FUTURO DE LA PCSD DE LA UE EN 2020

DIRECCIÓN GENERAL DE
RELACIONES INSTITUCIONALES
MINISTERIO
DE DEFENSA
INSTITUTO ESPAÑOL DE
ESTUDIOS ESTRATEGICOS
DOCUMENTO DE ANÁLISIS DEL IEEE 09/2010
“EL FUTURO DE LA POLÍTICA COMÚN DE SEGURIDAD Y DEFENSA (PCSD) EN EL HORIZONTE
DE 2020”
(SEPTIEMBRE 2010)
1.
INTRODUCCIÓN
El Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE) ha iniciado un proyecto de realización de
estudios prospectivos sobre diversos ámbitos de la Seguridad y la Defensa, basándose en la
opinión de grupos de expertos. A través de esta iniciativa del IEEE se pretende aplicar las
nuevas tecnologías dentro del campo de la planificación estratégica, y más concretamente
en el campo de la producción y análisis de escenarios futuros mediante prospectiva.
El primero de estos estudios se circunscribe al análisis del escenario futuro para el desarrollo
e implantación de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de la UE en el horizonte
temporal de 2020.
Para la realización del presente estudio se han aplicado tecnologías novedosas que van
desde la consulta a expertos on-line a través de Internet, la elaboración de las opiniones de
los expertos mediante técnicas borrosas, hasta la generación de los escenarios más posibles
basada en el análisis de patrones. El centro tecnológico EUVE juega un importante papel en
este estudio como socio tecnológico, aportando el conocimiento de las nuevas tecnologías
para la realización del estudio de prospectiva.
El presente Documento analiza los trabajos realizados hasta la fecha, que se espera tengan
continuidad en un segunda parte, en la que se recabará la opinión de los expertos sobre la
influencia que un grupo de eventos a nivel global pueda tener sobre el escenario más
probable resultante de la primera parte del estudio.
2.
FASES DEL ESTUDIO
Las fases del método prospectivo empleado se resumen a continuación:
-
Selección del ámbito y del horizonte temporal: Definición del objetivo del trabajo de
prospectiva, en el que se fija el tema de estudio. Si fuera necesario, en esta fase se
precisa igualmente el horizonte temporal al que se refiere el estudio.
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Determinación de participantes y perfiles de trabajo: Tres son los perfiles
diferenciados del personal participante en este tipo de estudio:
Los analistas deciden el ámbito y el objetivo, elaboran la consulta y analizan
sus resultados.
Los expertos poseen el conocimiento y responden a la consulta realizada por
el grupo de analistas.
Los especialistas en el tratamiento de la información facilitan la forma de
realizar la consulta, elaboran los datos mediante métodos específicos y
proporcionan resultados para que sean analizados por el grupo de analistas.
-
Selección de eventos: Los analistas seleccionan los eventos que pueden formar parte
del posible escenario futuro dentro de un ámbito determinado.
Selección del grupo de expertos: En el grupo de expertos reside el conocimiento.
Este conocimiento se encuentra de manera aislada en cada experto. Los expertos
deben conocer con profundidad el ámbito sobre el que van a ser consultados. La
selección de los componentes del grupo de expertos se lleva a cabo por el organismo
impulsor del estudio, auxiliado por el grupo de analistas.
Confección de cuestionarios: La forma de extracción del conocimiento de los
expertos se realiza mediante la consulta a través de cuestionarios. Los cuestionarios
han de ser intuitivos en su comprensión y fáciles de contestar. Los cuestionarios son
normalmente confeccionados por el grupo de analistas con la supervisión de los
especialistas en el tratamiento de la información.
Realización de la consulta: La consulta a los expertos puede ser realizada por
cualquier medio que permita el registro de la opinión del experto sobre el escenario
consultado. La utilización de las actuales tecnologías de la información puede facilitar
y acortar el proceso de consulta.
