L a U

La UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA
ESCUELA DE NUTRICIÓN Y DIETÉTICA
EXPRESIONES DE LA
PLANIFICACIÓN
Revisión bibliográfica -
Profesora Piedad Roldán
“Cuando un barco no conoce a qué puerto se dirige, ningún viento le
servirá” - Séneca Este texto recoge algunas tesis y planteamientos considerados básicos para entender las formas
de expresión de la planificación. Se inicia con el significado de lo político que contribuya
comprender el sentido de las políticas; continúa con los conceptos generales sobre la
planificación y su aplicación en salud, para terminar con las diferencias entre lo normativo y lo
estratégico en la planificación. Al finalizar el texto, están algunas de las referencias utilizadas en
esta revisión, que se espera sean utilizadas para ampliar el tema y apropiarse mas de él.
1. LO POLÍTICO Y LAS POLÍTICAS
1.1.
Para comprender mejor el sentido de las políticas, es necesario conocer un poco cómo
han sido las diferentes connotaciones que a través de la historia ha tenido “lo político”:
1.1.1. Lo político visto como las actividades y doctrinas relacionadas con el gobierno de
los Estados: bajo esta connotación, lo político es lo que tiene que ver con el gobierno
estatal, y se relaciona con las instituciones y las acciones del Estado.
Así, cuando se considera “político” solo aquello que tiene que ver con el arte de gobernar
desde el Estado, suelen surgir dificultades para reconocer la dimensión política de la sociedad
civil y de sus demás formas de organización. Este enfoque no se interesa por las demás
interacciones sociales y acuña el concepto de política pública como sinónimo de la acción
estatal. Los autores que se interesan por el tema, suelen diferenciar lo político de las políticas,
y usan este último término (políticas) con dos sentidos:
El primero, toma la política como directriz: Esto es, como la pauta decisoria que define
la manera de actuar en casos especiales (policy); es el enunciado o directriz que orienta la
manera de comportarse frente a una situación. Formalmente, una política comprende ciertas
pautas y procedimientos que deben acogerse de manera
específica y taxativa (obligatoria) en la organización. En
En ambos casos, como directrices o como
este sentido, las políticas no son optativas pues deben ser
programas, las políticas son el reflejo de
forzosamente aceptadas por todos los miembros de la
los intereses que dominan sobre el grupo y
su efecto depende de la fuerza de quienes
organización o comunidad.

la proponen para hacerla conocer (difusión
de la política) y hacerla cumplir
(aplicación de la política).
Compilación de revisiones bibliográficas, elaborada por Piedad Roldán Jaramillo, docente
Escuela de Nutrición y dietética de la Universidad de Antioquia.

