Jurisprudencia sobre requisitos perfeccionamiento contrato y

CONSEJO DE ESTADO
SECCION CUARTA
Radicado 12775-00
ACCION CONTRACTUAL Y ACCION IN REM VERSO - Tratamiento
jurisprudencial de los requisitos de procedencia / ACCION IN REM VERSO Evolución jurisprudencial / CONTRATO ESTATAL - Perfeccionamiento /
PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO - Ley 80 de 1993 / CONTRATO
ESTATAL Acción procesal que se debe instaurar respecto de contratos estatales no
perfeccionados
La Sala destaca que el requisito de la aprobación del contrato que celebraron las
partes por el Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías DAINCO
prevista en el literal f) de la cláusula vigésima tercera, era una exigencia que
establecía la Ley 22 de 1985 Por la cual se dictan normas sobre el Régimen
Administrativo de las Intendencias y Comisarías . para los contratos que
celebraran dichos entes territoriales, requisito que se recogió tanto en el art. 2º lit.
e) del decreto 467 de 1986, por el cual se estableció el régimen administrativo de
los mismos, como el art. 3º del decreto 468 del mismo año, estatuto contractual de
las Intendencias y Comisarías, como una autorización previa que debía darse a
los contratos que se celebraran por escrito. Como quiera que dicho departamento
administrativo no dio aprobación al contrato, pero se cumplió al menos con dos de
los requisitos para su perfeccionamiento, esto es, la firma de las partes y el
registro presupuestal y además se ejecutó parcialmente por el contratista por
orden de funcionarios de la entidad contratante, cabe aquí precisar cual acción se
debió intentar por la parte actora: si la relativa a las controversias contractuales
(art. 87 c.c.a.) o la actio in rem verso por la vía de la reparación directa (art. 86
c.c.a.), para efectos de establecer el término de caducidad de la misma. La
jurisprudencia de la Sala antes de la vigencia de la Ley 80 de 1993 no fue
unánime en la definición de la acción que debía intentarse cuando el contrato en el
cual estaba comprometida una entidad de derecho público no había logrado
perfeccionarse, vale decir, aquél contrato que a pesar de haberse suscrito por las
partes, no tuvo según el caso, el trámite que establecía el art. 51 del decreto ley
222 de 1983. De acuerdo con la disposición citada, no bastaba que las partes
firmaran el contrato sino que era necesario que cumplieran con otros requisitos
para que aquél quedara perfeccionado, los del art. 25 ibídem y los demás que se
señalaran para determinados contratos. Así mismo, en forma expresa se prohibía
la ejecución de contratos no perfeccionados. Y se aclara que lo era para aquellos
contratos que se celebraron antes de la ley 80 de 1993, ya que bajo esta
normatividad los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo
sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito y en lo referente al
cumplimiento de los otros requisitos - la aprobación de la garantía y la existencia
de las disponibilidades presupuestales - se exige para la ejecución del contrato,
como también la publicación oficial luego del perfeccionamiento (art. 41), con lo
cual no queda ninguna duda sobre el momento de perfeccionamiento del contrato
y por consiguiente, el incumplimiento de los subsiguientes requisitos configura una
responsabilidad de naturaleza contractual. En este orden de ideas, el criterio que
ha orientado la calificación de la acción es la existencia de un contrato, así se
haya frustrado su perfeccionamiento para ejecutarlo válidamente. De tal manera
que aquellas actividades que realizan los particulares para la administración
pública y que debieron enmarcarse en una relación contractual pero que no se
hicieron, pueden orientarse por la vía de la reparación directa siempre y cuando se
den los presupuestos de la teoría del enriquecimiento sin causa: un
enriquecimiento de la parte beneficiada; un correlativo empobrecimiento de la
parte afectada; una relación de causalidad y la ausencia de causa jurídica. En
tanto que cuando el contrato existió así no se haya perfeccionado, ese acuerdo de
voluntades como convenio jurídico celebrado, puede derivar responsabilidad de la
administración por la vía de la acción de controversias contractuales, la cual como
se sabe puede dirigirse a que se declare la existencia, nulidad o incumplimiento de
un contrato, las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, su
revisión y al pago de perjuicios y condenas de todo orden derivadas de la
ejecución de un contrato estatal (art. 87 c.c.a).
