 1999, pp. 45 a 51.
Especial para desarrollo de infraestructuras de Valorización de
Residuos en Arraiz, Bilbao (…), por lo que el único obstáculo
que podría oponerse a la actividad sería el de la insuficiencia
de las medidas correctoras propuestas, y concretamente, no en
su generalidad sino en su particularidad de la existencia de
núcleos de población más próximos, circunstancia ésta que
modo alguno (sic) puede suponer obstáculo alguno al
otorgamiento de la licencia, dada la suficiencia de las medidas
correctoras propuestas y que sirven para excepcionar la regla
de los 2000 metros exigida por el citado artículo, ya que el
mismo no establece dicha distancia con carácter imperativo
sino como regla general que admite excepciones”.
Como puede observarse, el tenor de este argumento no es el mismo que el
proporcionado por la STS de 1 de abril de 2004. Si en ésta decisión el TS
subrayaba que la expresión “en todo caso” que aparece en el art. 4
RAMINP afectaba incluso a los planes urbanísticos y municipales, en la
sentencia nº 241/03, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de
Bilbao, la solución parte directamente de lo que establece el planeamiento
urbanístico. Lo cual no deja de tener bastante lógica. Si el RAMINP admite
excepciones a la regla de los 2000 metros (con ciertas condiciones), ¿cómo
no admitir que las excepciones se incorporen directamente al planeamiento
urbanístico o a las ordenanzas municipales, que son instrumentos cuya
elaboración cumpliría de sobra, y al alza, las mínimas exigencias que el
propio RAMINP establece para tal excepción, además de establecer
mecanismos de participación pública en su elaboración? Lo que sucede es
que esta opción interpretativa pone en cuestión el alcance de la efectividad
de la previsión “en todo caso” a que hace referencia el art. 4 RAMINP.
En suma, la regla de la aplicación supletoria de la distancia de 2000 metros
no parece resolver el problema planteado en todas sus vertientes. La
cuestión parece, en la práctica, remitirse a lo que establezca el
planeamiento territorial y el urbanístico 8, los cuales, al abordar la
regulación de la totalidad del suelo en cuanto a los usos y actividades
admisibles, deja poquísimo margen para considerar que en un caso
8
Como, por otra parte, ya había sugerido en fecha tan lejana como 1973 el profesor Tomás
Ramón FERNANDEZ, en su clásico libro El medio ambiente urbano y las vecindades
industriales, IEAL, Madrid, 1973, pp. 171 y ss. Sobre el tema ver también: LOPEZ-NIETO,
Francisco, Manual de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, Tecnos, Madrid,
2ª ed., 1986, p. 86; DOMPER FERRANDO, Javier, El medio ambiente y la intervención
administrativa en las actividades clasificadas. Volumen II. La normativa del Estado y de las
Comunidades Autónomas, Cívitas, 1992, 164 y 165; así como AGOUES MENDIZABAL,
Carmen, El Régimen Jurídico de la Planificación Territorial: Conflictos Competenciales y
Aspectos Jurídicos, IVAP, Oñati, 1996, pp. 115 y 116.
concreto nos podemos hallar en una laguna de derecho, que es el requisito
legitimador para aplicar una norma estatal como supletoria. Solamente la
carencia de planeamiento territorial o urbanístico (algo difícilmente
planteable en el caso de la CAPV) tendría sentido acudir a la regla de los
2000 metros como norma supletoria.
IV.
La regla de la distancia mínima de dos mil metros frente al
planeamiento territorial y urbanístico.
La zonificación establecida en el planeamiento territorial y urbanístico
como alternativa al régimen de distancia mínima de 2000 metros ya había
sido sugerida hace bastantes años por la doctrina administrativista más
autorizada 9. Dicha alternativa evitaba, también, los inconvenientes
derivados de la proximidad del núcleo urbano de población como
consecuencia de la expansión territorial de este último, habiéndose de
establecer en todo caso, cómo no, las medidas correctoras pertinentes en
función de la distancia entre la instalación fabril y el núcleo habitado,
como condicionante para el otorgamiento de la licencia de actividad. La
opción por la zonificación puede constituir también, a nuestro entender, la
solución idónea a la cuestión planteada de la regla de la distancia mínima
desde el punto de vista competencial, evitando los problemas que se
derivan de su concepción, tanto como norma básica estatal, como, en su
caso, de norma estatal supletoria. Aunque es cierto que la mencionada
jurisprudencia del TS no asume plenamente esta opción. De ser admitida,
el debate pasaría, entonces, a centrarse en el grado de precisión con que el
planeamiento ha de incorporar la ubicación de determinadas instalaciones
fabriles insalubres o peligrosas. Las referencias demasiado genéricas,
vagas o imprecisas (por ejemplo, que el uso no se hallare expresamente
prohibido en el planeamiento) no parecerían suficientes, debiendo estas
grandes instalaciones ser objeto de una previsión específica y concreta que
permitiera abordar el debate ambiental en el mismo momento de
elaboración del propio planeamiento.
