FALLO BENGOECHEA JUZ 1º INST. CONTE.ADM. Y TRIB Nº2 17

JUZGADO
1ra
INST.
EN
LO
CONTENCIOSO ADM. Y TRIB. Nº
2
Numero
:
Caratula:
Fecha
ingreso:
EXP 15895 /0
Estado: EN LETRA
BENGOCHEA ADRIANA BEATRIZ Y OTROS CONTRA GCBA
SOBRE AMPARO (ART. 14 CCABA)
17/03/2005
Datos de la Actuación
Fecha de
Firma:
20/04/2006
Tribunal
Origen:
J02
Firmante: GALLARDO ROBERTO ANDRES ()
Extracto: SENTENCIA
Ciudad de Buenos Aires, de abril de 2006.-. VISTOS: I.- Vienen los
actores ADRIANA BEATRIZ BENGOCHEA y ERNESTO EDUARDO
JOSÉ YBARRA, por derecho propio y en representación de sus hijos
menores de edad, bajo el patrocinio del Sr. Defensor ante los
Juzgados de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y
Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, e interpusieron acción de
amparo, contra el GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES,
en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional y 14 de
la Constitución de la CABA, por hallarse afectados “...en particular
el derecho a la vivienda, a la salud y a la dignidiad, al no
reconocerse nuestro derecho a un techo donde alojarnos toda vez
que nos es negada la inclusión en los programas de emergencia
habitacional....”. Exponen que constituyen una pareja estable
desde hace 16 años, y que de dicha unión nacieron sus hijos
Ezequiel Orlando Ybarra, de 16 años y Yanina Giselle Ybarra de 13
años. Ambos escolarizados. Señalan que ambos integrantes de la
familia trabajaban, y que el año pasado el Sr. Ybarra perdió su
trabajo y actualmente solo consigue changas eventuales, y que el
ingreso de la Sra. no alcanza para abonar el alojamiento de toda la
familia. Manifiestan que son beneficiarios del Plan Jefes de Hogar,
que reciben el beneficio del Programa Vale Ciudad por un importe
de $116, y que en el año 2003, recibieron el beneficio del Decreto
895/02 y por ese motivo la Secretaría de Desarrollo Social les
otorgó un subsidio de $1.800 que fue abonado en cuotas de
doscientos, la última de las cuales cobraron en el mes de octubre
del 2004. Indican que con los montos percibidos abonaron su
alojamiento en el Hotel “Costa Azul”, pero que desde el mes de
diciembre no han podido pagar el alojamiento por falta de
ingresos. En consecuencia agregan, que requirieron una extensión
del beneficio, a lo que en la sede de la Secretaría de Desarrollo
Social se les informó que no podrían otorgarles ninguna otra
ayuda. Manifestaron que el encargado del hotel los intimó a
desalojar la habitación a la brevedad por falta de pago, y en
consecuencia en un corto plazo quedarían en la calle, motivo por el
cual solicitaron una medida cautelar mediante la que se ordenara
al Gobierno de la Ciudad que mientras dure la tramitación de las
presentes actuaciones se los incluya, junto a su grupo familiar
conviviente en los programas de emergencia habitacional, acorde a
la situación familiar planteada. Dicha cautelar fue concedida a fs.
40/41
y
se
encuentra
firme.
