TERRITORIOS ESPECIALES DEL RÉGIMEN ADUANERO COLOMBIANO ANDREA ARCE ROJAS ANA MARIA HOYOS PEREZ Trabajo de Grado para optar al título de Abogadas Director Dr. RAMIRO ARAUJO SEGOVIA PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS BOGOTÁ D.C. 2001 2 TABLA DE CONTENIDO Pág INTRODUCCIÓN I. ZONAS FRANCAS 1. CONCEPTO 4 2. FINALIDAD 7 3. ZONAS FRANCAS EXISTENTES 8 4. RÉGIMEN ACTUAL 16 5. NATURALEZA JURIDICA 19 6. CLASES 23 6.1. Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios 24 6.1.1. Requisitos de creación 24 6.1.2. Declaratoria de Existencia 27 6.2. Zonas Francas Industriales de Servicios Turísticos 29 6.2.1. Requisitos de creación 30 6.2.2. Declaratoria de existencia 31 6.2.3. Disposiciones especiales 32 6.3. Zonas Francas Industriales de Servicios Tecnológicos 34 6.3.1. Requisitos de creación 36 6.4. Zonas Francas Transitorias 36 6.4.1. Requisitos de Creación 37 3 6.4.2. Declaratoria de Existencia 38 7. USUARIOS 39 7.1. Usuarios de las Zonas Industriales de Bienes y de Servicios 40 7.1.1. Usuario Operador 40 7.1.1.1. Funciones 42 7.1.1.2. Infracciones 44 7.1.1.2.1. Gravísimas 44 7.1.1.2.2. Graves 45 7.1.1.2.3. Leves 47 7.1.2. Usuarios Industriales de Bienes 47 7.1.3. Usuarios Comerciales 47 7.1.4. Usuario Industrial de Servicios 48 7.1.5. Procedimiento de calificación de los Usuarios Industriales de Bienes, de servicios y Usuarios Comerciales. 48 7.1.6. Sanciones aplicables a los usuarios Industriales y Comerciales 51 7.1.7. Desarrollador 53 7.2. Usuarios de las Zonas Francas Turísticas 54 7.3. Usuarios de las Zonas Francas Tecnológicas 55 7.4. Usuarios de las Zonas Francas Transitorias 56 7.4.1. Usuario Administrador 56 7.4.2. Usuario Expositor 57 8. OPERACIONES 58 8.1. Operaciones en Zonas Francas Industriales de Bienes y de 4 Servicios 58 8.1.1. Operaciones desde el resto del mundo hacia la Zona Franca 58 8.1.2. Operaciones de Zonas Francas hacia el resto del mundo 60 8.1.3. Operaciones del territorio aduanero nacional hacia la 62 Zona Franca 8.1.4. Operaciones de Zona Franca hacia el resto del territorio aduanero nacional 65 8.1.4.1. Operación de salida de bienes desde Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios hacia Zona Franca Transitoria 67 8.1.5. Operaciones entre usuarios de Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios 69 8.2. Operaciones en Zona Franca Transitoria de carácter comercial y de servicios 70 8.2.1. Ingreso de bienes provenientes del resto del mundo 71 8.2.2. Ingreso de bienes provenientes de otras Zonas Francas 72 8.2.3. Ingreso de bienes provenientes del resto del territorio aduanero nacional 73 8.2.4. Salida de bienes de Zona Franca Transitoria con destino al resto del territorio aduanero nacional 74 9. BENEFICIOS 74 9.1. Tributarios 74 9.1.1. Impuesto de renta y complementarios 74 9.1.2. Impuesto de remesas 78 5 9.1.3. Retención en la fuente 78 9.1.4. Impuesto de industria y comercio 78 9.2. Aduaneros 79 9.2.1. Impuesto sobre las ventas 79 9.2.1.1. Ingreso de bienes provenientes del exterior o del resto del territorio nacional 79 9.2.1.2. Salida de bienes de la Zona Franca hacia mercados externos 80 9.2.1.3. Operaciones dentro de la Zona Franca 81 9.2.1.4. Prestación de servicios 82 9.2.2. Posibilidad de envío a otros países sin trámite de reexportación o reenvío 82 9.2.3. Almacenamiento de mercancías por tiempo ilimitado 83 9.2.4. No pago de arancel 83 9.3. Financieros 85 9.4. Cambiarios 86 9.5. Inversión extranjera 88 10. CONCLUSIONES 89 11. ANEXOS II. ZONAS ECONÓMICAS ESPECIALES DE EXPORTACIÓN 1. CONCEPTO 98 2. FINALIDAD 99 3. ZONAS ECONÓMICAS ESPECIALES DE EXPORTACION 6 EXISTENTES 100 4. RÉGIMEN ACTUAL 101 5. USUARIOS 102 5.1. 103 Usuarios Suscriptores del Contrato de admisión 5.1.1. Procedimiento para acceder a los beneficios 103 5.2. 107 Usuarios de infraestructura 6. FUNCIONAMIENTO 108 7. BENEFICIOS 110 7.1. Laborales 111 7.2. Fiscales 116 7.2.1. Tributarios 116 7.2.2. Aduaneros 117 8. CONCLUSIONES 118 III. PUERTO LIBRE DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA 1. CONCEPTO 120 2. FINALIDAD 120 3. PUERTOS LIBRES EXISTENTES 121 4. RÉGIMEN ACTUAL 121 5. OPERACIONES 123 5.1. 123 Importación de mercancías al Puerto Libre de San Andrés, Providencia y Santa Catalina 5.2. Mercancías en tránsito 124 7 5.3. Depósitos públicos para distribución internacional 125 5.4. Producción local 126 5.5. Tráfico Postal y envíos urgentes 126 5.6. Salida Temporal 127 5.7. Introducción de mercancías desde el puerto libre hacia el resto del territorio aduanero nacional 127 6. BENEFICIOS 129 6.1. Aduaneros 129 6.2. Almacenamiento de mercancías 131 6.3. Tratamiento equivalente a proyectos industriales 131 7. CONCLUSIONES 132 8. ANEXOS III. ZONAS DE RÉGIMEN ADUANERO ESPECIAL 1. CONCEPTO 135 2. FINALIDAD 135 3. RÉGIMEN ACTUAL 136 4. ZONAS DE RÉGIMEN ADUANERO ESPECIAL EXISTENTES 136 4.1. Zona de Régimen Aduanero especial de Maicao, Uribia y Manaure 137 4.1.1. Operaciones 138 4.1.1.1. 138 Importación de mercancías 4.1.1.1.1. Importadores 141 4.1.1.1.1.1. Obligaciones 141 8 4.1.1.2. Introducción de mercancías al resto del territorio Aduanero Nacional 146 4.1.1.3. 148 4.2. Salida de Mercancías a otros países Zona de Régimen Aduanero especial de la región de Urabá, Tumaco y Guapí 149 4.2.1. Operaciones 151 4.2.1.1. Importación de mercancías a la zona 151 4.2.1.2. Introducción de mercancías al resto del territorio aduanero nacional 155 4.2.1.2.1. Introducción de mercancías al resto del territorio aduanero nacional por parte de viajeros 157 4.2.1.3. 158 Salida de mercancías de la Zona de régimen Aduanero especial hacia el exterior por parte de viajeros 4.2.2. Comerciantes domiciliados en las Zonas de Régimen Aduanero especiales 158 4.3. 160 Zona de Régimen Aduanero Especial de Leticia 4.3.1. Operaciones 4.3.1.1. Importación de mercancías a la Zona de Régimen Aduanero Especial 4.3.1.2. 161 Introducción de mercancías al resto del territorio aduanero nacional 4.3.1.3. 161 163 Introducción de mercancías al resto del territorio aduanero nacional por parte de viajeros 165 5. BENEFICIOS 165 9 5.1. Franquicia aduanera 165 5.2. Tributarios 166 5.2.1. Impuesto al consumo 166 5.2.2. Impuesto de ingreso 167 5.2.3. Impuesto al valor agregado 167 5.2.3.1. Maicao, Uribia y Manaure 167 5.2.3.2. Urabá Tumaco y Guapí 168 6. CONCLUSIONES 168 7. ANEXO 169 IV. RESUMEN EJECUTIVO Y CONCLUSIONES GENERALES BIBLIOGRAFIA 10 LISTA DE TABLAS Y GRÁFICOS Anexo 1. Información relativa a las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios Anexo 2. Areas de las Zonas Francas Anexo 3. Usuarios de las Zonas Francas Anexo 4. Inversión dentro de las Zonas Francas Anexo 5. Empleo directo dentro de las Zonas Francas Anexo 6. Ventas de las Zonas Francas Anexo 7. Ventas de Zonas Francas hacia el resto del mundo Vs. exportaciones colombianas Anexo 8. Número de empresas instaladas en Zona Franca por clase de usuario 1996-1999 11 Anexo 9. Area comercial ocupada Vs. Area total de las Zonas Francas Anexo 10. Exportaciones totales por administración de aduana Anexo 11. Importaciones totales por administración de aduana Anexo 12. Evolución y composición del tráfico portuario en Zonas Portuarias Anexo 13. Análisis del tráfico portuario de San Andrés Islas 12 INTRODUCCION El legislador colombiano ha diseñado diferentes modelos y estructuras bajo las cuales los distintos entes dedicados a las actividades de la industria desarrollen de la manera mas efectiva su labor. Dentro de dichas estructuras encontramos los mecanismos territoriales de promoción y apoyo a las exportaciones, cuyas regulaciones, aunque dispersas, hacen parte del ordenamiento aduanero colombiano. Es aquí en donde tiene especial importancia la labor que se pretende desarrollar con este manual, dado que busca ilustrar de manera sencilla el nuevo marco legal de los diferentes sistemas aduaneros especiales de carácter territorial bajo los cuales se puede llevar a cabo la actividad del comercio exterior. Es importante advertir que no nos referimos a los mecanismos de salvación como lo son la Ley Quimbaya y la Ley Páez, creados temporalmente para la recuperación de zonas que han sufrido desastres naturales, como tampoco a los regímenes especiales de comercio fronterizo. Este trabajo busca ser útil a estudiosos del tema, potenciales desarrolladores de la actividad industrial y empresarios, sean exportadores, importadores o productores, de tal manera que estos entiendan y aprovechen las diferentes ventajas que les ofrece el legislador. 13 En el mismo sentido, nuestra tarea consiste en recopilar en forma sistematizada y esquemática la mencionada normativa, estableciendo claramente aquello que se entiende vigente y aquello que no lo está, ya sea porque contraría directamente regulaciones posteriores, porque ha sido derogado expresamente, o bien porque debido a las circunstancias reales que caracterizan al sistema no se entiende aplicable o su aplicabilidad no representa efectividad. Si bien las herramientas existentes, ofrecen un amplio ámbito de mecanismos bajo los cuales se lleven a cabo las diferentes actividades industriales, no han presentado claridad para el gestor de la actividad de comercio exterior, de tal manera que éste opta por caminos normales que le significan regularse y cumplir con la legislación ordinaria que no le ofrece beneficios que lo hagan competitivo frente a otros. El actual régimen de comercio exterior provee al sector de unas reglas de juego que facilitan la consecución de sus objetivos. Sin embargo, por falta de conocimiento, la explotación del mismo como sector motor de la economía nacional se ha hecho de forma precaria. De alguna forma en este trabajo tratamos de comparar los mecanismos entre sí, para proporcionarle al lector una visión general de los mismos antes de optar por establecerse bajo uno u otro régimen. 14 En este sentido, presentamos las normas en forma general, de modo tal que cuando el lector requiera profundizar algunos temas, solo debe remitirse a la disposición legal citada para el caso. El manual consta de cinco secciones: 1. Zonas Francas; 2. Zonas Económicas Especiales de Exportación; 3. Puertos Libres; 4. Zonas Aduaneras Especiales y, 5. Resumen ejecutivo y conclusiones generales. El régimen territorial de las Zonas Francas, el cual resulta ser el más complejo de todos, se expone teniendo en cuenta su creación, desarrollo y beneficios de tal manera que puede llegar a constituirse en un punto importante de referencia al momento de estudiar los demás regímenes territoriales existentes. Esperamos que este trabajo se constituya en una fuente de información útil a las personas y empresas interesadas en realizar operaciones de comercio exterior. 15 I. ZONAS FRANCAS 1. CONCEPTO La legislación aplicable al tema de las Zonas Francas no ha establecido un concepto genérico de Zona Franca, se ha limitado a afirmar que son áreas geográficas delimitadas del territorio nacional y a describir el objeto para el cual están dispuestas. Desde la expedición de la parcialmente modificada Ley 109 de 1985, se trata de definir la Zona Franca, exponiendo su naturaleza jurídica y describiendo su objeto. De igual forma, ésta Ley separa los conceptos de Zona Franca Industrial y de Zona Franca Comercial. Es claro sin embargo, que la calidad que ostentaban en aquella época las Zonas Francas, era de Establecimientos Públicos por lo cual, dicho concepto hoy en día no es aplicable, contrario a lo que resulta aplicable referente a las características de cada Zona. Dispone la Ley 109 de 1985 en su artículo 5°, que las Zonas Francas Comerciales tendrán por objeto promover y facilitar el comercio internacional de artículos producidos dentro o fuera del territorio nacional. Por su parte el artículo 6° establece que las Zonas Francas Industriales serán aquellas que tengan por objeto promover y desarrollar el 16 proceso de industrialización de bienes destinados fundamentalmente al mercado externo. Posteriormente, el Decreto 2131 de 1991, hoy en día sólo aplicable para las Zonas Francas Industriales de Servicios Tecnológicos y a las de Servicios Turísticos, definió en su artículo 2°, a la Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios como un "área geográfica delimitada del territorio nacional, con el objeto primordial de promover y desarrollar el proceso de industrialización de bienes y de prestación de servicios, destinados a mercados externos y de manera subsidiaria al mercado nacional. Sobre este territorio se aplicará un régimen legal especial en materia aduanera, cambiaria, de inversión de capitales y de comercio exterior; así como los beneficios fiscales sobre la venta a mercados externos de bienes y de servicios". En dicho concepto, el Decreto 2131 de 1991 incluye el elemento del área delimitada del territorio nacional, el cual es común en todas las disposiciones, así como el objeto para el cual están dispuestas las Zonas y los beneficios que ésta comporta. Actualmente, es el Decreto 2233 de 1996 el que define a la Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios como aquella área geográfica delimitada del territorio nacional, cuyo objeto sea la promoción y el desarrollo de la industrialización de bienes y la prestación de servicios, destinados primordialmente a mercados externos. Es claro que los ordenamientos actuales se han limitado a definir una de las clases existentes de Zonas Francas, cual es la Industrial de Bienes y de Servicios, de lo cual 17 concluimos que aún cuando sigue vigente el concepto plasmado en la Ley 109 de 1985 respecto a la Zona Franca Comercial, éste no es de gran aplicación, dado que en Colombia hasta el momento no existen Zonas Francas de éste carácter en forma exclusiva. Uniendo ciertos elementos que conforman las definiciones que aporta la legislación en materia de Zonas Francas podremos concluir que una Zona Franca es una parte delimitada del territorio nacional, que para efectos aduaneros se entiende por fuera de éste, en la cual se permite la instalación de diferentes empresas e industrias cuyo objeto sea la producción o transformación de bienes y/o la prestación de servicios, destinados primordialmente a los mercados externos y de manera subsidiaria al mercado nacional. Con el fin de incentivar las actividades de comercio exterior, las empresas que se instalen en dicha área tendrán beneficios de tipo cambiario, tributario, aduanero, laboral, y de comercio exterior, para obtener una industria competitiva y eficiente adecuada a las exigencias de los mercados.1 Debemos considerar la delimitación del territorio como un factor de especial importancia, ya que demarca el ámbito de aplicación de un régimen especial aduanero y de comercio exterior exclusivo para ciertas actividades de industria y comercio. Este 1 www.mincomex.gov.co 18 territorio se sustrae de la aplicación de las normas aduaneras que rigen para el resto del país. Al contar con toda la infraestructura y servicios necesarios, se convierten en espacios atractivos para la instalación de las empresas, las cuales podrán introducir y sacar al exterior sus materias y maquinaria necesarias sin generar ningún gravamen de carácter aduanero ni cambiario. Así mismo, por el hecho de contar con una ubicación estratégica, es decir, por estar generalmente contiguas a un puerto, aeropuerto o vía terrestre de fácil comunicación, facilitan el transporte de las materias primas y de los bienes terminados que hayan sido objeto de proceso dentro de la Zona, por lo cual se reducen los costos de producción, entrando a competir en mejores condiciones en los mercados externos.2 2. FINALIDAD La finalidad del legislador al establecer las Zonas Francas, ha sido la de promover e incentivar el proceso de industrialización de bienes y la prestación de servicios destinados al comercio externo y de manera subsidiaria al nacional.3 Según la Ley 109 de 1985, por la cual se establece el Estatuto de Zonas Francas, que ha sido derogada en "lo pertinente" por disposiciones posteriores, las Zonas Francas 2 3 XX Jornadas Colombianas de Derecho Tributario Decreto 2233 de 1996, Art. 2° 19 tienen por objeto la promoción del comercio exterior, la generación de divisas, servir como polos de desarrollo industrial de la región donde se establezcan, a al vez que incrementan el empleo entre otros beneficios.4 Después de analizar las disposiciones relativas a las Zonas Francas es claro que todos aquellos proyectos que se desarrollen dentro de éstas deben ser "prioritariamente exportadores".5 Sin embargo, las autoridades aduaneras no han definido los porcentajes requeridos para declarar un proyecto como prioritariamente exportador. Encontramos, que la falta de fijación de dichos porcentajes, ha dado lugar a que algunos de los usuarios de las Zonas Francas, presenten relaciones de exportaciones con índices bajos, que no permiten cumplir o en ocasiones pueden ir en contravía del objeto previsto en la legislación aduanera para el funcionamiento de las Zonas. 3. ZONAS FRANCAS EXISTENTES En la actualidad6, en Colombia existen doce Zonas Francas Industriales de Bienes y Servicios autorizadas por el Ministerio de Comercio Exterior: 4 Ley 109 de 1985, Art. 2°. Ibidem, Art. 2° y 6°. Decreto 2131 de 1991, Artículos 5° y 6°. Decreto 2233, Artículo 2°. Decreto 918 de 2001, Considerando y Artículo 1°. 6 Octubre de 2001 5 20 La Zona Franca de La Candelaria se encuentra ubicada en la ciudad de Cartagena, Departamento de Bolivar, en el norte colombiano a orillas del mar Caribe, en el sector de Mamonal, en donde se encuentran ubicadas empresas dedicadas principalmente a la actividad petroquímica, de alimentos, química y energética.7 Cuenta con una extensión aproximada de setenta y dos (72) Hectáreas de las cuales 50 están destinadas para la ubicación de industrias manufactureras y empresas prestadoras de servicios. El área de esta Zona fue autorizada por medio de la Resolución 095 de 1993, como “ZONA FRANCA DE LA CANDELARIA” de carácter privado, la cual ha funcionado por medio del Usuario Operador “SOCIEDAD CENTRO INTERNACIONAL CARTAGENA DE INDIAS”. Dos meses después, mediante la Resolución 423, el Ministerio otorgó el permiso de funcionamiento al “CENTRO INTERNACIONAL CARTAGENA DE INDIAS.8 La Zona Franca de Cartagena se encuentra ubicada en el municipio de Cartagena, en el Departamento de Bolívar, a 300 Metros del puerto principal de la ciudad, “Sociedad Portuaria Regional de Cartagena “. Cuenta con una extensión aproximada de setenta y una (71) Hectáreas. Esta Zona está dividida en dos sectores importantes: el sector Industrial y el sector Comercial. Las 7 www.colombiaexport.com/zfcgena.htm 21 principales actividades desarrolladas en su interior son las de procesamiento de productos Agroindustriales y Petroquímicos.9 El área de esta Zona Franca venía siendo operada por el Establecimiento Público “Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena” hasta 1994, año en el cual la Zona entró en liquidación, y fue posteriormente privatizada y declarada “ZONA FRANCA INDUSTRIAL DE BIENES Y DE SERVICIOS DE CARTAGENA S.A.” por la Resolución 0977 del 20 de junio de 1994. El proceso de convocatoria pública que se abrió para la selección de Usuario Operador se declaró desierto, razón por la cual, el Ministerio de Comercio Exterior, de acuerdo con el Decreto 1131 de 1994, declaró esta área como Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios, además de seleccionar de forma directa como Usuario Operador a la “SOCIEDAD OPERADORA ZONA FRANCA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DE CARTAGENA DE INDIAS S.A.” (ZOFRANCA S.A.). Hoy en día el Usuario Operador, es una empresa privada autorizada por el Estado colombiano para desempeñar la dirección, administración y operación de esta Zona. Actualmente este usuario se denomina “ZONA FRANCA INDUSTRIAL DE BIENES Y SERVICIOS DE CARTAGENA S.A.”.10 8 Tesis de Grado, “Zonas Francas Privadas de Colombia, Verdaderos Polos de Desarrollo en el fortalecimiento del Comercio Exterior”, Pahola Garrido Molina, 1995. 9 www.colombiaexport.com/zofranca.htm 10 Tesis de Grado, “Zonas Francas Privadas de Colombia, Verdaderos Polos de Desarrollo en el fortalecimiento del Comercio Exterior”, Pahola Garrido Molina, 1995. 22 La Zona Franca de Barranquilla creada en 1958 por la Ley 105 del mismo año, se encuentra ubicada en la ciudad de Barranquilla, Departamento del Atlántico, en la Costa Atlántica, al norte de Colombia, sobre el costado occidental del Río Magdalena. Esta Zona Franca se encuentra ubicada en los Municipios de La Soledad y Barranquilla. Tiene una extensión aproximada de ciento ochenta (180) Hectáreas. Se considera el centro de operaciones industriales y comerciales de la región en vista de su ubicación estratégica y su cercanía a todos los centros poblacionales de la malla urbano-regional, convirtiéndose en uno de los focos de desarrollo más importante de la Costa Atlántica. El área de esta Zona venía siendo operada por el Establecimiento Público Zona Franca Industrial y Comercial de Barranquilla hasta 1994, año en el cual entró en liquidación y fue declarada “ZONA FRANCA INDUSTRIAL DE BIENES Y DE SERVICIOS DE BARRANQUILLA S.A.” por la Resolución 0978 del 20 de junio de ese año. El proceso de convocatoria pública que se abrió para le selección de Usuario Operador se declaró desierto, razón por la cual la misma resolución designó de forma directa a la “SOCIEDAD OPERADORA DE ZONAS FRANCAS S.A.” (SODEZONA S.A.), quien en la actualidad administra la Zona.11 11 Ibídem. 23 La Zona Franca de Santa Marta se encuentra ubicada en el Municipio de Santa Marta, Departamento del Magdalena. Tiene una extensión aproximada de treinta y cuatro (34) Hectáreas. Está dividida en dos grandes áreas: La Industrial ubicada a un costado de la carretera Troncal del Caribe con 340.000 metros cuadrados y 5 del puerto y el área Comercial situada al lado de la Zona Portuaria y Ferroviaria de Santa Marta.12 El área de esta Zona que venía siendo operada por el Establecimiento Público “Zona Franca Industrial y Comercial de Santa Marta” hasta 1994, fue declarada por el Ministerio de Comercio Exterior como “ZONA FRANCA INDUSTRIAL DE BIENES Y DE SERVICIOS DE SANTA MARTA” por medio de la Resolución 1060 del 29 de junio del mismo año, al declarase desierta la convocatoria pública que se había abierto para la selección del Usuario Operador. Razón por la cual designó como Usuario Operador transitorio de esta Zona a la “FIDUCIARIA COLOMBIANA DE COMERCIO EXTERIOR S.A.” (FIDUCOLDEX), “FIDEICOMISO “ZONA FRANCA DE SANTA MARTAFIDUCOLDEX”, la cual solo contaría con funciones administrativas y de ninguna forma de inversión. Después de muchas negociaciones, se logró que los dos únicos proponentes de la convocatoria se unieran, ya que por separado ninguno contaba con los requisitos exigidos y formaran la Sociedad Usuario Operador, hoy encargada de la administración de la Zona.13 12 13 www.colombiaexport.com/zfstamta.htm Op.cit. 24 La Zona Franca de Cúcuta se encuentra ubicada en el Municipio de San José de Cúcuta, Departamento de Norte de Santander, sobre la Avenida “Los Libertadores”, Corregimiento “El Salado”. Cuenta con una extensión aproximada de veinticinco (25) Hectáreas. El área de esta Zona que venía siendo operada por el Establecimiento Público “Zona Franca Industrial y Comercial de Cúcuta” hasta 1994,fue declarada por el Ministerio de Comercio Exterior como “ZONA FRANCA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DE BIENES Y DE SERVICIOS DE CUCUTA” por medio de la Resolución 1059 del 29 de junio del mismo año, al declarase desierta la convocatoria pública que se había abierto para la selección del Usuario Operador. Razón por la cual también designó como Usuario Operador de esta Zona a la “SOCIEDAD FIDUCIARIA EXTEBANDES S.A.”, la cual solo contaría con funciones administrativas y de ninguna forma de inversión. 14 Recientemente la administración de ésta Zona Franca fue entregada a la sociedad Zona Franca de Bogotá. La Zona Franca de Rionegro se encuentra ubicada a 30 kilómetros de la ciudad de Medellín en el Municipio de Rionegro, paraje de Chachafruto, Departamento de Antioquía, cuya ubicación equidistante la hace uno de los centros de consumo más 14 Tesis de Grado, “Zonas Francas Privadas de Colombia, Verdaderos Polos de Desarrollo en el fortalecimiento del Comercio Exterior”, Pahola Garrido Molina, 1995 25 importantes del país. Cuenta con una extensión aproximada de veintiocho (28) Hectáreas .15 El área de esta Zona fue autorizada por medio de la Resolución 0094 de 1993, como “ZONA FRANCA INDUSTRIAL DE BIENES Y DE SERVICIOS” de carácter privado la cual ha funcionado por medio del usuario operador “SOCIEDAD PROMOTORA NACIONAL DE ZONAS FRANCAS S.A.”16 La Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios de Bogotá se encuentra ubicada en el sector de Fontibón en la ciudad de Bogotá, Distrito Capital, a 2 kilómetros del Aeropuerto Internacional “El Dorado”. Cuenta con una extensión aproximada de sesenta y ocho (68) Hectáreas en donde se han instalado empresas manufactureras y de servicios.17 El área de esta Zona fue autorizada por medio de la Resolución 0934 de 1993, como “ZONA FRANCA INDUSTRIAL DE BIENES Y DE SERVICIOS DE BOGOTÁ” de carácter privado que venía siendo operada por la “SOCIEDAD ZONA FRANCA DE BOGOTÁ S.A.”. En septiembre de 1993, el Ministerio de Comercio Exterior, otorgó el permiso de funcionamiento al Usuario Operador “SOCIEDAD ZONA FRANCA DE BOGOTÁ”, mediante la Resolución 1140.18 15 www.colombianet.com.co/zonafranca Op.cit. 17 www.colombiaexport.com/zfbogota.htm 18 Tesis de Grado, “Zonas Francas Privadas de Colombia, Verdaderos Polos de Desarrollo en el fortalecimiento del Comercio Exterior”, Pahola Garrido Molina, 1995 16 26 La Zona Franca de Palmaseca se encuentra ubicada en el Municipio de Palmira, Departamento del Valle del Cauca. Tiene una extensión aproximada cincuenta y cinco (55) Hectáreas. El área que venía siendo operada por el Establecimiento Público “Zona Franca Industrial y Comercial de Palmaseca fue declarada como la “ZONA FRANCA INDUSTRIAL DE BIENES Y DE SERVICIOS MANUEL CARVAJAL SINISTERRA S.A” por la resolución 0835 de junio de 1994.19 La Zona Franca del Pacífico se encuentra ubicada a pocos Kilómetros de Buenaventura, principal Puerto del Océano Pacífico, Departamento del Valle del Cauca. Tiene una extensión aproximada de cincuenta (50) Hectáreas. Esta área fue declarada como “ZONA FRANCA INDUSTRIAL DE BIENES Y DE SERVICIOS DEL PACíFICO”, por medio de la Resolución 1035 de 1993, teniendo como Usuario Operador a la “SOCIEDAD CIUDADELA INTERNACIONAL DEL PACÍFICO S.A.”, cuyo funcionamiento fue autorizado mediante la Resolución 1271 del 5 de octubre de 1993. Las Zonas Francas de Quindío, Ciudadela Salud y Arauca aún se encuentran en proceso de construcción. 27 Igualmente han sido autorizadas cuatro Zonas Francas Industriales de Servicios Turísticos, que aun se encuentran en proceso de construcción. Estas son las Zonas Francas de Barú Beach y Tierra Caribe, ubicada en Cartagena Distrito Turístico; Pozos Colorados, ubicada en la ciudad de Santa Marta y Centro Turístico Internacional, y El Candil ubicado en el Departamento del Tolima.20 4. RÉGIMEN ACTUAL Las Zonas Francas surgieron en Colombia desde la expedición de la Ley 105 de 1.958 con la cual se dio inicio a la Zona Franca de Barranquilla y se autorizó la creación de la Zona Franca de Cartagena, entre otras. Posteriormente, en la década de los setenta, el legislador colombiano autorizó la creación y entrada en funcionamiento de otras Zonas Francas, debido al auge que en ese momento presentaron las operaciones de comercio exterior. Dichas Zonas fueron: la Zona Franca de Buenaventura, Santa Marta, Cúcuta y Palmaseca. Con respecto a este tema, se expidió la Ley 48 de 1983, que sentó las bases para la organización de las Zonas Francas como instrumento promotor de las exportaciones, 19 20 Ibídem www.mincomex.gov.co 28 determinando a su vez, los principios respecto de los cuales el gobierno debía darle desarrollo a las mismas. En diciembre de 1985 durante el gobierno de Belisario Betancourt, el Congreso expidió la Ley 109, por la cual se estableció el Estatuto de las Zonas Francas, creó un marco general de referencia para su desarrollo y derogó tácitamente la organización de las Zonas Francas de la cual se había ocupado la Ley 48 de 1983. Adicionalmente, la Ley 109 de 1985 derogó en forma expresa el antiguo Estatuto fijado en la Ley 47 de 1981, el cual ya había sido declarado inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 15 de julio de 1982.21 En 1991 se expide la Ley 7°, la cual en su artículo 30 derogó a su vez la Ley 109 de 1985 “ en lo pertinente”. Sin embargo, no es claro que se entiende como “lo pertinente” para determinar que se encuentra derogado.22 Entendemos que con el término “lo pertinente” se deroga todo aquello que contraríe lo regulado por la nueva ley. Es así como la Ley 109 de 1985 sigue vigente respecto a las disposiciones que sean compatibles con lo establecido en la Ley 7° de 1991. 21 Chahín Lizcano, Guillermo, Comercio Exterior, Parte General e Importaciones. Segunda Edición, 1998. Pag. 232. 22 Araujo Segovia, Ramiro, Compendio de Normas de Comercio Exterior. 