indefinida en el tiempo, sino que por el contrario, se encuentra

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indefinida en el tiempo, sino que por el contrario, se encuentra
habilitada para iniciar un procedimiento de eminente carácter sancionatorio dentro del lapso previsto legalmente en el artículo 117
de Ley especial que regula la materia, y comienza a partir de la
fecha en que se cometió la presunta irregularidad urbanística. Adicionalmente, debemos agregar que producto de la inacción de la
administración no cabe la posibilidad de imponer las sanciones
correspondientes sobre las obras que constituyan una presunta violación a las normas urbanísticas, lo cual bajo ningún concepto implica que, dichas construcciones sean consideradas legales, puesto
que siempre subsistirá el quebrantamiento a la norma legal urbanística.
REFERENCIA: Criterio sentado por la Sindicatura Municipal en dictamen de fecha
3 de septiembre de 2009.
VIII
EL PRINCIPIO DE LA CARGA DE LA PRUEBA
EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
SANCIONATORIOS
Al momento de abordar temas tan complejos como los relacionados con la actividad probatoria de las partes, específicamente, la
obligación que tienen de aportar las pruebas que consideren pertinentes para fundar sus defensas, resulta importante pasearse primero por ciertos conceptos básicos, que aporten luces para comprender
con claridad el asunto planteado.
Primeramente, y con relación a la prueba, algunos tratadistas
emplean este término para referirse a la actividad dirigida a demostrar los hechos en que las partes fundamentan sus alegatos, o también para denominar los instrumentos en que apoyan la existencia
o veracidad de tales afirmaciones con el objeto de convencer a quien
decide; por último, también se consideran pruebas los resultados de
la verificación de tales hechos.
68
ERGA OMNES
Sin embargo, de acuerdo a lo señalado por el maestro Couture19, debemos entender que la prueba se refiere a la verificación de
las afirmaciones hechas por las partes; no como erróneamente se
confunde con el término de averiguación, pues, en este caso, a la
Administración lo que le corresponde es clarificar la verdad que se
supone traen a su conocimiento.
Ello así, tenemos que en el proceso, el objeto de la prueba lo
constituyen las afirmaciones hechas por las partes, no los hechos, en
virtud que éstos ya existen. Las partes no traen al juez, en este caso
al órgano administrativo, sus dudas, sino su seguridad –real o ficticia– sobre lo que sabe; no viene a pedir que se averigüe, sino a exponer lo que ella ha averiguado, para que el órgano decisor constate,
compruebe, verifique (ésta es la expresión exacta) si esas afirmaciones
coinciden con la realidad.
En este mismo orden, cuando cualquiera de las partes ejerce
las facultades procesales que constituyen manifestación de la defensa
–entre ellas el derecho a probar– se está garantizando la transparencia e idoneidad del proceso; pues son esas aseveraciones, así como su
respectiva constatación, las que inducen a quien decide para que,
con base en la convicción creada, resuelva justamente el caso sometido a su arbitrio.
Si vemos el derecho a la defensa como el ejercicio de las facultades procesales necesarias para actuar en juicio, e influir de
manera positiva sobre el convencimiento del decisor, éste derecho
sólo resulta satisfecho cuando el demandado puede ejercer todas
las facultades procesales que constituyen manifestación de la defensa, tales como el derecho al contradictorio, el derecho a la prueba,
el derecho a la impugnación, el derecho a una apropiada asistencia
legal, entre otros.
En lo que respecta al derecho a la prueba, ésta es la base del
derecho a la defensa, pues en esencia una defensa sin posibilidad de
prueba, no sería una defensa. Ello así, en sentencia de la Sala Polí19
COUTURE, Eduardo. Fundamentos del Derecho Procesal. 3era. Edic. Edit. De
Palma. Buenos Aires, 1958, p. 216.
DOCTRINA ADMINISTRATIVA
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tico Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia se estableció lo
que a continuación se transcribe:
«(...) El derecho a la prueba en el proceso, forma parte del derecho a la defensa consagrado en nuestro Texto Constitucional.