Asimismo,
plantean
la
inconstitucionalidad del artículo 6º del Decreto Nº 895/2002 “y de
toda otra norma que implique restringir el derecho a acceder a los
planes
de
emergencia
habitacional
que
encuentren
igual
fundamento” (fs10 vta.). Por último, ofrecen prueba y solicitan que
se haga lugar a la acción de amparo, ordenándose al Gobierno de
la Ciudad que los incorpore a los programas de emergencia
habitacional. II.- A fojas 57/61 se presentó el Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires por medio de su letrado apoderado y
contestó la demanda de amparo. Manifestando que toda vez que la
actora junto con su grupo familiar había sido incluida en el
programa de emergencia habitacional aprobado por el Decreto
895/02, la pretensión amparista se ha tornado abstracta. Luego,
efectúa una serie de negativas específicas de los hechos en que
basan su pretensión los actores. Postula la improcedencia de la
pretensión intentada. Señala que la actora ha sido beneficiaria del
Programa de Emergencia Habitacional aprobado por el Decreto Nº
895/02. En consecuencia, estima que no se verifica en autos la
lesión clara y notoria de un derecho fundamental. Además, señala
que no se acredita un accionar arbitrario e ilegítimo por parte del
Gobierno de la Ciudad. Cuestiona, por otra parte, la idoneidad del
amparo como vía para la tutela judicial del derecho, pues no hay
acto lesivo. En ese orden de ideas, afirma que no hay caso, causa
o controversia. A su entender, no existe en la situación de autos
una obligación jurídica incumplida. Por otra parte, desarrolla
consideraciones acerca de la inexistencia de caso, causa o
controversia, como requisitos para habilitar la jurisdicción de un
tribunal judicial. Finalmente, solicita se rechace la demanda. III..- A fojas 81/82 tomó intervención el Sr. Fiscal, haciendo lo propio
el Sr. Asesor Tutelar a fs. 84/91, quien analiza los antecedentes de
la causa. Al examinar el planteo de la demandada, observa que el
amparo es una vía idónea para canalizar la pretensión. En el
mismo sentido, se refiere, con base en la jurisprudencia local, a los
derechos del grupo familiar como consecuencia de la emergencia
habitacional. También postula la inconstitucionalidad del artículo
6º del Decreto Nº 895/02. En función de ello, solicita se ordene a
la demandada que abone el subsidio habitacional previsto en dicha
normativa, al grupo familiar en cuestión, hasta tanto la familia
pueda formular una propuesta concreta en los términos del artículo
10 del decreto citado. Asimismo, solicita que se ordene a la
demandada
que
colaborando
en
evalúe
la
mensualmente
búsqueda
de
al
soluciones
grupo
familiar,
alternativas
de
superación de la máxima crisis de los amparistas, debiendo remitir
un informe mensual al tribunal. IV.- En este estado de las
actuaciones, a fojas 92 se llamaron los autos para dictar sentencia.
CONSIDERANDO: I.- El objeto de la presente acción pretendido
por los amparistas es el de ser mantenidos en un plan asistencial
que les permite acceder a un alojamiento, en el marco del Decreto
Nº 895-GCBA-2002. Dado que dicho decreto prevé el otorgamiento
de un subsidio con esa finalidad, el cual se abonaría en seis cuotas
mensuales y consecutivas (v. art. 6º), en el caso se plantea que,
ante el agotamiento del beneficio, los accionantes se verían
nuevamente en la misma situación de necesidad que determinó su
acogimiento
al
plan.
Corresponde poner
de manifiesto
que
mediante el plan aludido se pretende brindar asistencia a familias
que se encuentran transitoriamente sin vivienda o refugio alguno
por
desalojo
o
por
causas
no
originadas
en
fenómenos
meteorológicos o hechos fortuitos (v. art. 2º del decreto citado).
Una de tales prestaciones es el subsidio habitacional, que se
concede por única vez, y que los amparistas ya habrían agotado.
Cabe consignar que el decreto menciona entre sus fundamentos
“la
cronicidad
de
las
problemáticas
de
los
sectores
más
desprotegidos, y la progresiva pauperización de los sectores
medios” como factores que contribuían al aumento de la demanda
de soluciones a la problemática habitacional. . II.- En primer
término corresponde analizar el planteo de la demandada en
cuanto sostiene que la cuestión ha devenido abstracta. Sustenta
dicha posición en el hecho de que la actora junto a su grupo
familiar han sido incluidos en
el programa
de emergencia
habitacional aprobado por el Decreto nº 895/02.- Ahora bien el
mencionado
decreto
que
otorga
a
la
familia
un
subsidio
habitacional, establece un plazo de seis meses, y no prevé de que
manera se solucionara el problema -de susbsistir-, al vencimiento
del plazo. En consecuencia, esta perspectiva, determina que la
presente acción no es abstracta, ya que existe, la posibilidad de
que los derechos de los amparistas resulten vulnerados. III.- En
segundo lugar respecto del planteo de la demandada, respecto de
la procedencia de la vía elegida, puedo adelantar que de la lectura
de la argumentación vertida al respecto, se advierte que son
meras afirmaciones genéricas que no parecen haber reparado en
