potestad punitiva de la Contraloría General de Perú como garante

XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10 - 13 nov. 2015
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La potestad punitiva de la Contraloría General de Perú como garante del principio
a la buena administración pública
Nimrod Enciso Ordóñez
La ética y la buena administración pública
En principio, toda institución requiere para el cumplimiento de sus metas y la buena gestión, no solo de
adecuada planificación, organización, ejecución y evaluación; sino que además, el regirse por un
estándar mínimo de valores éticos y comportamientos aceptados por la mayoría de agentes vinculados a
ella, como válidos y correctos, a fin de encausar su conducta por la senda que los lleve al cumplimiento
honesto de sus fines institucionales.
Si ello es así, más aún resulta necesario que en la administración pública, cuyo fin último es alcanzar el
bienestar general, corra una fuerte dosis de ética en cada uno de los agentes públicos que colaboran en
las distintas entidades que la conforman, pues caso contrario, no se lograría alcanzar una buena
administración pública comprometida con el bienestar de la ciudadanía. Contreras (2013) señala que es
un requisito sine qua non que el personal que forma parte de la Administración Pública, sea consciente
del valor e importancia de contar con una buena administración pública, precisando que en dicha
concientización del referido personal “juega un papel importante la ética ya que la buena
administración exige, a su vez, determinados comportamientos de los agentes públicos en la forma de
tratar los asuntos que son de su competencia.”
La ética de la función pública está conformada por los valores morales que permiten al funcionario o
un servidor adoptar decisiones y tener un comportamiento correcto en las actividades que le compete
realizar en determinado contexto1; en ese sentido, la ética y la buena administración pública, se
encuentran vinculados pues la carencia de la primera, indiscutiblemente no permitiría la obtención de
una administración pública correcta y eficiente, sea cual fuere la forma de gobierno donde se encuentra
estructurado.
El entonces Defensor del Pueblo Europeo, Diamandouros (2013), ha señalado que “para que la
administración pública sea eficiente necesita una dimensión ética”. En otras palabras, el
comportamiento de los funcionarios en su trato diario con los ciudadanos y otros funcionarios afecta
profundamente a la cultura administrativa, por medio del cual el Estado se relaciona y se compromete
con la sociedad.
Por ello se requiere que los administradores públicos sean hallados leales, no a sus propios intereses,
sino al interés público en estricto, de modo que para alcanzarlo necesariamente sigan los valores éticos
que les permitan guiar su conducta al fin colectivo y respeto al ordenamiento jurídico que les resulta
aplicable, trabajando legítimamente como servidores idóneos al buen funcionamiento de la
organización pública al cual sirven, sin aprovecharse de su cargo en beneficio propio o de terceros.
1
Respecto a las nociones básicas que se debe tener sobre la ética, Hernández (2011, 82), señala que etimológicamente la
palabra ética tiene su origen en la palabra griega ethos, que viene a expresar la costumbre, el modo habitual de obrar, y
desde un punto de vista sustantivo, la ética se refiere al estudio filosófico de la acción y la conducta humana analizada en su
conformidad o no con la recta razón; de modo que lo define como el conjunto de principios y normas morales que regulan
las actividades humanas de acuerdo a la recta razón, transformándose luego a un principio rector tanto de la función pública,
como de la vida de las personal en cualquier sociedad democrática.
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Ahora bien, para darle carácter de coercibilidad, los valores éticos que rigen la función pública han sido
recogidos en textos normativos denominados códigos de ética de la función pública2, que son un
sistema de principios, deberes y prohibiciones éticos de carácter obligatorio que regula la conducta de
los servidores públicos a fin de que actúen con probidad durante el desempeño de su función.
A un mayor nivel, el artículo 2° de la Constitución Política de la República de Venezuela de 1999,
señala que como un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, propugna como valores
superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la
solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y, en general, la preeminencia de la ética.
Asimismo, la Constitución de la República de Colombia de 1991, en su artículo 209° señala que la
función administrativa del Estado está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en determinados valores supremos, como son los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad3. Lo anterior nos permite afirmar que la
ausencia de ética en el sector público, se manifiesta en la presencia de corrupción y carencia de
resultados dentro de las instituciones, lo cual deriva en negativas consecuencias para la sociedad.