Procesamiento de datos: Antes de realizar el proceso de elaboración de los datos
para producir información, es necesario analizar los resultados obtenidos de manera
cualitativa. A tal efecto se estudian dos cuestiones principales: la agrupación de las
respuestas alrededor de un valor central y la diversidad de respuestas por parte del
experto de manera individual. Tras la verificación del resultado de la consulta
mediante técnicas cualitativas, se procede a procesar los datos con el objetivo de
obtener información relevante que aúne la información suministrada por los
expertos.
Análisis de la información: Los analistas estudian los resultados obtenidos tras la
elaboración de la información correspondiente. Se analiza la coherencia de
resultados, las posibles causas y sus correspondientes efectos.
Análisis de inferencias del entorno. Nueva consulta a expertos: Una vez obtenido el
objetivo de la consulta, se puede enlazar el escenario obtenido con otros eventos de
carácter global que puedan influir sobre el posible escenario futuro o un escenario
deseado. Este proceso, pendiente de realizar, dar lugar a una nueva consulta al grupo
de expertos.
Validación de resultados: Dependiendo del horizonte temporal de la consulta, los
resultados del estudio podrán ser validados por comparación con la situación real a
corto, medio o largo plazo. No obstante, no hay que olvidar que el futuro evoluciona
de manera continua y que no está exento de aparición de nuevos eventos no
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tomados en cuenta a la hora de iniciar el estudio. Por tal motivo, el método de
aplicación ha de ser dinámico, de manera que se analice la evolución del escenario a
corto plazo y se puedan generar variantes y nuevas consultas al grupo de expertos a
la vez que se modela el futuro.
3.
DESARROLLO DEL ESTUDIO SOBRE LA PCSD EN 2020
Para el presente estudio se eligió como tema la nueva Política Común de Seguridad y
Defensa (PCSD) de la Unión Europea, coincidiendo con la entrada en vigor del Tratado de
Lisboa el 1 de diciembre de 2009, y la presidencia española del Consejo de la Unión durante
el primer semestre de 2010. Se estableció un horizonte temporal a medio plazo (hasta 2020)
para la elaboración de los escenarios futuros.
En lo referido al personal participante en el estudio, los analistas fueron elegidos entre los
miembros del IEEE con conocimientos sobre la PCSD de la UE; los expertos, en un número de
15, fueron seleccionados por el IEEE entre sus colaboradores habituales, e incluyeron
políticos, académicos, militares y diplomáticos, todos con amplios conocimientos teóricos
y/o experiencia práctica en el tema objeto de estudio. Por último, los especialistas en el
tratamiento de la información fueron aportados por EUVE.
A continuación, los analistas del IEEE seleccionaron los eventos más característicos que
pueden definir el escenario futuro dentro del proceso de desarrollo de la PCSD. Estos
eventos han de ser independientes unos de otros y deben ser un número reducido (entre
cinco y diez) de manera que permitan generar un número de escenarios
computacionalmente manejable.
Para la PCSD, se concluyó que los eventos más representativos, ya que tienen una incidencia
directa sobre todas las variables clave del sistema objeto de estudio, son los que se detallan
a continuación:
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-
-
-
Evento 1: Las opiniones públicas de los estados miembros presionan a sus gobiernos
para un mayor desarrollo de la PCSD.
Evento 2: Se racionalizan las estructuras para potenciar el planeamiento y ejecución
de la misiones de la PCSD, con un empleo integrado de las capacidades civiles y
militares.
Evento 3: Se produce un cambio en la arquitectura de seguridad euroatlántica como
consecuencia de una redefinición de los papeles de la OTAN y UE, y un cambio en la
postura de actores clave como EEUU y Rusia.
Evento 4: La PESC se desarrolla de forma coherente de acuerdo con los instrumentos
previstos en el Tratado de Lisboa.
Evento 5: El Consejo Europeo decide por unanimidad la puesta en marcha de una
defensa común europea, conforme a lo establecido en el artículo 27.2 del Tratado de
Lisboa.