la amplitud con que el amparo se encuentra consagrado en el
ámbito local. En efecto, el artículo 14 de la Constitución de la
Ciudad de Buenos Aires establece la viabilidad de dicha acción (de
carácter expedito, rápido y gratuito), siempre que no exista medio
judicial más idóneo, “contra todo acto u omisión de autoridades
públicas ... que en forma actual o inminente, lesione, restrinja,
altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta,
derechos y garantías reconocidos por la Constitución nacional, los
tratados internacionales, las leyes de la Nación, la presente
Constitución, las leyes dictadas en su consecuencia y los tratados
interjurisdiccionales en los que la Ciudad sea parte”. Ello no
implica sostener que cualquier cuestión, sin más recaudos, es
susceptible de ser tratada a través de esta vía sumarísima, pero
obliga a ponderar los valores constitucionales en juego y, en
particular, la conducta administrativa lesiva y la factibilidad de que
la violación encuentre eficaz remedio por este medio procesal. En
el caso de autos, en que se encuentra en juego el derecho a una
vivienda digna al actor y a su familia, la vía del amparo resulta
claramente adecuada. Además, la índole de la cuestión y el
carácter manifiesto de la lesión de derechos que se invocan no
justifican remitir al actor a las vías procesales ordinarias, cuya
eficacia en concreto es dudosa. En efecto, es sabido que la
Constitución local (al igual que el art. 43 CN) sólo exige la
inexistencia de otro medio judicial más idóneo para que la acción
sea viable. Por lo demás, no aclara la demandada cuál sería, en
este caso concreto, el remedio judicial más idóneo. En este
sentido, sus cuestionamientos son meras generalidades que no
tienen en cuenta las constancias de autos. Por consiguiente, no
resultan atendibles las objeciones formales de la demandada a la
viabilidad de la acción de amparo. Tales objeciones revelan una
disconformidad con las normas constitucionales reguladoras de
esta garantía (arts. 43 CN y 14 CCBA), antes que una defensa
fundada del obrar administrativo. IV.- .En cuanto al fondo de la
cuestión, no cabe duda de que los actores alegan la vulneración de
derechos de base constitucional y de dicha afectación se sigue un
perjuicio personal y directo. En autos no se persigue una
declaración general y abstracta de inconstitucionalidad de una
norma emanada del Poder Ejecutivo local, sino que, se alega que
la aplicación de tal norma en la situación de los actores origina un
gravamen constitucional. Se trata de determinar si los medios
elegidos
por
la
demandada
resultan
compatibles
con
la
Constitución y las normas internacionales de derechos humanos
vigentes en nuestro país, desde la perspectiva de su aplicación en
un caso concreto. En este marco, la cuestión central estriba
entonces en definir si la vivienda es o no, en nuestro marco
jurídico un derecho exigible o una mera alusión programática en el
contexto constitucional. Como se ve el tema es crucial, en tanto si
sólo se encuentra en cabeza de los accionantes la facultad de
“solicitar” al Estado una ayuda será discrecional por parte de la
administración el proveerla o no, mientras que, si entendemos a la
vivienda
como
un
derecho
efectivo,
la
“solicitud”
podrá
válidamente ser reemplazada por una “exigencia” por parte de los
accionantes en tanto gozarían de un derecho y no de una mera
intención gubernativa. La suerte que demos a la cuestión, será por
ende la que determina la suerte final del pleito en tratamiento. Así,
tanto más grande será la discrecionalidad de la administración
cuanto más débil sea la titularidad de derechos de los carenciados
y marginales. Además, los plazos que establezcan los programas
devendrán constitucionales o no, en función de lo que se resuelva
sobre la cuestión. El marco constitucional local se sustenta en las
previsiones de los arts. 31 y 20 de la Constitución de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires. El primero señala que ...”La Ciudad
reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat
adecuado”... indicando luego diversas líneas operativas posibles
(que entiendo como meramente ejemplificativas y no taxativas o
limitativas de la previsión general inicial). Por su parte, el art. 20
establece que la Ciudad “...garantiza el derecho a la salud integral
que está directamente vinculada con la satisfacción de necesidades
de alimentación, vivienda, trabajo....” (la negrita y tipografía
especial son propias). En el ámbito nacional, el art. 14 bis de la
Constitución Nacional, [ que por más olvidado que se encuentre,
continúa aún vigente], establece en su último párrafo que ...”El
Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá
carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá:
....()....y el acceso a una vivienda digna.” (negrita propia). En el
mismo texto constitucional local y específicamente en el inc. 22 del
art. 75, se otorga jerarquía constitucional a la Declaración
Universal de los Derechos Humanos y al Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales. La primera, en su art.
