Evaluacion Ex Ante PNUD ARG13014

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO
Proyecto PNUD ARG/13/014 “Agenda para potenciar las capacidades
institucionales del Ministerio de Defensa”
Asociado en la implementación: Ministerio de Defensa de la Nación
INFORME EX ANTE
Consultor: Lic. Gustavo Sibilla
Fecha: 29 de Enero de 2014
RESUMEN EJECUTIVO
El presente resumen corresponde a la Evaluación Ex Ante practicada en relación al
Proyecto PNUD ARG/13/014. La evaluación fue conducida durante la segunda
quincena de Enero de 2014 y contó como elementos con el documento remitido por la
Agencia de Implementación a la oficina nacional de PNUD, normativa específica del
sector y sendas entrevistas sostenidas con la coordinadora general y el Director
Nacional del Proyecto.
La propuesta que presenta la Agencia de Implementación se adecúa a la estrategia
nacional vigente en materia de Defensa Nacional. Su propósito es profundizar el
esfuerzo en la optimización de las capacidades de gerenciamiento del sistema de
defensa, preservar y revalorizar su patrimonio cultural y elaborar un programa de
reforma educativa. En cuanto a capacidades aspira a potenciar la contribución de las
fuerzas armadas ante casos de catástrofes y emergencias y diseñar una nueva
propuesta de prestaciones de servicios de salud.
Resalta fundamentalmente la necesidad de actualizar lineamientos y actividades a la
realidad político-institucional emergente en el Ministerio de Defensa a partir de
mediados del 2013, con el cambio de autoridades y la reestructuración orgánica
implementada.
Los productos identificados tienen como finalidad particular contribuir al fortalecimiento
del gerenciamiento estratégico del sector, aportar a las capacidades nacionales de
primera respuesta y de optimización sanitaria, preservar y poner en valor el acervo
histórico y elevar la calidad del capital humano integrante del sistema de defensa. La
legitimidad y apoyo de las metas emanan del más alto nivel político, tal como surge de
los varios Decretos del Poder Ejecutivo Nacional, así como de numerosos discursos de
la Presidenta de la Nación y del Ministro de Defensa.
La estrategia para la consecución de estas finalidades incluye un esfuerzo de
articulación con otros organismos de la Administración Publica Nacional. El mismo se
1
materializa a través de convenios de cooperación o arreglos institucionales con el
Ministerio de Salud, Ministerio de Educación y Secretaría de Cultura de la Nación.
El marco político general no exhibe riesgos significativos. Presenta rasgos que
permiten derivar un grado aceptable de estabilidad y continuidad. El escenario más
probable es que la actual conducción ministerial se prolongue en funciones hasta el
final del mandato presidencial.
Por otro lado, el marco normativo del sector experimentó recientemente una
modificación sustantiva vinculada a la organización y funcionamiento del Ministerio de
Defensa que revela un atisbo de actualización doctrinaria sobre el rol de las Fuerzas
Armadas en las dimensiones de asistencia ante emergencias y de investigación,
desarrollo y producción.
La Agencia de Implementación exhibe nutridos antecedentes de gestión de proyectos
de fortalecimiento institucional. La UE se inserta en un ámbito funcional y conveniente
para la coordinación entre diferentes áreas dependientes de instancias políticas
distintas del Ministerio. Dispone de una estructura administrativa y de apoyo adecuada
que se complementa con el aporte de consultores externos. Las funciones y roles del
staff se encuentran definidos y son claros. Los procedimientos administrativos para el
funcionamiento de la UE son los estándares y están formalizados en los Manuales de
PNUD.
El problema a abordar se encuentra adecuadamente formulado y se relaciona con la
necesidad de actualizar y ampliar productos iniciados en proyectos anteriores,
receptando nuevos requerimientos surgidos tras la última reestructuración ministerial.