1

El segundo, toma la política como sinónimo de programa de gobierno del Estado:
Una política se define también como el programa formal que se propone o realiza un
gobierno. En este sentido la política incluye el contenido de lo qué va a hacer o está
haciendo el Estado en su forma de ser gobernado.
1.1.2. Lo político como todo aquello que tiene que ver con la manera de ejercer y
distribuir el poder entre las personas: Según esta definición, allí donde se ejerce el
poder hay una dimensión política. Esta vertiente se interesa más en las formas como se
ejerce el poder entre las personas y como se toman decisiones. Su preocupación se
centra en los conflictos que se dan alrededor de la conquista, ejercicio y conservación del
poder y en la lucha que surge entre los grupos humanos por imponer su voluntad a otros.
1.1.3. Lo político como la actividad de los ciudadanos cuando intervienen en los asuntos
públicos, aunque no sean gobernantes, ni representen figuras de autoridad: Desde
esta perspectiva todas nuestras acciones tienen una connotación política, cuando apoyan
o descalifican una medida que afecta el bien común.
1.2.
Las políticas son entonces entendidas como un conjunto de decisiones, principios y
normas que orientan la acción, definiendo objetivos y metas concretas orientadas a
legitimar y ejercer el poder y la autoridad que conduzcan a satisfacer determinadas
necesidades de un país, sector, institución o comunidad.
1.2.1. El proceso de elaboración de políticas no es homogéneo ni regular, se sugieren pasos
que deben cumplirse con rigurosidad, pero sin el rigor inflexible que lo conviertan en
camisa de fuerza. Los elementos básicos en este proceso tienen que ver con el
conocimiento de los intereses de todos los actores involucrados; el análisis de situación
como fundamento para conocer y valorar los problemas, pero también las fortalezas y
oportunidades, y con ello formular las opciones mas acertadas y oportunas para la
transformación positiva de la situación. Todo lo anterior, debe considerar la
confrontación de intereses que hagan viable y factible la implantación de las decisiones
de política y el proceso permanente de evaluación que retroalimente y sea generador de
nuevos procesos.
2
Definición de
los intereses
Evaluación de los
resultados
de la política
Análisis situacional
Valoración de
los problemas
PROCESO DE ELABORACIÓN
DE POLÍTICAS
Implantación de las
decisiones
Formulación de
opciones de solución
Confrontación de
intereses
1.2.2. Los actores involucrados que siempre deben ser considerados en todo el proceso
político son: Agencias financiadoras, políticos, grupos de interés, tecnócratas, burócratas
y medios de comunicación. De acuerdo a su participación, pueden diferenciarse en:
- Actores del nivel de decisión: organizaciones e instituciones de quienes depende la
aprobación y el aval para emprender el diseño de política y garantizar su implantación.
- Actores en el nivel técnico: Personas, organizaciones e instituciones que por su saber
particular y experticia en un tema o área tienen la responsabilidad de incorporar los
elementos técnicos en el diseño, análisis de situación, implantación y evaluación de las
políticas.
- Actores en el nivel de operación: Personas, organizaciones o instituciones en quienes
recae la responsabilidad de hacer realidad la política.
- Actores sociales o comunitarios: todos y cada uno de los miembros de la sociedad y la
comunidad involucrada con el problema y con su solución, de esta manera deben tener
participación activa y permanente en todo el proceso político.
1.3.
-
-
Una política debe contener por lo menos :
La misión, una definición amplia de los objetivos a cumplir que precede al desarrollo de
los programas. Es importante considerar que una misión suele ser más fácil de hacer que
de mantener.
También debe existir una directiva de acción, un compromiso de aportación de fondos,
de personal o de ambos por la organización patrocinadora o responsable.
Aval para la ejecución de la política, gracias a lo cual el personal puede trabajar
activamente junto a colectivos comunitarios para desarrollar enfoques de base amplia a
fin de resolver los problemas. Tener el aval, cumple la doble misión de autorizar y
proteger al personal de la organización o departamento cuya ayuda puede ser
considerada por los grupos involucrados en proyectos definidos por la comunidad.
-
Los objetivos entendidos como lo que se pretende alcanzar
-
Las estrategias: son “el como llegar a los objetivos propuestos”. A su vez, las estrategias
tienen como componentes los programas y los proyectos.
3
1.4.
-
Las formas de expresión de las políticas públicas para su implantación y
operacionalización son:
Planes, programas y proyectos
Actos administrativos y jurídicos
Liderazgo de los mandatarios
1.5. En el ámbito de la salud una posible clasificación de las políticas es la siguiente:
- Política intersectorial:
Política orientada a la salud que afecta y compromete en el problema y en su solución, a sectores
diferentes de los servicios de salud, pero que por lo general evolucionó en colaboración con el
sector salud.
La política intersectorial puede afectar por ejemplo, a determinados sectores de una sociedad o
comunidad tales como el empleo, la producción de alimentos, la vivienda y la asistencia social,
o puede afectar a varios sectores.
Política en salud:
Declaración o directriz oficial dentro de las instituciones (incluido el gobierno) que concede
prioridad a la salud o que reconoce la importancia de los objetivos de salud.
Comprende los servicios de salud y los sectores de fuera del ámbito sanitario que afectan la
salud.
Las políticas de salud normalmente comprenden una red de decisiones y medidas como
respuesta a las necesidades y demandas en materia de salud, los recursos disponibles y otras
presiones no siempre relacionadas con salud. La carencia de decisiones se debe considerar
también como un componente de las políticas de salud que puede influir en el estado de salud de
los individuos o de las comunidades.
Política fiscal (en relación con la salud):
En salud, aquellas decisiones o medidas adoptadas por los gobiernos para modificar el gravamen
impositivo sobre los bienes de consumo, los productos o los servicios que pueden afectar a la
salud o a los estilos de vida saludables.
Las oportunidades y los incentivos para seleccionar estilos de vida saludables dependen en gran
parte de los programas públicos que configuran las condiciones económicas y sociales bajo las
cuales viven las personas. Se debe considerar entonces el entorno económico que promueva la