En efecto, el numeral 1 del artículo 49 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela expresa lo siguiente:
(...) La necesidad de la prueba en el procedimiento, responde a
esta fundamental garantía del derecho a la defensa. Esta garantía
se vería menoscabada, si no se pudiese llevar al procedimiento las
demostraciones de las afirmaciones, alegatos o defensas realizadas
por las partes. El derecho a la defensa en relación con la prueba,
se patentiza en el procedimiento con las actuaciones de las partes
cuando promueven pruebas, se oponen a las de la parte contraria, las impugnan, contradicen, cuestionan, es decir, cuando realizan actividades de control y de contradicción de la prueba (...)»20.
Así pues, la actividad probatoria más que un mero paso o escalón del proceso, constituye en sí un requisito sine qua nom para la
garantía de la defensa de todo individuo, pues nadie puede ser condenado con base en las solas afirmaciones de su contraparte si éstas
no se comprueban. Es decir, es fundamental que se prevea una oportunidad para la promoción y evacuación de las pruebas, para su
contradicción y control; integrándose de esta manera el derecho a
la defensa en materia probatoria.
Es el caso que, adentrándonos en lo referente a la actividad
probatoria, aquellos lineamientos o, directrices básicas que orientan
su materialización se entenderán como los principios rectores de la misma;
siendo necesario referirnos específicamente a la carga probatoria.
En efecto, dentro de los principios probatorios se encuentra el
relativo a la carga probatoria de las partes; siendo la regla dentro de
todo proceso, que de las mismas surja la necesidad de suministrar la
prueba de ciertos hechos sobre los cuales sostienen sus defensas. De
esta afirmación nace lo que conocemos como la autorresponsabilidad
de las partes por su conducta en el proceso, al disponer de la libertad de
20
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político-Administrativa, Sentencia Nº
00325 del expediente Nº 11.240 de fecha 26/02/2002.
70
ERGA OMNES
llevar o no al proceso la prueba de los hechos que la benefician y la
contraprueba, de los que comprobados por el contrario, pueden
perjudicarlas. Ello así, pueden entonces las partes colocarse en una
total o parcial inactividad probatoria, por su cuenta y riesgo.
Así, específicamente el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil establece:
«(...) Artículo 506. Las partes tienen la carga de probar sus respectivas afirmaciones de hecho (...)».
Ahora bien, en sentencia del Tribunal Supremo de Justicia,
además de explorar otros elementos relevantes en materia probatoria, se refieren a la autorresponsabilidad de las partes en cuanto a la
carga de la prueba:
«(...) Por lo que respecta a las pruebas, aparte de los requisitos antes
dichos, valederos para todo tipo de actuación de las partes en el
proceso, existen requisitos relativos a los medios de prueba y condiciones propias de las diligencias probatorias realizadas por las
partes o por el tribunal al pretender incorporar a los autos aquellos
medios de prueba (...) Las normas anteriores revelan que los medios probatorios están sujetos a condiciones intrínsecas que inciden directamente en su admisión y que están previstas en el artículo
398 del Código de Procedimiento Civil, relativas a su legalidad o
pertinencia y además que, también en materia de pruebas rige todo
lo expuesto anteriormente en cuanto al modo, lugar y tiempo de
los actos procesales. Así vemos como el citado artículo 396 establece que dentro de los primeros quince días del lapso probatorio
deben las partes promover todas las pruebas de que quieran valerse. Esto nos señala que se debe respetar el principio de la preclusión, razón por la cual toda prueba promovida fuera de ese lapso
de quince días será extemporánea, excepto que alguna norma especial consagre lo contrario, como sucede con el instrumento fundamental de la pretensión, el cual deberá acompañarse con el libelo
o indicar en él, la oficina o lugar donde se encuentre, so pena de
que no se le admita después, a menos que sea de fecha posterior
al libelo o que siendo anterior, el demandante no tuvo conocimiento de él, tal y como disponen los artículos 340 ordinal 6º y
434 del Código de Procedimiento Civil. También según el postulado de dicha norma, la diligencia probatoria debe realizarla el
interesado y por ello, señala que deberán las partes, promover
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todas cuantas pruebas quieran usar; dejando en claro que al referirse a partes, se está haciendo mención a todo legitimado y
no únicamente al actor y al accionado sino también al posible
tercerista, sin incluir dentro de su ámbito de aplicación al Juez,
por cuanto éste podrá ordenar la experticia o la inspección
cuando lo considere conveniente o podrá usar sus facultades
de prueba previstas en los artículos 401 o 514 del Código de
Procedimiento Civil. Independientemente que, los escritos de prueba estén redactados en castellano, por la persona interesada y
presentados dentro de las circunstancias de tiempo y de lugar
antes dichas, existe un requisito de naturaleza intrínseca no del
medio probatorio sino de la diligencia por medio de la cual se
le lleva a los autos que incide directamente ya no sobre la admisibilidad del medio sino sobre la validez de la actuación con la
cual se le produce y ese requisito no es otro sino la identificación del objeto de la prueba (...)»21, (Destacado nuestro).