Pero la promoción de un trabajo ético y responsable no solo se debe restringir a las administraciones
Estatales e infra Estatales, sino en aquellas organizaciones internacionales, como la Organización de las
Naciones Unidas (ONU), de quien se ha comentado la necesidad de un cambio estructural para hacerlo
más efectiva.
Al respecto, Yuri G. Mantilla, profesor en Derecho Internacional de Liberty University School of Law,
afirmó este 11 de febrero de 2015, en una transmisión radial en Centroamérica, que uno de los más
grandes escándalos de corrupción de este siglo ocurrió en el programa de la ONU denominado Petróleo
por Alimentos de las Naciones Unidas (PPA) para Irak, donde altos funcionarios fueron acusados de
corrupción, al hablarse de más de 20 millones de dólares usados para sobornar a funcionarios. En ese
sentido, es cierto aseverar, que en todo trabajo humano, individual u organizacional, el fundamento
ético es esencial para el éxito de las naciones, y cuanto más para las entidades públicas que la integran,
cualquiera fuera el nivel de gobierno que se ubican.
No olvidemos que aquellos quienes se encuentran a cargo de los órganos de gobierno y/o dependen
funcional o administrativamente de ella, no solo ostentan puestos de poder, sino que además de
servicio, de modo tal que los ciudadanos y organizaciones civiles demandan de ellas, un correcta
administración pública, no solo entendida como un bien jurídico digno de tutela jurisdiccional en el
fuero penal, civil o cuasi jurisdiccional, sino que elevándose, es reconocida como un principio de orden
constitucional y derecho fundamental. De modo que si algún ciudadano quiere ingresar al servicio
público, debe presentar sus aptitudes y habilidades al servicio de la nación, siguiendo un código de
ética; en otras palabras, sometiéndose como servidor a la obediencia de las normas y principios que
rigen la buena administración pública.
2
En el Perú, mediante Ley Nº 27815 del 12 del agosto de 2002, se promulgó la Ley del Código de Ética de la Función
Pública. En Argentina la Oficina Nacional de Ética Pública crea el Código de Ética de la Función Pública, aprobada por
Decreto Nº 41/1999 del 27 de enero de 1999. Asimismo está la Ley 25.188 – Ley Nacional de Ética Pública del 29 de
setiembre de 1999. En Venezuela, mediante Gaceta Oficial 40.314 de 12 de diciembre de 2013 se emitió el Código de Ética
de las Servidoras y Servidores Públicos.
3
Con similar criterio, la Constitución de la República del Ecuador, precisa en su artículo 120°, respecto a la función
pública, que aquella constituye un servicio a la colectividad, que exigirá capacidad, honestidad y eficiencia.
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En efecto, es de vital importancia considerar que el ejercicio de una administración pública correcta, no
solo deba preocupar al gobierno, sino al ciudadano y a la población en su conjunto, quienes
voluntariamente cedieron poder – parte de ella – al Estado, para que los gobierne, administre, juzgue y
legisle su diario vivir. Dicho elemento humano del Estado, por un lado espera que quienes sirvan en la
administración pública lo hagan con eficiencia y honestidad, reprochando todo acto de corrupción,
asimismo, otra facción otorga apoyo a la prevención y lucha en forma eficaz de este flagelo. En sí, esta
labor de combate contra la corrupción en la administración pública, sigue siendo un problema complejo
y organizado, que no solo requiere del papel activo del gobierno, a través de sus órganos de control y
prevención del delito, sino que necesita de la participación y cooperación conjunta de la sociedad civil,
organizaciones no gubernamentales y comunitarias, para que sumen esfuerzos en combatir este mal
mundial4.
El derecho a una buena administración pública no es una expresión romántica, insustancial ni una
entelequia, sino un concepto jurídico reconocido en varios ordenamientos normativos del globo, y que
genera una serie de obligaciones jurídicas, susceptibles de ser tuteladas en caso de ser vulnerados, así
como de exigir su cumplimiento por diversas vías legítimamente establecidas. Cabe resaltar que la
Unión Europea ha consagrado el derecho a la buena administración en el artículo 41° en la Carta de
Derechos Fundamentales, escrito de la siguiente manera:
“Artículo 41 – Derecho a una buena administración
1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos
imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
2. Este derecho incluye en particular:
- el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que
le afecte desfavorablemente,
- el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses
legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial, la obligación que incumbe a la
administración de motivar sus decisiones.