29 De acuerdo a lo establecido en la Ley 7° de 1991 y los Decretos 2111 de 1992 y 1125 de 1993, se procedió a una reestructuración del régimen de las Zonas Francas y se entregó su administración al sector privado. Es importante destacar la previsión consagrada en el parágrafo del artículo 6° de la Ley 7° de 1991, acerca de la posibilidad de transformación de las Zonas Francas establecidas hasta el momento como Establecimientos Públicos, en Sociedades de Economía Mixta o en Zonas Francas de carácter privado, pero en todo caso, gozando de los beneficios establecidos en el mismo régimen legal que regía las ya existentes.23 Al enfrentar el proceso de globalización de la economía y encontrarse las Zonas Francas en manos del sector privado, se hizo nuevamente necesaria una adecuación de dicho régimen a las nuevas tendencias del comercio mundial, por lo cual se expidieron los Decretos 2131 de 1991 y 2233 de 1996. El Decreto 2131 de 1991 fue derogado en su totalidad salvo en lo referente a las Zonas Francas Turísticas y Tecnológicas por el inciso segundo del artículo primero del Decreto 2233 de 1996, el cual establece el régimen de las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios. De esta manera interpretamos como una derogatoria tácita el postulado del inciso segundo del artículo primero del Decreto 2233 de 1996 respecto al Decreto 2131 de 1991. 30 En 1999, se expide el Estatuto Aduanero, Decreto 2685, el cual modifica la legislación aduanera y deroga los artículos 34 al 50 del Decreto 2233 de 1996 referentes al régimen de comercio exterior de las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios; este último fue modificado por el Decreto 727 de 1997 en lo relativo al Comercio Exterior de servicios y al reconocimiento del CERT. Tanto el Estatuto Aduanero como las disposiciones vigentes del Decreto 2233 han sido modificados a su vez por el Decreto 918 de 2000 y regulados por la Resolución Número 5170 del 8 de junio de 2001. 5. NATURALEZA JURÍDICA Desde la expedición de la Ley 105 de 1958, las Zonas Francas se venían concibiendo como Establecimientos Públicos del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente, sin ánimo de lucro, ubicadas en terrenos de utilidad pública. Este régimen destacó el objeto de las Zonas Francas como un servicio público. Al expedirse la Ley 109 de 1985, considerada el Estatuto de Zonas Francas, se mantuvo tal consideración acerca de la naturaleza jurídica de las Zonas. 23 Op.cit. Pag. 248. 31 Actualmente, la naturaleza jurídica no se predica de la Zona Franca en si misma considerada, sino del Usuario Operador, toda vez que las Zonas Francas se consideran simples áreas geográficas delimitadas dentro del territorio nacional, carentes de personería jurídica, con objeto social propio e incapaces de ejercer derechos, contraer obligaciones y ser representadas.24 Sin embargo, la Ley 7 de 1991 hace suponer la existencia de la Zona Franca como un ente jurídico distinto de los usuarios, lo cual lleva a confusiones ya que normalmente el Usuario Operador adopta en su razón social el nombre de la Zona Franca. La Constitución Política de 1991 propuso la privatización de las Zonas Francas Públicas, que eran todas las existentes hasta ese momento y dejó abierta la posibilidad de crear Zonas Francas Privadas. Lo anterior fue desarrollado por la Ley 7 de 1991 la cual permite la constitución de las Zonas bajo el esquema público, privado o mixto. El artículo 20 Transitorio de la Constitución Política de 1991, facultó al Gobierno para la expedición del Decreto 2111 de 1992, por el cual se ordenó la supresión de los Establecimientos Públicos que operaban las Zonas Francas y dispuso su liquidación. Al encontrar el Gobierno que las Zonas Francas se habían convertido en infraestructuras productivas, que consolidaban mercados competitivos orientados a mercados externos, se vio en la necesidad de expedir el Decreto 2480 de 1993 que les 24 XX Jornadas Colombianas de Derecho Tributario 32 dio un régimen de Zona Franca Industrial, de Bienes y de Servicios a las Zonas Francas de naturaleza Industrial y Comercial existentes en proceso de liquidación; tales Zonas fueron: la de Barranquilla, Buenaventura, Cartagena, Santa Marta, Cúcuta, y Palmaseca. Tal régimen se dispuso con el fin de garantizar la continuidad de las actividades que se desarrollaban en las Zonas durante el proceso de liquidación de las mismas. Al mismo tiempo, el Gobierno encontró necesario establecer el sistema privado como mecanismo eficiente de administración bajo criterios de conveniencia y modernización de los instrumentos de apoyo al comercio exterior y fue así como se vio en la necesidad de crear la figura del Usuario Operador como aquella persona con experiencia, capacidad de operación, solvencia financiera, entre otros, encargada del cumplimiento de los objetivos de las Zonas Francas. Fue así como la Ley 7 de 1991 y el Decreto 2350 de 1991, autorizaron al Ministerio de Comercio Exterior para crear Zonas Francas de naturaleza privada y para convertir las ya existentes en Sociedades de Economía Mixta o en Sociedades de Derecho Privado, con base en los requisitos determinados en el Decreto 2131. 33 En cualquier evento, se estableció que, las Zonas Francas seguirán gozando de los mismos beneficios en materia tributaria, cambiaria, aduanera, de comercio exterior y de inversión de capitales.25 La entrega formal de la administración de las Zonas a los particulares se realizó mediante convocatoria pública para selección de los Usuarios Operadores. La apertura de esta convocatoria se realizó mediante la Resolución número 290 de 1994, del Ministerio de Comercio Exterior. El Decreto 2480 de 1993, autorizó al Ministerio de Comercio Exterior para realizar la convocatoria y fijar los términos y condiciones mínimas para proponer solicitudes. Siguiendo las indicaciones del Decreto 2990 de 1994 el Ministerio de Comercio Exterior convocó por cada Zona Franca a los interesados en ser Usuarios Operadores. Es bueno advertir que no existen leyes posteriores que se pronuncien respecto de la naturaleza jurídica de las Zonas Francas. Dentro de las Zonas que entraron en proceso de privatización encontramos la Zona Franca de Barranquilla, Santa Marta, Cartagena, Cúcuta y Palmaseca. Las Zonas Francas de Rionegro, Bogotá, La Candelaria, Pacífico y las turísticas de Barú Beach Resort, Pozos Colorados y Eurocaribe de Indias fueron creadas y entregadas a la dirección y administración de sociedades comerciales privadas. 25 Parágrafo, Artículo 6° , Ley 7 de 1991 34 6. CLASES En nuestro país, de acuerdo con la legislación aduanera las Zonas Francas pueden clasificarse ya sea por su objeto o bien por su duración. Dentro de las primeras encontramos las Zonas Francas Industriales, las Zonas Francas Comerciales y las Mixtas; según su duración pueden ser Permanentes o Transitorias de acuerdo con la Ley 109 de 1985. La misma Ley en sus artículos 5° y 6° diferencia las Zonas Francas Industriales de las Comerciales con relación a su objeto, siendo las Industriales aquellas que tienen por objeto promover y desarrollar el proceso de industrialización de aquellos bienes destinados principalmente a los mercados externos; a diferencia de las Comerciales que son aquellas que deben promover y facilitar el comercio internacional de aquellos artículos producidos dentro o fuera del territorio nacional. Si bien en la Ley 109 de 1985 se clasificó a las Zonas Francas como Industriales y Comerciales, acerca de éstas últimas no se ha pronunciado el legislador, restándoles importancia frente a las de carácter Industrial. Los Decretos 2131 de 1991, modificado por el Decreto 2233 de 1996, y 918 de 2001, solamente le han dado desarrollo a las Zonas Francas Industriales, dejando vacíos respecto de las Comerciales que al parecer se encuentran vigentes, por ser ésta la naturaleza de las Zonas Francas Transitorias desarrolladas en el Decreto 1177 de 1996. 35 Dentro de las Zonas Francas Industriales encontramos las Industriales de Bienes y Servicios, las Industriales de Servicios Turísticos y las Zonas Francas Industriales de Servicios Tecnológicos de acuerdo a los Decretos 2131 de 1991, y 2233 de 1996. Pero debe destacarse que de acuerdo con el artículo 17 del Decreto 2233 de 1996, puede aceptarse la instalación de cualquier Usuario Comercial dentro de la Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios. 6.1. Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios Según el Decreto 2233 de 1996, las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios son áreas delimitadas del territorio nacional, que tienen por objeto la promoción y el desarrollo del proceso de industrialización de bienes y la prestación de servicios con destino preferentemente a mercados externos.26 En dichas Zonas Francas se encuentran autorizadas las actividades de producción, fabricación, transformación y el ensamble de bienes y la prestación de servicios.27 6.1.1. Requisitos de creación Quien pretenda solicitar la declaración de existencia de una Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios al Ministerio de Comercio Exterior de acuerdo con lo establecido 26 27 Decreto 2233 de 1996. Art. 2° Ibídem. Artículos. 15 y 17 36 en la Ley 7° de 1991, deberá contar con un área continua no inferior a veinte (20) hectáreas, que tenga aptitud para ser dotada de la infraestructura básica exigida por la ley, en donde no se estén realizando las mismas actividades planteadas en la solicitud. Dichas actividades que se proyectan realizar en la Zona deberán ser inversiones nuevas.28 Además, se debe cumplir con el procedimiento establecido en el Decreto 918 de 2001, artículo 7°, el cual consiste en diligenciar una solicitud que contenga: a. Estudios de factibilidad técnica, económica, financiera y de mercado que sustenten la aptitud del proyecto de instalación de la Zona Franca para llevarse a cabo, de acuerdo con las especificaciones que establezca el Ministerio de Comercio Exterior. b. Planos topográficos que ilustren el área delimitada para la Zona Franca que se desea crear. c. Plan maestro de desarrollo de la Zona Franca, cuyo contenido básico será determinado mediante resolución por el Ministerio de Comercio Exterior. d. Programa de sistematización que permita un control de inventarios por parte del usuario operador y de las autoridades aduaneras y el correspondiente cronograma de montaje. e. Certificación expedida por el Municipio o Distrito correspondiente a la jurisdicción en donde se pretenda instalar la Zona Franca, que demuestre la concordancia del proyecto con el plan de desarrollo Municipal o Distrital. 28 Ibídem. Art. 3° 37 f. Títulos jurídicos de los terrenos sobre los cuales se desea desarrollar el proyecto de Zona Franca, que prueben la disposición y el uso que se tiene sobre los mismos. g. Certificados de registro sobre la situación jurídica de los terrenos que conforman el área. h. Documentos que acrediten que tiene el área puede dotarse de servicios públicos domiciliarios. Así mismo, dependiendo de si el Usuario Operador está o no constituido deberá presentar unos documentos adicionales. El usuario constituido deberá adjuntar certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de su domicilio principal, copia de sus estatutos vigentes, estados financieros del último período contable y referencias bancarias y comerciales. El usuario no constituido tendrá que entregar una minuta del contrato social de constitución de los usuarios operadores y una referencia bancaria y comercial de quienes soliciten la declaración.29 38 6.1.2. Declaratoria de Existencia El Ministerio de Comercio Exterior es el encargado de admitir o rechazar la solicitud de declaratoria de una Zona Franca. Podrá negarla, cuando así lo considere conveniente por motivos de inconveniencia técnica, financiera, económica o de mercado, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 11 del Decreto 2233 de 1996. Para dicha decisión dispone de un término no superior de treinta (30) días desde la radicación de la solicitud.30 Una vez admitida la solicitud, el Ministerio dispone de sesenta (60) días prorrogables por un período igual dentro del cual debe solicitar el concepto a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) en todos los casos y, cuando lo considere pertinente, al Comité Asesor Regional de Comercio Exterior (CARCE31), de existir en el Departamento, cuyo concepto no será vinculante. 29 Decreto 918 de 2001. Artículo 7°. Ibídem. Art. 6° 31 El Decreto 2350 de 1991, que estructuró el Ministerio de Comercio Exterior y dictó otras disposiciones, ordenó la creación de los Comités Asesores del Ministerio de Comercio Exterior, entre los cuales encontramos el de Desarrollo de Exportaciones, el de Negociaciones Comerciales Internacionales, el de Transporte y el de Facilitación de Trámites. Además autorizó la creación de otros Comités Asesores de carácter regional o nacional para apoyar al sector privado y a los agentes económicos en las operaciones de comercio exterior. De acuerdo con el artículo 36 del Decreto comentado la composición de estos comités depende de su carácter nacional o regional. Si bien este Decreto fue modificado en algunos asuntos por el Decreto 2553 de 1999, respecto de los CARCES no existe ningún cambio. Estos hacen parte del subsistema mixto del sector de comercio exterior junto con la Comisión Mixta de Competitividad y Comercio Exterior. Es así que para el caso de los CARCES regionales, estos estarán integrados por representantes de las entidades gubernamentales de la región a la que pertenece. Estos deben ser personas competentes en los temas a tratar por ellos. También estarán integrados por un delegado del Corpes regional y por tres (3) empresarios del sector privado de la región que cuenten con reconocida experiencia en las materias de cada comité. En todo caso será el Ministro quien designará los representantes del sector privado, definirá en qué regiones se organizarán comités asesores y expedirá los respectivos reglamentos para su funcionamiento. 30 39 Los conceptos emitidos por el Ministerio de Comercio Exterior, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y el Comité Asesor Regional de Comercio Exterior serán sometidos a consideración del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior32 quien se pronunciará con las recomendaciones del caso.33 Finalmente, el Ministerio de Comercio Exterior declara o no la existencia de la Zona Franca de acuerdo a los estudios acerca del impacto que ésta puede generar en la región, de tal manera que contribuya o no a la modernización de los procesos productivos, incremente su competitividad y diversifique la oferta exportable del país. Tal decisión la plasmará en una resolución motivada que contenga el objetivo dispuesto para la Zona Franca, su duración no superior a treinta años y la delimitación del área geográfica.34 El mismo Decreto determinó que los Comités Asesores Regionales estarán presididos por el Director Regional del Instituto Colombiano de Comercio Exterior de la zona. Contando con el apoyo de las Direcciones del Ministerio y de las áreas del Instituto competente en los asuntos asignados a cada comité. 32 Decreto 2350 de 1991, Artículo 29. INTEGRACION DEL COMITE DE ASUNTOS ADUANEROS, ARANCELARIOS Y DE COMERCIO EXTERIOR. El Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior estará integrado por los siguientes miembros: El Viceministro de Comercio Exterior, quien lo presidirá. El Viceministro de Hacienda y Crédito Público. El Viceministro de Desarrollo Económico. El Viceministro de Agricultura. El Viceministro de Minas y Energía. El Subjefe de] Departamento Nacional de Planeación. El Director General de Aduanas. El Director del Instituto Colombiano de Comercio Exterior. Los Asesores del Consejo Superior de Comercio Exterior. Parágrafo. Cuando se trate de la modificación de los niveles de los mecanismos de devolución de impuestos o de temas relacionados con exportaciones, se invitará al Presidente del Banco de Comercio Exterior o a su delegado. 33 Ibidem. Art. 8° Inc. 2° 34 Ibídem, Parágrafo, Art. 4°. 40 6.2. Zonas Francas Industriales de Servicios Turísticos Las normas vigentes en materia de Zonas Francas Turísticas se encuentran contenidas principalmente en el Decreto 2131 de 1991, que ha sido modificado parcialmente por el Decreto 971 de 1996 y por la Ley General de Turismo, Ley 300 de 1996. Los Decretos mencionados, se aplican a dichas Zonas debido a la expresa remisión que hace el artículo 1° del Decreto 2233 de 1996. De igual forma, consideramos que resultan aplicables las disposiciones del título I del Decreto 918 de 2001, en la medida en que hacen referencia a las Zonas Francas en términos generales. Consideramos que al haber sido definidas por el legislador como Zonas Francas Industriales de Servicios, les será aplicable el Decreto 2131 de 1991, en el capítulo correspondiente a Zonas Francas Turísticas, así como los artículos que se refieren a Zonas Francas Industriales en forma genérica. El artículo 5°del Decreto 2131 de 1991 define las Zonas Francas Industriales de Servicios Turísticos o "Zonas Francas Turísticas", como áreas geográficas delimitadas del territorio nacional, encargadas primordialmente de promover y desarrollar la prestación de servicios en la actividad turística, es decir, aquellos servicios de alojamiento, agencias de viajes, organización de eventos, transporte, actividades de deporte, cultura y recreación. 41 Tales servicios deberán estar destinados primordialmente al "turismo receptivo", entendido como el ingreso de turistas extranjeros y nacionales que residen en el exterior y, de forma subsidiaria al turismo nacional.35 De igual forma podrán los Usuarios de Servicios Turísticos, realizar las actividades de venta de mercancías al por menor, a particulares, por medio de aquellos almacenes que se encuentren autorizados por el Usuario Operador. Las mercancías que se expendan y los almacenes, se encuentran sometidos a la legislación vigente para el resto del territorio nacional, no siendo beneficiarios del régimen especial de Zona Franca.36 La Ley 300 de 1996 destaca la importancia de la industria turística para el desarrollo de las entidades territoriales en donde esta actividad se lleve a cabo y fija los principios dentro de los cuales deberán actuar los prestadores de servicios turísticos. 6.2.1. Requisitos de Creación Es pertinente advertir que la legislación existente en materia de Zonas Francas Industriales de Servicios Turísticos, no ha indicado el procedimiento necesario para solicitar la declaración de una Zona Franca de este tipo; por consiguiente podemos afirmar que hay una remisión al Decreto 918 de 2001, en lo que no esté regulado de manera expresa para las Zonas Francas Turísticas. 35 36 Decreto 2131 de 1991, Art. 5°. Decreto 971 de 1993, Art. 20. Parágrafo 42 El Decreto 2131 de 1991, artículo 66, establece que el área disponible para el establecimiento de una Zona Franca Turística debe ser como mínimo de cincuenta (50) hectáreas. A su vez el Decreto 971 de 1993, artículo 26, adiciona como parágrafo al artículo 66 del Decreto 2131 de 1991, una disposición excepcional respecto de aquellas Zonas Francas Turísticas situadas en territorios insulares, caso en el cual el área disponible será determinada por aquella autoridad que otorgue el respectivo permiso, de acuerdo con el concepto que haya proferido el Viceministerio de Turismo; función que antes de la expedición de la Ley 300 de 1996 se encontraba a cargo de la Corporación Nacional de Turismo. 6.2.2. Declaratoria de Existencia De acuerdo con el artículo 19 de la Ley 300 de 1996, la resolución de declaratoria de existencia de la Zona franca de Servicios Turísticos deberá llevar la firma de los Ministros de Comercio Exterior y de Desarrollo Económico. Deducimos de lo anterior, que la solicitud de declaratoria ha sido previamente analizada por dichos entes. La Ley 300 de 1996 prevé la existencia del Comité de Zonas Francas Turísticas, el cual está conformado por el Ministro de Comercio Exterior, el Ministro de Desarrollo 43 Económico, el Ministro de Hacienda, el Director de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y el Director Nacional de Planeación o sus respectivos delegados, con el objeto de determinar la política de promoción, funcionamiento y control de las Zonas Francas Turísticas. 6.2.3. Disposiciones Especiales a. Vehículos Automotores No se considerará importación el ingreso de vehículos automotores que tengan por objeto el transporte de turistas, con capacidad mínima de ocho pasajeros, que transite en el interior de la Zona Franca, y entre ésta y el puerto, aeropuerto o terminal de transporte.37 Como consecuencia de lo anterior, los vehículos que no cumplan con las condiciones descritas por la ley, y que ingresen al territorio de Zona Franca, están sometidas al régimen general previsto por el arancel de aduanas para la importación de vehículos. b. Transporte Aéreo Las empresas que ejercen la actividad de transporte aéreo comercial podrán realizar, de acuerdo con el artículo 64 del Decreto 2131 de 1991, servicios de transporte 44 internacional no regular, sin limitación respecto del número de vuelos en aquellos aeropuertos de los cuales se sirven las Zonas Francas Turísticas, siempre que cumplan con los requisitos que se exigen para llevar a cabo dicha operación. Estos aeropuertos deben ser determinados previamente por la Aeronáutica Civil a solicitud del usuario operador. Así mismo le corresponderá a la autoridad aeronáutica verificar el cumplimiento de los requisitos para la realización de vuelos no regulares. 38 c. Yates y otros No se considera importación la introducción, a las Zonas Francas Turísticas, de naves cuya destinación sea el transporte de turistas y la prestación de servicios turísticos. También podrá hacerse la introducción temporal de las naves de los turistas.39 6.3. Zonas Francas Industriales de Servicios Tecnológicos Las Zonas Francas Industriales de Servicios Tecnológicos o "Zonas Francas Tecnológicas", son aquellas áreas geográficas del territorio nacional que se encuentran debidamente delimitadas, y que primordialmente tienen por objeto la promoción y 37 Ibídem, Art. 63. Op.cit, Art. 64 Parágrafo 2°. 39 Decreto 971 de 1993, Art.65. 38 45 desarrollo de mínimo diez empresas de base tecnológica, cuya producción se destine principalmente a los mercados externos y de manera subsidiaria al mercado nacional.40 Para todos los efectos, el Decreto 2131 de 1991 define la Empresa de Base Tecnológica como aquellas unidades de producción que se han constituido con el objeto de adelantar cualquiera de las actividades señaladas en el Artículo 2° del Decreto 591 de 1991: "Artículo 2° Para los efectos del presente Decreto, entiéndase por actividades científicas y tecnológicas las siguientes: 1. Investigación científica y desarrollo tecnológico, desarrollo de nuevos productos y procesos, creación y apoyo a centros científicos y tecnológicos y conformación de redes de investigación e información. 2. Difusión científica y tecnológica, esto es, información, publicación, divulgación y asesoría en ciencia y tecnología. 3. Servicios científicos y tecnológicos que se refieren a la realización de planes, estudios, estadísticas y censos de ciencia y tecnología; a la homologación, normalización, metrología, certificación y control de calidad; a la prospección de recursos, inventario de recursos terrestres y ordenamiento 40 Ibídem, Art. 6° 46 territorial; a la promoción científica y tecnológica; a la realización de seminarios, congresos y talleres de ciencia y tecnología, así como a la promoción y gestión de sistemas de calidad total y de evaluación tecnológica. 4. Proyectos de innovación que incorporen tecnología, creación, generación, apropiación y adaptación de la misma, así como la creación y el apoyo a incubadoras de empresas, a parques tecnológicos y a empresas de base tecnológica. 5. Transferencia tecnológica que comprende la negociación, apropiación, desagregación, asimilación, adaptación y aplicación de nuevas tecnologías nacionales o extranjeras. 6. Cooperación científica y tecnológica nacional e internacional." 6.3.1. Requisitos de Creación La legislación que rige las Zonas Francas Industriales de Servicios Tecnológicos, no establece un procedimiento especial para solicitar la declaración de una Zona Franca de este tipo; de esta forma, concluimos que hay una remisión al procedimiento y requisitos que se establecen en el Decreto 918 de 2001. 47 Sin embargo, el Decreto 2131 de 1991 establece una disposición especial respecto del área del territorio a delimitar para el establecimiento de una Zona Franca Tecnológica, pudiendo ésta ser inferior a veinte (20) hectáreas. 6.4. Zonas Francas Transitorias La legislación aduanera con la idea de promover la realización de eventos que revistan gran importancia para la economía y el comercio con respecto a otros países, como ferias, exposiciones, congresos y seminarios de carácter internacional,41 establece las Zonas Francas de carácter Transitorio, otorgándoles beneficios especiales a los Usuarios y Expositores que lleven a cabo la actividad que la ley determina al interior de éstas. Las Zonas Francas Transitorias de carácter Comercial y de Servicios son áreas delimitadas del territorio nacional dispuestas para la celebración de eventos como los anteriormente mencionados, cuyo funcionamiento temporal ha sido autorizado por el Ministerio de Comercio Exterior, conforme al Decreto 1177 de 1996. 48 6.4.1. Requisitos de Creación Esta clase de Zonas Francas tienen como elemento de su esencia el carácter temporal, debido a la finalidad de ser espacios para eventos que de forma transitoria se presentan en el territorio nacional. Con el fin de solicitar la declaración de existencia de una Zona Franca de este tipo, el representante legal del ente administrador deberá tramitar una solicitud ante el Ministerio de Comercio Exterior acompañada de una serie de documentos que el Decreto 1177 de 1996 ha establecido, y contar con un área rodeada de cercas, murallas, vallas o canales de tal manera que se delimiten las puertas destinadas a la entrada o salida de personas, vehículos y mercancías42. Por lo menos cuatro meses antes de la fecha de celebración del evento, el representante legal del ente administrador deberá adjuntar a la solicitud según lo establecido por el artículo 4° del Decreto 1177 de 1996: a. La prueba de existencia y representación legal de la entidad que vaya a administrar el área que se solicita sea declarada Zona Franca Transitoria. b. Los linderos y la delimitación del área. 41 42 Decreto 1177 de 1996, Art.1°. Ibídem, Artículos 3° y 4°. 49 c. La descripción del evento que se va a realizar, exponiendo la importancia que éste reviste para la economía y el comercio internacional. d. Las clases de mercancías que ingresarán a la zona. e. La duración que tendrá el evento, así como el tiempo para el cual se solicita la autorización. 6.4.2. Declaratoria de Existencia Una vez estudiada la solicitud presentada por el ente administrador, será el Ministerio de Comercio Exterior quién proferirá la resolución que declara o niega la conformación de la Zona Franca Transitoria de carácter comercial y de servicios, dentro de los quince días siguientes al recibo de la solicitud.43 Si el Ministerio declara la existencia de la Zona Franca, de acuerdo con el artículo 5° del Decreto 1177 de 1996, la resolución debe contener como mínimo la delimitación del área sobre la cual se ejercerá la actividad prevista, la designación del ente o usuario administrador y el período por el cual se tomará dicha área como Zona Franca en forma Transitoria. El período destinado para la realización del evento incluye un período previo hasta de tres meses y uno posterior hasta de seis (6) meses prorrogables por otros seis. 43 Op.cit, Art. 5° 50 Si se hace la declaratoria, el Ministerio deberá enviar copia de la resolución a la Dirección de Impuestos y Aduanas nacionales, dentro de los cinco (5) días siguientes.44 7. USUARIOS Las diferentes clases de Zonas Francas poseen regulaciones especiales acerca de las personas que en ellas operan, determinando las funciones y obligaciones que a ellos compete. Es así como en el caso de las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios encontramos al Usuario Operador, al Usuario Industrial de Bienes, al Usuario Industrial de Servicios , al Usuario Comercial y se otorga una categoría especial de Desarrollador a aquella persona jurídica ya sea nacional o extranjera que se haya establecido legalmente en Colombia, con número de identificación tributaria, que se encargue de adelantar las obras de urbanización, construcción e infraestructura de servicios y edificaciones dentro de una o varias Zonas Francas. Dicha categoría es otorgada por el Usuario Operador.45 44 45 Ibídem, parágrafo Art. 5° Decreto 2233 de 1996, Artículo 13° 51 En las Zonas Francas Industriales de Servicios Turísticos e Industriales de Servicios Tecnológicos, existen las mismas categorías de usuarios, pero con algunas disposiciones especiales en vista del objeto establecido para estas zonas.46 Las Zonas Francas Transitorias de carácter Comercial y de Servicios, tienen dos clases de usuarios; el Administrador y el Expositor.47 7.1. Usuarios en las Zonas Industriales de Bienes y de Servicios 7.1.1. Usuario Operador El Usuario Operador es aquella persona jurídica, nacional o extranjera, que se ha constituido legalmente en Colombia, con número de identificación tributaria cuyo objeto se circunscriba al territorio de la Zona Franca.48 Su calidad se adquiere en el momento en el cual el Ministerio de Comercio exterior expide el permiso para iniciar actividades, dentro de los diez días siguientes a los cuales el usuario operador haya acreditado el cumplimiento de los requisitos establecidos en la resolución de declaración de la Zona Franca.49 46 Decreto 2131 de 1991, Art. 7°. Decreto 1177 de 1996, Art. 6°. 