salud.
4
Las políticas públicas tocan el ambiente
cotidiano donde la gente vive y trabaja,
configurando los fundamentos de su
salud y pueden ser utilizadas para
promover la salud de manera directa
(ej: actuando sobre la potabilidad del
agua) o Indirecta (ej: mejorando los
niveles educativos)
El proceso político es un proceso de
planificación
Las Políticas Públicas saludables son
guías de acción dirigidas a mejorar las
condiciones en que viven las personas:
Ambientes saludables ; Estilos de vida
saludables; Bienes y servicios
“Una política pública saludable es
aquella caracterizada por una explícita
preocupación por la salud y la equidad
en todas las áreas de la política y por la
evaluación del impacto en la salud”. 2a. Conferencia Internacional sobre Promoción de
la Salud. Adelaida 1988
2. PLANIFICACIÓN
Para abordar el concepto y quehacer de la planificación, es importante retomar el concepto que
propone Yeheskel Dror: “Planificar es el proceso de preparar un conjunto de decisiones para la
acción futura, dirigidas al logro de objetivos por medios preferibles” y desde ella, desarrolla los
elementos que la caracterizan:
a) Planificar es un proceso  es decir una actividad continua que no termina con la elaboración
de un plan determinado
b) Preparatorio de un conjunto de decisiones  que deben ser formuladas por los responsables
de elaborar el plan o programa y considerando que si bien este proceso se interrelaciona con la
ejecución, son analítica y metodológicamente diferentes.
c) Un conjunto de decisiones  es decir una matriz de series sucesivas e interdependientes de
decisiones sistemáticas relacionadas entre sí, dentro de una situación dinámica interactiva.
d) Decisiones para la acción  esto es, no perder de vista que la planificación es una actividad
con una intencionalidad eminentemente práctica.
e) Futura  siempre orientada al logro de la “situación objetivo”
f) Dirigido al logro de objetivos  Esa situación futura representa aquello que se va a hacer y
que debe expresarse en objetivos concretos y bien definidos, traducidos operacionalmente en
metas, esto es, la relación de causalidad entre lo decidido (programado), lo realizado (ejecutado)
y los resultados obtenidos.
5
g) Por medios preferibles  el camino hacia el logro de los objetivos, debe evidenciar la
relación entre medios y fines, lo que implica la clara definición de los recursos, normas,
procedimientos requeridos para el logro del objetivo propuesto.
Cuando la planificación se traslada al campo de la aplicación, es claro que existen diferencias
sustanciales, no tanto en las técnicas de planificación, pero sí en el estilo de desarrollo que ellas
proponen, dependiendo del marco o proyecto político en que se realizan. Así, pensar en la
planificación eficaz, debe considerar tanto el punto de vista normativo como el táctico /
operativo. En el primero, la planificación es eficaz cuando instrumentaliza e implementa
adecuadamente una política y cuando la realización del plan implica el cambio efectivo y
positivo respecto a la situación anterior. En el segundo, cuando sus instrumentos expresan en la
práctica la capacidad e idoneidad de transformar la realidad; propone objetivos que son
alcanzables; se asegura con la elección de medios el logro de los objetivos con la mayor
eficacia, el mayor ritmo posible y con el menor costo financiero, humano y social posible; se
establece un curso de acción escalonado y continuo, y se orienta la toma de decisiones y
establece las diferentes etapas, de modo que haya coherencia, compatibilidad, consistencia,
operatividad e integralidad.
Si bien la planificación se concreta en los documentos que den cuenta de planes, programas y
proyectos, no puede ni debe agotarse allí, es necesario crear sistemas de planificación como un
conjunto de organismos, mecanismos y relaciones funcionales, a través de las cuales la
administración pública y la sociedad civil con sus actores sociales y organizaciones, desarrollen
sus propias estrategias orientadas al logro de sus objetivos y propósitos.
“No se elaboran planes, programas y proyectos para redactar documentos con buenas
intenciones, sino para llevarlos a cabo” (Egg, Ezequiel-1995), partiendo de entender la
planificación como “la sistematización del sentido común” que en su forma simple y elemental
podría resumirse en la respuesta a diez preguntas fundamentales:
1- Qué se quiere hacer? (naturaleza del proyecto)
2- Por qué se quiere hacer? Origen y fundamentación)
3- Para qué se quiere hacer? (Objetivos y propósitos)
4- Cuánto se quiere hacer? (Metas)
5 - Dónde se quiere hacer? (Ubicación, localización, cobertura...)
6- Cómo se va a hacer? (Actividades, tareas, metodología)
7- Cuándo se va a hacer? (Cronograma)
8- A quiénes va dirigido? (Beneficiarios o destinatarios)
9- Quiénes lo van a hacer? (Recursos humanos) y
10- Con qué se va a hacer? (Recursos materiales y financieros).
Lo anterior, no es garantía de productos y procesos de planificación exitosos, es sólo una manera
de pensar de forma organizada, que sumado a la búsqueda y logro de las siguientes cualidades,
pueden representar la eficiencia y eficacia operativa de la planificación:
-
Sensitivilidad para percibir y tratar los problemas,
Flexibilidad y estabilidad en la direccionalidad de las acciones,
Adaptabilidad para cambiar el modo de abordar los problemas y las soluciones,
6
-
Fluencia, esto es, la capacidad de convertir los riesgos en oportunidades,
Sinergia para potenciar un programa mediante la organización, articulación y coordinación
de las diferentes acciones y actividades,
Capacidad de análisis, integrada a la capacidad de síntesis.
Con lo anterior, la mejor forma de articulación entre lo decidido y lo realizado es la posibilidad
de actuar de forma transformadora sobre la realidad y saber dar respuesta a la pluralidad de las
situaciones que se afrontan. El llamado y la invitación es entonces a trascender la mirada
normativa de la planificación y asumir su orientación estratégica, en la que se utilizan
procedimientos igualmente estratégicos, en los que interesa especialmente la direccionalidad del
proceso y el ajuste tanto como sea necesario de la trayectoria del proceso de planificación en su
realización correcta. Se asume la planificación, como un modo de actuar que emerge de la
realidad (diagnóstico), “teniendo en cuenta el modelo político de comportamiento que resulta de
la actuación de los diferentes actores sociales que no tienen iguales objetivos, ni trayectorias de
estrategias de acción similares” (Egg, Ezequiel- 1995).
Precisiones terminológicas:

Planificación & Programación: La primera, hace referencia al proceso de definición de
objetivos y prioridades, y alude a un proceso global, que se formula en función de demandas
sociales y de programas de gobierno que pretende satisfacer determinadas necesidades
sociales a través de un plan. En tanto proceso, es tomada como una actividad recurrente,
esto es “no se puede planificar de una vez para siempre”. Programar hace referencia
entonces, al conjunto de procedimientos y técnicas por medio de las cuales se establece de
manera sistemática una serie de actividades, previsiones y disposiciones, para elaborar,
planes programas y proyectos. Es un instrumento operativo que ordena y vincula
cronológica, espacial y técnicamente las actividades y recursos necesarios para alcanzar en
un tiempo dado determinadas metas y objetivos.

Los niveles operacionales de la planificación son los planes, programas, proyectos,
actividades y tareas, que indican diferentes niveles de concreción de la planificación.

Planes  hacen referencia a las decisiones de carácter general que expresan lineamientos
políticos fundamentales, las prioridades que se derivan de esas formulaciones, la asignación
de recursos acorde a las prioridades, las estrategias de acción y el conjunto de medios y
procedimientos que se van a utilizar para alcanzar las metas y objetivos propuestos.

Programas  es un conjunto organizado, coherente e integrado de actividades, servicios o
procesos, expresados en un conjunto de proyectos relacionados o coordinados entre sí y que
son de similar naturaleza.

Proyectos  conjunto de actividades concretas, interrelacionadas y coordinadas entre sí, que
se realizan con el fin de producir determinados bienes y servicios capaces de satisfacer
necesidades o resolver problemas.
7

Programa & Proyecto: su diferencia radica en la magnitud, diversidad y especificidad, sin
perder de vista que un programa está constituido por un conjunto de proyectos.