3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comunidad de los daños causados por sus
instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios
generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.
4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y
deberá recibir una contestación en esa misma lengua.”
Asimismo en España, tal como afirma el profesor Solé (2012, 309), de manera implícita se encuentra
reconocida el deber jurídico de la buena administración en la Constitución de 1978, en los arts. 9.3
(principio de interdicción de la arbitrariedad), 31.2 (principios de economía y eficiencia en el gasto
público) y 103.1 (principios de objetividad, coordinación y eficacia) y que afecta a todo desarrollo de la
función administrativa. Por su parte, la Ley 26/2010, de 3 de agosto, sobre el Régimen Jurídico y de
Procedimiento de las Administrativas Públicas de Cataluña, recoge explícitamente en su artículo 22° un
derecho a una buena Administración.
4
Cabe resaltar que en el caso peruano, el equipo de PROÉTICA creó la Red Nacional Anticorrupción - RNA, que está
conformada por ciudadanos y organizaciones que realizan acciones en prevención de la corrupción en sus distintas
localidades, para lo cual forma líderes en cada región del Perú en la Escuela Nacional Anticorrupción; además del
acompañamiento y asesoramiento de núcleos regionales en sus iniciativas locales contra la corrupción, así como el
otorgamiento de cierto financiamiento. Este trabajo se da como respuesta a la desconfianza, indiferencia y falta de
formación que se manifiesta en la sociedad civil frente a la lucha contra la corrupción. Para una mayor información de sus
labores y logros, puede revisar el libro denominado “Uno más uno. Red Nacional Anticorrupción en el Perú”, cuya versión
digital se puede obtener de la página web: www.proetica.org.pe.
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En Latinoamérica, si bien las Constituciones de los países que la conforman no han recogido de forma
expresa el derecho a la buena administración y el deber jurídico derivada del mismo para la
Administración; no obstante ello, se puede desprender del contenido de las normas que desarrollan el
funcionamiento y organización de sus propias Administraciones Públicas.
En el caso Chileno, el artículo 38° de la Constitución Política dispone que toda persona que es
lesionado en sus derechos por una mala práctica de la administración pública, tiene la facultad de
reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar
al funcionario que hubiere causado el daño, de donde se puede colegir el derecho de la ciudadanía de
contar una administración pública eficiente y a la reparación de los daños ocasionados por sus
actuaciones. En la Constitución del Ecuador, prescribe como deber primordial del Estado garantizar la
administración pública libre de corrupción5.
En cuanto a la Constitución Política del Perú, en el Capítulo IV del Título I, consagra la buena
administración como un principio constitucional, implícitamente reconocido y necesario del propio
Estado de Derecho para asegurar una paz jurídica duradera6. En efecto, en el Derecho nos encontramos
con “principios no positivizados”, que no se encuentran recogidas en normas escritas, sino en las reglas
del Derecho Natural, de modo que pertenecen de forma imperiosa a cualquier ordenamiento jurídico
digno de tal nombre. En palabras Del Vecchio, citado por Lopez (1992) estos principios son “elementos
lógicos y éticos de derecho, que por ser racionales y humanos, son virtualmente comunes a todos los
pueblos”.
El principio constitucional de buena administración pública, en específico se encuentra en el artículo
39º de la Constitución Política del Perú, que señala: “Todos los funcionarios y trabajadores públicos
están al servicio de la Nación...”, de modo que se encuentran censuradas todas aquellas actuaciones
que pongan en peligro el regular cumplimiento de los deberes funcionales de los servidores públicos y
el buen funcionamiento de la administración pública, para con el órgano de la administración, la
comunidad y el Estado, en donde prevalece el principio de buena administración.