El Plan de Trabajo anual respeta la metodología y formato de rigor establecidos por
PNUD. No obstante, debe prestarse atención a la determinación de líneas de base y
niveles cuantitativos de metas para los distintos productos y subproductos.
El monto global del presupuesto guarda relación con las actividades necesarias para la
consecución los objetivos del proyecto. No existe riesgo financiero porque se solventa
con el remanente de un proyecto anterior.
El proyecto es de complejidad media baja.
2
MATRIZ RESUMEN DE EVALUACIÓN EX ANTE
Dimensiones
Variables
Apreciación
Adecuación de la propuesta a las
necesidades del país y a los objetivos,
prioridades y normativas del PNUD
 adecuación del objetivo general del
proyecto a las prioridades y objetivos
corporativos
 calidad de la fundamentación
diagnóstica
 coherencia de la propuesta en
relación con las prioridades
señaladas
 La propuesta se adecúa a la
estrategia nacional vigente en
materia de defensa nacional,
siguiendo lineamientos
específicos suministrados a
través de sucesivos
documentos oficiales como la
Directiva de Política de
Defensa Nacional DPDN
2009 (Dto.1714/09), Libro
Blanco de la Defensa 2010 y
la nueva Estructura Orgánica
del Ministerio de Defensa
(Dto. 636/13).
 El propósito de este proyecto
es profundizar el esfuerzo en
la optimización de las
capacidades de
gerenciamiento del sistema
de defensa (producto 1),
preservar y revalorizar su
patrimonio cultural (producto
2) y elaborar un programa de
reforma educativa (producto
3). El producto 1 se
descompone a su vez en 2
ejes: potenciar la contribución
de las fuerzas armadas ante
Recomendaciones para la
aprobación
No se encuentran reparos ni
recomendaciones que formular
en esta dimensión.
En caso de pautarse una futura
revisión,
que
abarque
temáticas no contempladas en
los anteriores proyectos de
fortalecimiento, se advierte
necesario
solicitar a las
autoridades jurisdiccionales un
marco estratégico actualizado.
En particular, es oportuno traer
a colación que, tal como se
deriva del vigente Ciclo de
Planeamiento de la Defensa
Nacional (Dto. 1729/09), en un
plazo relativamente corto de
tiempo estaría correspondiendo
proyectar una nueva Directiva
de
Política
de
Defensa
Nacional (DPDN).
3
casos de catástrofes y
emergencias y diseñar una
nueva propuesta de
prestaciones de servicios de
salud.
 En su carácter de iniciativas
proyectadas para contribuir al
fortalecimiento del Estado
ante situaciones críticas, el
objetivo general del proyecto
se corresponde con la
prioridad del PNUD de
promover la Gobernabilidad
Democrática y el Desarrollo
Humano.
 La fundamentación
diagnóstica resulta suficiente
en vista que toma
adecuadamente en cuenta
los aprendizajes de los
anteriores proyectos de
fortalecimiento institucional
de la cartera. La presente
propuesta procura
esencialmente actualizar
lineamientos y actividades a
la realidad políticoinstitucional emergente en el
Ministerio de Defensa a partir
de mediados del 2013.
Grado de contribución del proyecto a
las líneas de acción transversales
definidas por el PNUD
 Desarrollo de capacidades
nacionales
 Fortalecimiento de la apropiación
nacional
 El Producto 1 - Tablero de
Comando - contribuye al
fortalecimiento de la
Relevar con criterio sistémico
las actuales 19 variables
constitutivas del Tablero de
4
 Apoyo a un ambiente facilitador de
políticas
 Búsqueda de soluciones sur-sur
 Promoción de la igualdad de género
 Establecimiento de alianzas para
lograr resultados
capacidad de gerenciamiento
del sector Defensa e
indirectamente al desarrollo
de capacidades nacionales
vinculadas al área de las
TICs. Al optarse por continuar
perfeccionando un software
de desarrollo local se estimula
la generación de valor en un
sector dinámico de la
economía.