CADUCIDAD DE LA ACCION CONTRACTUAL - Cómputo del término /
INDEMNIZACION DE PERJUICIOS - En nuestro sistema jurídico no procede
la decisión prealable / DECISION PREALABLE - Improcedencia /
INDEMNIZACION DE PERJUICIOS
- No se requiere agotamiento previo a la vía gubernativa para el ejercicio de la
acción judicial / DERECHO DE PETICION - Improcedencia para solicitar
indemnización de perjuicios
Se tiene que las partes firmaron un contrato pero éste no se perfeccionó tal como
lo preveía la ley y el contrato mismo, porque el organismo del cual dependía su
aprobación no la impartió. La acción propuesta por la parte actora fue la
contractual, aunque sus pretensiones en estricto sentido se dirigían al
reconocimiento por razones de equidad del pago de los costos que asumió el
demandante con ocasión de la ejecución de los tareas alcanzadas a realizar con
fundamento en el principio de derecho que prohíbe el enriquecimiento torticero a
expensas de otro, que se traduce en la figura del enriquecimiento sin causa
deducible a través de la actio in rem verso. Como se admite que la acción
escogida por el actor no es razón para que la sala se pronuncie sobre la ineptitud
de la demanda, esto es, si la acción invocada era la acertada o no, de acuerdo con
el principio de prevalencia del derecho sustancial (art. 228 Constitución Política) y
a partir de una interpretación parcial de las pretensiones, se acepta que un asunto
como el sub examine podía encaminarse por la acción prevista en el art. 87 del
c.c.a, tal como se orientó la demanda. En estas condiciones, el término para el
ejercicio oportuno de la acción era de dos (2) años contados a partir de ocurridos
los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento, tal como lo
señalaba el inciso 6º del art. 136 del c.c.a., ahora recogido en el numeral 10 del
nuevo texto de la ley 446 de 1998. Para la Sala el punto de partida para contar el
término de la caducidad de la acción lo es la fecha en que el demandante tuvo
conocimiento de la no aprobación del contrato (24 de noviembre de 1989) y el
plazo para demandar por consiguiente, vencía el 24 de noviembre de 1991, razón
por la cual para el 21 de febrero de 1992 fecha en la cual fue presentada la
demanda (fl.21), ya había operado el fenómeno de la caducidad. Aceptar que el
término de caducidad de la acción era igualmente de dos años, pero contados a
partir del vencimiento de los tres meses que tenía la administración para resolver
la petición que presentó el demandante el 27 de noviembre de 1989 con miras a
obtener el pago de los servicios prestados, (art. 40 del c.c.a.), sería atentar contra
las normas de orden público que fijan la caducidad de la acción, o más grave aún,
tornarlo en un término que quedaría a la voluntad del demandante, por cuanto al
reclamar a la administración en la fecha que a bien lo considere, sólo a partir del
momento en que opere su silencio nacería para él la oportunidad procesal de
reclamar ante el juez administrativo el reconocimiento esperado. Se aclara que el
momento para el cómputo del término de caducidad es el general que establece el
art. 136 del c.c.a., a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho
o de derecho que le sirvan de fundamento, toda vez que como el contrato no se
perfeccionó, la no aprobación del mismo no encuadra en ninguna de las
situaciones particulares que inicialmente tuvieron desarrollo jurisprudencial
recogidas hoy en el nuevo texto del art. 136 numeral 10 de la ley 446 de 1998.
Como lo consideró el Ministerio Público, en nuestro sistema, a diferencia del
francés, no procede la decisión prealable, o sea la exigencia legal de obtener un
pronunciamiento administrativo previo al ejercicio de la acción. Una cosa es que el
administrado acuda a la administración en ejercicio del derecho constitucional de
petición, y otra es que pretenda un pronunciamiento sobre el reconocimiento de un
derecho que debe ser objeto de la pretensión procesal. En estas condiciones, el
término procesal para el ejercicio de la acción permanecía inmodificable y para
que el demandante no dejara caducar la acción, no debió perder de vista la
circunstancia que dio origen a sus pretensiones. Por tal motivo, habrá de
revocarse la sentencia apelada y en su lugar declarar probada la caducidad de la
acción.
Nota de Relatoría: Reiteración jurisprudencial de la sentencia del 4 de septiembre
de 1997, Exp. 10239, Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque.
00/04/06, Sección Tercera, Exp. 12775, Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque, Actor:
Jaime Bateman Durán.
ACLARACION DE VOTO
PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO - Ley 80 de 1993 y Ley 179 de 1994 /
CONTRATO ESTATAL - Perfeccionamiento
Pese a compartir la decisión que adoptó la Sala, con todo respeto manifiesto mi
discrepancia en cuanto a la afirmación contenida en el primer párrafo de la página
15, donde, luego de aclarar que las reflexiones elaboradas en torno del
perfeccionamiento de los contratos se refieren a la normación que estaba
contenida en el decreto 222 de 1.983, se agrega que, bajo la ley 80 de 1.993, ...los
contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la
contraprestación y éste se eleve a escrito y en lo referente al cumplimiento de los
otros requisitos la aprobación de la garantía y la existencia de las disponibilidades
presupuestales se exige para la ejecución del contrato, como también la
publicación oficial luego del perfeccionamiento (art. 41), con lo cual no queda
ninguna duda sobre el momento de perfeccionamiento del contrato y por
consiguiente, el incumplimiento de los subsiguientes requisitos configura una
responsabilidad de naturaleza contractual. Efectivamente, de las disposiciones del
artículo 41 de la ley 80 se pueden extraer las conclusiones a que llegó la Sala; sin
embargo, a mi juicio, tal precepto sufrió modificaciones con la expedición del art.
49 de la ley 179 de 1.994 compilado en el art. 71 del decreto 111 de 1.996
(Estatuto Orgánico del Presupuesto), no solamente por ser una ley posterior a la
ley 80 sino, y por sobre todo, porque tiene una jerarquía superior que ella. Por
estas razones entiendo que continúan siendo atendibles los argumentos que
expuso la Sala en el auto de 27 de enero del 2000, expediente No. 14935. En
consecuencia, a términos de las normas antes transcritas, se deduce, que el
perfeccionamiento de los contratos estatales se produce con el registro
presupuestal de los mismos, luego de que las partes hayan expresado, por escrito,
su consentimiento acerca del objeto y las respectivas contraprestaciones.
Aclaración de voto del Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez, en la sentencia
12775 de 00/04/06