Sostiene por tanto el Tribunal Constitucional en su Sentencia recaída en el Expediente Nº 00017-2011PI/TC de 3 de mayo de 2012, que este “Tribunal ha entendido que detrás de las disposiciones de dicho
capítulo de nuestra Constitución y en especial del artículo 39º de la Constitución (…), subyace el
principio de “buena administración” (Cfr. Exps. Nsº 2235-2004-AA/TC; 2234-2004-AA/TC).”
5
Constitución Política de la República del Ecuador
Art. 3.- Son deberes primordiales del Estado:
- Fortalecer la unidad nacional en la diversidad.
- Asegurar la vigencia de los derechos humanos, las libertades fundamentales de mujeres y hombres, y la seguridad social.
- Defender el patrimonio natural y cultural del país y proteger el medio ambiente.
- Preservar el crecimiento sustentable de la economía, y el desarrollo equilibrado y equitativo en beneficio colectivo.
- Erradicar la pobreza y promover el progreso económico, social y cultural de sus habitantes.
- Garantizar la vigencia del sistema democrático y la administración pública libre de corrupción.
6
En ese sentido, Ponce (2007, 243) ha señalado que el Tribunal de Primera Instancia Europeo en su sentencia del 30 de
enero de 2002 (Caso T-54/99, Max. mobil Telekommunikation Service GmbH. v. Commission), precisó que el derecho a una
buena administración es “uno de los principios generales que son observados en un Estado de Derecho (governed by the
rule of Law) y son comunes a las tradiciones constitucionales de los Estados miembros”, de conformidad al mencionado
artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que reconoce expresamente el derecho a la buena
administración.
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A su vez, agrega dicha sentencia en su fundamento 16 que “… no solo cabe considerar que el buen
funcionamiento de la Administración Pública constituye un bien de índole constitucional cuya
protección podría justificar la intervención del Derecho penal, sino que el propio combate contra toda
forma de corrupción goza también de protección constitucional, lo que este Tribunal ha deducido de
los artículos 39º y 41º de la Constitución…”
Lo expuesto se encuentra en estrecha relación con el Preámbulo de la Convención Interamericana
contra la corrupción, la cual establece que: “la Democracia representativa, condición indispensable
para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región, por su naturaleza, exige combatir toda forma
de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas, así como los actos de corrupción
específicamente vinculados con tal ejercicio”.
La corrupción, entendida en un sentido amplio, atenta frontalmente contra el principio a la buena
administración, ya que los malos servidores, en colusión con empresas privadas, grupos políticos,
particulares y organizaciones civiles, soslayan el mismo desviando los recursos públicos para sus
interés particulares u otros fines al cual han sido destinados, o aprovechándose de sus atribuciones, se
valen para favorecer indebidamente a ciertos agentes de gobierno, dar ventajas ilícitas a los particulares
vinculados con ellos, en las operaciones y procedimientos que dirigen. Sin embargo la corrupción no es
una patología oriunda de las administraciones de Latinoamérica, sino, constituye un fenómeno amplio
y global que comprende tanto las actividades de los particulares como los agentes públicos, en una red
compleja, y no simplemente un tosco saqueo de los fondos públicos por parte de ciertos empleados
públicos, como comúnmente se estila definirla.
Sobre el respecto, el historiados peruano Quiroz (2013), define la corrupción, luego de análisis
concienzudo de diversos juicios emitidos por estudiosos sobre la materia, como “el mal uso del poder
político-burocrático por parte de camarillas de funcionarios, coludidos con mezquinos intereses
privados, con el fin de obtener ventajas económicas o políticas contrarias a las metas del desarrollo
social mediante la malversación o el desvió de recursos públicos, junto con la distorsión de políticas e
instituciones”. Con relación a tales funcionarios y servidores públicos, tenemos que han abandonado su
primer deber, que es ejercer la función pública de manera honesta y leal, siguiendo el debido
procedimiento, como garantía del ciudadano al derecho de una buena administración7.
El control de la administración pública
La teoría del control de la Administración Pública, es una institución del cual se ocupa, entre otras
ramas de las ciencias sociales, el Derecho Público, y en particular el Derecho Administrativo 8. Dentro
de la administración pública, cumple el sistema de control un rol resaltante, de modo que la función
contralora actúa en buena medida como factor de garantía de las responsabilidades que tiene el Estado
en las diferentes manifestaciones del uso del poder, es un promotor de una eficiente y transparente
administración.