Evento 6: Se alcanzan los Objetivos de Capacidades (militares y civiles) que fije la UE
para sustituir a los de 2010.
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Evento 7: La UE constituye unas fuerzas adecuadamente adiestradas y equipadas, y
listas para ser empleadas con flexibilidad en gestión de crisis.
Bajo esta definición genérica de cada uno de los eventos se encuentran una serie de
acciones asociadas que contribuyen a que ese evento se cumpla. El detalle de esas acciones
asociadas, por su extensión, se incluye como “Anexo”.
Para estos siete eventos, el número de escenarios posibles asciende a un total de 128
escenarios. Dado que no es viable presentar 128 cuestionarios a los expertos pretendiendo
abarcar todo el espacio de escenarios posibles, es necesario seleccionar los que sean los más
representativos en virtud de la relevancia de los eventos que contienen.
En EUVE se realizó la selección atendiendo a la información suministrada por los analistas del
IEEE y en virtud de la importancia de los eventos. A la finalización de este proceso se
seleccionaron quince escenarios representativos que abarcaban desde uno en el que no se
produjera ninguno de los eventos hasta el escenario que contiene a todos ellos.
La consulta a los expertos se llevó a cabo on-line, por medio de una aplicación de software
específicamente desarrollada por EUVE, y consistió en recabar la opinión de cada experto
sobre la probabilidad, expresada en lenguaje natural desde “Muy Alta” hasta “Muy Baja”, de
que en el horizonte de 2020 se produjese la combinación de eventos contemplada en cada
escenario.
Una vez respondidos los cuestionarios, se procedió por parte de EUVE a analizar los datos
recibidos con el objetivo de convertirlos en información que permita generar escenarios
futuribles, por medio de un complejo proceso que incluye etapas como la agrupación de
respuestas alrededor a la mediana, el estudio de la Variedad de respuesta de los expertos, la
generación de las reglas de las que emanan los escenarios futuribles, la ponderación de las
reglas, la creación de un módulo de inferencia borrosa, y la extrapolación mediante un
agente clasificador1.
Tras el análisis de la información con el sistema asistido por ordenador se han obtenido los
siguientes resultados:
-
Escenarios con posibilidad Muy Alta de ocurrencia: Ninguno
Escenarios con posibilidad Alta de ocurrencia: 7
Escenarios con posibilidad Media de ocurrencia: 57
Escenarios con posibilidad Baja de ocurrencia: 56
Escenarios con posibilidad Muy Baja de ocurrencia: 8
La siguiente tabla expresa el contenido de cada uno de los siete escenarios con posibilidad
alta de ocurrencia. En color gris se marcan los eventos que componen cada uno de los
escenarios:
1
Para una descripción más detallada de estas etapas, ver Memoria
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/colaboraciones/2010/Memoria_PCSD2020.pdf.
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proyecto
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Ev1
Ev2
Ev3
Ev4
Ev5
Ev6
Ev7
Escenario 1
Escenario 2
Escenario 3
Escenario 4
Escenario 5
Escenario 6
Escenario 7
4.
ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO
Dado que todos los eventos elegidos son positivos para el futuro de la PCSD, evidentemente
el escenario más favorable sería en el que se cumpliesen todos ellos. Ante la baja posibilidad
de ocurrencia de este escenario óptimo, debemos centrar el análisis de los resultados en los
escenarios “futurables” (futuros probables), para lo que se pueden seleccionar precisamente
los siete con una posibilidad alta de ocurrencia detallados en el epígrafe anterior.
Las primeras conclusiones se pueden obtener al identificar los eventos que están incluidos
los siete escenarios con una posibilidad alta de ocurrencia, a saber:
-
-
Evento 2: Se racionalizan las estructuras para potenciar el planeamiento y ejecución
de la misiones de la PCSD, con un empleo integrado de las capacidades civiles y
militares.
Evento 4: La PESC se desarrolla de forma coherente de acuerdo con los instrumentos
previstos en el Tratado de Lisboa.