25 establece que ...”toda persona tiene derecho a un nivel de vida
adecuado que le asegure, a sí como a su familia, la salud y el
bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la
asistencia médica...” Por su parte, el tratado, dispone en el art. 11
que ...” Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el
derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su
familia, incluso alimentación , vestido y vivienda adecuados y una
mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados
tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este
derecho ...” (negrita propia). Lo mismo señala, a través de la
jerarquización constitucional del art. 75 inc. 22, la incorporada
Declaración de los Derechos del Niño, que en su Principio 4 última
parte establece que “...El niño tendrá derecho a disfrutar de
alimentación, vivienda, recreo y servicios médicos adecuados...”.
(negrita propia). La lectura del marco normativo aplicable al caso,
efectuada desde una interpretación que armonice lo histórico con
lo económico social y lo político jurídico, permite concluir en el
carácter
operativo
de
las
premisas
constitucionales
y
supranacionales. Aún para los que entienden que las estipulaciones
constitucionales nacionales o locales, son en esta materia de
naturaleza programática, la claridad de las cláusulas contenidas en
los
tratados
internacionales
y
el
carácter
operativo
de
la
supranacionalidad en materia de derechos humanos [la vivienda lo
es] dan por tierra con el criterio pretendido. (Ver Gordillo, Agustín,
“Derechos Humanos”, 4ta Ed. Cap. II, Fund. Der.Adm –1999). No
puede en la actualidad ser otra la lectura sobre la entidad del
derecho a la vivienda en nuestro sistema jurídico-político. Además
y fundamentalmente, las normas, una a una y en su evolución
histórica, han reconocido que el derecho a la vivienda es mucho
más que el derecho a un espacio físico delimitado por cuatro
paredes. Tampoco se trata de una identificación con el derecho de
propiedad o de ser propietario. El derecho a la vivienda entraña el
reconocimiento de un ámbito en donde las personas o las familias
se encuentran, se identifican en sus roles, se interrelacionan en
intimidad y privacidad, comparten un tiempo único y vital. La
vivienda es una parte sustancial de la vida humana digna. Es el
ámbito en donde los niños juegan y despliegan su imaginación, en
donde son contenidos y se sienten seguros. Pobre o suntuaria,
pero digna, la vivienda es esencial al hombre. Aún el herrante,
tiene en las culturas nómades un sitio referencial o un transporte
que lo aloja. Los animales en su gran mayoría y en la diversidad
de sus especies, adoptan diversas formas de hábitat propio que
construyen y defienden como parte central de su destino. Hoy,
lamentablemente, algunos hombres, tratan de convencer a otros
hombres de “la naturalidad” que “ven” en la existencia de los
marginales
económicos,
de
los
nuevos
parias
sociales
que
deambulan por las calles, sin techo y sin cobijo alguno, como en
nuestra Ciudad de Buenos Aires. Algunos hombres, digo, tratan de
convencernos sobre lo irreversible de esa realidad, pretendiendo
que aceptemos la reducción del ser humano a algo aún más
degradado que el insecto (que aún en su naturaleza tiene su nido).