7
El debido procedimiento, es un principio comúnmente reconocido por las legislaciones; y en el Perú, se encuentra
literalmente consagrado por el numeral 1.2 del artículo IV de la Ley Nº 27444-Ley del Procedimiento Administrativo
General, el cual establece que los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento
administrativo, comprendiendo este derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una
decisión motivada sujeta a derecho.
8
La Ciencia Política, a través del estudio del control del poder público; así como la Economía, la Sociología, entre otras
ramas de las Ciencias Sociales, tienen entre sus áreas de estudio el control de las actuaciones del Estado.
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En ese sentido, si bien la Administración ejerce distintas funciones administrativas como expresión del
poder público, a través de los funcionarios y servidores que la conforman, es también cierto que ello no
significa una autarquía por parte de éstas, sino por el contrario, que solo podrán realizar actuaciones
que se encuentren expresamente delegadas (manifestación positiva del principio de legalidad), y de otro
lado, la discrecionalidad administrativa en los casos en que una norma los faculte; por tanto, deberán
conducirse de manera armónica a los fines estatales, y regir sus decisiones – en todo tiempo – en
beneficio de la colectividad, así como responder por sus decisiones. Quien monitorea el cumplimiento
de lo anteriormente expuesto, evidentemente cae en primer lugar en las propias entidades, mediante el
uso del control interno, dirigido por los respectivos Titulares de cada entidad administrativa.
En relación a dicho tema, Vidal (2005) estudiando el enfoque de los autores franceses Guy Braibant,
Nicole Questiaux y Céline Wiener sobre el control de la administración y la protección de los
ciudadanos, señala que el punto central del control es impedir la arbitrariedad administrativa, toda vez
que las Administraciones Públicas se encuentran sujetas a determinadas reglas de acción que al mismo
tiempo, se convierten como garantías de los ciudadanos, frente al abuso de poder público y el buen
funcionamiento de los servicios públicos.
No obstante, la afectación al derecho a la buena Administración Pública ha evolucionado, de modo que
servidores y funcionarios públicos amantes de sí mismo, de ganancias deshonestas y/o intereses de
interpósita persona, se apresuraron en innovar formas complejas y organizadas para aquejarla, y en vez
de fortalecer la correcta administración, se apartan de ella. Asimismo, se advierte que con el fin de
emitir actos que defraudan los intereses públicos, han generado el advenimiento de nuevas fenómenos
que merman el buen funcionamiento de la Administración Pública, de modo que el control no solo
debe enfocarse en arbitrariedades administrativas, sino en aquellos actos que con apariencia de
legalidad, vulneren los derechos y valores supremos que guían la convivencia pacífica y armónica de la
población, cuyos intereses tutela el Estado.
En consecuencia, el control en la administración pública no puede quedarse con los brazos cruzados;
por el contrario, toca a aquellos que tienen poder de decisión, aplicar nuevas políticas públicas y emitir
cuerpos normativos eficientes y más audaces para sanarla; otorgando facultades suficientes a las
instituciones que tienen potestad de realizar la función de control, con el fin de tutelar el principio y
derecho de la buena administración. En ese sentido, no solo se necesita de instituciones que alcen su
voz fuerte para aconsejar y protestar, sino de instituciones con potestad punitiva para sancionar a los
funcionarios y servidores públicos, cualquiera fuere su régimen de contratación o vinculación con el
Estado, cuando comprueben su responsabilidad administrativa, civil o penal, en hechos no lícitos9.
En virtud de lo expuesto, tengamos en cuenta que el Estado tiene una “función contralora” de sus
propios actos, que consiste en la supervisión y fiscalización de las decisiones, actuaciones materiales,
contratos, concesiones, uso de los recursos públicos, actos de administración interna, y demás
expresiones y actuaciones administrativas realizadas por las entidades públicas.