Por lo tanto, de la opinión de los expertos se deriva que estos eventos casi con total
seguridad se cumplirán en el horizonte temporal considerado, por lo que una primera
conclusión es que, en el ámbito nacional, se deberían acometer sus acciones asociadas (ver
“Anexo”) para estar cuanto antes adaptados a los mismos.
Por lo que respecta a los otros cinco eventos, y dentro de los siete escenarios que han
resultado tener una posibilidad alta de ocurrencia, el escenario “futurido” (entendido como
aquel que es el preferido de entre los probables) es, siguiendo el razonamiento expuesto,
aquel en el que se cumple un mayor número de eventos. De entrada, este criterio nos lleva
al Escenario 7, que incluye cinco de los siete eventos, siendo los dos descartados:
-
Evento 1: Las opiniones públicas de los estados miembros presionan a sus gobiernos
para un mayor desarrollo de la PCSD.
Evento 5: El Consejo Europeo decide por unanimidad la puesta en marcha de una
defensa común europea, conforme a lo establecido en el artículo 27.2 del Tratado de
Lisboa.
El evento 1 sí que se cumple en los escenarios 2 y 5, que son menos favorables para el futuro
de la PCSD al incluir sólo tres y cuatro eventos (respectivamente) de entre los siete
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considerados. Por lo que respecta al evento 5, sólo se cumple en el escenario 3, que sólo
incluye tres eventos (también poco favorable al desarrollo de la PCSD).
Por tanto, una segunda conclusión es que la labor de los decisores políticos, a nivel
internacional, debería centrarse en impulsar todos aquellos esfuerzos que permitan
acometer las acciones asociadas a los tres eventos restantes incluidos en el escenario
“futurido”, esto es:
-
-
Evento 3: Se produce un cambio en la arquitectura de seguridad euroatlántica como
consecuencia de una redefinición de los papeles de la OTAN y UE, y un cambio en la
postura de actores clave como EEUU y Rusia.
Evento 6: Se alcanzan los Objetivos de Capacidades (militares y civiles) que fije la UE
para sustituir a los de 2010.
Evento 7: La UE constituye unas fuerzas adecuadamente adiestradas y equipadas, y
listas para ser empleadas con flexibilidad en gestión de crisis.
En particular, los eventos 6 y 7 se consideran relativamente más fáciles de cumplir, al no
depender de actores externos a la UE; en lo que respecta al evento 3, la capacidad de la UE
de actuar como un actor global, con un peso político en la escena internacional acorde a su
potencial económico, en gran parte quedaría acreditada por su participación en la
redefinición de esa arquitectura de seguridad euroatlántica, por lo que debería ser un
objetivo prioritario del Consejo, de su presidente permanente y de, por supuesto, la alta
representante para la PESC.
Madrid, a 29 de septiembre de 2010
CC Francisco J. Ruiz González
Analista Principal del IEEE
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ANEXO
LISTADO DE EVENTOS Y DE SUS ACCIONES ASOCIADAS
Evento 1 (influye en las variables sociales): Las opiniones públicas de los estados miembros
presionan a sus gobiernos para un mayor desarrollo de la PCSD.
Acciones asociadas:
-
Las instituciones europeas y nacionales llevan a cabo una campaña de diplomacia
pública para explicar la necesidad de una PCSD fuerte.
Cambio en la identidad y percepción de las amenazas para la seguridad en las
sociedades de la UE.
Se potencia el ISS como “think tank” de la UE, y se desarrolla el ESDP College al estilo
de NADEFCOL.
Convencer a las sociedades de que el objetivo de un mayor peso de Europa en el
mundo implica un mínimo del 2% del PIB de inversión en Defensa.
Evento 2 (influye en las variables organizativas): Se racionalizan las estructuras para
potenciar el planeamiento y ejecución de la misiones de la PCSD, con un empleo integrado
de las capacidades civiles y militares.