48 Decreto 918 de 2001, Art.9° 49 Decreto 2233 de 1996, Art. 10° y Decreto 918 de 2001, Art. 9° parágrafo 2°. 47 52 Una vez obtenga la declaratoria por parte del Ministerio de Comercio deberá constituir dentro de los dos (2) meses siguientes a su ejecutoria, dos garantías expedidas por una compañía de seguros o por una entidad bancaria, por un término no inferior al de duración de la Zona Franca más tres (3) años. Una de las garantías se constituirá a favor del Ministerio de Comercio Exterior para asegurar el cumplimiento del régimen de Zonas Francas por un valor de 5.000 salarios mínimos legales mensuales; la otra será a favor del Ministerio del Medio Ambiente para garantizar la observancia de normas existentes en materia de protección ambiental por el mismo valor de la anterior.50 Así mismo, deberá velar por el cumplimiento del régimen de Zonas Francas y de las normas aduaneras según lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 9° del Decreto 918 de 2001. Para efectos de velar por el cumplimiento de las normas, una de las obligaciones del Usuario Operador consiste en la contratación por lo menos de manera semestral, de una auditoría externa de los inventarios de todos los usuarios, con el fin de verificar su concordancia. Dicho informe deberá remitirlo al Ministerio de Comercio Exterior y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales según lo establecido en el artículo 14 del Decreto 918 de 2001. Se han venido presentando diferentes discusiones acerca de los beneficios que la legislación aduanera le ha concedido al Usuario Operador ya que éste no realiza en 50 Ibídem, Art. 8°. 53 forma directa, actividades de comercio exterior. Lo anterior debido a que el Usuario Operador simplemente se dedica a administrar el área geográfica dispuesta como Zona franca y a velar por el cumplimiento de la normatividad vigente. Consideramos, que a pesar de que este usuario no realiza en estricto sentido las actividades de procesamiento e industrialización de bienes y servicios con destino a mercados externos prioritariamente, sí promueve la creación y desarrollo de las Zonas Francas que son focos de progreso en las regiones donde se establecen. Por esta razón, es válido el otorgamiento de beneficios a su favor como una herramienta indirecta para incentivar el establecimiento de este mecanismo territorial. 7.1.1.1. Funciones De acuerdo con el Decreto 918 de 2001, las funciones del Usuario Operador consisten en: a. La promoción, dirección, administración y operación de una o varias Zonas Francas. b. La adquisición, arrendamiento o disposición de inmuebles a cualquier título, destinados para el establecimiento de las Zonas Francas. c. La construcción directa o por intermedio de Desarrolladores, de la infraestructura de la Zona Franca, de acuerdo con el plan maestro de desarrollo. d. La calificación de aquellas personas que pretendan instalarse en una Zona Franca. 54 e. Hacer efectiva la pérdida de la calidad de usuario para los eventos contemplados por la Ley. f. Llevar el control y autorizar las operaciones de ingreso y salida de mercancías e inventarios de bienes de los Usuarios Industriales y Comerciales, por medio de un sistema computarizado y de inspecciones físicas cuando así lo considere conveniente, o cuando lo solicite el Ministerio de Comercio Exterior o la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. g. Expedir el certificado de integración de las materias primas e insumos nacionales o extranjeros utilizados en el proceso de producción o transformación de los bienes dentro de la Zona Franca.51 h. Prestar los servicios de agua, energía eléctrica, gas, telecomunicaciones, aseo, vigilancia y mantenimiento de la guardería, capacitación, atención médica, agencias de empleo, transporte de empleados, pesaje, cargue y descargue de mercancías y centros de convenciones y de exposiciones, si así lo considera conveniente. Para estos efectos, la prestación de los servicios se hará de acuerdo con las normas pertinentes y no tendrá el tratamiento especial que cobija a las actividades objeto de la Zona Franca. Esta enumeración es taxativa ya que la prestación de servicios diferentes solo se podrá hacer con previa autorización del Ministerio de Comercio Exterior. 55 7.1.1.2. Infracciones En el desarrollo de su actividad, los Usuarios Operadores de las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios deben observar las obligaciones a las cuales están sujetos en virtud de las disposiciones que los rigen. De esta forma, al incurrir en alguna falta respecto a sus deberes, se harán sujetos pasivos de las sanciones pecuniarias previstas en el artículo 488 del Decreto 2685 de 1999, para las infracciones, bien sean gravísimas, graves o leves. El Decreto 918 de 2001, en su artículo 19°, hace algunas modificaciones al régimen de infracciones de los Usuarios Operadores de las Zonas Francas Industriales de Bienes y Servicios estableciendo diferentes cuantías para efectos de las multas a imponer según cada infracción. Por lo tanto, cuando la falta sea considerada gravísima, la multa será equivalente a setenta (70) salarios mínimos legales mensuales vigentes; si se trata de una infracción grave, la sanción será de cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales vigentes y si se trata de falta leve, la cuantía será de quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 7.1.1.2.1. Gravísimas a. Modificar o sustraer mercancías que estén dentro de las instalaciones. 51 Decreto 2685 de 1999, Art. 401 56 7.1.1.2.2. Graves a. Impedir sin razones que lo justifiquen, el ingreso de mercancías consignadas o endosadas en el documento de transporte a un usuario de la Zona. b. Dejar ingresar a la Zona Franca, mercancías extranjeras, no consignadas o endosadas a nombre del usuario. c. Permitir el ingreso de mercancías en libre disposición o de disposición restringida sin el cumplimiento de los requisitos. Las primeras son aquellas que se encuentran libres de restricciones aduaneras y las segundas son las que para su circulación, enajenación o destinación, deben observar ciertas restricciones aduaneras.52 d. Permitir la salida de mercancías hacia el resto del territorio nacional o hacia el exterior sin tener en cuenta los requisitos y formalidades contempladas en las normas aduaneras. e. No informar a la autoridad aduanera los datos relacionados con la recepción de las mercancías que entregue el transportador. f. No presentar ante la autoridad aduanera el acta de inconsistencias entre la información de la planilla de envío y la mercancía efectivamente recibida, o adulteraciones a dicho documento, o mal estado de los empaques, embalajes o recintos aduaneros, o recibir mercancías por fuera de los términos establecidos en el decreto 2685 de 1999.53 52 53 Ibídem, Art. 1°. Op.cit, Art. 113. 57 g. Expedir con inexactitudes, errores u omisiones, el certificado de integración de las materias primas e insumos nacionales o extranjeros, siempre que tal defecto implique obtener como resultado una menor base gravable para efectos de determinar la liquidación de los tributos aduaneros. h. Entregar errores o inexactitudes en la información relacionada con el peso o la cantidad de mercancías a granel. i. No registrar la entrada y salida de mercancías de la Zona Franca de acuerdo a las exigencias de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales. j. No contar con suficiente infraestructura de seguridad, cómputo y telecomunicaciones para conectarse al sistema informático aduanero. k. No informar acerca de los hurtos, pérdidas o sustracciones, de las mercancías que se encuentren en los recintos de la Zona Franca objeto de control aduanero, dentro de los tres días siguientes a la ocurrencia del hecho o a su detección. l. Destruir mercancías sin estar presente la autoridad aduanera. m. No informar a la autoridad aduanera acerca de las autorizaciones para procesamiento parcial fuera de la Zona Franca, de materias primas, insumos o bienes intermedios o, para reparación, revisión, o mantenimiento de bienes de capital fuera de la misma.54 58 7.1.1.2.3. Leves a. No contar con el área necesaria para la realización de inspecciones físicas de las mercancías y demás actuaciones de la autoridad aduanera. b. Restringir la práctica de las diligencias ordenadas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. En este caso, será ésta la entidad encargada de informar los hechos al Ministerio de Comercio Exterior, con el fin de que éste proceda a imponer las sanciones pertinentes. 7.1.2. Usuario Industrial de Bienes El artículo 15 del Decreto 2233 de 1996 describe al Usuario Industrial de Bienes como aquella persona jurídica de carácter nacional o extranjero, legalmente constituida en Colombia, con número de identificación tributaria, cuyo objeto a desarrollar exclusivamente dentro de la Zona Franca, consista en la fabricación, producción, transformación o ensamble de bienes para su venta a los mercados externos prioritariamente. 7.1.3. Usuario Comercial Según el artículo 17 del Decreto 2233 de 1996, el Usuario Comercial es la persona jurídica nacional o extranjera, que se haya constituido legalmente en Colombia, con 54 Decreto 2685 de 1999, Artículos 406 y 407. 59 número de identificación tributaria propio, cuya actividad dentro de la Zona Franca, consista en el almacenamiento, conservación, manipulación, distribución, empaque, reempaque, clasificación o limpieza de bienes, destinados ya sea al mercado nacional o al extranjero. 7.1.4. Usuario Industrial de Servicios Según el Decreto 2233 de 1996 el Usuario de Servicios de la Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios es aquella persona jurídica nacional o extranjera, legalmente establecida en Colombia, con Número de Identificación Tributaria, que realice actividades exclusivamente en la Zona Franca consistentes en la prestación de servicios con destinación prioritaria a mercados externos así como actividades científicas y tecnológicas. El parágrafo del artículo 16 del mencionado Decreto, dispuso la prohibición para estos usuarios, de prestar el servicio de almacenamiento de mercancías a terceros. Es importante tener en cuenta que la calidad de Usuario Industrial de Servicios solamente se adquiere con el acto de calificación que otorga el Usuario Operador de la respectiva Zona Franca. 60 7.1.5. Procedimiento de calificación de los Usuarios Industriales de Bienes, de Servicios y Usuarios Comerciales La calificación como Usuarios Industriales de Bienes, de Servicios y de Usuarios Comerciales de la Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios es una de las funciones que le compete al Usuario Operador. Es éste el encargado de evaluar las solicitudes, verificar los requisitos y emitir finalmente, un acto de calificación.55 Los Usuarios que pretendan obtener la calificación deberán adjuntar a su solicitud un mínimo de información, tal como lo establece el artículo 18 del Decreto 2233 de 1996 modificado en dicho aspecto por el Decreto 918 de 2001. Dicha información será: a. El nombre o razón social y el domicilio de los solicitantes. b. La descripción del proyecto que se pretende llevar a cabo. c. Los estudios de factibilidad económica, financiera y de mercado que demuestren la capacidad para alcanzar las metas exportadoras propuestas dentro de las proyecciones, en el caso de los usuarios industriales. d. Composición del capital que soporte el proyecto, indicando su origen nacional o extranjero. e. Si es pertinente, de acuerdo al tipo de proyecto, un concepto favorable sobre el impacto ambiental que pueden generar las actividades. 55 Decreto 918 de 2001, Art. 11° 61 f. Si el solicitante se encuentra constituido deberá adjuntar el certificado de existencia y representación legal, expedido por la cámara de comercio de su domicilio principal, estados financieros, copia de los estatutos y referencias bancarias y comerciales.56 g. Si el solicitante no se encuentra constituido deberá presentar la minuta del contrato social de constitución del usuario operador y referencias bancarias y comerciales.57 Adicionalmente, el Usuario Operador podrá exigir la información que considere pertinente para efectos de expedir la calificación. De igual forma, fijará los parámetros bajo los cuales se deban realizar los estudios de factibilidad económica, financiera y de mercado antes mencionados.58 Una vez obtenga la información que acompañe la solicitud, podrá expedir al acto de calificación especificando, según el artículo 11 del Decreto 918 de 2001, el Usuario y su calidad, el término durante el cual tendrá dicha calidad, la delimitación del área a ocupar, así como las actividades que puede realizar dentro de la Zona Franca. Dentro de los cinco días siguientes a la expedición del acto de calificación, según el parágrafo 1° del Decreto 918 de 2001, el Usuario Operador deberá remitir copia del acto de calificación tanto al Ministerio de Comercio Exterior como a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. 56 57 Decreto 2233 de 1996, Art. 5°, Num. 9° Ibídem, Num. 10° 62 En el acto de calificación, el Usuario Operador exigirá al usuario solicitante, la inscripción en el registro de comercio exterior de usuarios de Zonas Francas que lleva el Ministerio de Comercio Exterior.59 Desde la fecha de radicación de solicitud del registro, el Ministerio contará con diez (10) días para pronunciarse sobre esta solicitud, para lo cual tendrá en cuenta los objetivos del proyecto y el cumplimiento de las disposiciones legales a que haya lugar. De encontrar alguna razón para negar la inscripción en el registro, lo hará saber al Usuario Operador, quien tendrá que hacer efectiva la pérdida de la calidad al usuario solicitante.60 7.1.6. Sanciones aplicables a los Usuarios Industriales o Comerciales El artículo 12 del Decreto 918 de 2001 establece la consecuencia aplicable para los casos en que los Usuarios Industriales o Comerciales incumplan las disposiciones provenientes del régimen de Zonas Francas o las obligaciones de tipo contractual que hayan adquirido con el Usuario Operador, previo fallo judicial que así lo determine. Es necesario aclarar que tales sanciones proceden sólo en caso de los incumplimientos antes mencionados. Como consecuencia, cuando se trate de infracciones al régimen aduanero, cambiario o tributario, el tratamiento será diferente al que establece el Decreto 918 de 2001; tal régimen será objeto de control y fiscalización por parte de la 58 Decreto 918 de 2001, Parágrafo, Art. 10° Decreto 2553 de 1999, Art. 5°, Num. 18 60 Op.cit, Parágrafo 2°, Art. 11 59 63 Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales61, sin perjuicio de lo que en materia aduanera le corresponda al Usuario Operador. El Ministerio de Comercio Exterior será el encargado de imponer la sanción que consiste en la cancelación o suspensión en el registro de comercio exterior. Cuando se trate de cancelación, el Usuario Operador deberá hacer efectiva la pérdida de la calidad de Usuario, razón por la cual éste no podrá volver a operar por un término de cinco años en ninguna Zona Franca.62 Si se trata de inconsistencias en el inventario de bienes de un Usuario, el Ministerio de Comercio Exterior, por intermedio de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, cobrará mediante resolución motivada, una multa a favor del Tesoro Nacional, por un valor de sesenta (60) salarios mínimos legales vigentes; si el Usuario reincide en la práctica, se le cancelará el registro y quedará inhabilitado para ejercer actividades dentro de cualquier Zona Franca por un término de cinco (5) años. Lo anterior sin dejar a un lado las sanciones aduaneras a las que haya lugar.63 Cuando la sanción consiste en la cancelación del registro, el Usuario tendrá tres meses para finalizar el régimen de Zona Franca de los bienes de procedencia extranjera. De esta forma, decidirá si los importa, los exporta o los vende a otro Usuario. El término 61 Decreto 1071 de 1999, Art. 5°, Inc. 3° Decreto 918 de 2001, Art. 12 63 Ibídem 62 64 comenzará a contarse desde la fecha de ejecutoria del acto administrativo que decide la cancelación. Es pertinente aclarar que el procedimiento que se debe observar con el fin de determinar las sanciones, es el dispuesto por el Código Contencioso Administrativo64, según lo dispone el parágrafo 2° del artículo 12 del Decreto 918 de 2001. 7.1.7. Desarrollador De acuerdo con el Decreto 2233 de 1996, artículo 13°, el desarrollador es aquella persona jurídica, nacional o extranjera, que se haya establecido legalmente en Colombia, con Número de Identificación tributaria propio, que se encargará de realizar las obras de urbanización, construcción e infraestructura de las edificaciones y servicios de una o varias Zonas Francas. Le corresponde al Usuario Operador otorgar la calidad de Desarrollador a aquella persona que se postule como tal, y lo hace por medio de un acto de calificación. Dicho 64 El procedimiento es el indicado en el Libro Primero del Código Contencioso Administrativo. Su iniciación puede ser de oficio, dando apertura a la investigación respectiva. La autoridad competente para adelantar dicho trámite deberá pronunciarse respecto de continuar o no con la misma. La respectiva decisión deberá ser motivada de acuerdo con el artículo 35° del C.C.A y debidamente notificada. En caso de así decidirlo, se dará inicio al proceso y a la etapa probatoria. Los interesados podrán solicitar o aportar pruebas en cualquier tiempo. También puede la autoridad realizarlo de oficio. Una vez agotada esta etapa se da inicio a los alegatos y a los respectivos descargos. De acuerdo con el artículo 44° del código en mención, deberá hacerse notificación personal, al interesado o a su representante, al igual que las demás notificaciones de este procedimiento en particular. De igual forma, estas etapas deben realizarse con observancia del principio de informalidad, de los principios que orientan la actividad administrativa, artículo 3° C.C.A., y de todos los principios constitucionales. 65 acto deberá contener como mínimo el término de duración de la calidad de Desarrollador que no sea superior al de existencia de la Zona Franca y las actividades que éste puede realizar dentro de la misma. Dentro de los cinco días siguientes a la expedición del acto, el Usuario operador deberá remitirlo al Ministerio de Comercio Exterior y a la Dirección de Impuestos y Aduanas nacionales.65 Es preciso anotar que analizando la legislación vigente, el Usuario Desarrollador no accede a ningún beneficio, contrario a lo dispuesto para los usuarios de las Zonas Francas. 7.2. Usuarios de las Zonas Francas Turísticas Por ser la Zona Franca Turística una Zona de Servicios, todo lo comentado respecto de los usuarios de las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios contenido en el Decreto 2233 de 1996 tendrá aplicación inmediata sin perjuicio de las regulaciones especiales contenidas en el Decreto 971 de 1993 y en el Decreto 2131 de 1991. 7.3. Usuarios de las Zonas Francas Tecnológicas La regulación de los Usuarios de las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios, en términos generales, tiene aplicación para los Usuarios de las Zonas Francas de Servicios Tecnológicos. Sin embargo, dentro de las disposiciones vigentes 65 Decreto 2233 de 1996, Art. 20 66 del Decreto 2131 de 1991 encontramos regulaciones especiales relacionadas con los Usuarios Operadores y con los Usuarios Industriales de Servicios Tecnológicos de este tipo de Zonas Francas. Es así como dentro de su objeto, el Usuario Operador deberá realizar aquellas actividades encaminadas al desarrollo tecnológico y científico, de acuerdo con el Decreto 591 de 1991, mencionadas en el apartado referente a las clases de Zonas Francas. No obstante, este usuario tendrá a su cargo las actividades de promoción dirección y administración de la Zona.66 En materia de Usuarios Industriales de Servicios Tecnológicos, dispone el Decreto 2131 de 1991,artículo 69, que éstos deberán acreditar ante el Usuario Operador que mínimo del treinta (30) por ciento de los empleados contratados sean profesionales de las carreras de Ingeniería o Ciencias Básicas. 7.4. Usuarios de las Zonas Francas Transitorias El capítulo tercero del Decreto 1177 de 1996, establece el régimen de Usuarios de las Zonas Francas Transitorias y los organiza en Usuarios Administrador y en Usuario Expositor. 67 7.4.1. Usuario Administrador Es aquella persona jurídica de naturaleza pública, privada o mixta con capacidad legal para organizar eventos de carácter internacional. Esta entidad es la encargada de administrar el área de la Zona Franca, además de desarrollar actividades de promoción y dirección de la misma.67 El artículo 9° del mismo Decreto, establece la responsabilidad del Usuario Administrador frente a la Nación, por los tributos aduaneros y las sanciones en caso de pérdida o retiro de mercancías de la Zona Franca, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la legislación aduanera. El Decreto 1177 de 1996, lo otorga las siguiente funciones: a. Promover y dirigir los eventos internacionales por los cuales se haya solicitado la declaración de la Zona franca. b. Desarrollar la infraestructura requerida para el evento que se va a realizar. c. Autorizar el ingreso de los usuarios expositores, además de celebrar con éstos los contratos necesarios para la realización de los respectivos eventos. d. Autorizar la entrada y salida de mercancías a la Zona Franca Transitoria de carácter Comercial y de Servicios. 66 67 Decreto 2131 de 1991, Art. 68. Decreto 1177 de 1996, Art. 7° 68 e. Velar por que se cumplan las normas y reglamentos de funcionamiento de la Zona Franca, especialmente en el tema de importación de mercancías al territorio nacional. f. Las demás que tengan relación con las actividades de las Zona Franca Transitoria. 7.4.2. Usuario Expositor El Usuario Expositor es aquella persona que con ocasión de la celebración de un evento de carácter internacional, celebra un contrato con el Usuario Administrador, para tener una participación en éste, presentando y comercializando sus bienes y/o servicios. Es mediante el vínculo contractual, que adquiere la calidad de expositor y se determinan los términos y condiciones de su relación.68 8. OPERACIONES 8.1. Operaciones en Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios El Estatuto Aduanero, Decreto 2685 de 1999, ha establecido un régimen especial de tributos aduaneros para el ingreso de bienes procedentes del resto del mundo a las Zonas Francas de Bienes y de Servicios, por parte de los usuarios. 68 Ibídem, Art. 10°. 69 Toda entrada y salida de mercancías de la Zona Franca, ya sea en forma temporal o definitiva, debe ser autorizada por el Usuario Operador, sin el cumplimiento de los demás requisitos exigidos por la legislación aduanera para las demás operaciones. Para efectos de la autorización, ésta se concede mediante el diligenciamiento del formulario que para dichos efectos ha dispuesto el Ministerio de Comercio Exterior y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.69 8.1.1. Operaciones desde el resto del mundo hacia la Zona Franca La legislación aduanera ha dispuesto que la entrada de bienes y servicios provenientes del resto de mundo a la Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios no tiene el carácter de importación y por consiguiente no genera los efectos que esta operación trae consigo. De esta forma el único requerimiento necesario para dicha introducción es el de la presentación del documento de transporte el cual debe estar consignado a nombre de un usuario de la respectiva Zona Franca o en su defecto, endosado en favor de uno de ellos.70 69 70 Decreto 2685 de 1999, Art. 393. Ibídem, Art. 394. 70 Cuando se trate de endoso, éste deberá hacerse antes de registrarse el manifiesto de carga respectivo y antes de la autorización del tránsito o, antes de la expedición de la planilla de envío para el traslado a Zona Franca. Los bienes con destino a la Zona Franca, deben ser entregados por el transportador al usuario operador en las instalaciones de la respectiva Zona, a más tardar dentro de los dos días hábiles siguientes al descargue en el aeropuerto, o dentro de los cinco , si el descargue se realizó en puerto. El Usuario Operador recibirá la planilla de envío, ordenará el descargue y confrontará la cantidad, el peso y el estado de los bultos, con lo declarado en el documento. si encuentra concordancia en la información, hará el respectivo registro en el sistema informático de la Aduana. De lo contrario, sin perjuicio de la responsabilidad que le sea imputable, deberá elaborar el acta correspondiente, la cual debe ser suscrita por el transportador y por el usuario operador. Además se remitirá en forma inmediata, por el sistema informático, a las autoridades aduaneras.71 8.1.2. Operaciones de Zonas Francas hacia el resto del mundo Las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios se han constituido en una herramienta muy importante que facilita la salida de bienes hacia mercados externos. Desde este punto de vista, la salida definitiva de los bienes y servicios producidos, 71 transformados, elaborados o almacenados en Zona Franca ha sido considerada como exportación solamente para efectos de la aplicación de las normas de origen, el cumplimiento de los compromisos de exportación adquiridos en Convenios Internacionales y las exenciones contenidas en el Estatuto Tributario, artículos 479 y 481 literal a. La operación de salida de bienes o servicios al resto del mundo no constituye exportación por lo cual no se somete a los trámites consagrados para la misma. Sin embargo, con el fin de estimular y no privar a los usuarios del desarrollo de estas operaciones, el legislador les ha otorgado todos los beneficios de venta, como si se tratara de una exportación. Para la operación de salida de bienes y servicios que realiza el Usuario Industrial y Comercial hacia el resto del mundo desde una Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios, debe diligenciarse el formulario de Movimiento de Mercancías en Zona Franca y la autorización del Usuario Operador quien tendrá que enviar la copia respectiva a la Dirección de Servicios al Comercio Exterior o a la dependencia que haga sus veces. Toda esta información se deberá transmitir por el Sistema Informático Aduanero.72 71 72 Decreto 2685 de 1999, Parágrafo, Art. 394 y Artículos 113 y 114. Resolución 7002 de 2001, Art. 83 72 Cuando esta operación se produzca por una aduana diferente a la que se encuentra en la jurisdicción de la Zona, deberá presentarse la respectiva declaración del tránsito aduanero conforme con la Resolución 7002 de 2001, expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Cuando se trate de esta operación, sin que ello implique cambio de jurisdicción aduanera, el respectivo Usuario Operador diligenciará la Planilla de Traslado de las mercancías que se llevarán hasta la Zona Primaria Aduanera. Esta planilla debe ser entregada por el Usuario Industrial y Comercial, a la autoridad aduanera del aeropuerto o puerto. Lo anterior, lo hace responsable ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por el pago de los tributos aduaneros. En el transcurso de las setenta y dos (72) horas siguientes a la salida de las mercancías al exterior, el Usuario Industrial o Comercial deberá entregar a la División de Servicio al Comercio Exterior o a la dependencia que haga sus veces, el manifiesto de carga que haya expedido el transportador respectivo.73 La citada Resolución, otorgó un tratamiento especial a la operación de salida de bienes de la Zona Franca de Bogotá hacia el resto del mundo, por el Aeropuerto Internacional El Dorado, de modo que no se requiere Declaración de Tránsito Aduanero de tal manera que se hace la operación, tal y como si no implicara cambio de jurisdicción aduanera. 73 Ibídem 73 La legislación ha dispuesto que por esta operación no se adquiere el derecho a recibir el Certificado de Reembolso Tributario. 8.1.3. Operaciones del Territorio Aduanero Nacional hacia la Zona Franca El Decreto 2685 de 1999 en su artículo 396 dispone que el envío de materias primas, partes, insumos y bienes terminados nacionales o en libre disposición, desde el resto del territorio nacional a un Usuario ubicado en la Zona Franca, es considerado como exportación definitiva, para efectos de determinar los beneficios e incentivos tributarios. Dicha entrega debe ser efectivamente recibida por el usuario, para lo cual se requiere la presentación de la Solicitud de Autorización de Embarque y de la Declaración de Exportación. El mismo artículo establece que aquellas exportaciones temporales que se realicen desde el resto del territorio nacional a la Zona Franca con el fin de someter el bien a un proceso de perfeccionamiento, no tendrán los beneficios previstos para las exportaciones definitivas. Adicionalmente, no será considerada exportación la introducción en el mismo estado, a Zona Franca, de mercancías de origen extranjero, que se encontraban en libre disposición en el país. 74 Para el caso de los regímenes suspensivos, el artículo 397 del citado Decreto, ha establecido que los bienes de capital sometidos a importación temporal de corto o largo plazo para reexportación en el mismo estado, al igual que los bienes sometidos a importación temporal en desarrollo de Sistemas Especiales de Importación-Exportación, podrán finalizar su régimen con la reexportación a una Zona Franca, consignada a nombre de un Usuario Industrial y Comercial. Aquellos materiales necesarios para el normal desarrollo de las actividades de los usuarios de Zona Franca, que ingresen a ésta, tales como combustibles, alimentos, bebidas, elementos de aseo, entre otros, para su consumo o utilización, no constituirán exportación siempre que no hagan parte de su objeto social. Para el ingreso de mercancías a la Zona, el Usuario Comercial debe diligenciar el Formulario de Movimiento de Mercancías en Zona Franca, además de requerir la respectiva aprobación por parte del Usuario Operador.74 Una vez hayan ingresado las mercancías a la Zona, el Usuario Operador debe comunicar por escrito o por medio del Sistema Informático Aduanero, la información contenida en el Formulario de Movimiento de Mercancías en Zona Franca. Sólo de esta forma, se entenderá finalizado el régimen de exportación. El número del citado formulario es importante para efectos de diligenciar el respectivo manifiesto de carga, de acuerdo con la Resolución 7002 de 2001. 