9
Los particulares, en calidad de ciudadanos, administrados, contratistas o beneficiarios, también podrían ser pasibles de
sanción si sus conductas coadyuvaron o generaron afectación a la correcta administración pública, como se advierte en el
fuero penal, en delitos comunes contra la administración pública donde el sujeto activo no deba ser calificado (usurpación
de funciones; ostentación indebida de distintivos de función pública, grado académico, titulo profesión u honores; violencia
o resistencia a la autoridad; cohecho, etc.).
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Linares (2007) ha señalado con relación a la función contralora, que esta consiste en la vigilancia
traducida en actos administrativos y de administración, sobre actos de conducta de la Administración, o
de los administrados que se encontraban vinculados o relacionados por éstas, a fin de verificar la
legalidad, oportunidad o conveniencia de tales actos.
En base a las consideraciones anteriormente expuestas, cabe acotar que dentro de la concepción de un
Estado de Derecho, la Administración Pública en el cumplimiento de sus funciones, de manera
concreta la función administrativa, se encuentra sujeta a frondosos mecanismos de control10, entre
estos, las que ejercer las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), quienes realizan el control
gubernamental de las entidades públicas. El control gubernamental es una expresión del principio de
rendición de cuentas (accountability) al que se encuentran constreñidas las Administraciones Públicas.
Sobre el respecto, Guichot (2012, 314) al analizar el derecho administrativo global, precisa que existe
principios comunes a las instituciones administrativas, como es la transparencia, la participación, el
control y sobre todos, el de redición de cuentas. En razón de dicho principio, es deber de los
funcionarios y servidores públicos, dar cuenta ante las autoridades competentes y la ciudadanía por el
uso de los fondos y bienes del Estado a su cargo, así por el cumplimiento de los objetivos
institucionales; en síntesis, exigir que se dé una explicación de lo que se ha hecho o dejado de hacer.
En ese sentido, considerando que es necesario contar con una buena gestión pública, la transparencia en
la utilización de los recursos públicos y la recta actuación de los funcionarios en el uso de sus
potestades administrativas, se ha creado en la mayoría de los países del globo, las Entidades
Fiscalizadoras Superiores con denominaciones particulares, como Contralorías de la República o
Tribunales de Cuentas11, con la finalidad de ser los entes rectores del control gubernamental de índole
administrativo-financiero, que consistente en la supervisión, vigilancia y verificación externa de los
actos resultados de la gestión pública y el buen uso de los recursos públicos. La existencia del órgano
de control externo es señal de un mayor grado de evolución democrática, dado que un Estado no
fiscalizado en un Estado antidemocrático, que esconde a la ciudadanía la gestión que ha realizado de
los recursos públicos y los fondos provenientes de las contribuciones de la población.
Es así que por ejemplo, el 5 de mayo de 1928, mediante Ley Orgánica, es creada la Contraloría General
de la República en Bolivia12, en aplicación de las reformas sugeridas por la banca neoyorquina, a través
de la comisión Kemmerar.
10
Al respecto, Guzmán (2013, 21 y 22) señala, que la función pública se encuentra sometida a múltiples mecanismos de
control, de los cuales el Poder Judicial y el Parlamento son las que desempeñan funciones matrices de control. Sin perjuicio,
añade la labor de control administrativo que realiza la Contraloría General de la República, entre otras instituciones, y el
control social o ciudadano, ambos importantes modalidades de control como los primeros.
11
En el libro “Historia de la Contraloría en Bolivia”, págs. 119 y 120, Editora Presencia, agosto de 2012, el autor indica
sobre las Contralorías u Órganos de Control en América Latina, que coexisten tres (3) formas de Control Gubernamental o
Fiscalización, están los Tribunales de Cuentas como órganos independientes, están las Contralorías con sus competencias
definidas y separadas del ejecutivo y finalmente están los Órganos Mixtos que no son tribunales y tampoco Contralorías.
Países como Paraguay, México, Ecuador, Panamá, Cuba, Nicaragua, Chile, Venezuela y Colombia, mantiene las
características de Contraloría, en cambio Brasil, Honduras, Argentina, Uruguay, El Salvador, tienen Tribunales de Cuentas
o modalidades aproximadas a ello. De acuerdo a la particularidad de sus legislaciones algunas de las entidades de Control
Gubernamental tiene sistemas mixtos con combinaciones que exponen el destino de sus informes hacia el ejecutivo o hacia
sus congresos.