V.- . Reseñado el marco normativo, debe observarse que los
planes regulados por las diversas normas constituyen la manera
en que la Ciudad procura cumplir la obligación de asegurar el
derecho a una vivienda digna, consagrado en la Constitución
Nacional, los instrumentos internacionales de derechos humanos y
la Constitución de la Ciudad. En relación con el medio previsto en
el Decreto Nº 895-GCBA-2002, se advierten deficiencias que
pueden importar, en algunos casos, la eventual desprotección de
sus beneficiarios. En efecto, resulta inaceptable que, una vez
incluidas las personas en determinado programa –para lo cual se
tuvo especialmente en cuenta el estado de necesidad en que se
hallaban-,
el
Gobierno
de
la
Ciudad
pueda
intentar
luego
desentenderse de ellas, manifestando que finalizó el plazo de
otorgamiento del subsidio. Es que, si no variaron las condiciones
que determinaron su inclusión en el plan, las familias involucradas
pueden volver a la “situación de calle” en que se hallaban antes de
comenzar a recibir los beneficios. Ahora bien, según se desprende
del informe de fojas 31 y vta , el grupo familiar de los actores ha
sido beneficiario del Programa de Atención a Familias en Situación
de Calle conforme Decreto nº 895-GCBA-2002, (artículo 6º ), de
modo que, al menos con base en esa norma, los amparistas no
tendrían derecho a percibir prestaciones adicionales. Esta situación
comporta una verdadera amenaza a derechos constitucionales
reconocidos, ya que, como se expresó, el cese del beneficio los
obligaría a volver a la situación de calle. En esa medida, estimo
que subsisten razones que justifican el mantenimiento de los
amparistas en el marco de la asistencia brindada con base en el
Decreto
Nº
895-GCBA-2002,
ya
que
sus
necesidades
habitacionales no han sido resueltas. Ello, sin perjuicio de las
soluciones que puedan proponerse a través de la autoridad de
aplicación de ese régimen, y que puedan llevar a la superación
definitiva de la “situación de calle” en que, de otro modo, se
hallarían los demandantes. Ahora bien, al establecerse en el
artículo 6º un plazo máximo para el otorgamiento del subsidio
habitacional, y no preverse alguna otra prestación sustitutiva a la
finalización de ese plazo, la consecuencia en los hechos sería que
los actores deberían volver a la “situación de calle”, tal como la
califica ese mismo decreto, en virtud de lo cual debe evitarse esta
posible desprotección de personas que ya contaban con la
asistencia estatal. En relación con el artículo 2.1 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que
dispone la obligación estatal de adoptar medidas, especialmente
económicas y técnicas hasta el máximo de los recursos de que
disponga, para lograr progresivamente la plena efectividad de los
derechos reconocidos, corresponde efectuar algunas precisiones.
Esta norma, es consonante con el artículo 26 de la Convención
Americana de Derechos Humanos, que también posee jerarquía
constitucional, que alude a las obligaciones de los Estados “en la
medida
de
los
recursos
disponibles”.
Sin
embargo,
estas
disposiciones no pueden ser interpretadas como menoscabo de un
derecho reconocido. Ello sería una interpretación contra hominem,
contraria a cualquier hermenéutica razonable del sistema de
derechos humanos. En el ámbito americano, tal interpretación está
expresamente prohibida por el artículo 29 incisos b) y c) de la
Convención citada. Por lo expuesto, se estima que el artículo 6º
del Decreto Nº 895-GCBA-2002, en tanto lleva al cese de las
prestaciones hasta ahora reconocidas a los amparistas, debe ser
tachado de inconstitucional en el caso concreto. Por las razones
expuestas FALLO: 1.- HACIENDO LUGAR a la acción de amparo
promovida
por
ADRIANA
BEATRIZ
BENGOCHEA
y
ERNESTO
EDUARDO JOSÉ YBARRA, por derecho propio y en representación
de sus hijos menores de edad EZEQUIEL ORLANDO YBARRA Y
YANINA GISELLE IBARRA, con patrocinio del Ministerio Público de
la Defensa, 2.- DECLARANDO LA INCONSTITUCIONALIDAD del
artículo 6º del Decreto Nº 895-GCBA-2002. 3.- ORDENANDO al
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires –Ministerio de Desarrollo
Social- que: a) abone el subsidio habitacional previsto en el art. 6
de dicho Decreto 895/02 al grupo familiar en cuestión, hasta tanto
la familia pueda formular una propuesta concreta en los términos
del art. 10 del Decreto citado. y b) remita con periodicidad
mensual a este Tribunal un informe socioambiental, en el que
consigne la situación del grupo familiar, en especial en lo relativo a
la verificación de los extremos del artículo 14 del decreto citado.
4.- IMPONIENDO las costas a la demandada vencida, en atención
al principio objetivo de la derrota (art. 62 del CCAyT). Regístrese y
notifíquese por Secretaría, a las partes por cédula y a los
representantes del Ministerio Público de la Defensa, Tutelar y
Fiscal en sus respectivos despachos