75 El Usuario Operador siempre deberá enviar copia del formulario a la División de Servicio al Comercio Exterior de la Administración Aduanera por la que se realizó la exportación, antes de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la entrada de las mercancías a la Zona. No requerirá formalidad alguna el ingreso transitorio de bienes tales como, sillas de ruedas, equipos médicos, equipos de cómputo etc, cuyos propietarios sean los particulares que van a acceder al servicio, desde que se registre el ingreso y salida en la portería de la Zona. Conforme a la mencionada Resolución 7002 de 2001, para que una mercancía que se encuentra en el resto de Territorio Aduanero Nacional, ingrese a la Zona a nombre de un Usuario Industrial, éste último debe presentar a la autoridad aduanera, por medio del Sistema Informático Aduanero o por escrito, el Formulario de Movimiento de Mercancías en Zonas Francas. Este tiene gran relevancia, ya que hace las veces de Autorización de Embarque y una vez las mercancías se encuentren en la Zona con la autorización del Operador, se considera la Declaración de Exportación definitiva. No obstante lo anterior, las exportaciones, para un Usuario Industrial, podrán ser objeto de la Solicitud de Autorización de Embarque Global, con cargues parciales de acuerdo con el artículo 272 del Decreto 2685 de 1999. 74 Ibídem, Art. 84 76 8.1.4. Operaciones de Zona Franca hacia el resto del Territorio Aduanero Nacional El ingreso de bienes procedentes de la Zona Franca al resto del territorio aduanero nacional, es considerado importación y estará sometido a las normas pertinentes en materia de importaciones tal como lo indica el decreto 2685 de 1999. Quien introduzca los bienes deberá diligenciar la Declaración de Importación, consignando en la casilla del número de manifiesto de carga, el número del Formulario de Movimiento de Mercancías. Cuando se trate de mercancías de origen extranjero que estaban almacenadas en Zona Franca, en la casilla del número de transporte, se debe consignar el número del documento de transporte con el que ingresó la mercancía a la Zona. Cuando se trate de mercancías elaboradas o transformadas en la Zona Franca, deberá consignarse en la casilla del número del documento de transporte, el número del certificado de integración expedido por el Usuario Operador. Cuando se vaya a realizar el retiro de mercancías de Zona Franca, se cumplirá con el mismo procedimiento de levante de mercancías en el caso de los depósitos habilitados; tal procedimiento debe ser autorizado por la autoridad aduanera, y a través del sistema informático, se imprimirá la declaración de Importación con el número de levante 77 asignado. El declarante o quien esté autorizado, deberá entregar la declaración de importación al Usuario Operador, quien asume las mismas obligaciones consagradas para el depósito habilitado; de esta forma deberá entregar la mercancía autorizada en el levante, previa verificación del pago de los tributos aduaneros a que haya lugar. En el caso de importación de mercancías producidas, elaboradas, transformadas o almacenadas por un Usuario de Zona Franca, los derechos de aduana se liquidarán y pagarán sobre el valor de aduana, teniendo en cuenta que de tratarse de bienes elaborados o transformados en la Zona se liquida el gravamen arancelario correspondiente a la subpartida del bien final, sobre el valor en aduana de las materias primas e insumos extranjeros que se hayan utilizado. Si se trata de mercancías de origen extranjero almacenadas en la Zona, se liquidará el gravamen arancelario de acuerdo a la clasificación arancelaria del bien sobre el valor en aduana de las mercancías.75 Será el usuario Operador quien expida el certificado de integración de las materias primas de origen nacional o extranjero utilizadas en la producción de los bienes, constituyéndose en soporte de la declaración de importación. Para estos efectos deben entenderse como de origen nacional las materias primas, insumos y bienes intermedios que provengan de otros países y que se encuentran desgravados en desarrollo de 75 Ibídem, Art. 400 78 acuerdos de libre comercio celebrados con nuestro país, cuando cumplan con los requisitos de origen que exige la ley aduanera.76 8.1.4.1. Operación de salida de bienes desde Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios hacia Zona Franca Transitoria La salida de bienes producidos por un Usuario Industrial de una Zona Franca con destino a una Transitoria, con fines de exhibición, se hará previa autorización del Usuario Operador de la Zona Franca Industrial y de la Administración de Aduanas de la jurisdicción de la Zona Franca Industrial. Cuando dicho traslado se dirija a una Zona Franca ubicada en una jurisdicción diferente, el Usuario Industrial debe diligenciar el Formulario de Movimiento de Mercancías en Zona Franca y deberá ser autorizado por el Usuario Operador y por la División de Servicio al Comercio Exterior. Dichos bienes deben regresar a la Zona Franca Industrial al terminar el período establecido en el Decreto 1177 de 1996, artículo 5°, el cual comprende uno previo al evento, cuya duración no sea superior a tres meses, el de duración del evento y uno posterior de seis meses prorrogables una sola vez por otros seis meses. 76 Op.cit, Art. 402 79 Una vez hayan ingresado los bienes a la Zona Franca Transitoria, el Usuario Administrador debe entregar o transmitir por medio electrónico, copia a la administración aduanera que autorizó su salida, de la Planilla de Recepción y el correspondiente Formulario de ingreso. De encontrarse la Zona Franca Transitoria en una jurisdicción aduanera diferente a la de la Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios, el Usuario Industrial o Comercial deberá presentar una declaración de tránsito aduanero por medio del sistema informático aduanero. Si se encuentra en la misma jurisdicción, el Usuario Operador debe expedir una planilla de envío a través del sistema informático aduanero. Una vez finalizado el evento, el Usuario Administrador de la Zona Franca Transitoria, debe entregar o transmitir por medio electrónico a través del Sistema Informático Aduanero, el Formulario de Salida, la Planilla de Envío o la Declaración de Importación, o el Acta que acredite la destrucción o pérdida total de los bienes según el caso. 8.1.5. Operaciones entre Usuarios de Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios El Estatuto Aduanero autoriza otro tipo de operaciones a los usuarios de las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios, desarrollo de sus actividades. que sirven de herramienta para el 80 Tales actividades consisten en la celebración de contratos de arrendamiento de maquinaria y equipos y la compraventa de bienes. Así mismo podrán contratar con otro usuario, la producción, transformación o ensamble de bienes, para lo cual solo se requiere el diligenciamiento de los formularios establecidos para tal fin y la autorización previa del Usuario Operador.77 Si el traslado de las mercancías implica cambio de jurisdicción aduanera, el usuario Industrial o Comercial debe presentar una Declaración de Tránsito Aduanero. De no presentarse cambio de jurisdicción, el Usuario Operador debe elaborar una planilla de envío y el Formulario de Movimiento de Mercancías a través del Sistema Informático Aduanero.78 8.2. Operaciones en Zona Franca Transitoria de Carácter Comercial y de Servicios Teniendo en cuenta que el objeto de la Zona franca Transitoria es principalmente el de servir como asiento transitorio de aquellos bienes destinados a la exhibición en eventos internacionales con carácter temporal, el Decreto 1177 de 1996 ha establecido un régimen especial relativo al ingreso y salida de las mercancías. 77 78 Decreto 2685 de 1999,Art. 408 Ibídem, Resolución 7002 de 2001 81 Con el fin de dar cumplimiento a las actividades de los Usuarios Expositores, el artículo13 del Decreto 1177 de 1996 dispone que estos podrán introducir a la Zona Transitoria, mercancías de origen extranjero para el uso, consumo o distribución gratuita. Tales bienes podrán ser: muestras sin valor comercial; impresos, catálogos y demás material publicitario; materiales destinados a la decoración, mantenimiento y dotación de los pabellones; artículos destinados exclusivamente a fines experimentales de demostración dentro del recinto, que son destruidos o consumidos al efectuar dicha demostración; alimentos y bebidas. Le corresponde a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, establecer mediante Resolución, el valor y la cantidad de estos artículos. Cuando estos bienes no hayan sido consumidos, distribuidos o utilizados dentro del evento, deben ser reembarcados a otros países, a otra Zona Franca o al resto del territorio nacional.79 8.2.1. Ingreso de bienes provenientes del resto del mundo El Decreto 1177 de 1996 dispone que al ingresar a la Zona Franca aquellos bienes de procedencia nacional o extranjera, con el objeto de ser almacenados para su exhibición, serán considerados por fuera del territorio nacional para efectos del cobro de los tributos aduaneros. Dicho ingreso deberá ser autorizado por el Usuario Administrador 79 Decreto 1177 de 1996, Inc. 3°, Art. 15 82 quien verificará que los bienes tengan una relación directa con el evento por el cual se ha establecido la Zona Franca Transitoria. Para la entrada de mercancías a la Zona Franca de carácter Transitorio se deben observar los requisitos contenidos en el Decreto 2685 de 1999, los cuales son los exigidos para cualquier introducción de mercancías al país. Igualmente, de acuerdo con el parágrafo del artículo 12 del Decreto 1177 de 1996, se requiere que los bienes descritos se encuentren destinados a la Zona Franca Transitoria en el documento de transporte, o que dicho documento esté consignado o endosado al Usuario Administrador de la Zona o al Usuario Expositor. Aquellas mercancías que a la terminación del evento de exhibición se encuentren en estado de destrucción o pérdida total, por motivo de fuerza mayor o caso fortuito que haya ocurrido durante su estadía en la Zona y, que carezcan de valor comercial, no estarán sujetas al pago de tributos aduaneros de acuerdo con el artículo 17° del Decreto comentado. El estado de tales bienes deberá constatarse por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a solicitud del Usuario Administrador, por medio de un acta en donde se consigne la cantidad y la subpartida arancelaria de las mercancías, entre otra información. 83 De existir residuos con valor comercial, éstos deberán ser embarcados a mercados externos o a otra Zona Franca, lo cual constituirá una exportación. Si son enviados al resto del territorio nacional habrá una importación y deberá realizarse de acuerdo a las disposiciones establecidas por la legislación aduanera.80 8.2.2. Ingreso de bienes provenientes de otras Zonas Francas La legislación aduanera prevé el caso en el cual los bienes que se van a exhibir dentro del evento, se encuentren en otras Zonas Francas ya sean Industriales de Bienes y Servicios o en Zonas Francas Transitorias; en este caso, para el ingreso de las mercancías a la Zona Franca Transitoria, además del cumplimiento de los requisitos generales de introducción explicados, se requiere la autorización de salida por parte del Usuario Operador o el Usuario Administrador de la Zona Franca en la cual se encontraban dichas mercancías. Tal disposición está acorde con las funciones antes expuestas para los Usuarios Operadores en el caso de las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios y para el Usuario Administrador en el caso de las Transitorias.81 Es importante anotar que aquellos bienes que han ingresado a la Zona Franca Transitoria, para su exhibición, provenientes de otros países o de otras Zonas Francas, deben salir de la misma, una vez se haya cumplido el término que para efectos de la 80 81 Ibídem, Art. 17° Op.cit, Art. 12°. 84 Zona haya autorizado el Ministerio de Comercio Exterior. Por esta razón, deben ser embarcados a otros países o a otra Zona Franca previa autorización del Usuario Administrador y de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o, importados al territorio nacional previo cumplimiento de las formalidades aduaneras, so pena de ser declarados en estado de abandono a favor de la Nación colombiana.82 8.2.3. Ingreso de bienes provenientes del resto del territorio nacional La introducción a Zona Franca Transitoria de bienes de origen nacional o que se encuentren en estado de libre disposición en el resto del territorio nacional, está autorizada según lo dispuesto en el Decreto 1177 de 1996.83 Sin embargo no es considerada como exportación y debe contar con la autorización de ingreso por parte del Usuario Administrador. 8.2.4. Salida de bienes de Zona Franca Transitoria, con destino al resto del territorio nacional El artículo 16° del Decreto 1177 de 1996 dispone que la salida de los bienes que se encontraban en la Zona Franca Transitoria hacia el resto del territorio nacional es considerada una importación, por lo cual debe sujetarse a toda la normatividad aduanera dispuesta para esta operación. 82 83 Decreto 1177 de 1996, Art. 15°. Ibídem, Art. 14°. 85 9. BENEFICIOS 9.1. Tributarios 9.1.1. Impuesto de renta y complementarios El Estatuto Tributario contempla como sujetos pasivos del impuesto de renta y complementarios a determinados grupos de contribuyentes ya sean personas jurídicas o naturales que cumplan con el hecho generador de la obligación, descrito por el legislador como es el caso de recibir rentas o ingresos durante un ejercicio gravable que sean susceptibles de enriquecer. Las Zonas Francas por ser áreas geográficas delimitadas del territorio nacional, no son señaladas como contribuyentes por no tener la calidad de personas jurídicas ni haber sido asimiladas como tal por la Ley. Los Usuarios de las Zonas Francas ya sean Industriales de Bienes o de Servicios, los Usuarios Operadores y los Usuarios Administradores en principio no son considerados sujetos pasivos de tal impuesto salvo cuando cumplan con el hecho generador de éste gravamen. Sin embargo, el Decreto 2233 de 1996 en el artículo 54 hace una remisión al artículo 213 del Estatuto Tributario, consagrando una exención de dicho impuesto para los 86 Usuarios Industriales de Bienes y de Servicios sobre la parte proporcional de los ingresos que hayan obtenido por las ventas a mercados externos. Para obtener dicha exención, se requiere que el Usuario haya cumplido con todos los requisitos de establecimiento antes mencionados. Por su parte el artículo 55 del citado Decreto remitiéndose al artículo 212 del mismo Estatuto consagra una exención del impuesto de renta y complementarios a favor de los Usuarios Operadores ya sean de naturaleza jurídica privada, mixta o pública, respecto de los ingresos obtenidos en desarrollo de las actividades que se encuentren autorizadas dentro de la Zona Franca. Es pertinente anotar que el artículo 21284 del Estatuto Tributario, consagra como beneficiario de la exención del impuesto de renta y complementarios, a la Zona Franca, pero bajo el nuevo sistema de administración de las zonas establecido por la Ley 7° de 1991 y por los Decretos 2131 de 1991, 2233 de 1996 y 971 de 1993, la Zona Franca como tal no es persona jurídica y por tanto no puede gozar de tal beneficio. Por el contrario, al ser el Usuario Operador, bajo el nuevo régimen, quien adquiere la personería jurídica, administración y representación de la Zona Franca, es a este a quien debe aplicarse el beneficio haciendo una interpretación sistemática para que el artículo citado del Estatuto Tributario surta efectos. 84 ARTÍCULO. 212 ET. Renta exenta de las zonas francas. Inc. 1. Derogado. L. 223/95, art. 285. 87 Los Usuarios Operadores deben presentar la declaración de renta y complementarios de acuerdo con las disposiciones del Estatuto Tributario dentro de los plazos determinados; el artículo 696 de tal ordenamiento dispone que la declaración debe contener: a. El formulario, debidamente diligenciado, que ha dispuesto la Dirección General de Impuestos Nacionales. b. Toda la información para la identificación y ubicación del contribuyente. c. La discriminación de los factores necesarios para la determinación de la base gravable. d. La liquidación del impuesto, incluyendo el anticipo y las sanciones, si hay lugar a ellas. e. La firma del declarante. f. Cuando se trate de contribuyentes obligados a llevar libros de contabilidad, la firma del revisor fiscal. Los Usuarios Industriales deben presentar anualmente la declaración de renta con todos los datos que sean necesarios para determinar la base gravable. El Usuario Industrial debe llevar contabilidad separada, debidamente soportada con comprobantes internos y externos; dichos comprobantes serán tanto de los ingresos por Inc. 2. Adicionado. L. 6/92, art. 115. Las Zonas Francas estarán exentas del impuesto sobre la renta y complementarios. 88 venta de bienes o de servicios al extranjero 85 y de los costos imputables a los mismos, como de los ingresos por venta de bienes o de servicios al mercado nacional y de los costos imputables a los mismos, tal y como lo dispone el artículo 56 del Decreto 2233 de 1996. Para efectos de determinar la renta gravable, cuando los costos y los gastos en que haya incurrido el Usuario, afecten sin distinción a los ingresos provenientes de ventas a mercados externos y nacionales siendo imposible su imputación a uno u otro, éstos serán admisibles en la proporción que tengan los ingresos por ventas al mercado interno dentro del total de los ingresos de las operaciones del ejercicio fiscal.86 9.1.2. Impuesto de remesas De acuerdo con lo establecido en el artículo 322 del Estatuto Tributario, no se genera impuesto de remesas respecto de los ingresos obtenidos en aquellas actividades industriales realizadas por los usuarios en las Zonas Francas.87 85 De acuerdo con el Artículo 51, del Decreto 2233 de 1996, se consideran ventas de bienes a mercados externos: Las realizadas al extranjero, a otros usuarios, al resto del territorio nacional con cargo a Sistemas Especiales de Importación-Exportación, y las realizadas al resto del territorio nacional por entidades estatales en cumplimiento de contratos adjudicados por licitación pública internacional, salvo lo referente a importación de energía. De acuerdo con el Artículo 52, del Decreto 2233 de 1996, se consideran ventas de servicios a mercados externos: Las realizadas de la Zona Franca a un país diferente de Colombia, dentro de la Zona Franca a un consumidor con domicilio o residencia en país diferente de Colombia, dentro de la Zona Franca a otro Usuario Industrial de la Zona Franca y de la Zona Franca a empresas ubicadas en el resto del territorio Nacional con cargo a Sistemas Especiales de Importación-Exportación. 86 Decreto 2233 de 1996, parágrafo, Art. 56. 87 Ibídem, Art. 58 . 89 9.1.3. Retención en la fuente Cuando los Usuarios Industriales de Zonas Francas realicen pagos, abonos en cuenta y transferencias al exterior por concepto de intereses y servicios técnicos, que se efectúen con el fin de realizar directa y exclusivamente las actividades industriales que se desarrollen en la Zona, no se causa el impuesto de renta, el impuesto de remesas ni se somete a retención en la fuente, de acuerdo con lo establecido en los artículos 54 y 322 del Estatuto Tributario.88 9.1.4. Impuesto de industria y comercio El hecho de entender a las Zonas Francas como fuera del territorio nacional para efectos aduaneros, no obsta para aplicar el resto de legislación colombiana vigente a las mismas. Por lo tanto, en materia de impuesto de industria y comercio, la normatividad depende de la autonomía de cada uno de los municipios en los cuales se encuentren ubicadas las zonas. Si la Zona Franca se encuentra ubicada en un Municipio en donde no exista un acuerdo municipal que exonere del gravamen, los usuarios de las zonas francas deberán liquidar el impuesto, tomando como base gravable aquellas actividades desarrolladas en la zona con destino al territorio nacional, excluyendo de esta forma, todo ingreso que provenga de ventas a mercados externos. 90 Lo mismo ocurriría en el caso del impuesto predial, valorizaciones y otros impuestos municipales. 9.2. Aduaneros 9.2.1. Impuesto sobre las Ventas 9.2.1.1. Ingreso de bienes provenientes del exterior o del resto del territorio nacional De acuerdo con el artículo 420 Literal c del Estatuto Tributario, toda importación de bienes corporales muebles, que no haya sido excluida en forma expresa, se considera un hecho generador del Impuesto sobre las ventas. De acuerdo con el artículo 394 del Estatuto Aduanero, el ingreso de bienes a Zona Franca, provenientes del exterior o del resto del territorio nacional, por parte de los usuarios de la Zona, no constituye importación; por lo tanto, al no ser considerada una importación, tal operación no causa el impuesto sobre las ventas. Por otra parte, el envío a un usuario de la Zona Franca, de materias primas, partes, insumos y bienes terminados nacionales o en libre disposición, 88 Op.cit, Art. 57°. son considerados 91 exportación definitiva para efectos de aplicar los incentivos de carácter tributario propios de las exportaciones. Cuando las materias primas sean suministradas por un agente que se encuentra ubicado en el resto del territorio aduanero nacional, éste tendrá derecho a la devolución del IVA que se ha generado en la producción de la mercancía vendida. 9.2.1.2. Salida de bienes de la Zona Franca hacia mercados externos En términos generales, la salida de bienes de la Zona Franca a mercados externos no constituye una exportación, y por ende no cumple con los trámites establecidos para este tipo de operación. No obstante, de acuerdo con el artículo 395 del Estatuto Aduanero, se considera exportación la venta y salida de los bienes producidos, transformados o almacenados por los usuarios industriales y comerciales a mercados externos, pero sólo para la aplicación de las normas de origen, de convenios internacionales, del crédito de exportación y de la exención del impuesto sobre las ventas. De esta manera, se deduce que para el resto de efectos no se consideraría exportación y por lo tanto no hay lugar a la aplicación de los gravámenes propios de las exportaciones. Entendemos que el legislador ha dado este especial tratamiento a la salida de bienes de Zona Franca con destino a mercados externos, con el fin de incentivar esta actividad 92 otorgándole los beneficios propios de la exportaciones y evitándoles las cargas de carácter aduanero que dicha operación comporta. 9.2.1.3. Operaciones dentro de la Zona Franca Cuando dos usuarios realizan negocios de compra y venta de bienes o servicios, dentro de la misma Zona Franca, quien responde por el pago del impuesto a las ventas, no es el usuario que vende, sino aquel que compró89, como si se tratara de un acto de enajenación, entendiéndose que todas las operaciones al interior de la zona se encuentran sometidas al régimen general del IVA. En el caso de las Zonas Francas Turísticas, la enajenación por parte de un usuario de servicios turísticos, debe hacerse a través de almacenes debidamente autorizados, quienes serán los responsables del pago del IVA. 89 ARTÍCULO. 437 E.T. Los comerciantes y quienes realicen actos similares a los de ellos y los importadores son sujetos pasivos. Son responsables del impuesto: a) En las ventas, los comerciantes, cualquiera que sea la fase de los ciclos de producción y distribución en la que actúen y quienes sin poseer tal carácter, ejecuten habitualmente actos similares a los de aquéllos; b) En las ventas de aerodinos, tanto los comerciantes como los vendedores ocasionales de éstos; c) Sustituido. L. 6/92, art. 25. Quienes presten servicios, y d) Los importadores. e) Adicionado. L. 223/95, art. 7. Los contribuyentes pertenecientes al régimen común del impuesto sobre las ventas, cuando realicen compras o adquieran servicios gravados con personas pertenecientes al régimen simplificado, por el valor del impuesto retenido, sobre dichas transacciones. La responsabilidad se extiende también a la venta de bienes corporales muebles, aunque no se enajenen dentro del giro ordinario del negocio, pero respecto de cuya adquisición o importación se hubiere generado derecho al descuento. 93 9.2.1.4. Prestación de servicios En el caso de las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios, los usuarios se hacen responsables del impuesto sobre las ventas, por todo servicio que hayan prestado en el área de la Zona Franca o de la Zona Franca hacia el resto del territorio aduanero nacional. Lo mismo sucede para aquellas personas que presten servicios desde el territorio nacional hacia la Zona Franca, pues la legislación especial no la consideró exportación para la aplicación de los incentivos de carácter tributario; sólo le dio tratamiento especial a la venta de bienes materiales. 9.2.2. Posibilidad de envío a otros países sin trámite de reexportación o reenvío. De acuerdo con el artículo 395 del Decreto 2685 de 1999, la venta y salida de bienes producidos, transformados elaborados, transformados o servicios prestados en la Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios sólo se considera exportación para efectos de aplicar las normas de origen, los convenios internacionales, los créditos de exportación y la exención Tributario. del impuesto de las ventas contenida en el Estatuto 94 Por tal razón, no es necesario el diligenciamiento de la declaración de exportación ni la solicitud de autorización de embarque. Sólo requieren de la respectiva autorización del usuario operador, quien a su vez debe incorporar la información en el sistema informático aduanero y llenar el formulario con la información correspondiente a la salida de bienes a mercados externos.90 9.2.3. Almacenamiento de mercancías por tiempo ilimitado A diferencia de lo dispuesto para las empresas ubicadas en el resto del territorio nacional, para las cuales el tiempo máximo de almacenamiento de las mercancías sin nacionalizar es de 60 días, las empresas constituidas en Zona Franca no deben obedecer a ningún plazo máximo de almacenamiento de tales mercancías. 9.2.4. No pago de arancel Se ha entendido que el reingreso a Zona Franca de las mercancías que salieron de forma temporal al territorio aduanero nacional, no constituye exportación para las materias primas, insumos y bienes intermedios, siempre y cuando tal salida haya sido autorizada. El único requisito que se deberá cumplir será el del diligenciamiento del Formulario de Movimiento de Mercancías expedido por el Usuario Operador. 90 Decreto 2685 de 1999, Art. 395. 95 Por el contrario, si se trata del componente nacional incorporado en las mercancías en el proceso industrial realizado en el resto del territorio aduanero nacional sí se considera exportación, por lo cual deberá observar los procedimientos dispuestos para tal actividad. Cuando se trata de introducción de mercancías al resto del territorio nacional por parte de un usuario de Zona Franca, sí se considera importación, según lo dispuesto en el Decreto 2685 de 1999, Art. 399; por tal razón causa tributos aduaneros que se liquidan sobre el valor aduanero del bien según se trate de bienes elaborados o transformados en la zona o de mercancías de origen extranjero almacenadas en la Zona Franca. Según el artículo 400 del Decreto 2685 de 1999, si son bienes elaborados o transformados en la zona, el arancel se liquida aplicando el gravamen arancelario del bien final sobre el valor aduanero de las materias primas e insumos extranjeros del bien. Para el caso de las mercancías de origen extranjero almacenadas en Zona Franca, el gravamen arancelario se aplicará según la clasificación arancelaria sobre el valor de aduana de las mismas. Para efectos de liquidar el impuesto sobre las ventas, el artículo 459 del Estatuto Tributario, dispone que éste se liquidará determinando la base de la misma forma que se hace en el caso de los derechos de aduana, adicionados con el valor de este 96 gravamen. Si se trata de mercancías cuyo valor involucre la prestación de un servicio o resulte incrementado por la inclusión del valor de un bien intangible, la base gravable será determinada aplicando las normas sobre valoración aduanera, de conformidad con lo establecido por el Acuerdo de Valoración de la Organización Mundial de Comercio (OMC), según lo dispone el parágrafo del artículo mencionado. 