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CONSULTA 3/2015
CONSULTAS PROYECTO CSP
3/2015
Pago de prestaciones no realizadas, reintegro de pagos y plazo de prescripción.
CUESTIÓN PLANTEADA:
“El Ayuntamiento ejecutó subsidiariamente una demolición y para ello procedió a la
adjudicación de un contrato de obras. La propietaria obligada al pago recurrió la ejecución
material de la obra y la jurisdicción contencioso administrativa reconoció que una partida de
geógrafo/arqueólogo, no se ejecutó, por lo que se debe descontar su importe - unos 2000 euros
- en la liquidación de los gastos a ingresar por la propiedad.
El Ayuntamiento ha exigido dicho importe cobrado indebidamente al contratista, no obstante,
éste alude a la prescripción, por el transcurso de los 4 años en aplicación de la Ley General
Presupuestaria, si bien nosotros consideramos que se aplican el plazo de 15 años previsto en
el Código Civil.
En otro orden, la propiedad de la edificación demolida pertenece a varios hermanos, en
porcentajes del 16%, pero todas las actuaciones incluidas las relativas al contencioso
administrativo se han llevado a cabo con una de las propietarias y ahora, con el pago, alegan
nulidad de actuaciones por indefensión o, con carácter subsidiario, que se gire la liquidación a
cada propietario en función de su 16%. Nosotros consideramos que estaríamos ante una
responsabilidad solidaria”.
RESPUESTA:
La consulta se plantea dentro del marco de un expediente contractual, que ha supuesto
el nacimiento de una relación jurídico-administrativa, en virtud de la cual el Ayuntamiento
contrató la ejecución de unas obras.
En relación al régimen jurídico aplicable a la reclamación efectuada por el
Ayuntamiento, con objeto de recuperar el importe de lo indebidamente abonado, no cabe duda
de que nos encontramos ante un “reintegro por pago indebido”, a cuyo efecto, en ausencia de
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regulación en el RDL 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales y en el Real Decreto 500/90, resulta de aplicación el
artículo 77 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, conforme al cual
“1. A los efectos de esta ley se entiende por pago indebido el que se realiza por error
material, aritmético o de hecho, en favor de persona en quien no concurra derecho
alguno de cobro frente a la Administración con respecto a dicho pago o en cuantía que
excede de la consignada en el acto o documento que reconoció el derecho del
acreedor.
2. El perceptor de un pago indebido total o parcial queda obligado a su restitución. El
ordenador de pagos, o el órgano que en cada caso resulte competente, de oficio o por
comunicación del órgano administrativo proponente del pago, dispondrá de inmediato la
restitución de las cantidades indebidamente pagadas conforme a los procedimientos
reglamentariamente establecidos y, en defecto de procedimiento específico, con arreglo
al que establezcan conjuntamente el Ministro de Hacienda y el de Economía, o el de
Trabajo y Asuntos Sociales en el ámbito de la Seguridad Social”.
Nos encontramos por tanto, ante una relación jurídico-administrativa, en la que se
produce el ejercicio de una potestad administrativa en el ámbito de la contratación pública, de
la que se deriva una reclamación para el reintegro de un pago indebido (ingreso de derecho
público de naturaleza no tributaria). Este marco jurídico nos lleva a que el plazo de prescripción
deba ser el previsto en la norma presupuestaria, puesto que únicamente resultaría de
aplicación el plazo de prescripción previsto en el Código Civil, si nos encontrásemos ejercitando
una acción civil, lo que hubiese llevado al Ayuntamiento al inicio del correspondiente proceso
civil, extremo que no procede en el presente caso.
Este ha sido el criterio jurisprudencial marcado por el Tribunal Supremo, en sentencias
como la de 1 de octubre de 2014, conforme a la cual
“Que en materia del contrato administrativo de obras siempre fuese aplicable el
régimen de la prescripción y los plazos del Código Civil, lo que entraría en pugna con
cuanta copiosa doctrina legal se refiere en general a la prescripción de acciones en
materia de contratación administrativa, (pago de certificaciones, intereses, liquidaciones
definitivas de obra, etc.), entre las que citamos ahora, y de manera nada agotadora,
sentencias del Tribunal Supremo como las de 13 de Junio del 2007 STS, Sala
Contencioso Sección, 7ª del 15 de Diciembre del 2011; STS de 2 de Abril del 2008; o
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STS Sala de lo Contencioso, Sección 4ª del 15 de Junio del 2007, en que el plazo de
prescripción se obtiene, sistemáticamente y sin mayores dudas, de la Ley General
Presupuestaria. Tan solo cuando, como por ejemplo ocurre en la STS de 12 de Julio del
2006, se alude a materias tales como préstamos hipotecarios concedidos por el IRYDA
como ingresos sometidos al ordenamiento jurídico privado en todo aquello que no se
encuentre regulado específicamente, se atiene la jurisprudencia al artículo 35 de la LGP
que defiere a las normas de derecho privado la pervivencia o no de la acción para
reclamar, con aplicación del plazo de prescripción que para las obligaciones personales
señala el artículo 1.964 del Código Civil…
De este modo se concluye necesariamente que la acción administrativa articulada
mediante un procedimiento propio y en régimen de autotutela declarativa y ejecutiva por
parte de la Administración de la C.A.E, tendente a exigir y obtener finalmente la
indemnización dineraria de daños y perjuicios que preveía en su momento el artículo 56
LCE, con base en vicios y desperfectos aflorados como consecuencia de la actuación
de los obligados en el ámbito de un contrato administrativo, ha quedado prescrita por
aplicación del régimen que acabamos de desarrollar en relación con los ingresos de
derecho público, con necesaria desatención a otros posibles cómputos y análisis que
estuviesen fundados en el ordenamiento jurídico privado, que es eventualidad que el
artículo 44.4 tan solo concibe para la prescripción de los derechos de naturaleza
privada…
La sentencia, modificando razonadamente un criterio anterior, se inclina por considerar
que debe prevalecer el criterio de aplicar la regla general de prescripción de acciones
prevista en la Ley General Presupuestaria, tal como se hace en el pago de
certificaciones, intereses, liquidaciones definitivas de obra. Esta Sala comparte dicho
criterio, pues si de lo que se trata es de ejercitar la acción civil prevista en el articulo
1591 y siguientes del Código Civil habría de haberse interpuesto el correspondiente
proceso civil por parte de la Administración. Aquí por el contrario nos encontramos ante
el ejercicio de una potestad administrativa en el ámbito de la contratación administrativa,
donde la Administración utilizando la autotutela declarativa declara el alcance y sujetos
de la responsabilidad por los daños ruinógenos de una obra. En consecuencia,
acreditado que los daños vienen referidos a 1993, el plazo de prescripción ha de ser el
previsto en la normativa presupuestaria, y los motivos de interrupción de la prescripción
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los previstos igualmente en la misma. Por ello procede desestimar el motivo de
casación, y en consecuencia el recurso...”