Así pues, si la actividad probatoria configura la esencia del derecho a la defensa, las partes intervinientes en su condición de interesadas, deberán aportar esos elementos que consideren necesarios
y pertinentes a los fines de fundamentar los derechos que alegan y
pretenden tutelar por los mecanismos judiciales, pues de lo contrario, el juez podrá fallar sobre el fondo de la causa con prescindencia
de las pruebas, y las partes deberán soportar las consecuencias de su
falta.
Sin embargo, toda regla indefectiblemente tiene su excepción.
En efecto, cuando nos encontramos en el marco de procedimientos
sancionatorios22, dadas las características intrínsecas del mismo, la carga
probatoria sufre una inversión y, siendo la Administración la en21
22
Tribunal Supremo de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia Nº 363 del
expediente Nº 00-132, de fecha 16/11/2001.
«Los procedimientos administrativos autorizatorios son aquellos instituidos para
impedir o permitir que se haga alguna cosa y revisten mucha importancia,
pues comprenden además de las autorizaciones stricto sensu, permisos, licencias, aprobaciones, dispensas y otras habilitaciones análogas. Ahora bien,
aquellos procedimientos a través de los cuales la autoridad aplica las sanciones
administrativas a los hechos que la norma califica como ilícitos administrativos, se denominan procedimientos administrativos sancionatorios». ARAUJO J., José.
Tratado de Derecho Administrativo Formal. Vadell Hermanos Editores. 4ta. Edición. Valencia-Caracas, 2007, p. 458.
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cargada de procurar la verdad ante la imputación que hace respecto a los particulares, corresponde sin duda a ella la aportación de
los elementos probatorios necesarios que fundamenten sus decisiones.
Bien ha sostenido el tratadista José Araujo Juárez que «en el
procedimiento administrativo rige, con carácter general, el principio de la
oficialidad de la prueba (CSJ/CP: 13-02-97 caso Venevisión C.A., JCSJ,
1997, Nº 2-1983) según el cual el órgano administrativo está específicamente obligado a desarrollar, incluso de oficio, las actuaciones necesarias
y, por consiguiente, todas las actividades probatorias para el mejor conocimiento del asunto que deba decidir (art. 53, LOPA) (...). De ahí que, se
señala, el principio de oficialidad de la prueba, modula pues, de forma
importante, la carga de la prueba, que pesa esencialmente sobre la Administración Pública. Se advierte sin embargo, que el principio señalado no
excluye la posibilidad de que los administrados puedan o deban aportar al
procedimiento administrativo cuantas pruebas consideren o tengan como
necesarias (García de Enterría)»23.