 En particular los
subproductos 1.1. Sistema de
Información Integrado y 1.2.
Sistema de sanidad, aportan
a la mejora de las
capacidades nacionales de
primera respuesta y de
optimización sanitaria.
 El producto 2 –Patrimonio
cultural- contribuye a la
preservación y puesta en
valor del acervo histórico
nacional bajo administración
del área de defensa (espacio
del Sector Público con la
mayor cantidad de museos a
cargo, solo por detrás de la
Secretaría de Cultura de la
Nación).
 El producto 3 –Reforma
educativa- procura elevar la
calidad del capital humano
Comando y reorganizarlas con
enfoque
funcional.
La
estructuración
vigente
responde a los requerimientos
modulares de las áreas para
las que originalmente se diseñó
el Tablero ( Secretarias de
Asuntos
Internacionales,
Planeamiento
y
Asuntos
Militares). Por otro lado, se
aprecia
la
ausencia
de
variables significativas para la
gestión política de la defensa
(niveles de adiestramiento de
tropas, estado operativo del
material, de la infraestructura,
contrataciones de las Fuerzas
Armadas, etc.)
Agregar como tarea adicional
la documentación de las
lecciones aprendidas en el
proceso de desarrollo del
Tablero de Comando. Tal
recomendación se fundamenta
en que el sistema se ha ido
construyendo
en
forma
secuencial
siguiendo
prioridades y lineamientos de
distintas autoridades políticas y
con
la
intervención
de
diferentes equipos técnicos
(civiles y militares). El ejercicio
de su síntesis puede aportar
elementos valiosos como caso
de estudio para el Sector
5
integrante del sistema de
defensa, mediante una mejor
articulación de sus
instituciones, la provisión de
una directiva coherente y
transversal y el diseño de una
Universidad de la Defensa.
 Se aprecian evidentes
ventajas de apropiación
nacional. El conocimiento
acumulado en la
diagramación y programación
del Tablero de Comando
(balance score card) puede
resultar de utilidad para la
proyección de estándares
para la Administración Pública
Nacional por parte del órgano
rector en la materia (ONTI).
Público Nacional.
Contemplar durante el rediseño
del Tablero de Comando la
posible inclusión de una
variable relacionada a la
temática de género.
En el producto 3 incluir en la
propuesta de homogeneización
de los programas de estudio
las especialidades operativas,
especialmente en una primera
instancia aquellas destrezas
que sean comunes a las 3
fuerzas armadas (piloto de
aviones,
helicópteros,
paracaidistas, buzos, fuerzas
especiales, etc)
 Aunque se encuentra
explícitamente referenciada la
prioridad del enfoque de
igualdad de género, no se
identifican actividades
importantes vinculadas a su
aplicación concreta.
 Se observa un esfuerzo de
articulación con otros
organismos de la
Administración Publica
Nacional para la consecución
de resultados. El mismo se
materializa a través de
6
sendos convenios de
cooperación o arreglos
institucionales con el
Ministerio de Salud,
Ministerio de Educación y
Secretaria de Cultura de la
Nación.
Contexto político - institucional
 Contexto político
 Marco político y normativo del sector
público
 Grado de prioridad asignado a los
objetivos del proyecto en la política
pública
 Legitimación y apoyo
 Previsibilidad de financiamiento
 El marco político general en
lo que respecta a la
implementación de este
proyecto no exhibe riesgos
significativos. Restan todavía
24 meses al actual mandato
presidencial y las actividades
de esta revisión están
previstas desarrollarse en la
mitad de ese tiempo.
 El contexto político sectorial
en el área de la defensa
exhibe rasgos que permiten
derivar un grado aceptable
de estabilidad y continuidad.
La actual conducción
ministerial asumió hace
apenas 6 meses y el
escenario más probable es
que se prolongue en
funciones hasta el final del
mandato presidencial. Debe
ponderarse que se trata de
una cartera con una
participación relativamente
baja en la agenda pública, sin
usuarios directos e
Dado el bajo nivel de riesgo
político no existen
recomendaciones sustantivas
que formular.