La segunda cuestión excede del ámbito contractual, materia a la que dedica su actividad
el Proyecto CSP, no obstante, podemos realizar las siguientes consideraciones.
Para resolver la cuestión planteada, relativa a la cotitularidad de bien y el régimen de
solidaridad, a falta de regulación expresa, podríamos acudir a la regulación contenida en la Ley
58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, concretamente a los siguientes artículos:
En relación a la regulación de los obligados, es el apartado cuarto de su artículo 35 el
que establece que
“4. Tendrán la consideración de obligados tributarios, en las leyes en que así se
establezca, las herencias yacentes, comunidades de bienes y demás entidades que,
carentes de personalidad jurídica, constituyan una unidad económica o un patrimonio
separado susceptibles de imposición”.
En relación a la representación legal, el artículo 45 de la LGT establece que
“3. Por los entes a los que se refiere el apartado 4 del artículo 35 de esta ley actuará en
su representación el que la ostente, siempre que resulte acreditada en forma fehaciente
y, de no haberse designado representante, se considerará como tal el que
aparentemente ejerza la gestión o dirección y, en su defecto, cualquiera de sus
miembros o partícipes.
…
7. La concurrencia de varios obligados tributarios en un mismo presupuesto de una
obligación determinará que queden solidariamente obligados frente a la Administración
tributaria al cumplimiento de todas las prestaciones, salvo que por ley se disponga
expresamente otra cosa”.
Para determinar el régimen de responsabilidad, debemos acudir al artículo 42 de la LGT,
conforme al cual
“1. Serán responsables solidarios de la deuda tributaria las siguientes personas o
entidades:
…..
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b) Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo a) anterior, los partícipes o cotitulares de
las entidades a que se refiere el apartado 4 del artículo 35 de esta ley, en proporción a
sus respectivas participaciones respecto a las obligaciones tributarias materiales de
dichas entidades”.
Respecto a la posibilidad de practicar una liquidación individualizada a cada titular, es
una opción que prevé el apartado séptimo del artículo 35 d ela LGT, eso sí, vinculada a que se
solicite la división, se faciliten los datos de los cotitulares y el porcentaje de titularidad. Así, el
referido apartado establece que
“7. La concurrencia de varios obligados tributarios en un mismo presupuesto de una
obligación determinará que queden solidariamente obligados frente a la Administración
tributaria al cumplimiento de todas las prestaciones, salvo que por ley se disponga
expresamente otra cosa.
Las leyes podrán establecer otros supuestos de solidaridad distintos del previsto en el
párrafo anterior.
Cuando la Administración sólo conozca la identidad de un titular practicará y notificará
las liquidaciones tributarias a nombre del mismo, quien vendrá obligado a satisfacerlas
si no solicita su división. A tal efecto, para que proceda la división será indispensable
que el solicitante facilite los datos personales y el domicilio de los restantes obligados al
pago, así como la proporción en que cada uno de ellos participe en el dominio o
derecho trasmitido”.
Para concluir, cabe traer a colación el criterio de la Dirección General de Tributos, en su
consulta vinculante V2885-11, por la que se considera que en aquellos casos en que dos o más
personas físicas sean titulares pro indiviso de un bien inmueble, pueden optar por constituir una
comunidad de bienes o bien simplemente compartir el derecho de propiedad. Así, en el
supuesto de constituir la comunidad de bienes, ésta será titular del derecho de propiedad y por
tanto sujeto pasivo, mientras que si simplemente se comparte el derecho de propiedad sobre el
bien inmueble, sin constituir ningún tipo de entidad, todos los propietarios pro indiviso
quedarían obligados solidariamente frente a la Administración.
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Las respuestas a las consultas constituyen meras opiniones técnicas del equipo del Proyecto CSP, con exclusivo
valor informativo, y se expresan salvo mejor criterio fundado en derecho.
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