Actividad es el medio de intervención sobre la realidad, mediante la realización integrada
y secuencial de diversas acciones necesarias para alcanzar las metas y objetivos de un
proyecto.

Tarea  Es la acción que tiene el máximo grado de concreción y especificidad. Un conjunto
de tareas configuran una actividad.

Cobertura temporal de la planificación: se habla de planes a largo plazo cuando considera
objetivos de realización en períodos que van de 6 a 10 años, llamados también planes de
prospectiva por la magnitud y alcance de los objetivos formulados; mediano plazo cuando
tienen metas de realización que cubren períodos que van entre los 3 y 6 años (períodos
presidenciales) y corto plazo, para un año, que responden generalmente a coyunturas.

Cobertura espacial de la planificación: esta clasificación se hace de acuerdo al ámbito,
espacio o área en el que incide el plan, de allí que se hable de planificación nacional,
regional o provincial (local).

Planificación global: “se designa tanto a la planificación del conjunto de actividades
productivas del país interrelacionadas entre sí, como todo lo concerniente a los aspectos
sociales y espaciales”.


Planificación sectorial: indica la planificación de algunos sectores o áreas particulares; estos
planes articulados entre sí, deben hacer parte de la planificación global.
 Planificación económica, social y cultural: son conceptos que se pretenden separar, pero que
deben hacer parte de un todo integrado al desarrollo de los países. La primera hace referencia
al conjunto de esfuerzos sistemáticos para asegurar, acelerar y encauzar los procesos de
crecimiento económico en una dirección y objetivos pre establecidos. La segunda, engloba
todas las acciones que tienen por finalidad mejorar directamente los niveles y calidad de vida
de la población, y la tercera, se entiende como los procedimientos utilizados para organizar
actividades culturales, disponer adecuadamente de medio y recursos, asignar
responsabilidades y trazar una serie de etapas y pasos dentro de un proceso destinado a
lograr determinados objetivos en el orden cultural.




Planificación Integral: se espera que esta integre lo anterior, para que desde un enfoque
global logre abarcar la problemática del desarrollo. (utopía?)
Se diferencian dos tipos de planificación según el modo de intervención del Estado, la
imperativa, que es la que el Estado fija los fines y objetivos que se deben alcanzar, los
medios a seguir y los recursos necesarios , y la indicativa (elástica o normativa) que indica,
sugiere, alienta, motiva, incentiva, pero no obliga a nivele de agentes del sector privado,
siendo en cambio imperativa en el sector público.

8

Áreas o sectores estratégicos, son aquellos que se consideran significativos para el logro de
los objetivos generales propuestos.

Control operacional durante la ejecución: hace referencia al mecanismo o procedimientos
que permiten la oportuna detección y corrección de las posibles desviaciones o incoherencias
en la ejecución de la programación.















Concertación: es el modo de instrumentar acuerdos entre el sujeto planificador y los otros
actores sociales involucrados.
Efectos: resultados de la utilización de los productos del proyecto.
Impacto: hace referencia a los cambios producidos en una situación como resultado de los
efectos del proyecto.
Prioridad: es el hecho de otorgar una mayor cantidad de recursos para atender la resolución
de un problema a la satisfacción de una necesidad, otorgando a su vez, mayor importancia a
un sector, territorio por su relación con los objetivos definidos en un proceso de
clasificación.
Programa de acción (programación de actividades): indica un conjunto de actividades
articuladas a través de dos fases o momentos  a) formulación de metas y objetivos y b)
medios para alcanzarlos.
Planificación en salud
“(…)Planificar significa pensar con método,
de manera sistemática y sistémica, analizar sus
ventajas y desventajas; proponerse objetivos,
proyectarse hacia el futuro, porque lo que puede
o no ocurrir mañana decide si mis acciones de
hoy son eficaces o ineficaces. La planificación es
la herramienta para pensar y crear el futuro (…)
es un cálculo que precede y preside la acción
para crear el futuro, no para predecirlo (…)”
- CARLOS MATUS - Santiago de Chile 1994 -
"La planificación de salud es una
disciplina y un conjunto de técnicas
cuyo objetivo es conducir el Sistema de
servicios de salud, desde una situación
inicial, hasta una situación que se
pretende alcanzar o situación objetivo"1
.El ser considerada como una disciplina
proporciona el marco teórico de referencia y respaldo, y el conjunto de técnicas a las que se
refiere, son los métodos de que se dispone en un momento dado para conducir los diferentes
sistemas de salud hacia la situación esperada. Allí mismo, se define el PROCESO DE
PLANIFICACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD como: "... el tiempo, el espacio y el modo
como la Planificación se aplica al sistema de Servicios de salud para lograr coherencia entre
las decisiones y las acciones que tienden a satisfacer necesidades de salud de la población"
(Curso modular de capacitación gerencial en salud de la OPS en 1991)