En el plano del Producto 1 Tablero de Comando- puede
resultar conveniente
institucionalizar su naturaleza,
propósitos, indicadores,
circuitos de alimentación y
responsables, mediante una
Resolución Ministerial ad hoc
actualizada.
En el plano del Producto 2 –
Oferta de Patrimonio Cultural –
y puntualmente en la actividad
2.8. Elaboración del Tesauro
Nacional de la Defensa sería
recomendable retomar la labor
llevada adelante por la
Comisión Ad Hoc de
Asesoramiento para la
Modernización del Sistema
Doctrinario de la Defensa (Res
MD 574/10). Tal comisión
elaboró un informe final, con
7
inmediatos que satisfacer y
que el promedio de duración
de los ministros en el cargo
ha sido de 42 meses en los
últimos 10 años (120 meses).
 El marco normativo
específico del sector
experimentó recientemente
una modificación sustantiva
vinculada a la organización y
funcionamiento del Ministerio
de Defensa.
diagnóstico y recomendaciones
que fue finalmente aprobado
por Res MD 1647/10.
Precisamente uno de los
reglamentos principales, tanto
de la doctrina conjunta como de
la específica, eran los referidos
a terminologías y conceptos
básicos.
 Si bien las reformas de
estructuras orgánicas son
recurrentes durante los
cambios de autoridades, en
este caso, el Decreto 636/13
revela un atisbo de
actualización doctrinaria
sobre el rol de las Fuerzas
Armadas, al jerarquizar al
rango de Secretaría de
Estado las áreas encargadas
de fijar las políticas de
asistencia militar ante
emergencias y de
investigación, desarrollo y
producción. Esta novedad es
precisamente una de las
principales causas de la
formulación del proyecto que
se propone y un reflejo de la
prioridad que persigue.
8
 La legitimidad y apoyo de las
metas que se procuran en
este proyecto emanan del
más alto nivel político, tal
como surge de los Decretos
del Poder Ejecutivo Nacional
ya referenciados, así como
de numerosos discursos de
la Presidenta de la Nación y
del Ministro de Defensa.
 No existe riesgo financiero
porque el proyecto se
solventa con el remanente de
un proyecto anterior.
Capacidad Institucional
 Adecuación de la inserción
institucional del la UE de acuerdo a
los requerimientos estratégicos,
sustantivos y operacionales del
proyecto.
 Articulación de los resultados y
estrategias del proyecto con las
prioridades, estrategias y
programación de la Agencia de
Implementación.
 Antecedentes de la Agencia de
Implementación en el desarrollo de
proyectos, en los aspectos de
capacidad de gestión, incorporación
de nuevas capacidades y
sustentabilidad de los productos y
resultados
 Razonabilidad de la constitución de
la UE. Contribuciones que la
fundamentan. Previsiones de
articulación con áreas regulares de
simular competencia
 La UE se inserta en el ámbito
de la Jefatura de Gabinete de
Asesores del Ministro de
Defensa. Este emplazamiento
resulta funcional y
conveniente para la
coordinación entre diferentes
áreas dependientes de
instancias políticas distintas
del Ministerio.
Implementar a nivel de la UE
rutinas convencionales de
monitoreo (Gráficos de Gantt,
PERT, Análisis de Camino
Crítico) a efectos del
seguimiento regular de las
actividades y la información de
los desvíos significativos a la
Dirección Nacional del Proyecto
y al PNUD.