Además, en el caso vasco, el hecho de disponer desde 1997 de unas
Directrices de Ordenación del Territorio 10 que establecen el régimen de
usos y actividades del suelo no urbanizable con un cierto grado de detalle
(en la matriz de ordenación del medio físico, incluida en su capítulo
9
FERNANDEZ RODRIGUEZ, op.cit., pp. 171 y ss
Aprobadas definitivamente por Decreto 28/1997, de 11 de febrero.
10
octavo) 11, unido al hecho de que los municipios de la CAPV disponen de
instrumentos de planeamiento urbanístico general (que regulará, con
bastante minuciosidad, los usos y actividad a desarrollar en cada término
municipal, tanto en suelo no urbanizable, como en urbano o urbanizable),
permitiría entender como razonable el hecho de considerar el régimen de
la distancia mínima de 2000 metros como desplazado por la Ley 3/1998 de
Medio Ambiente, al considerarse que el conjunto del sistema protector (la
normativa territorial y urbanística, los planes que la desarrollan y las
propias previsiones de esa Ley 3/1998) establece, en los términos exigidos
por el TS, una normativa propia con una “potencialidad protectora” no
menor que la derivada del régimen de distancia mínima del RAMINP.
Para concluir esta reflexión ha de resaltarse un especial elemento o factor
también digno de valoración por los tribunales. En la Sentencia 21/04, de 7
de enero de 2004, dictada por el Juzgado de lo ContenciosoAdministrativo nº 3 de Bilbao, en otro de los recursos planteado contra la
concesión de la licencia de actividad a Zabalgarbi S.A. y la Declaración de
Impacto Ambiental de la Viceconsejería de Medio Ambiente del Gobierno
Vasco en relación al proyecto de incineradora, se dice literalmente (f.
6º.4), en relación al art. 4 RAMINP, que:
“ hay que recordar que aquella normativa ha quedado
sustituida por la Ley Vasca 3/1998, de 27 de febrero, arts. 55 y
ss. y Real Decreto Legislativo 1302/1986 y Real Decreto
1131/1988, que no contemplan distancias mínimas en atención
a que este dato ha dejado de tener entidad como medida
correctora –su implantación implicaría de hecho la
imposibilidad de ubicación en nuestra Comunidad de un gran
número de instalaciones industriales- a favor de las
condiciones y medidas correctoras de DIA, de tal forma que la
distancia a zonas habitadas es un parámetro considerado en la
EIA del proyecto de autos”.
11
El hecho de que algunas normas de esa matriz de usos sean vinculantes y otras se consideren
jurídicamente, en los términos de la Ley 4/1990, de 31 de mayo, de ordenación del territorio del
País Vasco, “simples recomendaciones”, no es un obstáculo para esta apreciación. Las simples
recomendaciones obligan a la Administración competente, cuando se aparten de la misma, a
“justificar de forma expresa la decisión adoptada y su compatibilidad con los objetivos que en
cada caso informan la recomendación de que se trata” (art. 8.4.d). Motivación que no tendría
que ser menor que, por ejemplo, la que se exige en el RAMINP para excepcionar el régimen de
distancia mínima. Sobre el tema ver: LASAGABASTER HERRARTE, Iñaki, “En torno al valor
jurídico de la Directrices de Ordenación Territorial (DOT). Nota a la Sentencia del Tribunal
Superior de Justicia del País Vasco 1033/2000”, RVAP, 60, 2001, pp. 242 a 244.
Sin perjuicio de que la afirmación se realice respecto de proyectos
sometidos a EIA, la sentencia parece propugnar el necesario abandono de
esta técnica de alejamiento en cualquier proyecto sometido a licencia de
actividad. La dificultad de aplicar este régimen de distancia mínima en
nuestro país es evidente en cualquier caso y podrían ser perfectamente
abordados los problemas derivados de la proximidad de un núcleo urbano a
través de la declaración de impacto ambiental o del informe del órgano
ambiental para la imposición de medidas correctoras en una licencia de
actividad 12, declaración o informe que, de resultar contrarios al proyecto
que se pretende, así como respecto de las medidas que propusiese, tendrá
en principio, no se olvide, carácter vinculante.
12
Aunque el TS no siempre admite esto. Por ejemplo, la STS de 7 de octubre de 2003 (Ar.
8231) afirma que “la dispensa de la distancia de dos mil metros (…) no es una mera cuestión de
medidas correctoras del impacto ambiental, que siempre deberán se adoptadas (…), sino que,
para que (…) sea admisible reducir esa distancia de 2000 metros es necesario que concurran
circunstancias excepcionales debidamente justificadas”. En la STS de 28 de marzo de 2000 (Ar.
4915) se afirma que “las medidas correctoras señaladas (..) son de aplicación a ese proceso de
fabricación con independencia de la distancia del núcleo urbano a que se encuentre, y por sí
mismas no justifican la razón de la no observancia de la distancia exigida por el art. 4 del
RAMINP”.