9.3. Financieros El Decreto 2233 de 1996 consagra la posibilidad a instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria, de vincularse a las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios ya sea en forma de agencias o sucursales de alguna institución financiera sin régimen de Zona Franca. Dichas instituciones financieras no pueden ser almacenes generales de depósito, constituyéndose ésta en la única excepción. El artículo 60 de tal Decreto, consagra la posibilidad para los Usuarios y para los Desarrolladores de acceder a créditos en instituciones financieras del país, en las mismas condiciones que lo hacen las empresas establecidas en el resto del territorio. Siendo así, también pueden acceder al crédito para las exportaciones y a las líneas de crédito ofrecidas por BANCOLDEX, ya que su actividad debe ser prioritariamente exportadora. 97 Aquellos que tengan la calidad de usuarios exportadores con categoría de pequeños o medianos exportadores, podrán acceder a un seguro de crédito por el cual BANCOLDEX asume el riesgo del 70% de los préstamos contraídos. 9.4. Cambiarios El Capítulo IV del Decreto 2080 de 2000 establece los derechos cambiarios y las garantías que poseen los inversionistas de capital extranjero en Colombia, incluyendo a las zonas Francas colombianas, por parte de personas no residentes en Colombia así como aquellas que si residan. En consecuencia establece el artículo 10, los derechos de los cuales goza el titular de la inversión de capital extranjero, tales como la posibilidad de reinvertir las utilidades, o de retener en el superávit las utilidades no distribuidas con derecho a giro; de capitalizar las sumas con derecho a giro que sean producto de las obligaciones derivadas de la inversión; de remitir al exterior en moneda libremente convertible, las utilidades netas que generen las inversiones, de acuerdo con los balances de cada ejercicio y de remitir, en moneda libremente convertible el dinero recibido ya sea por la enajenación de la inversión en el país, la liquidación de la empresa o portafolio o la reducción de su capital. Así mismo, en procura del mantenimiento de la uniformidad de la legislación aplicable a los inversionistas, el artículo 11 del citado decreto, dispone que las condiciones de 98 reembolso de la inversión y de la remisión de utilidades legalmente vigentes a la fecha del registro de la inversión del exterior, no podrán ser variadas de tal forma que afecten los intereses del inversionista, salvo el caso en que las reservas internacionales sean inferiores a tres (3) meses de importaciones. En lo referente a las divisas, el Decreto 8 de 2000 en su artículo 53, consagra que los Usuarios Industriales de Bienes instalados dentro de la Zona no están en la obligación de reintegrar al mercado cambiario, las divisas obtenidas en sus ventas a mercados o en otras operaciones de cambio. Así mismo, según establece el parágrafo del artículo citado, los usuarios industriales de bienes podrán obtener financiación por parte de sus proveedores, de los intermediarios del mercado cambiario y de entidades financieras del exterior con la finalidad de adquirir mercancías, no siendo necesaria la constitución del depósito exigido para el desembolso y la canalización de los créditos en moneda extranjera obtenidos por los residentes en Colombia. El artículo 54 del Decreto en mención, consagra la posibilidad de pagar las importaciones y exportaciones de bienes y servicios realizadas entre residentes del país y usuarios de bienes instalados en las Zonas Francas Industriales, ya sea en divisas o en moneda legal colombiana. 99 9.5. Inversión Extranjera El Decreto 2080 de 2000 por el cual se expide el Régimen General de Inversiones de capital del exterior en Colombia y de capital colombiano en el exterior, establece en su artículo 1° que las inversiones de capital extranjero en territorio colombiano incluidas las Zonas Francas colombianas, por parte de personas no residentes en Colombia, así como las realizadas por un residente del país en el extranjero o en Zona Franca se rigen por las prescripciones contenidas en el mismo. Uno de los beneficios establecidos en Dicho Decreto, en el artículo 2°, consiste en la importancia dada al principio de igualdad en el trato dada tanto a los inversionistas nacionales como a los inversionistas extranjeros, razón por la cual, salvo lo consagrado en regímenes especiales, no se pueden consagrar tratamientos discriminatorios que den lugar a trato diferencial. Así mismo, consagra el artículo 5° del Decreto mencionado, la posibilidad de invertir capital del exterior en modalidades distintas tales como: a. Importación de divisas libremente convertibles para inversiones en moneda nacional; b. Importación de bienes tangibles tales como maquinaria, equipos u otros bienes físicos, aportados al capital de una empresa como importaciones no reembolsables. 100 Igualmente, los bienes internados a zona franca y que se aportan a capital de una empresa localizada en dicha zona; c. Aportes en especie al capital de una empresa consistente en intangibles; d. Recursos en moneda nacional con derecho a ser remitidos al exterior tales como principal e intereses de créditos externos, sumas debidas por concepto de importaciones reembolsables, utilidades con derecho a giro y regalías derivadas de contratos debidamente registrados que se destinen a inversiones directas o de portafolio; e. inversiones suplementarias al capital asignado de las sucursales. El artículo 6 por su parte, consagra que salvo lo previsto en regímenes especiales, los inversionistas no deberán pedir ninguna autorización; sin embargo, deberán registrarlas en el Banco de la República sin importar la cuantía que revistan. 10. CONCLUSIONES a. Los objetivos de las Zonas Francas consisten fundamentalmente en agilizar las operaciones de comercio exterior e incentivar las actividades industriales con orientación prioritaria al exterior. Lo anterior de acuerdo con los beneficios que se 101 expusieron, y con el hecho de que las mercancías que ingresan a la zona pueden permanecer un tiempo indeterminado en la misma, sin que deban ser nacionalizadas. b. No obstante lo anterior, y de acuerdo a las cifras suministradas por la Subdirección de Instrumentos de Promoción del Ministerio de Comercio Exterior, haciendo un análisis objetivo acerca del comportamiento que están presentando actualmente las Zonas Francas existentes en nuestro país, no se ve tan clara la utilización de las fortalezas que ofrece un régimen tan favorable como el descrito en los capítulos anteriores, por lo cual se hace pertinente entrar en estudio acerca de las posibles falencias del sistema en general y así encontrar la causa de la situación actual que está viviendo este mecanismo territorial de apoyo a las exportaciones. c. Las Zonas Francas, como mecanismo para incentivar las actividades encaminadas a la exportación de bienes y servicios al resto del mundo, así como para atraer inversiones provenientes del resto del mundo y ser centros de desarrollo para las regiones en donde se encuentran ubicadas, han sido tenidas en cuenta como sitios estratégicos para efectos de facilitar las diferentes actividades propias del comercio internacional. En este sentido, el legislador se ha encargado de implementar y poner en funcionamiento once (11) Zonas Francas dentro del Territorio Aduanero Nacional, que en la actualidad ocupan un área total de 6.400.759 mt2, de la cual tan solo el 42.3% ha sido desarrollada, es decir que cuenta con la infraestructura (servicios de acueducto, 102 alcantarillado, energía entre otros) requerida para la instalación de los diferentes usuarios. Del área desarrollada, ha sido efectivamente ocupado un 29.69%, con lo cual concluimos que del área total de las Zonas Francas, efectivamente está en funcionamiento un 12.5%. d. Conforme a lo anterior, es posible establecer las diferentes causas por las cuales las Zonas Francas, como mecanismo territorial de promoción de las exportaciones, no está siendo utilizado por los potenciales usuarios en la proporción en la cual el legislador colombiano lo ha esperado conforme a las condiciones que para dichos efectos ha dispuesto. En este sentido, las diferentes personas que poseen las condiciones económicas para ejercer una actividad industrial y comercial, no están optando por acogerse a este régimen que ofrece de una u otra forma mas ventajas que otros campos de inversión dentro del Territorio Aduanero Nacional. Cuatro pueden ser las razones atribuibles a tal situación; en primer lugar, la falta de divulgación y publicidad por parte de los diferentes entes estatales encargados; de ser esta la causa, deberán tomarse las medidas adecuadas, encaminadas a dar a conocer tanto a los inversionistas nacionales como a los extranjeros los incentivos aduaneros, cambiarios y tributarios que hacen de este mecanismo una herramienta facilitadora de una actividad industrial y comercial exitosa y competitiva frente a los diferentes estándares internacionales. 103 En segundo lugar, podría pensarse que los diferentes incentivos que ofrecen las Zonas Francas no son suficientes como para que las personas que desean instalar sus empresas opten por constituirse dentro de dichas áreas. Sin embargo, encontramos que los diferentes beneficios que ofrecen estas áreas, en comparación con los existentes en el resto del Territorio Aduanero Nacional, son lo suficientemente atractivos y beneficiosos, teniendo en cuenta que existe un tratamiento legislativo especial, que ha creado grandes ventajas en materia aduanera, cambiaria y tributaria procurando así la reducción de costos de los productos que allí se procesan o almacenan, con el ánimo de hacerlos competitivos en mercados externos. Dicha reducción de costos tiene por causa el no pago de tributos aduaneros; en el mismo sentido, las utilidades que se generan en el desarrollo de las actividades están exentas del impuesto de renta y complementarios con lo cual el margen de ganancia del usuario es mas amplio. En materia aduanera, el legislador ha procurado hacer una reducción significativa de los diferentes trámites exigidos en condiciones normales para las actividades consistentes en exportación o importación del Territorio Aduanero Nacional. Lo anterior, con el fin de agilizar el transbordo y circulación de mercancías, facilitando así las actividades de los usuarios instalados en las Zonas. Dicha estrategia es una herramienta efectiva que por una parte ha erradicado aquellos trámites que no resultan indispensables y que en dado caso pueden obstaculizar las actividades de los usuarios dentro de las Zonas, y por otra parte, ha mantenido aquellos cuya finalidad ha sido conservar ciertos niveles de control ejercido por parte del Estado, 104 encaminados a verificar la obtención lícita de los objetivos perseguidos con estos mecanismos de promoción del comercio exterior. En tercer lugar, la inseguridad legislativa por la cual se ha caracterizado el ordenamiento jurídico colombiano, ha influido negativamente en la decisión de los inversionistas. Esto, unido a la problemática de compatibilidad del régimen de las Zonas Francas respecto de los compromisos internacionales. Dicha situación es propiciada en parte por las exigencias y restricciones que en materia internacional realiza la Organización Mundial de Comercio en relación con el desmonte de los subsidios y subvenciones, entendidos como las diferentes ayudas que el Estado propicia como estrategia para mejorar los niveles de productividad e industrialización de su economía. Si bien estas restricciones no se han predicado directamente de las Zonas Francas, si se refieren a la exención del impuesto de renta y remesas de los ingresos percibidos por exportaciones obtenidos dentro del régimen, y al régimen aduanero que permite la introducción de bienes de capital libres de aranceles. Por último, es claro que la situación social por la que está atravesando el país no es atractiva para el establecimiento de nuevas industrias y empresas. d. En relación con los Usuarios instalados dentro de las Zonas Francas y de acuerdo a las cifras suministradas, se concluye que han aumentado. De esta manera, y de acuerdo con las cifras suministradas por el Consejo Superior de Comercio Exterior, a 105 diciembre 31 de 1994 el total de Usuarios tanto de Bienes, de Bienes y de Servicios como de Servicios fue de 85. Para el año 2000 esta suma aumentó casi en un 100% para llegar a un total de 165 Usuarios de estas calidades. Sin embargo, para este último año no se tuvieron en cuenta los datos de las Zonas Francas de La Candelaria, Arauca y Quindío. Ahora bien, en lo que respecta a los Usuarios Comerciales, a diciembre 31 de 1994 se encontraban instalados 28 y para el año 2000 la cifra aumentó a 183, sin incluir para dicho cálculo los datos de las Zonas Francas de Arauca y Quindío. Con lo anterior, queda claro que las cifras de aumento de los Usuarios carecen de equivalencia con respecto al porcentaje del área ocupada y desarrollada de las Zonas. Es dable concluir que si bien existe un número significativo de Usuarios instalados, cada uno de éstos tiene una participación poco representativa dentro de las actividades industriales, comerciales y operacionales propias de las Zonas Francas. e. De otro lado, encontramos que para las once (11) Zonas Francas se tenía proyectado una generación de empleo directo de 182.945. Sin embargo en el transcurso de los años, encontramos que en realidad este ha sido acumulado en porcentajes bastante inferiores. Por ejemplo para el año de 1.994 este fue de 10.090; para 1.997 fue de 12.379 y para el año 2.000 fue de 15.436. Si bien este empleo acumulado ha ido aumentando, no ha cumplido con las metas que se esperaban. Tal hecho demuestra una inconsistencia de la realidad frente a los supuestos planteados 106 por el legislador en todos los ordenamientos referidos a las Zonas Francas, ya que éstas deberían ser polos de desarrollo generadores de empleo en aquellas áreas en donde se constituyan. Una de las posibles explicaciones a tal fenómeno puede consistir en que al momento de dar desarrollo a los proyectos dentro de las Zonas Francas, priman criterios distintos al del empleo que éstos puedan generar y a que los niveles de producción proyectados no corresponden a un porcentaje óptimo de utilización de mano de obra. f. Con respecto a la salida de los bienes y/o servicios hacia el resto del mundo, producidos dentro de una Zona Franca, conforme con las cifras suministradas por la Subdirección de Instrumentos de Promoción del Ministerio de Comercio Exterior, se enviaron a terceros países, en el año de 1994, US$ 79.114.865 FOB; en 1.997 US$ 375.098.347 FOB y para el año 2000 fueron de US$364.438.432 FOB. Esta última cifra demuestra un leve decaimiento en los últimos años de las cifras de productos exportados hacia el exterior, incumpliendo una vez mas con los presupuestos planteados por el legislador en relación con las Zonas Francas. Durante 1999 las diferentes empresas que se encontraban instaladas dentro de las Zonas Francas existentes, enviaron mercancías tanto al Territorio Aduanero Nacional como hacia el resto del mundo por un valor cercano a los US$ 1.280.000.000. De este valor, aproximadamente US$950.000.000 fueron enviados al Territorio Aduanero Nacional y US$ 330.000.000 a terceros países. 107 g. De acuerdo con las cifras suministradas por el Consejo Superior de Comercio Exterior, se ha podido determinar que los Usuarios Comerciales presentan una vocación mayoritariamente importadora, ya que cerca del 90% de sus ventas, esto es, US$800.000.000 estuvieron dirigidas al mercado nacional. Los Usuarios Industriales a su vez, han orientado sus ventas al resto del mundo en casi un 50%. Al comparar las ventas realizadas por las Zonas Francas al resto del mundo en los últimos años y su participación en las exportaciones totales colombianas, encontramos que estas sólo representan un valor aproximado de 3%. h. Esto hace pensar que a pesar de gozar los exportadores de las Zonas Francas de beneficios y privilegios de los que no gozan los exportadores del resto del Territorio Aduanero Nacional, como es el de la exención de impuestos de renta respecto de aquellas utilidades obtenidas en el desarrollo de la actividad exportadora, la Zona Franca sigue siendo un mecanismo poco utilizado, que está siendo desaprovechado tal vez por la falta de información o por la inseguridad y desconfianza que existe actualmente en nuestro país. 108 No obstante lo anterior, encontramos que el proceso de privatización de las Zonas Francas se ha traducido en una nueva estructura de funcionamiento que ha aumentado la eficiencia en su manejo y en la producción de bienes y servicios. Así mismo, las ventajas del esquema de las Zonas Francas, representan una ventaja competitiva y se constituyen en una garantía para el fortalecimiento del mecanismo. 109 II. ZONAS ECONÓMICAS ESPECIALES DE EXPORTACIÓN 1. CONCEPTO Las Zonas Económicas Especiales de Exportación han surgido históricamente, con la idea de fortalecer el crecimiento económico dentro de ciertas regiones al interior de los países, ideales ya sea por su ubicación geográfica estratégica o por ser potenciales polos de desarrollo que puedan representar progreso al interior del territorio. Es preciso definirlas como espacios geográficos en donde pueden constituirse empresas que gocen de un régimen de condiciones especiales de excepción, con el fin de acoger capitales privados cuya prioridad sea atraer la inversión extranjera y fortalecer el proceso de exportación nacional.91 La Ley 677 de 2001, en su artículo 2° las define como espacios del territorio nacional en donde se aplica un régimen jurídico especial en materia económica y social con el fin de promover el desarrollo, beneficiando así el progreso nacional, mediante la exportación de bienes y servicios. 91 Periódico La Opinión, Febrero 20 de 2000. Definición, Documento de la Cámara de Comercio de Cúcuta y Consejería Presidencial de Fronteras. 110 Es claro que la finalidad es atraer y generar nuevas inversiones para fortalecer el proceso de exportación nacional mediante la creación de condiciones especiales que favorezcan la concurrencia del capital privado y que estimulen y faciliten la exportación de bienes y servicios producidos en el territorio colombiano. Ambas definiciones traen consigo elementos comunes que permiten establecer cuando se está al frente de una Zona Económica Especial de Exportación. Es preciso señalar la necesidad de un territorio delimitado por el legislador, dentro del cual rijan incentivos de tipo tributario, aduanero, laborales, entre otros, para aquellos que se establezcan con el fin de adelantar proyectos industriales cuyo destino sea prioritariamente el mercado externo y que redunde en beneficios para la comunidad. 2. FINALIDAD El artículo tercero de la citada Ley que recoge a las Zonas Especiales Económicas de Exportación, plasma como finalidad la de crear un espacio territorial en donde se apliquen condiciones legales especiales para la promoción, desarrollo y ejecución de procesos de producción de bienes y servicios destinados a mercados externos. Con lo anterior queda clara la finalidad del legislador de incentivar las inversiones para así fortalecer el proceso de exportación nacional, creando condiciones especiales para el acceso de capitales privados y a su vez estimulando la exportación de bienes y servicios que se produzcan en el territorio colombiano. 111 Creando espacios en donde se acojan los proyectos de inversión, se obtienen beneficios consistentes en el fortalecimiento de la industria, fomentando la tecnología e innovación, para que de esta forma se exporten bienes con mayor valor agregado dentro del sector productivo y que los principales productos a exportar no se concentren únicamente en los productos primarios. 3. ZONAS ECONÓMICAS ESPECIALES DE EXPORTACIÓN EXISTENTES La Ley 677 de 2001 creó las Zonas Especiales Económicas de Exportación de Buenaventura en el Departamento del Valle del Cauca; Cúcuta en el Departamento de Norte de Santander; Ipiales en el Departamento de Nariño y Valledupar en el Departamento del Cesar. Cada uno de estos municipios está delimitado por el legislador. Es pertinente anotar que la ubicación geográfica de las Zonas de Cúcuta e Ipiales coincide con ser fronteriza lo cual la hace estratégica ya que abre las vías para desarrollar el comercio con mercados externos; Por su parte, Buenaventura es considerado un puerto de gran importancia por su ubicación sobre el Pacífico colombiano y por ser el más próximo, de los puertos del Pacífico suramericano, al Canal de panamá. El artículo 14 de la Ley 677 de 2001, consagra un término de vigencia del régimen especial previsto para las Zonas, de cincuenta (50) años, los cuales una vez finalizados 112 pueden ser prorrogados mediante decreto expedido por el Gobierno Nacional. Lo anterior, no obstante la obligación para la Nación, por medio del Ministerio de Comercio Exterior, de hacer una evaluación previa del cumplimiento de los objetivos previstos para la zona. 4. RÉGIMEN ACTUAL Actualmente la Ley 677 de 2001 por medio de la cual se expiden normas sobre tratamientos excepcionales para regímenes territoriales, regula todo lo referente a las Zonas Económicas Especiales de Exportación. En dicho instrumento se definen las zonas delimitándoles su ámbito geográfico de operación, los requisitos que deben cumplir aquellas empresas que deseen constituirse dentro de las zonas, los principios de funcionamiento, la vigencia que éstas tendrán, así como condiciones laborales especiales que se establecieron con el fin generar empleo creando condiciones laborales más flexibles para el empresario, lo cual reduce los costos de mano de obra, creando un impacto positivo en las utilidades percibidas por las actividades industriales que desempeñen. De igual forma, la citada Ley en el parágrafo del artículo 1°, faculta al Gobierno Nacional para extender los beneficios planteados en las Zonas, a otros municipios fronterizos. 113 5. USUARIOS La Ley 677 de 2001 en su artículo 6° consagra dos clases de usuarios según los requisitos que cumplan para su ingreso a las zonas. Por una parte faculta a aquellas personas jurídicas sean nacionales o extranjeras que celebren el contrato de admisión a la respectiva zona; así mismo faculta a aquellas personas jurídicas nacionales o extranjeras, legalmente establecidas en Colombia con número de identificación tributaria propio cuya actividad dentro de la zona consista en el adelanto de obras de urbanización, construcción e infraestructura de servicios básicos, tecnológicos y civiles o formación del recurso y potencial humano especializado. Según lo dispone el inciso final del artículo 7° de la Ley mencionada, los proyectos presentados por los usuarios son objeto de calificación por parte de un Comité compuesto por el Ministerio de Comercio Exterior, el Departamento Nacional de Planeación así como del Alcalde del Municipio correspondiente. De tratarse de proyectos cuyas materias primas sean agropecuarias el Comité, además, estará integrado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 114 5.1. Usuarios suscriptores del Contrato de Admisión 5.1.1. Procedimiento para acceder a los beneficios La Ley 677 de 2001 en su artículo 5° consagra como beneficiarios a aquellos inversionistas que pretendan desarrollar un proyecto industrial, de acuerdo con los recursos y condiciones de cada una de las Zonas. Dichos proyectos deberán ser prioritariamente exportadores, acordes con la finalidad planteada anteriormente y que se mantenga en el tiempo ya que su duración no puede ser inferior a cinco (5) años. Por lo anterior se determinan previamente unos porcentajes de cuotas de exportación. Para el caso de los proyectos industriales que empleen materias primas agropecuarias, dispone el artículo 5° de la citada Ley, que deberán exportar la totalidad de los bienes obtenidos una vez inicien las actividades del proyecto. Para obtener la calificación de proyecto elegible, los potenciales beneficiarios deben observar el cumplimiento de ciertos requisitos tal y como lo dispone el artículo 7° de la Ley 677 de 2001. De tal manera, las inversiones que se vayan a llevar a cabo dentro de los municipios declarados por el legislador como Zonas Económicas Especiales de Exportación, ya sean de carácter nacional o extranjero, deberán ser nuevas, es decir, no deben consistir 115 en una relocalización de la industria y deben llevarse a cabo dentro del ámbito geográfico delimitado por el legislador. El legislador dispuso unos montos de inversión mínima que irán ascendiendo de acuerdo al tiempo de vigencia de la ley creadora de las Zonas; es así como los proyectos que se instalen durante los dos primeros años (2001-2003), deberán tener una inversión superior a US$ 1 millón; a partir del tercer año la inversión deberá ser superior a US$ 1,5 millones y en el cuarto año, éste límite se aumentará a US$ 2 millones; tal aspiración va en concordancia con el compromiso que deberán adquirir los empresarios consistente en la materialización de la inversión en los primeros años del proyecto, de acuerdo a lo pactado en el contrato de admisión. Con el ánimo de hacer efectiva la finalidad pretendida con este mecanismo territorial, como herramienta que sirve de incentivo a la inversión y al desarrollo de la industria, la Ley consagra ciertos compromisos que deberá adquirir el inversionista de acuerdo a las condiciones de su proyecto. Es así como deben destinar un mínimo del 80% de sus ventas a los mercados externos. Dicha cuota pretende asegurar el esfuerzo de los empresarios por conducir su actividad al apoyo de la actividad exportadora. De igual forma, los inversionistas están comprometidos a generar empleos, determinados en cantidad y calidad de acuerdo con las características del proyecto. Será preciso incorporar tecnologías avanzadas, mantener contactos con la industria 116 nacional y permanecer dentro de la zona según los plazos acordados en el contrato de admisión con vocación de permanencia. Se quiere también una coordinación de los inversionistas tanto con el sector central como con el descentralizado. Es así como deberán existir acuerdos interinstitucionales entre todas las instituciones con el fin de hacer efectivas las condiciones necesarias para el óptimo funcionamiento de los proyectos. El Gobierno conservará su facultad de dictar disposiciones encaminadas a garantizar el cumplimiento de los compromisos y la finalidad para la cual están dispuestas las zonas. La Ley 677 de 2001 dispone en su artículo 8° que una vez los usuarios obtengan el visto bueno otorgado por el Comité establecido por el Gobierno Nacional, es decir, que se haya determinado que su proyecto es elegible, deberán suscribir el contrato de admisión, el cual es el acuerdo de voluntades en donde se fijan las condiciones que regirán el desarrollo de los proyectos, los términos e indicadores para evaluar el cumplimiento de las metas acordadas, así como los compromisos asumidos por los inversionistas. Para dichos efectos deberán crear una persona jurídica constituida bajo la forma de sociedad comercial. El Comité en mención es el encargado de aprobar o desaprobar el proyecto, para lo cual cuenta con un término de treinta días. 117 Una vez aprobado el contrato, éste deberá ser firmado por el representante legal de la sociedad, el Ministro de Comercio Exterior, el Director de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y el alcalde del correspondiente municipio, teniendo en cuenta que la duración del contrato no puede ser inferior a cinco años ni superior a veinte, según lo establece el inciso 5° del artículo 8° de la Ley 677 de 2001. Existe así mismo, la posibilidad de prorrogar la vigencia, siempre y cuando el Comité, haciendo un previo análisis de la conveniencia, así lo determine. Los proyectos se harán acreedores a las condiciones especiales propias de la zona siempre y cuando mantengan sus compromisos y cumplan con la finalidad prevista para las zonas Los compromisos asumidos por los inversionistas se respaldarán con el otorgamiento de una póliza de cumplimiento en favor del Ministerio de Comercio Exterior en nombre de la Nación, por un monto equivalente al 10% del total de la inversión, según lo dispone el artículo 9 de la Ley 677 de 2001. Ahora bien, si para la realización del proyecto los inversionistas requieren la importación de bienes de capital, maquinaria, equipos o sus partes, deberán constituir por una vigencia igual a la de la permanencia de los bienes en la zona, una garantía bancaria o de compañía de seguros a favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por un valor no inferior al 100% de los tributos aduaneros que se causarían si los bienes 118 se sometieran a la modalidad de importación ordinaria tal y como lo dispone el mismo artículo citado anteriormente. Lo anterior con el fin de asegurar el pago de los tributos aduaneros en el caso de que los bienes que hayan ingresado a la zona no se sometan al proceso de reexportación o importación o cuando no se les haya dado la destinación pactada en el contrato de admisión. El artículo mencionado anteriormente dispone que en el caso de que el inversionista introduzca al territorio nacional, bienes que haya ingresado a la zona, sin el pago de tributos aduaneros o cuando los enajene a una persona no autorizada por la legislación aduanera o le de una destinación diferente a la establecida en el contrato de admisión, los bienes serán objeto de decomiso por parte de la nación y de las sanciones establecidas en la legislación aduanera. 