 La UE dispone de una unidad
general de coordinación,
asistida en la actualidad por
dos áreas de apoyo:
Administración y Presupuesto
y Ejecución. Estas áreas
funcionan con un equipo
multidisciplinario estable de 7
profesionales. Para la
9
 Relación entre la disponibilidad
histórica y actual de recursos
financieros y humanos
 Experiencia de articulación con los
actores insoslayables para el
desarrollo del proyecto
 Existencia y adecuación del
organigrama de la UE
 Descripción de roles y funciones de
las áreas, términos de referencia del
staff clave
 Previsión de sistema de información
adecuado a los requerimientos del
Plan de Monitoreo
 Procedimientos administrativos y
normativa adecuada.
implementación de las
actividades de este proyecto
se contempla el aporte de un
número importante de
consultores externos
(nacionales e
internacionales). Esta
estructura se considera
suficiente para cumplimentar
las actividades pautadas.
 El Proyecto fue diseñado
basándose en la estrategia
nacional vigente de Defensa
y en posiciones políticas de
las actuales autoridades
mediante las que se han
explicitado objetivos, metas y
planes de acción para lograr
la articulación de los
resultados con la estrategia.
 La Agencia de
Implementación (Ministerio de
Defensa) exhibe nutridos
antecedentes de gestión de
proyectos de fortalecimiento
institucional (proyectos
ARG/06/004, ARG/09/007 y
ARG/06/009).
 No se verifica una variación
desproporcionada de los
recursos financieros,
materiales y humanos, en
comparación con la
10
disponibilidad y dotación
actual.
 Las funciones y roles del staff
se encuentran definidos y son
claros.
 Los procedimientos
administrativos para el
funcionamiento de la UE
están formalizados en los
Manuales de PNUD.
Adecuación de la propuesta técnica a
los objetivos y metas enunciados por el
proyecto
 adecuación y precisión en la
formulación del problema a abordar,
análisis de causas y efectos,
alternativas, etc.
 pertinencia de las estrategias de
intervención planteadas en relación
con la problemática a abordar
 calidad de la formulación del plan de
trabajo (resultados, productos,
actividades y recursos)
 línea de base
 cuantificación de metas
 pertinencia y calidad del sistema de
información y monitoreo, y del plan
de comunicaciones (sistema de
control interno) 1
 correspondencia entre el monto
global del presupuesto y los
objetivos, actividades y beneficiarios
propuestos
 El problema a abordar se
encuentra adecuadamente
formulado y se relaciona con
la necesidad de actualizar y
ampliar productos iniciados
en proyectos anteriores ,
receptando nuevos
requerimientos surgidos tras
la última reestructuración
ministerial
Determinar las líneas de base
en los indicadores que carecen
de ellas y completar los niveles
cuantitativos de metas para los
casos que correspondan.
 Las estrategias de
intervención son pertinentes
en función de la naturaleza
de la problemática.
 El Plan de Trabajo anual
respeta la metodología y
formato de rigor establecidos
1
El control interno consiste en un conjunto de actividades y funciones relacionadas con la necesidad de disponer de información oportuna y de calidad que permita identificar
desvíos, retrasos y/o problemas y aprecia el progreso del proyecto. La estructura general del plan de información, monitoreo y evaluación y del plan de comunicaciones (ambos
forman parte del PRODOC y se registran en Atlas) deberían brindar los elementos para realizar esta evaluación durante el proceso de selección y aprobación del proyecto
11
 complejidad del proyecto
por PNUD. En este sentido,
se despliegan los Productos
Esperados, Actividades
Planificadas, Cronograma,
Responsables y
Presupuesto. No obstante, en
el Marco de Resultados y
Recursos se aprecia un
déficit en la determinación de
líneas de base y niveles
cuantitativos de metas para
los distintos productos y
subproductos.
 El monto global del
presupuesto guarda relación
con las actividades
necesarias para la
consecución los objetivos del
proyecto.
 El proyecto es de
complejidad media baja.