Acciones asociadas:
-
Se unifican el EUMS con la CPCC, se unifican la DGE VIII con la DGE IX, dentro de la
Secretaría del Consejo.
Se crea un Cuartel General de la UE de nivel operacional, para planificar y dirigir
operaciones sin medios OTAN o de las naciones miembros.
Se unifican el EUMC con el CIVCOM, bajo el PSC.
Se ponen a disposición de los organismos PCSD recursos financieros comunes,
ampliando el mecanismo ATHENA.
Evento 3 (influye en las variables del entorno): Se produce un cambio en la arquitectura de
seguridad euroatlántica como consecuencia de una redefinición de los papeles de la OTAN y
UE, y un cambio en la postura de actores clave como EEUU y Rusia.
Acciones asociadas:
-
Se establece una alianza estratégica EEUU-UE, que incluya cuestiones de seguridad
colectiva.
Se establece una alianza estratégica UE-Rusia, que incluya cuestiones de seguridad
colectiva.
Se aprueba un Nuevo Concepto Estratégico, que redefina la asociación OTAN-UE.
Turquía colabora activamente con la PCSD. Puede ser vía ingreso, o simplemente con
una mayor implicación en las políticas de la UE (participación en la EDA, en las
misiones, etc.). Implica la resolución del conflicto de Chipre.
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-
Revitalización de la OSCE y de su concepto de “Plataforma de Seguridad
Cooperativa”.
Conversión de la OTAN en un acuerdo bilateral de seguridad EEUU-UE.
Evento 4 (aporta coherencia a la actuación exterior de la UE): La PESC se desarrolla de
forma coherente de acuerdo con los instrumentos previstos en el Tratado de Lisboa.
Acciones asociadas:
-
La PCSD se habrá imbricado de un modo efectivo con el Nuevo Servicio de Acción
Exterior de la UE.
El Consejo habrá establecido una estrategia de acción exterior que determine el
papel a jugar por la UE como actor global.
Se habrán desarrollado plenamente las competencias de la nueva figura del Alto
Representante para la PESC surgida del Tratado del Lisboa.
Evento 5 (influye en las variables normativas): El Consejo Europeo decide por unanimidad la
puesta en marcha de una defensa común europea, conforme a lo establecido en el artículo
27.2 del Tratado de Lisboa.
Acciones asociadas:
-
Nombramiento de un Ministro Europeo de Defensa.
Creación de un Ejército Europeo con aportaciones de los países miembros.
Creación de un Consejo de Ministros de Defensa, independiente del Consejo de
Ministros de Asuntos Exteriores.
Evento 6 (influye en las variables tecnológicas): se alcanzan los Objetivos de Capacidades
(militares y civiles) que fije la UE para sustituir a los de 2010.
Acciones asociadas:
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Se potencia la EDA, con más medios económicos y la plena incorporación de todos
los estados miembros.
Se consolida la EDIB, con la formación de clústeres empresariales sectoriales.
Se ponen en marcha “grupos de pioneros” de desarrollo de capacidades, en el marco
de las “Cooperaciones Estructuradas Permanentes”.
Se coordina la definición y obtención de capacidades militares con la OTAN, dentro
del NATO-EU Capabilities Group.
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Evento 7 (aporta un valor añadido a la UE en el “mercado” de la seguridad): La UE
constituye unas fuerzas adecuadamente adiestradas y equipadas, y listas para ser empleadas
con flexibilidad en gestión de crisis.
Acciones asociadas:
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Flexibilización de los mecanismos de activación de los BG.
Adopción de nuevos modelos de BG (BG 10000, Task Force 5000).
Creación de un mecanismo UE de certificación de los BG.
Potenciación de los CRT de expertos civiles.
Puesta al servicio de la UE de fuerzas multinacionales que se desarrollen mediante
Cooperaciones Reforzadas.
Optimizar las inversiones en defensa de los estados miembros, con el concepto de
“especialización de funciones”.
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