5.2. Usuarios de infraestructura Según dispone el artículo 7° de la Ley 677 de 2001 en su parte B, los proyectos industriales presentados por los usuarios descritos como personas jurídicas cuyos proyectos a desarrollar consistan en la formación del recurso y potencial humano especializado, en la creación de infraestructura urbana, sistemas viales, redes de servicios públicos e instalaciones que faciliten los mecanismos de transporte, deberán hacer una descripción del proyecto, de tal manera que éste haga posible la instalación 119 de nuevas empresas que fortalezcan el proceso de inversión con destino a mercados externos. Para dichos efectos los inversionistas deberán presentar proyectos de factibilidad, financiera y económica que demuestren la solidez del proyecto. Será necesario, igualmente, la determinación de la composición del capital que conformaría a la sociedad, indicando su procedencia. Cuando el proyecto genere un impacto ambiental, los inversionistas deberán obtener la respectiva licencia ambiental o los requisitos pertinentes que para dichos efectos exija la legislación ambiental. 6. FUNCIONAMIENTO La Ley 677 de 2001 dispone en su artículo 10, los principios bajo los cuales se van a llevar a cabo las actividades dentro de las Zonas Económicas Especiales de Exportación, teniendo en cuenta la finalidad para la cuál éstas están previstas. En dicho artículo se hace referencia al supuesto de incumplimiento de las metas propuestas por el inversionista en el contrato de admisión; en este caso, la ley consagra la posibilidad para el empresario de solicitar un plazo adicional no superior a la tercera parte del inicialmente pactado para retomar sus obligaciones; tal beneficio será decidido por el Comité de selección. Cuando definitivamente no haya cumplimiento por parte del empresario, a pesar del plazo otorgado, el Ministerio de Comercio Exterior determinará la suspensión de los beneficios otorgados, por medio de una resolución motivada. De igual forma se impondrá una multa cuya cuantía no supere el valor total de la garantía y 120 finalmente se le dará un plazo al empresario para que reexporte o someta a alguna modalidad de importación, los bienes que haya ingresado a la zona sin el respectivo pago de los tributos aduaneros. Otro de los condicionamientos que establece la Ley en el artículo 10, es el consistente en recibir los beneficios dependiendo del cumplimiento de las metas establecidas en el contrato de admisión, con el fin de asegurar el cumplimiento eficaz de la finalidad prevista para las zonas. Tales metas pueden consistir en la generación de cierto volumen de empleos, de exportaciones, en la incorporación de tecnologías avanzadas, la permanencia de algún tiempo determinado dentro de la zona y en general los aspectos que ambas partes, nación y empresarios, consideren pertinentes de acuerdo con las diferentes condiciones en que se genera el contrato. Todas las actividades propias del desarrollo de los proyectos industriales, serán objeto de evaluación posterior, en forma periódica, bajo la forma de auditorías externas, con el fin de analizar si realmente se están generando ventajas en beneficio de todos los sectores, tal y como lo dispone el numeral 4 del artículo 10 de la Ley en comento. En el mismo sentido, dispone el artículo 12 del mismo instrumento, la obligación por parte de los operadores de los proyectos de contratar con una empresa de reconocido prestigio, una auditoría externa cuyo fin sea evaluar el cumplimiento de los compromisos adquiridos en el contrato de admisión. El informe que presente la empresa debe remitirse al Ministerio de Comercio Exterior y al Departamento Nacional de Planeación. 121 Entendemos por empresa de reconocido prestigio, aquella que desarrolle profesionalmente la actividad de auditoría a empresas, de tal manera que se garantice la seriedad del proceso de auditoría y haya una efectividad en la evaluación prevista. Aparte de las exigencias consagradas en la Ley 677 de 2001, las autoridades públicas no podrán exigir a los inversionistas requisitos adicionales para el desarrollo de sus actividades dentro de la zona.92 La misma Ley autoriza la existencia, en cada una de las Zonas, de una Sociedad Promotora, la cual de acuerdo con el artículo 17, tiene como función la de representar a las Zonas en el Comité de Selección, además de promover y facilitar la operación del régimen especial establecido para estas zonas. 7. BENEFICIOS Las ventajas consagradas en la Ley 677 de 2001 y aquellas establecidas en disposiciones posteriores contempladas en otras leyes, ordenanzas, acuerdos, decretos, resoluciones u otros actos administrativos, según lo dispone el numeral 3 del artículo 10 de dicha Ley, podrían ser aprovechadas por los inversionistas de las Zonas Económicas Especiales de Exportación, con el objeto de incrementar la actividad 92 De acuerdo con el Artículo 10 de la Ley 677 de 2001 y con el artículo 84 de la Constitución Política de Colombia. Artículo 84C.P.: " Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio" 122 industrial de las zonas basada en proyectos industriales, agroindustriales, pesqueros, entre otros, que tengan vocación exportadora y creen grandes estructuras que soporten las actividades encaminadas a la exportación. Con los beneficios se quiere otorgar herramientas para las regiones receptoras de los proyectos de inversión, para convertirse en polos de desarrollo, de competitividad, generadoras de exportaciones, divisas y plazas de trabajo.93 7.1. Laborales Los inversionistas que lleven a cabo proyectos industriales dentro de las zonas podrán acogerse a mecanismos más flexibles de vinculación laboral, de acuerdo con lo estándares internacionales que están rigiendo actualmente, no obstante la sujeción, en lo general, a los principios del Código Sustantivo del Trabajo, según lo establece el artículo 15 de la Ley 677 de 2001 De esta forma, podrán adecuar y negociar con los trabajadores las jornadas de trabajo sin que esto implique recargos por el horario o por el tiempo de servicio, con lo cual se podrá utilizar mano de obra que satisfaga las labores pertinentes, sin que esto implique mayores gastos. Es así como el artículo 15 de la Ley mencionada faculta a las empresas que cuenten con dos o más turnos de trabajo, para reducir las jornadas de trabajo a seis (6) horas diarias y treinta y seis (36) semanales, sin que por ello estén 123 obligadas a reconocer recargos por horas extras o nocturnas. El trabajador conserva su derecho a obtener el salario mínimo legal vigente y a recibir un día de descanso. Determina el artículo 15 de la Ley 677 de 2001, que los aportes establecidos por Ley, en favor del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y de las Cajas de Compensación, que están a cargo de las sociedades que hayan suscrito contrato de admisión se reducirán a un 50%, durante los cinco años siguientes a la fecha en que se hayan establecido, sin que esto perjudique el derecho de los trabajadores a recibir todas las prestaciones y servicios. Las empresas que se hayan constituido dentro de la zona y que hayan suscrito contrato de admisión, podrán pactar con sus trabajadores un salario integral siempre y cuando este no sea inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, quedando abierta la posibilidad de pactarse en el contrato, el reconocimiento de bonificaciones o comisiones. La Ley faculta a los trabajadores para constituir Empresas Asociativas de Trabajo, cuyo objeto consiste en cubrir la demanda de trabajo de las empresas que hayan suscrito contrato de admisión, las cuales podrán dedicarse a la producción, comercialización y distribución de bienes y servicios, así como para la prestación de servicios individuales o conjuntos. 93 Diario La Opinión, Junio 3 de 2000 124 Los trabajadores a su vez, tendrán derecho a recibir formación por parte del Servicio Nacional de Aprendizaje o de otras entidades cuyo objeto sea la capacitación y el recurso humano de las empresas, gracias a los convenios realizados por las empresas que la Ley autoriza, con el fin de propiciar la capacitación de la mano de obra de la región y adecuarla a las exigencias del proceso de industrialización. Las sociedades que hayan suscrito contrato de admisión, podrán celebrar contratos de trabajo con jornada limitada teniendo en cuenta las disposiciones del artículo 15 de la Ley en mención: " 1. Se podrán celebrar para laborar hasta dieciocho horas semanales sin que la jornada pueda exceder de nueve horas diarias. 2. Las partes podrán convenir el valor de la remuneración por cada hora de trabajo. El salario, además de retribuir el trabajo ordinario, compensará el valor de recargos por trabajo festivo o dominical, el de las prestaciones y beneficios tales como las primas legales, la cesantía y sus intereses, subsidios, excepto las vacaciones. El valor mínimo de la hora diurna, será la octava parte del valor diario del salario mínimo legal, incrementado en un 50 %, como retribución de los factores ya mencionados en el numeral anterior. 125 3. El trabajo que se desarrolle en jornada nocturna, tendrá un recargo del 35% sobre el valor de la hora ordinaria diurna. 4. Cuando la jornada se extienda mas de nueve horas diarias, o de dieciocho horas semanales, el trabajo suplementario se liquidará con un recargo del 100% sobre el valor de la hora ordinaria. 5. El contrato de trabajo de jornada limitada, no podrá coexistir con otro contrato de trabajo con el mismo empleador, pero el trabajador podrá celebrar con otro u otros empleadores, contrato de trabajo bajo esta modalidad, siempre y cuando se trate de empresas sin vinculación económica o societaria. 6. El contrato de trabajo, se podrá celebrar bajo cualquiera de las modalidades previstas en el Código Sustantivo del Trabajo y siempre tendrá que constar por escrito. La indemnización por terminación unilateral sin justa causa por parte del empleador comprende el lucro cesante y el daño emergente y será la siguiente: 6.1. Si se trata de un contrato a término fijo, o por duración de la obra, o labor contratada, se aplicará lo dispuesto en el numeral tercero del artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el numeral 3° del artículo 6° de la Ley 50 de 1990. 126 6.2. Si se trata de un contrato a término indefinido, la indemnización se determinará multiplicando por tres el valor de las horas semanales pactadas, por cada año de servicios, y proporcionalmente por fracción. 7. La Seguridad Social en Salud y Riesgos Profesionales del trabajador y su familia, se cubrirán con sujeción a lo regulado por la Ley 100 de 1993 o por otras modalidades de protección, previo visto bueno del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. 8. Los aportes al sistema de seguridad social en pensiones serán realizados por las horas efectivamente trabajadas; cada cuarenta y ocho horas equivalen a una semana. 9. El empleador deberá llevar un registro de los trabajadores vinculados, en el cual anotará el nombre completo, la identificación, las horas trabajadas, los salarios pagados, las vacaciones disfrutadas. El Gobierno podrá determinar otras anotaciones que deba hacer el empleador en el registro previsto en este numeral. 10. El trabajo consecutivo en sábado, domingo y lunes festivo, podrá extenderse hasta 27 horas semanales, sin exceder de nueve horas diarias y sin que en este caso haya lugar al recargo del numeral 5 de éste artículo. 127 11. El contrato de trabajo por horas con jornada limitada sólo podrá celebrarse directamente entre el empleador y el trabajador. Las empresas de servicios temporales y las empresas asociativas de trabajo no podrán contratar trabajadores en misión bajo este tipo de contrato. PARAGRAFO: Todo lo contenido en este artículo es de aplicación exclusiva para las empresas que hayan suscrito contrato de admisión a las Zonas Especiales Económicas de Exportación." 7.2. Fiscales Los estímulos para los proyectos industriales94 calificados como elegibles, desarrollados dentro de las Zonas Económicas Especiales de Exportación se basan principalmente en los consagrados para los Usuarios Industriales de Bienes y de servicios de las Zonas Francas tal y como lo consagra la Ley 677 de 2001 en su artículo 16. 7.2.1. Tributarios En materia tributaria se dispone la exención del impuesto de renta y complementarios, sobre la parte proporcional de los ingresos obtenidos por ventas a mercados externos. De igual forma, por los pagos, abonos en cuenta y transferencias al exterior por 128 concepto de intereses y servicios técnicos no habrá lugar a retención en la fuente ni causan impuesto de renta y remesas, siempre que estos estén directa y exclusivamente vinculados a las actividades industriales que desarrollan las sociedades constituidas en la zona. Para el caso de los proyectos de infraestructura calificados como elegibles en las zonas, se consideran exentos del impuesto de renta y complementarios, los ingresos que obtengan en desarrollo de las actividades que se les autorizó desarrollar en la Zona. 7.2.2. Aduaneros El régimen en materia aduanera es el establecido para los usuarios industriales de bienes y de servicios de una Zona Franca, con observancia de los compromisos adquiridos en el marco del Acuerdo de Cartagena y especialmente, aquellos orientados al desarrollo y aplicación de la Política Agropecuaria Común Andina (PACA).95 94 Parágrafo del artículo 16 de la Ley 677 de 2001, define los proyectos industriales como aquellas actividades destinadas a fabricar, producir, transformar o ensamblar bienes para su venta, así como la prestación de servicios. 95 www.comunidadandina.org Política Agropecuaria Común Andina. "En noviembre de 1990, reunidos en La Paz, Bolivia, los Presidentes Andinos señalaron como elementos de la Política Agropecuaria Común la igualación de las condiciones de competencia en los mercados subregionales, el mayor impulso a los programas conjuntos de desarrollo, la adopción de posiciones únicas en los foros internacionales y de un régimen común para el tratamiento de las donaciones de alimentos, la armonización de los incentivos y de la política de exportación y de los mecanismos de estabilización del costo de las importaciones provenientes de terceros, la eliminación progresiva de los factores que originan distorsiones de los precios, la consolidación de la zona de libre comercio y el fortalecimiento de las actividades sanitarias. 129 A pesar de ser éste un régimen nuevo del cual no es posible analizar su desarrollo y repercusión en la economía colombiana, consideramos que en la medida en que se conozcan sus ventajas frente a otros mecanismos, puede llegar a representar una herramienta líder en las operaciones de comercio exterior. 8. CONCLUSIONES Es preciso tener en cuenta que las Zonas Económicas Especiales de Exportación son un mecanismo territorial de promoción y apoyo al comercio exterior, de reciente creación. El legislador creó éste mecanismo como una herramienta que puede llegar a representar grandes ventajas, significativas frente a otros incentivos, toda vez que ofrece, además de los beneficios otorgados a los Usuarios Industriales de Bienes y de Servicios instalados en las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios, incentivos de carácter laboral, entre otros. El principal beneficio que es preciso destacar de estas zonas, es el régimen laboral flexible, el cual garantiza al empresario la posibilidad de adecuar las condiciones de contratación a las necesidades que surjan de acuerdo a los recursos que maneje. En este sentido, la legislación, además de facilitar su actividad, permite la reducción de Con tal fundamento, actualmente están en vigencia un conjunto de instrumentos comunitarios de política". 130 costos de mano dando lugar a la generación de mayores márgenes de utilidad y aumentando las plazas de empleo. El mecanismo descrito resulta ser innovador, teniendo en cuenta que es la primera vez que en Colombia se utiliza la flexibilización del régimen laboral como herramienta de apoyo, tanto al sector del comercio exterior colombiano, como a la comunidad en general. Lo anterior, teniendo en cuenta que el desarrollo de las condiciones económicas y sociales de las regiones se encuentra ligado al crecimiento industrial que dentro de éstas se pueda producir. Este régimen en términos generales es atractivo, toda vez que es el que más ventajas ofrece; en la medida en que se deriven sus ventajas, se podrá concluir si en realidad le permite a los empresarios instalados ser más competitivos de tal manera que resulte más benéfico optar por este mecanismo antes que por otro. En todo caso, la difusión que se realice de las condiciones especiales que rigen para estas Zonas, resulta de fundamental importancia para la efectividad que esta pueda representar, lo cual se llega a analizar desde el punto de vista de la repercusión económica que presente. 131 III. PUERTO LIBRE DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA 1. CONCEPTO Los Puertos Libres han sido concebidos como áreas generalmente ubicadas dentro de ciudades portuarias, en donde se perciben o embarcan mercancías procedentes o con destino al resto del mundo. En tal área, no existen gravámenes para la introducción o reexportación de bienes; dicho tratamiento aduanero resulta atractivo para quienes deseen desarrollar actividades industriales sobre los bienes que llegan al puerto, en especial sobre las materias primas que ingresan libres de gravámenes lo cual reduce los costos de producción y facilita la competitividad con respecto a otros mercados.96 2. FINALIDAD El tratamiento especial dado a los puertos libres en general, tiene por finalidad la activación de los mercados con el resto del mundo, teniendo en cuenta la ubicación estratégica que poseen y la facilidad para recibir y enviar bienes, sin que ello implique grandes costos. 132 El objetivo se logra toda vez que los potenciales usuarios de los beneficios utilicen los incentivos dados en estos territorios y los encaminen a desarrollar una actividad industrial que produzca réditos e impacto positivo a la comunidad. En el caso de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en donde pueden ingresar mercancías que son objeto de restricciones para su importación al resto de Colombia, el objeto es estimular y sobre todo reactivar la economía de estas islas en vista de que por diversas circunstancias ha decaído, introducir los víveres que por razones agroindustriales no se pueden producir, así como fomentar la actividad turística, la cual se ha convertido en la principal fuente de sustento de este Departamento.97 3. PUERTOS LIBRES EXISTENTES En Colombia, el único territorio que goza de la calificación de Puerto Libre es el Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 4. RÉGIMEN ACTUAL La constitución Política de Colombia, consagra la posibilidad para el legislador de dictar normas especiales aplicables al Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en materia administrativa, fiscal, de comercio exterior, cambiaria y de fomento 96 97 Arango Londoño, Gilberto. Estructura Económica Colombiana, Octava edición, Editorial Mac Graw Hill. Ibídem 133 económico, entre otros.98 Lo anterior, teniendo en cuenta las características que particularizan la vida económica del puerto cuya reactivación depende del comercio y el turismo como actividades primarias de sustento. El Estatuto Aduanero, Decreto 2685 de 1999, señala un tratamiento especial para el territorio de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en lo referente a disposiciones aduaneras, constituyéndolo en un puerto libre con caracteres distintivos en materia de importación y tránsito de mercancías, producción local, tráfico postal y envíos urgentes, salida temporal de ciertos bienes, libertad en la exportación de mercancías99 e introducción de mercancías desde el puerto libre hacia el resto del territorio aduanero nacional. Por último, la Ley 677 de 2001 establece la posibilidad de equiparar, para efectos de acceder a los beneficios, a los comerciantes establecidos en el puerto libre con aquellos inversionistas que hayan calificado como proyecto industrial dentro de las denominadas Zonas Económicas Especiales de Exportación. 98 99 Constitución Política de Colombia, Art. 310. Decreto 2685 de 1999. Artículo 422. 134 5. OPERACIONES 5.1. Importación de mercancías al Puerto Libre de San Andrés, Providencia y Santa Catalina Se entiende por ésta, la introducción de todo tipo de mercancías al Puerto libre de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Se exceptúan los bienes prohibidos por disposiciones legales o en convenios internacionales, bienes cuyo ingreso requiera de autorización especial y ésta no se haya diligenciado y aquellos que vayan contra la moral o las buenas costumbres.100 Dichas importaciones estarán libres del pago de tributos aduaneros, y sólo causarán un impuesto del 10% (de su valor CIF) a favor del Departamento del Archipiélago de San Andrés, Providencia y santa Catalina. El Estatuto Aduanero excepciona a ciertos bienes del pago de dicho impuesto en vista de la finalidad para la cual están destinados.101 Las importaciones mencionadas, podrán efectuarse por los importadores, quienes serán comerciantes establecidos en el territorio del Departamento, inscritos en la Cámara de Comercio y en el registro de industria y comercio, que diligencien la Declaración de Importación Simplificada, bajo la modalidad de franquicia; no deberán obtener licencia 100 101 Ibídem. Artículo 411. Op.cit. Artículo 411. 135 de importación ni ningún otro requerimiento por parte de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales. No obstante, los declarantes deberán conservar los documentos que soporten sus operaciones.102 Los extranjeros requieren de un requisito adicional consistente en la reciprocidad legislativa en su país de origen, sobre actividades de comercio para los nacionales comerciales.103 Si se trata de introducir vehículos ensamblados en el país, las empresas ensambladoras debidamente reconocidas, podrán venderlos en el Puerto Libre, únicamente pagando el impuesto al consumo, presentando la declaración de importación mediante la modalidad de franquicia. Una vez el propietario del vehículo lo traslade al resto del territorio aduanero nacional, para su libre disposición, deberá presentar una modificación de la Declaración de Importación Simplificada, bajo la modalidad de franquicia y pagar los correspondientes tributos aduaneros, descontando el impuesto al consumo cancelado por la introducción del vehículo al puerto libre. 104 5.2. Mercancías en tránsito El Puerto Libre podrá recibir mercancías en tránsito provenientes de puertos nacionales o extranjeros. Para dicho efecto se tramitará la declaración en la Administración de 102 103 Decreto 2685 de 1999. Artículos 412 y 413 Decreto 2685 de 1999. Artículo 412. 136 Aduanas de San Andrés, presentando el conocimiento de embarque o guía aérea y la factura comercial o proforma.105 5.3. Depósitos públicos para distribución internacional Consisten en el almacenamiento de mercancías extranjeras sometidas a la modalidad de reembarque en un término máximo de un año, contado desde su llegada al territorio nacional. Serán Depositarios las personas jurídicas domiciliadas e inscritas en la Cámara de Comercio del Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que observen, además de éste, el cumplimiento de otros requisitos (Decreto 2685 de 1999, Artículo 49). A su vez, los Depositantes deberán constituir una garantía bancaria o de compañía de seguros a favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas del Departamento, equivalente al patrimonio neto requerido en el mismo decreto y al 1.5% del valor en aduana de las mercancías almacenadas durante el año inmediatamente anterior, si se trata de renovación de la garantía.106 104 105 Ibídem, Artículo 414. Op.cit. Artículo 415. 137 5.4. Producción Local Los artículos producidos dentro del territorio considerado Puerto Libre, en los cuales se haya empleado materia prima extranjera, podrán introducirse al resto del territorio, pagando los tributos que correspondan a la materia prima extranjera empleada en su elaboración.107 El Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, deberá llevar un registro correspondiente a la producción agrícola y certificar su origen. Por su parte la Administración de Aduanas, llevará un registro de las empresas industriales establecidas en el territorio que contenga las condiciones en que realicen su producción.108 5.5. Tráfico postal y envíos urgentes Los envíos de correspondencia, los paquetes postales y los envíos urgentes procedentes del Puerto Libre tendrán igual tratamiento aduanero al de los procedentes del exterior.109 106 Decreto 2685 de 1999. Artículo 416 Ibídem, Artículo 419 108 Op.cit, Artículos 417-418 109 Decreto 2685 de 1999. Artículo 420 107 138 5.6. Salida temporal Consiste en la extracción de medios de transporte terrestre y marítimos del territorio insular con unos fines determinados en la ley por un término máximo de tres meses prorrogables por otros tantos con razones que lo justifiquen, sin pagar los impuestos aduaneros correspondientes por importación al resto del territorio nacional.110 Quien saque los bienes del territorio insular para dichos fines deberá constituir una garantía a favor del la Nación, por el 100% de lo que le correspondería pagar por impuesto de ser una importación regular.111 5.7. Introducción de mercancías desde el Puerto Libre de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, hacia el resto del Territorio Nacional Aduanero Las mercancías provenientes del Puerto Libre podrán introducirse al territorio aduanero nacional por la modalidad de viajeros o mediante envío. Dichos procedimientos estarán sujetos a los controles y fiscalización por parte de las autoridades aduaneras del departamento.112 La introducción de ciertas mercancías adquiridas por los viajeros, durante su estancia en el Puerto Libre, como artículos para uso personal o doméstico al territorio nacional 110 111 Ibídem. Artículo 421 Ibídem 139 aduanero, no generará el pago de tributos aduaneros, siempre y cuando su valor no supere los US$2.500 y en el caso de menores US$1.250. Ciertos artículos que éstos introduzcan al Puerto Libre como cámaras o equipos similares importantes por su valor, deberán constar en la Declaración Simplificada de Exportación, con el fin de que se consideren parte del equipaje y no afecten el cupo mencionado en el párrafo anterior.113 Así mismo, cuando las personas adquieren mercancía del Puerto Libre, por un valor inferior a US$20.000, desde el resto del territorio aduanero en donde la mercancía ingresa como carga (salvo que se trate de vehículos), dicho ingreso causará tributos descontando del impuesto a las ventas que se cause por la operación respectiva, el porcentaje del impuesto al consumo que se haya causado en la importación de dicho bien al departamento; dicho impuesto tendrá una tarifa del 10% según lo dispone la Ley 677 de 2001. Si quienes adquieren las mercancías son comerciantes, el descuento del impuesto a las ventas se realizará por el valor total del IVA causado sin tener en cuenta el descuento. Si posteriormente exportan dichas mercancías no tendrán derecho a la devolución del IVA.114 112 113 Decreto 2685 de 1999. Artículos 424-425 Decreto 2685 de 1999. Artículos 426-228 140 6. BENEFICIOS 6.1. Aduaneros La importación de mercancías al Puerto de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, está exenta del pago de tributos aduaneros. el único gravamen que causará será un impuesto del 10% (de su valor CIF) a favor del Departamento del Archipiélago de San Andrés, Providencia y santa Catalina. Sin embargo, en este caso, el Estatuto Aduanero consagra una excepción cuando se trate de comestibles, materiales para la construcción, maquinarias y elementos destinados a la prestación de los servicios públicos en el Departamento, la maquinaria, equipo y repuestos destinados a fomentar la industria local y la actividad pesquera, las plantas eléctricas en actividades no comerciales, los medicamentos, las naves para el transporte de carga común o mixta y de pasajeros que circulen habitualmente por el Puerto y las mercancías extranjeras llegadas en tránsito para su futuro embarque.115 De igual forma, para la operación de importación mencionada, no se deberá obtener licencia de importación ni ningún otro requerimiento por parte de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales. 114 115 Ibídem. Op.cit. 141 En relación con la introducción de vehículos ensamblados en el país que se vendan en el puerto libre, dicha operación sólo causará el pago del impuesto al consumo, presentando una Declaración de Importación Simplificada.116 La legislación aduanera consagra, para efectos de la salida al resto del territorio aduanero nacional de ciertos medios de transporte terrestre y marítimos cuya finalidad sea la establecida por el legislador, siempre y cuando tal operación no se efectúe por un término superior a tres meses prorrogables por otros tantos con razones que lo justifiquen, la ventaja consistente en que tal hecho no genere los impuestos aduaneros correspondientes por la importación al resto del territorio nacional. Finalmente, la introducción al resto del territorio aduanero nacional, de ciertas mercancías adquiridas por los viajeros, durante su estancia en el Puerto Libre, como artículos para uso personal o doméstico al territorio nacional aduanero, no generará el pago de tributos aduaneros, siempre y cuando su valor no supere los US$2.500 y en el caso de menores US$1.250. Así mismo, cuando las personas adquieren mercancía del Puerto Libre, por un valor inferior a US$20.000, desde el resto del territorio aduanero en donde la mercancía ingresa como carga (salvo que se trate de vehículos), dicho ingreso causará tributos descontando del impuesto a las ventas que se cause por la operación respectiva, el porcentaje del impuesto al consumo que se haya causado en la importación de dicho 116 Decreto 2685 de 1999. Artículo 414 142 bien al departamento; dicho impuesto tendrá una tarifa del 10% según lo dispone la Ley 677 de 2001. 