En efecto, esta tesis ha sido acogida inclusive por nuestra jurisprudencia, siendo que desde más de una década la Corte Primera de
lo Contencioso Administrativo estableció lo siguiente:
«(...) En este sentido es necesario destacar que, como acertadamente ha señalado la doctrina y la jurisprudencia administrativa,
si bien en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos, sería, en principio, al recurrente a quien correspondería destruir tal presunción comprobando los vicios de
ilegalidad que esgrimen adolecen los actos impugnados, sin
embargo, si se trata de procedimientos sancionatorios y de pérdida de derechos, cuando legal o parcialmente se requiere de la
Administración que suministre la demostración de los motivos
o presupuestos de hecho de la decisión administrativa impugnada, la Administración soporta la carga de la prueba y al recurrente sólo le toca alegar que el órgano administrativo no cumplió
con el procedimiento legalmente previsto o que incurrió en falta
para que la Administración se vea obligada a presentar la prueba
contraria de la justificación de su actuación. (Vid. Sentencias
23
ARAUJO, José. Ob. Cit., p. 286.
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12-03-87; 20-01-88 y 25-02-88 de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo) (...)»24, (Destacado agregado).
Así, cuando se trata de procedimientos ablatorios (sancionador,
disciplinario, inspección, etc.), que culminan con un perjuicio o desmejora en la esfera jurídica del particular, iniciados comúnmente de oficio
por la Administración, a quien corresponde desvirtuar la presunción
de inocencia del particular es a ésta.
Tal premisa se deriva no sólo de los análisis doctrinarios o de
sentencias de vieja data, sino que inclusive la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia ha dejado sentado su criterio, a saber:
«(...) Al respecto observa la Sala que esta garantía (presunción de
inocencia) requiere que la acusación aporte una (sic) prueba individual de culpabilidad, más allá de la duda, lo cual implica el
derecho a no sufrir sanción que no tenga fundamento en una
previa actividad probatoria sobre la cual el órgano competente
pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad.
En efecto, el hecho que la Administración tenga la carga de
probar los hechos con base a los cuales considera que es procedente la aplicación de la sanción correspondiente, no implica
que el administrado no tenga la carga de traer al expediente
administrativo, pruebas que permitan evidenciar ante la Administración, la licitud de su actuación. Por tanto, estima esta Sala
que en el presente caso, no se vulneró la presunción de inocencia, ya que la actividad desplegada por la Administración se efectuó en virtud de cumplir con la carga probatoria que le
correspondía (...)»25. (Destacado nuestro).
Ello así, como complemento a lo anterior, tenemos el principio
de presunción de buena fe, acogido en el artículo 23 del Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley sobre Simplificación de Trámites
Administrativos26, el cual establece lo siguiente:
24
25
26
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Sentencia Nº 39-156, de
fecha 14/08/89, citada por el tratadista ARAUJO, José. Ob. Cit., p. 287-288.
Tribunal Supremo de Justicia. Sala Constitucional, Sentencia Nº 0378, de
fecha 21/04/2004.
Gaceta Oficial Nro. 5.891 Extraordinario, de fecha 31 de julio de 2008.
ERGA OMNES
74
«(...) Artículo 23. De acuerdo con la presunción de buena fe, en
todas las actuaciones que se realicen ante la Administración Pública, se tomará como cierta la declaración de las personas interesadas, salvo prueba en contrario. A tal efecto, los trámites
administrativos deben diseñarse para lograr el objetivo propuesto en la generalidad de los casos (...)».
De esta manera, si la Administración considera o conoce que
no es cierta la declaración o información que aporta un particular
en el marco del procedimiento administrativo, está en el deber de
aportar las pruebas que desvirtúen esa declaración o información.
Conclusiones
En conclusión, debe indefectiblemente adoptarse el criterio referido a que la carga de la prueba en los procedimientos sancionatorios corresponde a la Administración, en resguardo del derecho a
la defensa y de presunción de inocencia de los particulares, y procurando la emisión de decisiones apegadas a derecho y poco susceptibles de ser revocadas o anuladas por los órganos jurisdiccionales.
REFERENCIA: Criterio sentado por la Sindicatura Municipal en dictamen de fecha
15 de noviembre de 2009.
IX
GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN
DE LOS BIENES QUE INTEGRAN
LA HACIENDA PÚBLICA.
Transferencia de los Bienes Adscritos al Concejo Municipal
1.
El régimen jurídico de los bienes municipales
La Constitución al regular las competencias del Poder Público
Municipal, dispone que le corresponde a los municipios el gobierno
y administración de sus intereses, así como la gestión de las materias