OPS. Curso modular de capacitación gerencial en salud. Universidad de Antioquia. Facultad Nacional de
Salud Pública. Medellín 1.991.
1
9

El Tiempo hace referencia al momento de vigencia del proceso de planificación tomado
mediante una decisión política. Es la definición del cuándo y para cuándo (corto, mediano o
largo plazo).



El Espacio es la delimitación geográfico - poblacional (Un país, un departamento, un
municipio, una comuna, etc)
El Modo es el tipo de técnicas y las formas como se van a utilizar para la planificación, y
La satisfacción de necesidades de salud de la población, es sin lugar a dudas la situación
objetivo dentro de la planificación.
El proceso de planificación en salud propone el siguiente proceso:
4. SELECCIÓN DE MEDIOS,
ALTERNATIVAS Y
ESTRATEGIAS
3. DETERMINACIÓN DE
OBJETIVOS Y METAS
2. ESTABLECIMIENTO DE
PRIORIDADES
1. DIAGNÓSTICO – ANÁLISIS
SITUACIONAL

5. PROGRAMACIÓN –
PLANES DE ACCIÓN
6. RECURSOS REQUERIDOS
7. SISTEMA DE CONTROL DE LA
EJECUCIÓN
8. SISTEMAS DE EVALUACION
El Diagnóstico es entendido como una conclusión práctica que se obtiene como resultado de
un proceso sistemático de generación y utilización de conocimientos. Conjunto de
actividades cognitivas, emocionales y psicomotoras de selección, recolección, ordenamiento,
valoración, análisis e interpretación de información, dirigidas a sustentar la solución de un
problema específico.
Para la elaboración de un diagnóstico se debe:
- Tener una Intención clara del analista
- Definir el problema a resolver (taxonomía)
- Definir la metodología
- Hacer una completa revisión teórica
- Observación (selección y recolección)
- Transformar los datos en información: ordenamiento, valoración, análisis e interpretación
de datos
- Síntesis para configurar la decisión
- Conclusiones operativas
El punto clave de partida para la definición de los planes es el Diagnóstico de la situación de
salud, dado que se considera que la calidad del plan que se elabore, su eficacia y pertinencia
dependen en gran medida del conocimiento que se tenga de la situación de salud de la
10
comunidad y de los factores condicionantes que lo afectan, esto es, el diagnóstico. Son
características de un diagnóstico: Objetividad, delimitación del sujeto diagnóstico, la
integralidad y la temporalidad.
Como legado del modelo de planificación CENDES/OPS, se propone que para la elaboración de
un diagnóstico que describa, explique y evalúe la situación de salud, debe llevarse a cabo desde
cuatro fases:

Primero, la descripción de la situación, bajo este esquema:
Estado de Salud
Nivel de Salud*
Estructura de salud**
Factores condicionantes***
SITUACIÓN DE
SALUD
Estado del Sistema de
Servicios de Salud****