Adecuación de la estrategia prevista
para la sustentabilidad
 previsión (programación y
asignación de recursos) de
transferencia de capacidades a la
estructura regular durante todo el
ciclo de vida del proyecto
 previsión de incorporación de los
recursos humanos del proyecto a la
estructura regular, que fueran
necesarios para la continuidad de
los procesos desarrollados
 La transferencia de
capacidades del Proyecto a
la estructura regular de la
Agencia de Implementación
se encuentra prevista tanto a
través de acciones de
capacitación como mediante
la asignación de
responsabilidades de gestión
y mantenimiento a unidades
organizativas permanentes.
En el caso del Producto 1,
Prever en la etapa de
formulación del Anteproyecto
de Presupuesto 2015 de la
Jurisdicción
Defensa
la
incorporación de vacantes para
las áreas de intervención del
Proyecto
(Secretaria
de
Coordinación
Militar
de
Asistencia en Emergencias,
Subsecretaría de Formación,
Dirección
de
Análisis
y
Evaluación
Institucional,
12
por ejemplo, se proyecta
asignar a la Dirección de
Informática del Ministerio la
responsabilidad sobre el
Tablero de Comando. Por
otro lado, los 3 productos
contienen actividades de
formación y capacitación
para la Secretaría de
Coordinación Militar de
Asistencia en Emergencias,
Subsecretaría de Formación,
Dirección de Análisis y
Evaluación Institucional,
Coordinación de Salud y
Bienestar, Coordinación de
Patrimonio Cultural
Coordinación de Salud y
Bienestar, Coordinación de
Patrimonio Cultural)
 Dado que con la
reestructuración orgánica del
Ministerio se han creado
áreas nuevas y asimismo se
han agregado actividades
nuevas a áreas existentes, es
esperable la necesidad de
prever la incorporación de
recursos humanos a la
estructura regular. El
proyecto puede servir como
tamiz para evaluar y
seleccionar perfiles
adecuados.
 La transferencia
concomitante del know-how
generado por los equipos de
13
trabajo del Proyecto a la
estructura regular del
Ministerio coadyuva a la
sustentabilidad de la
iniciativa.
14
ESTIMACIÓN DE RIESGO TOTAL DE PROYECTO
Matriz de Análisis de las dimensiones o factores de riesgo
Dimensión/
Factor
Variables
Definición del Riesgo
Contexto
Contexto político
El contexto político puede constituir un
obstáculo para la ejecución del
proyecto
El marco político normativo del área
involucrada puede obstaculizar la
ejecución del proyecto
El financiamiento no está asegurado y
la de decisión se encuentra fuera del
ámbito de decisión de las autoridades
del proyecto
La escala político institucional de la UE
no se adecua a la envergadura del
proyecto
Contexto del sector público
Previsibilidad del
financiamiento
Capacidad
Institucional
Relevancia políticoinstitucional de la Unidad
Ejecutora
Capacidad operacional
(RRHH, materiales)
Procedimientos internos
Complejidad
del proyecto
Presupuesto total
Cantidad de transacciones
Cantidad de adquisiciones
mayores a 100.000 USD
Modalidad de ejecución
Número de áreas
gubernamentales
involucradas
Número de Jurisdicciones
Los recursos humanos y materiales de
los que dispone el área son
insuficientes
Los procedimientos administrativos y de
control interno no garantizan
acabadamente la transparencia y
eficiencia
La complejidad del proyecto, por la
cantidad de actores involucrados y/o la
envergadura y cantidad de operaciones
resulta de difícil ejecución dentro de los
plazos previstos
Ponderación
Nivel del
riesgo
20
0.20
Incidencia
de riesgo
total
4
Medidas sugeridas
para
mitigar
el
riesgo
Riesgo irrelevante
Riesgo irrelevante
Riesgo inexistente
Jerarquizar la UE
mediante Resolución
para
el
ejercicio
efectivo
de
actividades
de
coordinación
intraministerial.
Riesgo inexistente
50
30
0.30
0.20
15
6
Formalizar mediante
convenios
específicos y actas
detalladas los planes
y
programas
de
trabajo
que
involucren
distintas
instancias
interministeriales
15
involucradas
Riesgo Total
100
25
16
17