6.2. Almacenamiento de mercancías Dispone el Decreto 2685 de 1999, que se podrán almacenar mercancías extranjeras sometidas a la modalidad de reembarque en un término máximo de un (1) año, contado desde su llegada al territorio nacional. De tal manera, no se requerirá el trámite de nacionalización de mercancías exigido en condiciones normales por la Administración de Aduanas una vez arriben mercancías al territorio nacional. 6.3. Tratamiento equivalente a proyectos industriales La Ley 677 de 2001 dispone en su artículo 27, que aquellos comerciantes domiciliados en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, podrán acceder a los mismos beneficios establecidos para los proyectos industriales calificados como elegibles para efectos de constituirse dentro de las Zonas Económicas especiales de Exportación. Lo anterior, sin perjuicio del cumplimiento que deban dar a todos los requisitos establecidos en el artículo 7 de la Ley 677 de 2001 exigidos para que los proyectos obtengan la calificación de elegibles. No obstante lo anterior, el legislador los exonera del cumplimiento de los siguientes: 143 a. Que la inversión sea nueva y por lo tanto no consista en la relocalización de industria nacional o extranjera. b. Que la inversión mínima sea de un millón de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$1.000.000) durante los primeros dos años, cifra que se aumenta a un millón y medio de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$1.500.000) en el tercer año y por último, a dos millones de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$2.000.000) en el cuarto año. c. Que, como mínimo, un ochenta por ciento (80%) de las ventas de la empresa sean destinadas a los mercados externos. 7. CONCLUSIONES La legislación que determinó que el puerto de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se convirtiera en Puerto Libre, resultó ser muy ambiciosa al otorgarle a esta zona un tratamiento especial cuyo objeto sería la conversión del Puerto en un instrumento importante y representativo dentro de las operaciones de comercio exterior, de tal manera que pudiere establecerse como un proyecto motor. Este tratamiento especial pudo tener su fundamento en la búsqueda de una solución al problema social, político y económico que actualmente se vive dentro del archipiélago. Es claro que la actividad turística ha sido el soporte de la economía de estas islas, no existiendo así ninguna otra fuente de enriquecimiento ostensible que lidere la actividad 144 industrial de las mismas. Dado lo anterior, es claro que el Gobierno quiso buscar una herramienta legal cuya utilización resultara efectiva al momento de conseguir resultados. Al ver los resultados, de acuerdo con las cifras suministradas por la Superintendencia General de Puertos, se concluye que la comunidad sanandresana ha dependido de la actividad hotelera y turística, así como de la comercialización de productos provenientes de otros lugares del mundo. En consecuencia, la actividad registrada de comercio exterior del puerto, solo tiene repercusión desde el punto de vista de las importaciones, las cuales, para el año de 1998, fueron de 66.995.00 toneladas y para el año de 1.999 ascendieron a 110.068.03 toneladas. Esto es importante teniendo en cuenta que el costo aproximado de movilizar una tonelada de carga suelta actualmente es de US$120 y que en el caso de este puerto tratamos de embarques relativamente pequeños. Comparando esta cifra con el movimiento de otros puertos colombianos117, encontramos que el puerto de San Andrés Providencia y Santa Catalina, participa en un porcentaje mínimo en la actividad comercial colombiana, registrando tan solo actividades de importación lo cual de una u otra forma puede llegar a constituirse en un problema. Lo anterior, teniendo en cuenta que la mayoría de los productos que entran a 145 la zona son bienes terminados y no de materia prima o de capital que puedan llegar a fortalecer la industria nacional. Analizando esta situación, entendemos que se otorgó este régimen a una zona que, a pesar de no tener relevancia desde el punto de vista del tráfico del comercio exterior colombiano, a través de los años ha despertado el orgullo nacional, por lo cual, el legislador, en su afán de “sacarla adelante”, de hacer presencia y de estimular el crecimiento de la misma, creó tratamientos especiales, que de aprovecharse, pueden implicar la consolidación del mecanismo como líder de los estímulos a la actividad del comercio exterior en nuestro país. Es cierto que este mecanismo podría llegar a tener mayor repercusión en el caso de implantarse en puertos con mayor movimiento e importancia desde el punto de vista económico, pero en la medida en que en el archipiélago se vaya consolidando una cultura industrial, este podrá ser modelo para la creación de otros proyectos aduaneros. 117 Por ejemplo, el comercio exterior de la Sociedad Portuaria Regional Barranquilla en el año de 1.999 fue de 1.396.160.00 tn, mientras para la San Andrés Port Society este fue de 110.068.03 tn. Datos 146 IV. ZONAS DE RÉGIMEN ADUANERO ESPECIAL 1. CONCEPTO Las Zonas de Régimen Aduanero Especial están reguladas principalmente en el Estatuto Aduanero, Decreto 2685 de 1999 y en la Resolución 4240 de 2000. Sin embargo, dichas normas no definen estos instrumentos. A partir de lo anterior se ha entendido que dichas Zonas son áreas delimitadas que para efectos aduaneros no se entienden parte del resto del territorio aduanero nacional, dado que en ellas se aplican beneficios aduaneros y tributarios especiales con relación a las operaciones que se realizan en territorio colombiano. 2. FINALIDAD A pesar de no estar consagrada por el legislador la finalidad de dichos mecanismos, entendemos que han sido dispuestos con el objeto de promover el desarrollo económico y social en aquellas zonas apartadas y en ciertos casos, olvidadas del territorio colombiano que a pesar de contar con los recursos físicos adecuados para la suministrados por la Superintendencia General de Puertos y Transporte. 147 instalación de cualquier industria, no han sido suficientemente promocionadas y explotadas por inversionistas de diferentes sectores. 3. RÉGIMEN ACTUAL El Estatuto Aduanero, Decreto 2685 de 1999 es el principal ordenamiento que regula las Zonas Aduaneras Especiales, determinando básicamente las operaciones que dentro de ellas se pueden realizar y señalando los beneficios a los que acceden quienes en ellas se constituyan. Dicho ordenamiento se complementa con las disposiciones de las Resoluciones 4240 de 2000, 7002 de 2001 de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, las cuales adicionan y explican en forma detallada algunos de los postulados del citado Decreto. En lo que respecta a la Zona Aduanera Especial de Maicao, Uribia y Manaure, el ordenamiento consta adicionalmente del Decreto 1197 de 2000 y finalmente la recién expedida Ley 677 de 2001. 4. ZONAS DE RÉGIMEN ADUANERO ESPECIAL EXISTENTES El Decreto 2685 de 1999 consagra la existencia de tres Zonas de Régimen Aduanero Especial, dentro de las cuales tienen aplicación las disposiciones especiales de acuerdo con cada uno de los territorios señalados por la ley. 148 Dichas Zonas son: La Zona de Régimen Aduanero Especial de la región de Urabá, Tumaco y Guapí; La Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure; y la Zona de Leticia. 4.1. Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure La principal norma que hace referencia a las Zonas de régimen Aduanero Especial es el Estatuto Aduanero, Decreto 2685 de 1999. Sin embargo, el 3 de Agosto de 2001, se expidió la Ley 677 la cual se encarga de complementar algunas disposiciones relativas a la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure. El artículo 19 del citado ordenamiento dispone la creación del Fondo de Desarrollo para la Guajira. Dicho fondo será una cuenta especial sin personería jurídica adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y tendrá como fin la administración de los recursos provenientes del impuesto al ingreso a la mercancía. Tal labor estará a cargo de un Consejo Superior integrado por un delegado del Ministerio de Hacienda, un delegado de la Contraloría General de la República, el Gobernador del departamento de la Guajira, los alcaldes de los respectivos municipios que conforman la Zona de Régimen Aduanero, un representante de los comerciantes de la región y un representante de los indígenas. En cuanto a su estructura, el artículo 444 del Estatuto Aduanero, dispone que ésta Zona de Régimen Aduanero Especial, está conformada por los municipios de Maicao, Uribia y Manaure en el Departamento de la Guajira. La Administración de Impuestos y Aduanas 149 Nacionales habilitó el Puerto de Bahía Portete para llevar a cabo el correspondiente ingreso y salida de mercancías del territorio aduanero nacional. Las mercancías importadas, que ingresen a la Zona por dicho Puerto, serán objeto de los beneficios consagrados por los Decretos 2685 de 1999 y 1197 de 2000, lo cual es reiterado por la citada Ley 677. 4.1.1. Operaciones 4.1.1.1. Importación de mercancías Bajo el régimen de Territorio Aduanero Especial, podrán introducirse a la Zona, toda clase de mercancías. Sin embargo, el Decreto 1197 de 2000 en su artículo 2°, excepciona a aquellos bienes o servicios que consistan en armas, publicaciones que atenten contra la moral y las buenas costumbres, productos precursores en la elaboración de narcóticos, estupefacientes o drogas no autorizadas por el Ministerio de Salud. Así mismo se prohíbe la importación de armas químicas, biológicas y nucleares, así como de residuos y desechos tóxicos, según lo dispone el artículo 81 de la Constitución Política. En el mismo sentido, en virtud de la suscripción de convenios internacionales por parte de Colombia, se podrá establecer limitación a la importación de las mercancías consagradas en tales instrumentos. 150 La Ley 677 de 2001 relativa a los diferentes tratamientos excepcionales para regímenes territoriales, dedica el capítulo II a la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure. Dentro del mismo, establece nuevas disposiciones y reitera otras anteriormente contempladas en el Decreto 2685 de 1999. En materia de importación de mercancías a la Zona de Régimen Aduanero, señala que éstas sólo estarán sujetas al pago del impuesto de ingreso a la mercancía y su beneficiario final será el Departamento de la Guajira. En el mismo sentido, señala que la finalidad de lo recaudado será la de apoyar las obras de inversión social dentro del territorio. Las tarifas aplicadas variarán de acuerdo a la fecha en que se produzca el hecho generador del impuesto; de tal manera, desde el 1° de julio de 2000 hasta el 30 de Noviembre de 2001, la tarifa será el 4% sobre el valor en aduana de la mercancía; desde el 1° de Diciembre de 2001 hasta el 30 de Noviembre de 2002, será el 7% y desde el 1° de Diciembre de 2002 la tarifa será el 10%. El mencionado impuesto, se aplicará sin perjuicio del impuesto al consumo, el cual se cancelará en puerto, sobre los productos gravados que se introduzcan a la zona de Régimen Aduanero, tal y como lo contempla el Parágrafo 2 del artículo 18 de la Ley 677 de 2001. No obstante lo anterior, el mismo parágrafo dispone que cuando se trate de productos extranjeros gravados con dicho impuesto que se ingresen a la Zona aduanera con el fin de ser destinados a terceros países, no darán lugar a dicho gravamen. 151 Las importaciones de bienes de capital, maquinaria y equipos, destinados a la prestación de obras públicas de infraestructura o a la ejecución de obras para el desarrollo económico y social, cuyo uso se efectúe exclusivamente dentro de la Zona, gozarán de franquicia de tributos aduaneros. Accederán al mismo beneficio aquellos bienes de capital cuyo destino sea el establecimiento de nuevas industrias o el soporte para el crecimiento de las ya existentes.118 La misma disposición la consagra la Ley 677 de 2001 en su artículo 20, la cual a su vez reitera las obligaciones que deben cumplir los comerciantes situados en las Zonas Aduaneras. Según el parágrafo del artículo 3° del decreto 1197 de 2000, para las mercancías que requieran registro sanitario, bastará con el expedido en su país de origen, salvo si se trata de alimentos, para los cuales se deberá adjuntar el registro sanitario. Todos los bienes mencionados gozarán del tratamiento especial derivado del establecimiento en las Zonas de Régimen Aduanero especial. Sin embargo, el artículo 4° del Decreto mencionado, dispone que los vehículos clasificados en los capítulos 86, 87, 88 y 89 del Arancel de Aduanas, no tienen este tratamiento especial, por lo cual su introducción a la Zona, se hará observando los requisitos dispuestos para toda importación, lo cual les confiere el tratamiento de bienes en libre disposición. La misma disposición la acoge la Ley 677 de 2001 en su artículo 22. 118 Decreto 1197 de 2000, Art. 3° 152 4.1.1.1.1. Importadores Los comerciantes que ejerzan sus actividades dentro de la Zona Aduanera Especial, son los únicos facultados por la Ley para introducir mercancías a la Zona de acuerdo al régimen establecido para dichos efectos. Se considerarán comerciantes aquellas personas inscritas en la Cámara de Comercio y en la Administración de Aduanas de la jurisdicción de la Zona.119 Cuando dichos comerciantes establecidos en Zona Aduanera deban actuar ante la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales, deberán hacerlo por medio de una Sociedad de Intermediación Aduanera, en vista de no estar incluidos por el artículo 11 del Decreto 2685 de 1999, en el grupo de declarantes cuya actuación se puede desarrollar en forma directa sin requerir las Sociedades de Intermediación Aduanera. 4.1.1.1.1.1. Obligaciones El artículo 19 del Decreto 1197 de 2000 dispone las obligaciones generales que deben observar los comerciantes instalados en la Zona de Régimen Aduanero Especial. De tal manera, la primera de las obligaciones que debe observar, previo al desarrollo de cualquier actividad dentro de la Zona, es la de inscribirse ante la Administración de Aduanas de la correspondiente jurisdicción. 153 Cuando se trate de la importación de bienes de capital, maquinaria o equipos, los comerciantes tendrán por obligación, la de inscribirse ante la administración aduanera de la jurisdicción de la zona y constituir una garantía bancaria o de compañía de seguros de 30% sobre el valor FOB de las mercancías, por un término no inferior a un año y tres meses más, prorrogable por un término igual. Es bueno advertir que la finalidad de tales mercancías debe ser la mencionada del artículo 3° del Decreto 1197 de 2000. En el mismo sentido se pronuncia la Ley 677 de 2001 quien aclara que el objeto de la garantía mencionada deberá ser la de asegurar que los bienes de capital, maquinaria, equipos y sus partes sean destinados a la finalidad dada por el legislador. Para la importación del resto de mercancías, los comerciantes, según el artículo 5° del Decreto 1197 de 2000, deberán diligenciar y presentar la Declaración de Importación Simplificada bajo la modalidad de franquicia y cancelar el gravamen arancelario único. Estos requisitos se deberán observar mínimo quince días antes de la llegada de las mercancías a la Zona.120 Dispone el artículo 8 del Decreto anteriormente citado, que el gravamen arancelario único, es aquel que se debe liquidar y cancelar en vista de la introducción de las mercancías a la Zona. Su porcentaje depende de la época de introducción de acuerdo como se mencionó en el aparte 4.1.1.1. de este trabajo. 119 120 Ibídem, Art. 15. Op.cit, Art. 7° . 154 Además de los requisitos anteriormente mencionados, el Importador debe cumplir con ciertas formalidades de tipo aduanero referentes al procedimiento de recepción y el registro de los documentos de viaje, según lo dispone el artículo 9° del Decreto en mención. De esta forma, cuando se trate de arribo por vía marítima, mínimo veinticuatro horas antes de la llegada del medio de transporte a la Zona, deberá informarse tal hecho a las autoridades aduaneras; por el contrario, cuando sea por vía aérea, el tiempo necesario será un mínimo de tres horas. Es preciso aclarar que tal arribo deberá hacerse por los lugares habilitados para dichos efectos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y antes de iniciarse el descargue de las mercancías, el transportador deberá entregar los documentos de viaje. De existir alguna inconformidad entre las mercancías relacionadas en los documentos de viaje, es decir, si se encuentran faltantes o excesos, el artículo 99 del Decreto 2685 de 1999 dispone que la justificación de tal hecho, en el caso de excesos, el transportador deberá hacerlo en dos días; si se trata de faltante, tendrá que hacerlo en dos meses, término en el cual podrá demostrar que la mercancía llegará en otro embarque. La única causal aceptada para la existencia de excesos, es que las mercancías estén destinadas a otro lugar o que su embarque haya surgido a último momento. Dicha 155 situación se debe demostrar con el respectivo documento de transporte, antes de la salida del medio de transporte hacia el territorio aduanero nacional.121 Para el caso de los faltantes, éstos serán aceptables siempre y cuando se demuestre su envío erróneo a un sitio diferente o la variación del lugar de embarque. En todo caso, el transportador debe enviar la mercancía en un viaje posterior, a no ser que compruebe ante la autoridad aduanera la rescisión del contrato o la modificación de las obligaciones que surjan por la operación comercial.122 Existe, según el Decreto 2685 de 1999, artículo 100, un margen de tolerancia para el caso de las mercancías a granel, en donde se aceptan excesos o defectos cuyo monto no supere el 5% del peso de la mercancía. Tal inconsistencia deberá atribuirse a fenómenos atmosféricos o físicos independientes de la voluntad del transportador. Los comerciantes domiciliados en la Zona deberán expedir las facturas exigidas por la legislación tributaria para las operaciones comerciales que realicen, con el lleno de los requisitos señalados por el artículo 617 del Estatuto Tributario; liquidar y recaudar el impuesto a las ventas y hacer la correspondiente consignación, así como llevar el libro diario de registro de ingresos y salidas en el que consten todas las operaciones de importación, compras y ventas lo cual sustituye la obligación de llevar contabilidad. 121 122 Decreto 2685 de 1999, Art. 99, Inc. 2° Ibídem, Inc. 3° 156 Otra de las obligaciones de los importadores consiste en la obtención, presentación y conservación por un período no inferior a cinco años, de ciertos documentos que han soportado la operación, según lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 1197 de 2000. Dichos documentos, de haber lugar a ellos, son: a. Registro o licencia de importación; b. Factura comercial; c. Documento de transporte, en todos los casos; d. Lista de empaque; e. A falta de la existencia de un endoso aduanero, el mandato a favor de la Sociedad de Intermediación Aduanera o de apoderado, en todos los casos; f. Certificado de origen o certificado sanitario; g. Declaración Andina del Valor y los documentos soporte; El original de cada documento deberá llevar el número y la fecha de la Declaración de Importación, tal y como lo dispone el parágrafo 1° del citado artículo. Por último, respecto a las obligaciones de los comerciantes, el Decreto 1197 de 2000 dispone en su artículo 11, la de cancelar el impuesto sobre las ventas por el consumo de mercancías dentro de la Zona. Este impuesto se liquidará ya sea al momento de enajenación de las mercancías para el consumo o se les liquidará a los comerciantes para su introducción al resto del territorio aduanero nacional. 157 Considera el citado Decreto como venta para el consumo interno, aquella realizada por los domiciliados en la Zona o por los turistas o viajeros, cuyo fin sea el de consumir en la Zona y no comercializar la mercancía. Igualmente son considerados como tal, los retiros realizados para el consumo propio del importador. Todas las ventas realizadas dentro de la Zona están gravadas por el impuesto sobre las ventas, salvo aquellas efectuadas a los viajeros nacionales o las destinadas al exterior, tal como lo dispone el parágrafo del artículo 11 del Decreto 1197 de 2000. 4.1.1.2. Introducción de mercancías al resto del Territorio Nacional Otra de las operaciones consagradas en el Decreto 1197 de 2000, es la de introducir las mercancías que hayan sido importadas a la Zona de Régimen Aduanero, en el resto del territorio aduanero nacional bajo la modalidad de envíos o bajo la modalidad de viajeros. La primera de las modalidades, es decir la de envíos, consiste en la posibilidad por parte de los comerciantes domiciliados en el resto del territorio aduanero nacional, de comprar mercancías que se encuentran en la Zona con un valor máximo de US$ 20.000, límite establecido para cada uno de los envíos. En dicha operación, se debe liquidar el impuesto sobre las ventas y los correspondientes derechos de aduana generados por la importación, labor que le corresponderá al vendedor; sin embargo, al realizar tal liquidación se deben descontar el impuesto sobre las ventas causado por la 158 operación, así como el porcentaje de gravamen arancelario único cancelado por la importación del bien a la zona. 123 En el caso de aquellos comerciantes que hayan adquirido las mercancías conforme a las disposiciones cobijadas por el Decreto 1197 de 2000, se les descontará el valor total del impuesto sobre las ventas causado en la operación. Previo al envío de la mercancía al resto del territorio aduanero nacional, es preciso presentar y cancelar ante cualquier entidad autorizada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la factura de nacionalización de las mercancías. Los precios establecidos en dicha factura no podrán ser inferiores a los preestablecidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en el caso de haberlo hecho.124 La segunda modalidad consiste en la posibilidad por parte de los viajeros procedentes de la Zona de Régimen Aduanero Especial, de ingresar al territorio aduanero nacional, en forma de equipaje acompañado, artículos nuevos cuyo valor no supere los US$ 2.500, pagando únicamente un porcentaje sobre el valor en aduana de las mercancías incrementado con el valor del gravamen arancelario único cancelado al momento de importar la mercancía a la zona; tal porcentaje varía de acuerdo a la época de realización de la operación; de tal forma, cuando la introducción se realice entre el 1° de julio de 2000 y el 30 de noviembre de 2001, el monto será del 12%; si la operación se 123 124 Decreto 1197 de 2000, Art. 13 Ibídem, art. 13 Inc. 4° y Parágrafo. 159 realiza entre el 1° de diciembre de 2001 y el 30 de noviembre de 2002, el porcentaje a cancelar será de 9% y si se hace a partir del 1° de diciembre de 2002 será de 6%.125 El gravamen mencionado anteriormente, debe liquidarse y recaudarse por quien realice la venta, en la correspondiente factura. Así mismo, el vendedor está encargado de cancelar lo recaudado en una entidad bancaria autorizada por la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales, para lo cual deberá diligenciar y presentar el Recibo Oficial de Pago de Tributos Aduaneros, de acuerdo a lo establecido por la entidad.126 4.1.1.3. Salida de mercancías a otros países Las mercancías procedentes del extranjero que hayan ingresado a la Zona de Régimen Aduanero Especial se podrán enviar a otros países, diligenciando la factura de exportación en el formulario que para dichos efectos destine la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, tal como lo dispone el artículo 16 del Decreto 1197 de 2000. Dicha operación, según dispone el Decreto, no dará derecho a la devolución del gravamen arancelario único cancelado al momento de importar la mercancía a la Zona. Cuando se trate de enajenación de mercancías, el artículo 454 del Decreto 2685 de 1999, consagra la posibilidad de hacerlo ya sea a turistas extranjeros o a comerciantes extranjeros. En el primer caso no se causará el impuesto sobre las ventas, siempre y 125 126 Op.cit, Art. 14. Ibídem, Art. 15. 160 cuando el monto de la operación no supere el valor de US$ 2.000; por tal operación, el vendedor deberá expedir una factura comercial. En el segundo caso la venta gozará del mismo beneficio, teniendo en cuenta que la venta tenga por destino a un país diferente; el vendedor en este caso, deberá expedir una Factura de Exportación conforme a las disposiciones de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. El resto de operaciones consistentes en salida de bienes de la Zona al extranjero, deberá cumplir con los requisitos previstos en el Estatuto Aduanero para toda exportación. 4.2. Zona de Régimen Aduanero Especial de la región de Urabá, Tumaco y Guapí. El Decreto 2685 de 1999 dispone en su artículo 430 que esta Zona está conformada por los municipios de : Arboletes, San Pedro de Urabá, Necoclí, San Juan de Urabá, Turbo, Apartadó, Carepa, Chigorodó, Mutatá, Acandí, Unguía, en los Departamentos de Antioquía y Chocó. Y los Municipios de Tumaco en el Departamento de Nariño, y Guapí en el Departamento del Cauca. De esta forma, el citado Decreto delimita el territorio dentro del cual rigen las disposiciones especiales en materia fiscal y aduanera. 161 Dicho territorio debe contar con el control necesario para el ingreso y salida de las mercancías importadas que gozarán de tratamiento especial. Para estos efectos, el artículo 430 del Decreto 2685 de 1999 establece los sitios por los cuales deben efectuarse las operaciones señaladas para que tengan los beneficios consagrados por el legislador. En la Región de Urabá, el ingreso o salida de las mercancías debe hacerse por determinados lugares dependiendo la vía que se utilice. Si es por vía marítima debe hacerse por Turbo; si es por vía terrestre estas deberán realizarse por Arboletes, Mutatá y San Pedro de Urabá; en caso de realizarse por vía aérea debe efectuarse por el Aeropuerto de Apartadó, Turbo o Mutatá. Las mismas consideraciones se han hecho para los Departamentos de Nariño y Cauca. De ser en el primero, por vía marítima, el ingreso o salida debe realizarse por el Puerto de Tumaco; por vía terrestre se debe hacer por Tumaco; y de hacerse por vía aérea, por el Aeropuerto de dicha ciudad. En el caso del Departamento del Cauca, las operaciones por la vía marítima deben realizarse por el Puerto de Guapí; por vía terrestre por Guapí y por el Aeropuerto de Guapí si se trata de operaciones por vía aérea. 162 4.2.1. Operaciones 4.2.1.1. Importación de mercancías a la Zona. El Artículo 431 del Decreto 2685 de1999 ha dispuesto las mercancías que pueden ser importadas a la Zona de Urabá Tumaco y Guapí con régimen Aduanero especial. Para estos efectos toda clase de mercancías pueden ser objeto de importación teniendo un tratamiento especial, salvo aquellas excluidas de los beneficios, tales como armas, publicaciones que atenten contra la moral y las buenas costumbres, productos narcóticos, estupefacientes o drogas no autorizados por el Ministerio de Salud. Igualmente, será prohibido ingresar a dicho territorio, los bienes mencionados en el artículo 81 de la Constitución Política, es decir, las armas químicas, biológicas y nucleares y los residuos nucleares y desechos tóxicos. De igual forma, pueden ser objeto de esta prohibición los bienes mencionados en convenios internacionales a los que se haya adherido Colombia. Por su parte, el artículo 432 del Decreto mencionado, establece unas excepciones para la aplicación del régimen aduanero especial, en el caso de vehículos, electrodomésticos, licores y cigarrillos. El legislador ha facultado a la Dirección de impuestos y Aduanas Nacionales para limitar la importación a la Zona, de las mercancías que según su criterio no deban ser introducidas. 