Segundo, explicación de la situación de salud: deben responderse preguntas que logren
explicar lo descrito: ¿cuáles son las relaciones entre los factores condicionantes y el nivel de
salud?, ¿cuál es el origen de la magnitud de cada factor?, ¿cuáles son las consecuencias del
nivel de salud en el desarrollo?, entre otras.
Tercero, hacer el pronóstico de la situación de salud: es la formulación de hipótesis que
sirvan como línea de base para la formulación del plan y como un elemento de juicio para
evaluar tanto la situación de salud como al plan mismo, y
Cuarto, la evaluación de la situación de salud: “evaluar es comparar una determinada
situación de salud observada con otra situación que se juzga satisfactoria y que constituye un
modelo de comparación, a fin de establecer las diferencias existentes”  Normatización.
2.1.
Plan - Programa – Proyecto
2.1.1. (Plan General o Plan de Acción).
Un plan se entiende como un esquema general de acción que define, a grandes rasgos, las
prioridades, los lineamientos básicos de una gestión y el alcance de las funciones, para un
lapso que, convencionalmente, puede ser el período de un gobierno o de una administración.
*
Nivel de salud "Es el grado o cantidad de salud que tiene una persona o comunidad en un momento dado y
que se expresa en Mortalidad, Morbilidad, Incapacidad y Bienestar".
** Estructura de salud "Es la distribución de las partes constituyentes del nivel de salud, o sea la
descomposición de éste en términos de tasas de morbilidad y de mortalidad específicas discriminadas por
causa, género, grupos de edad, procedencia, ocupación, etc."
*** Los factores condicionantes son "todas aquellas circunstancias que pesan a favor o en contra de la salud de la
población de una localidad" (Factores de riesgo y factores protectores)
****
Estado del sistema de servicios de salud es la descripción de las condiciones en que se encuentran las
organizaciones y los recursos destinados por la comunidad para el fin específico de dar salud.
11
La esencia de los planes radica en su generalidad y en su papel integrador de la gestión. A
semejanza de los proyectos, los planes definen también intencionalidades (finalidades, objetivos,
metas); información (diagnósticos, justificaciones, análisis de viabilidad, factibilidad....); y
decisiones (políticas, estrategias generales...).
Si embargo, estos componentes se definen en los planes a un nivel tan general para la
organización, que serían incapaces de promover un cambio si no se convirtieran en programas y
proyectos.
Más que una limitación, la generalidad de los planes cumple una función totalizante e
integradora de la gestión, pues tiene que dar albergue y apoyo a las diferentes intencionalidades
específicas que surjan en la organización.
Debe existir una estrecha relación entre los planes y las funciones o competencias. Sin embargo,
ambos planteamientos son diferentes.
Los planes se formulan en el marco de las funciones de la agencia y definen, para un período
específico de gobernabilidad, (delimitación temporal) los siguientes aspectos:




Los objetivos generales y específicos que se pretenden lograr
Las metas
Las estrategias o líneas de acción seleccionadas para alcanzar los resultados.
Otros lineamientos de política que orientarán la gestión durante el mismo lapso.
El proceso planificador en las instituciones se desarrolla a partir de la organización de diferentes
niveles (plan, programa, proyecto), que van de lo general a lo específico, pero manteniendo el
referente de la plataforma estratégica y logrando que en dichos niveles se de cuenta del
cumplimiento de los objetivos propuestos.
Para facilitar el manejo de estas decisiones, los planes se descomponen en programas y
proyectos. Cada objetivo específico del Plan deben corresponder a uno o más objetivos
generales de los programas o subprogramas y cada objetivo específico de los programas debe
corresponderse con los objetivos generales de los proyectos. Algunos autores diferencian los
Planes generales de los Planes operativos, nombre que dan al conjunto de programas y
proyectos detallados para el período.
2.1.2. Programas.
A pesar de que no existe consenso sobre el significado del término y su aplicación, Pineault y
Contandriopoulos consideran que un programa es, en un sentido amplio, un conjunto
organizado, coherente e integrado de actividades, servicios o procesos expresados en
agrupaciones de proyectos que se relacionan entre sí por su naturaleza similar y se desarrollan
en forma simultánea o sucesiva, con los recursos necesarios y con la finalidad de alcanzar los
objetivos determinados, en relación con una problemática definida.
12
La temporalidad de los programas no es tan definida como la de los planes. En los planes puede
existir la superposición temporal de diferentes programas que en algún momento trascienden los
límites del período de planificación; esta es la razón por la que los programas pueden presentar
la apariencia de esquemas de acción
relativamente estables y continuos en el
Formalmente, los programas contienen los
tiempo.
siguientes elementos:

El nombre que lo identifica
Al ubicarse entre el plan y los proyectos,
 Los objetivos generales y específicos
el programa ejerce un papel de conexión e
del programa o
intermediación coherente, que articula en
 Las estrategias
forma lógica la generalidad de la
 Otros lineamientos de política
planeación con la concreción de los
proyectos. El objetivo general de un programa, corresponde generalmente a un objetivo
específico del plan de desarrollo. Cuando este objetivo general comprenda a su vez dos o más
aspectos que requieren un enfoque diferencial, puede ser conveniente descomponer el programa
en subprogramas.
2.1.3. Proyectos.
Para la postura clásica, el proyecto se concibió como un conjunto de actividades que se pueden
identificar al interior de una organización, y gerenciarse en forma independiente. Sus
características más relevantes son su temporalidad y singularidad. Son entonces esquemas
específicos de acción que desarrollan un componente particular, al interior de un plan, un
programa o un subprograma.
En la actualidad el proyecto se concibe como
un conjunto articulado de decisiones
detalladas en su alcance, y de actividades
interrelacionadas y coordinadas hacia un
objetivo
específico,
que
propenden
Conjuntamente por un resultado definido en
limite de tiempo y con unos recursos
determinados.
Todo proyecto social se formula para satisfacer las
necesidades o solucionar un problema de una población
específica; ello implica que se formule desde la
demanda selectiva y no desde una oferta
indiscriminada. Por lo tanto la caracterización de la
población objetivo y de las alternativas acordes con las
condiciones
económicas,
sociales,
culturales,
ambientales, entre otras específicas son condiciones
inherentes a la formulación del proyecto.
El proyecto se considera como la estrategia operativa de gestión para ejecutar los planes y
programas, pues hace posible pasar de la idea a la realidad, de la teoría a la práctica. Su
capacidad para transformar situaciones puede ser enorme. Es la base de control del gasto público
social. Su ejecución permite medir la efectividad en la satisfacción de la necesidad o solución de
un problema, la calidad de un producto o servicio y el logro o resultado según el beneficio
alcanzado versus el esperado o planeado.
Todo proyecto tiene principio y fin. La
Aunque con frecuencia se observan diferencias en
característica de los proyectos es su concreción y,
el uso y significado de los términos, las corrientes
especialmente, su auto-limitación tanto en
administrativas coinciden en que los proyectos son,
recursos como en tiempo. En todos los casos, un
en esencia, esquemas concretos de decisión que
proyecto deberá terminar cuando se logre el
deben estar íntimamente relacionados con los
resultado previsto. Es importante recordar que
planes y los programas. El éxito integral de la
gestión depende de la estrecha articulación y
relación armónica entre estos tres modelos.
13
Entre las principales características de los proyectos se encuentran:
La temporalidad: Los proyectos nacen y mueren. Tienen un comienzo desde su concepción
como idea, su formulación, ejecución y evaluación en un límite de tiempo predeterminado.
La singularidad: No hay dos proyectos iguales. Todos son muy singulares. Esto hace que la
experiencia de unos no sea totalmente transferible a los otros.
La dependencia: El proyecto tiene su origen en un plan, en un programa o en una organización,
por lo tanto sus objetivos se subordinan a estos. El proyecto no se pertenece a sí mismo, no tiene
significado per se.
La flexibilidad: Por su permanente juventud, el proyecto puede ser una realidad moldeable y
versátil. Es la vía de cambio de las organizaciones y de transformación de una realidad
específica, cualidad sumamente importante hoy en día, dada la creciente necesidad de
adaptación al medio.
La fragilidad: Los proyectos son muy vulnerables y no están consolidados y pueden afectarse
por los cambios de los medios externos e internos de las organizaciones. El precio por la
flexibilidad se llama fragilidad.
La integralidad: Los buenos proyectos son como imanes que atraen todo lo que tiene que ver
con ellos. Por esta razón transitan horizontalmente por las organizaciones ya que tienen que ver
con todas las áreas. Son aglutinantes por excelencia, donde el trabajo en equipo es una
condición de partida.
La creatividad: Los proyectos dan rienda suelta a la imaginación, innovación y originalidad.
Sus procesos no son repetitivos y exigen siempre nuevos planteamientos y visiones.
Los buenos proyectos NO son decisiones aisladas.
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