163 El Estatuto Aduanero, con el fin de promover el desarrollo económico y social de la Zona, la infraestructura y modernización de las obras públicas y la prestación de servicios en la misma, ha dispuesto que la importación de materiales, equipos, maquinarias y sus partes, que sean de uso exclusivo en la zona, tienen el beneficio de franquicia de tributos aduaneros, reduciendo así los costos y promoviendo la actividad empresarial en la misma. En todo caso será necesario el concepto del Corpes Regional o de la entidad que tenga a cargo sus funciones, respecto de los proyectos que se lleven a cabo en la zona, para revisar que sean compatibles con los planes de desarrollo regional y local aprobados.127 El importador de las mercancías que gozan del régimen especial, se encuentra obligado a pagar solamente el impuesto sobre las ventas, sobre el valor en aduana de las mercancías. Deberá diligenciar y presentar la Declaración de Importación Simplificada, bajo la modalidad de franquicia, en el término establecido en el artículo 434 del decreto 2685 de 1999, el cual es de dos meses, desde la llegada de las mercancías al país, sin ser necesario el diligenciamiento de la licencia de importación ni de alguna otra autorización. El Estatuto Aduanero, Artículo 435, es claro al indicar que el declarante debe obtener, y conservar por mínimo cinco años, el original de la factura comercial si hay lugar a ella, 164 del documento de transporte, de la lista de empaque si es del caso, del Mandato si no hay endoso aduanero, de la declaración de importación si se presenta por intermedio de una sociedad de intermediario aduanera o apoderado, de la declaración andina del valor y de los documentos soporte si es del caso por parte del declarante. Es importante que estos documentos los consiga antes de la presentación de la declaración. En cada uno de estos documentos, el declarante debe incluir el número y fecha de la declaración de importación simplificada que corresponda. En todo caso la autoridad aduanera podrá solicitar estos documentos dentro de los cinco años siguientes a la presentación y aceptación de la declaración. La declaración de importación bajo la modalidad de franquicia puede hacerla una sociedad de intermediario aduanera, aquellas personas que actúan en nombre y por encargo de otro, y quienes actúen directamente como los usuarios aduaneros permanentes, los usuarios altamente exportadores, las personas jurídicas que sean importadores, exportadores o se dediquen al tránsito aduanero que no superen el valor FOB de mil dólares norteamericanos, las personas naturales con las mismas características, los viajeros respecto de sus equipajes entre otras de acuerdo con el artículo 11 del mismo Estatuto. 127 Decreto 2685 de 1999, Art. 433 165 Las mercancías que sean importadas de esta forma, quedarán bajo el régimen de disposición restringida, sin perjuicio de las mercancías a las que se les confiere el régimen de libre disposición. La llegada de las mercancías al territorio, debe hacerse por los lugares habilitados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en las condiciones y términos que ésta haya concedido. Es importante anotar que en todo caso se debe dar aviso de la llegada a la administración de aduanas, con un anticipación de doce horas, si se trata de transporte por vía marítima, y de una hora si es por vía aérea, de acuerdo con los artículos 90 y 91 del Estatuto Aduanero. De acuerdo con el artículo 441 del Decreto 2685 de 1999, el ingreso de mercancías a la zona provenientes del resto del territorio nacional aduanero no es considerada una exportación. Así, los controles aduaneros se realizan cuando se exporten las mercancías o cuando se reintegren al resto del territorio nacional aduanero. Cuando hablamos de controles, nos estamos refiriendo a las facultades de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para controlar y fiscalizar las mercancías y las operaciones realizadas en este tipo de zonas, en especial tratándose de la introducción al resto del territorio nacional de mercancías provenientes de la zona con cumplimiento de la respectiva declaración de Viajeros o tratándose de reingreso al mismo territorio, de la modificación de la declaración de Importación Simplificada bajo la modalidad de 166 franquicia. En estos casos las autoridades aduaneras deben dar cumplimiento a las disposiciones explicadas. 4.2.1.2. Introducción de mercancías al resto del Territorio Nacional. El Estatuto Aduanero permite que todas aquellas mercancías que han sido introducidas a la Zona Aduanera con régimen especial de Urabá, Tumaco y Guapí, bajo esta regulación especial, pueden ser introducidas nuevamente al Territorio Aduanero Nacional siempre que se realice bajo la modalidad de viajeros o presentando una modificación de la Declaración de Importación Simplificada debidamente presentada.128 De llegarse a realizar la modificación a la Declaración de Importación, esta debe realizarse a través del sistema informático aduanero a la Administración de Aduana que sea competente, según o dispuesto por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Las personas que se encuentren domiciliadas en el resto del Territorio Nacional Aduanero que adquieran mercancías en la Zona de régimen Aduanero Especial podrán ingresarlas como carga pagando los derechos de aduana y presentando la modificación de la Declaración de Importación Simplificada, bajo la modalidad de franquicia, según lo dispuesto en el artículo 438 del Decreto 2685 de 1999. 128 Ibídem, artículo 437. 167 Esta operación puede hacer la por medio de una Sociedad de Intermediación Aduanera o directamente de acuerdo con lo señalado en el artículo 11 del mismo Decreto. Es muy importante tener en cuenta que la modificación a la Declaración debe presentarse, por el sistema informático, antes de realizarse el envío de la mercancía, y cancelando los derechos de aduana en las entidades bancarias, autorizadas por la DIAN, de la Zona de Régimen Aduanero Especial. Igualmente se exige que previamente a la presentación de dicha modificación, el declarante consiga y conserve el original del registro o licencia de importación que ampara la mercancía objeto de la operación, el original de la factura comercial si es del caso, del certificado de sanidad y otros documentos exigidos por normas de carácter especial, y del mandato si no hubo endoso aduanero, a demás del original de la modificación de la Declaración de Importación si se presenta a través de una Sociedad de Intermediación Aduanera o apoderado. En cada uno de los documentos se debe consignar el número y la fecha de la modificación de la Declaración de Importación con franquicia correspondiente. De acuerdo con el parágrafo 2° del artículo 439 del Decreto 2685 de 1999, cuando se trate de mercancías para las que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales ha fijado listas de precios, la declaración debe respetar los precios límite establecidos para que sea aceptada. 168 4.2.1.2.1. Introducción de mercancías al resto del Territorio Nacional por parte de viajeros. Cuando se trate de personas que están de viaje en la Zona de Régimen Aduanero Especial, y que desean ingresar mercancías al resto del Territorio Nacional, pueden hacerlo porque tiene un derecho personal e intransferible, sólo tratándose de equipaje acompañado, de acuerdo con el artículo 440 del Decreto 2685 de 1999. Para estos efectos, el viajero debe pagar únicamente el impuesto sobre las ventas. Si se llega a tratar de artículos nuevos para uso personal o doméstico, estos no pueden tener un valor superior a dos mil quinientos dólares norteamericanos. Las personas menores de 18 años, tienen un cupo de equipaje limitado del cincuenta por ciento, es decir hasta mil doscientos cincuenta dólares norteamericanos. El mismo artículo ha expresado que en un mismo viaje y dentro del equipaje autorizado, no se pueden traer mas de dos electrodomésticos de la misma clase, ni mas de seis artículos de la misma clase que sean diferentes a electrodomésticos. El sentido de la norma es precisamente que estas mercancías gocen de los beneficios aduaneros por que son para el uso personal de los viajeros, y que en ningún caso van a ser comercializadas. 169 4.2.1.3. Salida de mercancías de la Zona de Régimen Aduanero Especial hacia el exterior por parte de viajeros. Las personas que viajen desde la Zona de Régimen Aduanero de Urabá, Tumaco y Guapí, con destino al exterior, pueden llevar como equipaje mercancías que se encuentran en la zona, hasta por un valor de cinco mil dólares norteamericanos. Se diferencian de los viajeros con destino al resto del territorio Aduanero Nacional, en que estos tiene su límite de dos mil quinientos dólares de equipaje en cada viaje; mientras que el límite para los viajeros con destino al exterior es anual. Los viajeros pueden llevar estas mercancías, pagando el impuesto a las ventas causado dentro de la zona, de acuerdo con el Estatuto Tributario. 4.2.2. Los comerciantes domiciliados en la Zona de Régimen Aduanero Especial. Según el artículo 443 del Decreto 2685 de 1999, los comerciantes que tengan su domicilio en la Zona de Régimen Aduanero Especial de Urabá, Tumaco y Guapí, deben estar inscritos ante la Administración de Aduanas de la Zona. De acuerdo con el mismo artículo, al realizar las operaciones de compraventa respecto sus inventarios, deben expedir las facturas comerciales correspondientes, de acuerdo 170 con los requisitos exigidos por el artículo 617 de Estatuto Tributario129, a demás de liquidar y recaudar el impuesto a las ventas en las enajenaciones que se realicen dentro de la Zona. Los responsables del recaudo del impuesto, se hacen responsables de realizar la consignación de las sumas recaudadas de acuerdo con el estatuto Tributario y llevar un libro diario de registro de ingresos y egresos, importaciones, compras y ventas, haciendo las veces de contabilidad para efectos aduaneros. Si se llega presentar un atraso por más de quince días en los registros del libro de que trata el párrafo anterior, el Estatuto Tributario, artículo 655, ha establecido una sanción para dichos efectos.130 129 ART. 617. Sustituido. L. 223/95, art. 40. Requisitos de la factura de venta. Para efectos tributarios, la expedición de factura a que se refiere el artículo 615 consiste en entregar el original de la misma, con el lleno de los siguientes requisitos: a) Estar denominada expresamente como factura de venta; b) Apellidos y nombre o razón y NIT del vendedor o de quien presta el servicio; c) Apellidos y nombre o razón social del adquirente de los bienes o servicios, cuando éste exija la discriminación del impuesto pagado, por tratarse de un responsable con derecho al correspondiente descuento; d) Llevar un número que corresponda a un sistema de numeración consecutiva de facturas de venta; e) Fecha de su expedición; f) Descripción específica o genérica de los artículos vendidos o servicios prestados; g) Valor total de la operación; h) El nombre o razón social y el NIT del impresor de la factura, e i) Indicar la calidad de retenedor del impuesto sobre las ventas. Al momento de la expedición de la factura los requisitos de los literales a), b), d) y h), deberán estar previamente impresos a través de medios litográficos, tipográficos o de técnicas industriales de carácter similar. 130 ART. 655 E.T. Sanción por irregularidades en la contabilidad. Sin perjuicio del rechazo de los costos, deducciones, impuestos descontables, exenciones, descuentos tributarios y demás conceptos que carezcan de soporte en la contabilidad, o que no sean plenamente probados de conformidad con las normas vigentes, la sanción por libros de contabilidad será del medio por ciento (0.5%) del mayor valor entre el patrimonio líquido y los ingresos netos del año anterior al de su imposición, sin exceder de veinte millones de pesos ($ 20.000.000) (hoy $ 269.900.000). Cuando la sanción a que se refiere el presente artículo se imponga mediante resolución independiente, previamente se dará traslado del acta de visita a la persona o entidad a sancionar, quien tendrá un término de un (1) mes para responder. PARÁGRAFO. No se podrá imponer más de una sanción pecuniaria por libros de contabilidad en un mismo año calendario, ni más de una sanción respecto de un mismo año gravable. 171 Los comerciantes también están obligados a conservar las copias de las facturas expedidas en sus operaciones diarias, y copia de todos los documentos que soportan las modificaciones realizadas a las Declaraciones de con franquicia, ya que la autoridad aduanero podrá solicitarlos dentro de este término.131 4.3. Zona de Régimen Aduanero Especial de Leticia El Decreto 2685 de 1999 ha dispuesto que las mercancías que ingresen al municipio de Leticia, ubicado en el Departamento del Amazonas, por el Puerto de Leticia, por el Aeropuerto Internacional Vásquez Cobo y por el paso de frontera entre Brasil y Colombia sobre la Avenida Internacional, gozan de los beneficios del Régimen Aduanero Especial dispuesto en el título XIII, del mismo decreto. Dichas mercancías deben estar destinadas al consumo o utilización dentro de la misma zona. Para estos efectos se entiende que son consumidas o utilizadas dentro de la zona, cuando las mercancías son vendidas para el consumo interno tanto de las personas domiciliadas en Leticia, como para los turistas o viajeros. El Decreto ha dispuesto que también se consideran ventas para el consumo interno, los retiros que realice el importador para su propio consumo. 131 Decreto 2685 de 1999, artículo 443. 172 Toda clase de mercancías pueden ser objeto de importación gozando de los beneficios del régimen aduanero. El parágrafo del artículo 460 del Estatuto Aduanero enumera los artículos que no pueden ser importados bajo este régimen especial, tales como armas, productos narcóticos, estupefacientes o drogas no autorizados por el Ministerio de Salud. Está prohibido ingresar a dicha zona, las armas químicas, biológicas y nucleares y los residuos nucleares y desechos tóxicos, de acuerdo con el artículo 81 de la Constitución Política. De igual forma, pueden ser objeto de esta prohibición los bienes mencionados en convenios internacionales a los que se haya adherido Colombia. 4.3.1. Operaciones 4.3.1.1. Importación de mercancías a la Zona de Régimen Aduanero Especial. El artículo 461 del Decreto 2685 de 1999, establece que la importación que se haga a la zona de mercancías cuyo valor FOB sea superior a mil dólares norteamericanos, debe diligenciarse y presentar la Declaración de Importación Simplificada, bajo la modalidad de franquicia. Para estos efectos la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales pondrá a disposición los respectivos formatos. La importación de mercancías a la Zona de Régimen especial, no causa el pago de ningún tributo de carácter aduanero, sin importar el valor de esta. En ningún caso se debe presentar registro o licencia de importación, ni autorización o certificación. 173 La recepción de los medios de transporte y registro de los documentos de viaje se rige por las normas de carácter general establecidas en el artículo 90 y siguientes del Estatuto Aduanero. El declarante, de acuerdo con el artículo 462 del mismo estatuto, debe obtener antes de la presentación de la Declaración de Importación, el original de la factura comercial, si es del caso, del documento de transporte, de la lista de empaque si es del caso, el original del mandato sino existe endoso aduanero o se presentó la Declaración de Importación por medio de una Sociedad de Intermediación Aduanera o apoderado, y original de la Declaración Andina del Valor y los documentos soporte si es del caso. En todos los documentos debe estar el número y la fecha de la Declaración de Importación correspondiente. La declaración de Importación bajo la modalidad de franquicia debe presentarse de acuerdo con lo establecido en los artículos 10 y 11 del Estatuto Aduanero, esto es, ya sea mediante alguna Sociedad de Intermediación Aduanera o directamente, en caso de encontrase en los supuestos consagrados en el artículo 11 del mencionado estatuto.132 132 Art. 11 Estatuto Aduanero: podrán actuar directamente ante las autoridades aduaneras como declarantes y sin necesidad de una Sociedad de Intermediación Aduanera: a. los Usuarios Aduaneros Permanentes, a través de sus representantes acreditados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para las importaciones, exportaciones y tránsitos aduaneros; b. los Usuarios Altamente Exportadores en las mismas condiciones y para los mismos efectos; c. las personas jurídicas que realicen importaciones, exportaciones y tránsitos aduaneros que individualmente no superen el valor FOB de US$1.000, personalmente o a través de su apoderado; d. las personas naturales en los mismos supuestos y condiciones del anterior literal, deberán hacerlo de manera personal; e. los viajeros, en los despachos de sus equipajes en los regímenes de importación y exportación; f. la Administración Postal nacional y los intermediarios inscritos ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en la modalidad de tráfico postal y envíos urgentes, en los regímenes de importación y exportación, para realizar los trámites de recepción y entrega, presentación de declaraciones consolidadas de pago y para 174 4.3.1.2. Introducción de mercancías al resto del Territorio Aduanero Nacional El artículo 463 del Estatuto Aduanero dispone que aquellas mercancías que hayan sido importadas a la Zona Aduanera, podrán ingresar como carga al resto del territorio aduanero nacional, pagando los respectivos tributos aduaneros y presentando la declaración de importación bajo la modalidad de franquicia aduanera. Dicha declaración se deberá presentar por medio de una Sociedad de Intermediación Aduanera o directamente de encontrarse en los supuestos consagrados en el artículo 11 del mismo estatuto, los cuales se mencionaron para efectos de describir la operación consistente en la importación a la Zona Aduanera. El mismo artículo establece que en caso de presentarse alguna modificación en la Declaración de Importación Simplificada, ésta deberá hacerse antes de enviar la mercancía al resto del territorio aduanero nacional, ante la Administración de Aduanas de Leticia, cancelando los respectivos tributos a una entidad bancaria que se encuentre dentro de la jurisdicción. el pago de tributos aduaneros; g. los turistas en la importación temporal de vehículos para turismo; h. los consignatarios de las entregas urgentes que ingresen como auxilios para damnificados de catástrofes o de siniestros, por su especial naturaleza o porque respondan a la satisfacción de una necesidad apremiante, quienes podrán actuar directamente o a través de apoderado; j. los agentes diplomáticos, consulares y los organismos internacionales acreditados en el país y los diplomáticos colombianos que regresen al término de su misión, quienes podrán actuar de manera personal o por medio de representante; k. las empresas transportadoras que se encuentren debidamente inscritas ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para las operaciones de cabotaje, a través de sus representantes o apoderados; i, las empresas transportadoras o la persona que según el documento de transporte tenga derecho sobre la mercancía para las operaciones de transbordo y los comerciantes importadores constituidos como tal en el Puerto Libre de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 175 Antes de la presentación y aceptación de la modificación a la Declaración de Importación Simplificada, bajo la modalidad de franquicia, para efectos aduaneros, tal y como lo dispone el artículo 464 del Decreto 2685 de 1.999, el declarante está obligado a obtener y a conservar por un período mínimo de cinco años contados a partir de la presentación y aceptación de la declaración los siguientes documentos: a) El registro o licencia de importación que ampare la mercancía si a ello hubiere lugar; b) La factura comercial, en caso de existir; c) Certificado de sanidad y documentos exigidos por normas especiales; d) Mandato en el caso en que falte el endoso aduanero y cuando la modificación de la Declaración de Importación con franquicia se presente a través de una Sociedad de Intermediación Aduanera. 4.3.1.3. Introducción de mercancías al resto del Territorio Nacional por parte de viajeros El Estatuto Aduanero dispone en su artículo 465, que aquellos viajeros que se trasladen por vía aérea desde la Zona Aduanera hasta el resto del territorio aduanero nacional, podrán llevar, libres del pago de tributos aduaneros, como equipaje acompañado, mercancías con un valor no superior a US$2.500, siempre y cuando no vayan a ser objeto de comercialización y sean destinadas al uso personal. Cuando se trate de menores de edad, éstos tendrán la misma prerrogativa pero disminuida en un 50%. 176 La misma disposición consagra ciertas restricciones en relación con la clase de mercancías. En este sentido, en el cupo dispuesto para cada viajero, éste no podrá introducir al territorio aduanero nacional mas de dos unidades de electrodomésticos de la misma clase y cuando se trate de artículos diferentes a electrodomésticos, éstos no podrán superar seis de la misma clase. 5. BENEFICIOS 5.1. Franquicia aduanera La legislación aplicable a este tipo de Zonas, consagra que aquellos bienes de capital, maquinaria, equipos y sus partes, cuya destinación exclusiva sea, la ejecución de obras públicas de infraestructura, de obras privadas de desarrollo económico y social, de prestación de servicios públicos en la Zona, estarán exentos del pago de tributos aduaneros. Dicho beneficio se hace extensivo a aquellos bienes de capital destinados a la creación de nuevas industrias o el abastecimiento y soporte de las ya existentes. Así mismo, para la entrada de las mercancías a la zona, no se debe presentar ningún registro o licencia de importación ni autorización o certificación de ningún tipo. Respecto de la importación de mercancías a la Zona de Leticia, esta no causa ningún tributo aduanero sin importar el valor. Tratándose de mercancías ubicadas en esta Zona y que van a ingresar al resto del Territorio Aduanero Nacional estarán exentas del pago 177 de tributos aduaneros siempre que se trate de mercancías no superiores a US$2.500, para el uso personal y que no vayan a ser comercializadas. 5.2. Tributarios 5.2.1. Impuesto al consumo En términos generales el impuesto al consumo se aplica a todos los productos que se introduzcan a la Zona de Régimen Aduanero, cuya destinación sea el consumo por habitantes, comerciantes o viajeros ubicados al interior de la Zona. Sin embargo, cuando se trata de productos extranjeros gravados con dicho impuesto, que ingresen a la Zona con el fin de ser destinados a terceros países, no será de aplicación dicho gravamen. 5.2.2. Impuesto de ingreso Todas las mercancías que ingresen a las Zonas Aduaneras Especiales, exceptuando las beneficiadas con franquicia arancelaria, deberán cancelar únicamente el impuesto de ingreso, o gravamen arancelario único cuyo objeto será el apoyo al desarrollo de obras de inversión social dentro del territorio. Así mismo, se deberá diligenciar y presentar la respectiva declaración de exportación simplificada bajo la modalidad de franquicia, dentro del término establecido de acuerdo a la zona que se trate. 178 5.2.3. Impuesto al valor Agregado 5.2.3.1. Maicao, Uribia y Manaure Todas las ventas que se realicen dentro de esta Zona, están gravadas por el impuesto de I.V.A. Sin embargo, aquellas ventas que se hagan a viajeros colombianos o ventas con destino a terceros países, están exentas de este pago. Dicho impuesto no se causará en el caso de ventas a turistas extranjeros siempre y cuando el monto de la operación no supere los US$2.000 o a comerciantes extranjeros cuyas compras tengan por destino un tercer país. Los comerciantes domiciliados en el resto Territorio Aduanero Nacional que deseen comprar bienes cuyo valor sea inferior a US$20.000, ubicados en la Zona, podrán hacerlo previo pago del I.V.A. descontando el vendedor el I.V.A causado por la venta y el porcentaje del gravamen arancelario cancelado por la importación a la Zona. 5.2.3.2. Urabá, Tumaco y Guapí El importador de aquellas mercancías que gozan de régimen especial, deberá pagar el impuesto sobre las ventas sobre el valor de las mercancías en aduanas. Deberá diligenciar y presentar la declaración de Importación de régimen Simplificado bajo la modalidad de franquicia. 179 La entrada de mercancías de la Zona Aduanera al resto del Territorio Aduanero Nacional debe pagar únicamente el impuesto sobre las ventas. En todo caso debe tratarse artículos para uso personal o doméstico que no superen de US$2.500 norteamericanos. Los menores de edad tienen este cupo limitado al cincuenta por ciento. En caso de electrodomésticos, estos no pueden ser mas de dos de la misma clase, ni mas de seis si son de otro tipo. 6. CONCLUSIONES Las Zonas Aduaneras son mecanismos de carácter aduanero que por medio de un régimen especial ofrecen ventajas comparativas, con el objeto de incentivar obras de infraestructura y comercio al por menor, cuyos efectos macroeconómicos no se han medido a nivel nacional a pesar de que la ley ordena un control estricto por parte de la Autoridad Aduanera.133 Encontramos que las autoridades no tienen conocimiento ni de la estructura ni del funcionamiento de este mecanismo, lo cual de alguna forma obstaculiza el funcionamiento de este incentivo. 133 Para la realización de este trabajo acudimos a diferentes entidades estatales (DIAN, Aduanas Nacionales, Ministerio de Comercio Exterior, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento de Planeación Nacional) con el objeto de recopilar los registros oficiales que ha este respecto se hubiera realizado, y encontramos que ninguna entidad se ha interesado por evaluar la situación de estas Zonas. 180 De alguna forma, el tratamiento especial en estas Zonas se debe al afán del Estado colombiano de forjar programas piloto en lugares donde la población se encuentra marginada de la actividad del comercio exterior. Es de vital importancia promover este mecanismo de tal manera que sea conocido por las autoridades y utilizado por los empresarios e industriales del sector. Sólo en ese momento podremos hablar de este régimen como un verdadero incentivo a las exportaciones, con incidencia en la economía nacional. El registro que se tiene es del movimiento que se ha realizado por aduanas y no por las Zonas Aduaneras Especiales específicamente. 181 CONCLUSIONES GENERALES Al evaluar los mecanismos expuestos en los anteriores capítulos, encontramos que las Zonas Francas y las Zonas Económicas Especiales de Exportación, ofrecen una serie de beneficios que los posesiona como líderes respecto de los demás mecanismos territoriales de promoción del comercio exterior. Las Zonas Francas han sido la herramienta más utilizada. Sin embargo, al entrar a analizar las cifras de producción y participación de éstas en la economía nacional, encontramos que dicha herramienta no ha sido lo suficientemente representativa, toda vez que sigue siendo poco utilizada por industriales y empresarios. No obstante lo anterior, es claro que el impacto actual de la actividad industrial instalada en Zona Franca ha ido aumentando, de tal manera que de continuar así, el mecanismo puede llegar a obtener una utilización óptima. En el mismo sentido, las Zonas Económicas Especiales de Exportación, a pesar de ser un mecanismo demasiado reciente e innovador, han creado grandes expectativas respecto de la utilidad que pueden llegar a representar para aquellas personas que se sometan al régimen. 182 Ambos mecanismos cuentan con una gran disponibilidad, de tal manera que cualquiera que desee ejercer una actividad industrial o comercial con vocación prioritariamente exportadora, puede acogerse a estos. Así mismo, es importante resaltar que ambos sistemas cuentan con la infraestructura necesaria requerida para llegar a posesionarse dentro de los mecanismos aduaneros territoriales y no territoriales existentes. Por el contrario, los regímenes especiales de las Zonas Aduaneras Especiales y del Puerto Libre de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, son definitivamente mecanismos menores, que no parecen estar llamados a tener una incidencia importante en la promoción y jalonamiento del comercio exterior. Dadas las condiciones en las que se crearon estos mecanismos, pensamos que surgieron, en principio, para cubrir necesidades de tipo social, político y económico tales como, la falta de empleo dentro de estas Zonas, el problema de los desplazados por la violencia o, en los casos específicos de las zonas fronterizas, los problemas asociados con el contrabando y sus implicaciones legales. En el mismo sentido es posible afirmar que por tratarse de regiones olvidadas del territorio nacional, el Gobierno quiso demostrar su interés, creando disposiciones legales que de una u otra forma impulsaran el crecimiento dentro de las zonas, sin tener en cuenta que está tratando problemas de diversa naturaleza con mecanismos aduaneros que directamente no representan una solución. 183 Consideramos que en la medida en que estos problemas coyunturales desaparezcan, estos regímenes también deberán hacerlo. Salvo la creación de mecanismos que obedezcan a una política macroeconómica seria, como es el caso de las Zonas Francas y el de las Zonas Económicas Especiales de Exportación, no se deberían crear regímenes especiales producto de circunstancias específicas que busquen solucionar otros problemas, que aunque de igual o mayor importancia, podrían resolverse con políticas estatales, no necesariamente tocantes al comercio exterior, debido a que lo único que se consigue es un manejo desordenado del mismo que da lugar a confusión e inseguridad. 184 BIBLIOGRAFIA ANZOLA CHIAPPE, Diego. Estructura Jurídica del Comercio Exterior de los Servicios en Colombia. En: Tesis de Grado, Pontifica Universidad Javeriana, Facultad de Ciencias Jurídicas y Socioeconómicas, Bogotá D.C. 1989. ARANGO LONDOÑO, Gilberto. Estructura económica colombiana, Octava edición, Editorial Mac Graw Hill. ARAUJO SEGOVIA, Ramiro. Compendio de Normas de Comercio Exterior. BIBLIOTECA MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. 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