12
El Congreso Nacional del Estado de Bolivia decretó en el artículo primero de dicha Ley Orgánica del 5 de mayo de 1928:
“Créase una oficina de contabilidad, estadística y contralor fiscales que se denominará “Contraloría General”. Esta oficina
administrativa será independiente de todos los ministerios y de las demás oficinas del Estado; pero sujeta al Presidente de la
República.”
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En cuando al Estado peruano, de la misma manera que en el caso boliviano y otros países de
Latinoamérica, mediante Decreto Supremo de 26 de setiembre de 1929 se creó la Contraloría General
de la República, como una instancia de supervigilancia de todas las operaciones financieras del Estado.
Teniendo como base dicho cuerpo normativo, el 28 de febrero de 1930, el legislativo promulgó la Ley
Nº 6784, que oficializó la creación de la Contraloría General de la República, como dependencia del
entonces Ministerio de Hacienda, siendo nombrado como primer contralor general, Ricardo Madueño y
Rosas. Actualmente el ente rector de control se rige por la Ley N° 27785 – Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Control y de la Contraloría General de la República.
El gobierno venezolano con el apoyo de Colombia, quien siguiendo las recomendaciones de la
comisión Kemmerar instituyó su entidad contralora, paso a crear la Contraloría General de la Nación a
través de Ley Orgánica de Hacienda Nacional de 15 de junio de 1938. Posteriormente se pasó a
denominar también Contraloría General de la República, siendo que la vigente norma emitida por el
legislador venezolano ha establecido que los órganos que conforman el Sistema Nacional de Control
Fiscal tienen como finalidad el buen funcionamiento de la Administración Pública, entre otros13.
El control interno y externo
Respecto a la clasificación del control de la Administración Pública, no existe una forma pétrea, sino
que puede ser clasificado desde diversos ángulos y enfoques; en tanto para el presente trabajo, lo
hemos dividido en virtud a la vinculación del ente contralor y sobre los cuales realizará control; es
decir: i) control interno y ii) control externo14, agrupando de esta manera a todos los actores que
realizan dicha función contralora. Con similar criterio, pero con sus particulares matices, Araujo-Juárez
(2012, 68-80), indica sobre la teoría del Control Público de la Administración del Estado, que la
clasificación del control puede realizarse, entre otras modalidades, por la relación de los órganos entre
los cuales se establece la actividad de control. Así tenemos desde dicho punto de vista: Control
intraórgano, control interórgano, y control extraórgano15.
Por su parte, Abruña (2010) en una importante obra sobre le delimitación jurídica de la Administración
Pública en el ordenamiento peruano, señala que toda Administración Pública del Estado democrático se
encuentra sometida al control, entre las cuales ha previsto que realizan el control externo el Parlamento
mediante el control político, y el Poder Judicial, con el control jurídico; además de dos organismos
constitucionales que controlan externamente la Administración Pública, que es la Defensoría del
Pueblo y la Contraloría General de la República; e internamente cada administración pública cuenta
con órganos especializados para realizar esta tarea.
13
Artículo 4 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la Republica y el Sistema Nacional de Control Fiscal, Gaceta
Oficial Nº 6.013, de 23 de diciembre de 2010.
14
Sobre este sub tema, cabe aclarar que esta división del control en la Administración Pública, ha tomado como referencia
la clasificación utilizada comúnmente por el Entidad Fiscalizados Superiores-EFS, en la labor de control administrativafinanciera, que realizan: control interno y control externo; no obstante, en cuanto a la segunda forma, para el presenta
análisis resultaría más amplia dado que abarcaría todas aquellas instituciones (de competencia nacional e internacional) que
cumplen la labor de control, no solo financiero, sino en todas sus modalidades.
15
Dicha clasificación se puede resumir en los siguientes términos: a) Control intraórgano, que hace referencia a los
controles internos o que operan dentro de una misma estructura orgánica; b) control interórgano, que resulta de las
relaciones que se establecen entre diversos sistemas orgánicos cooperantes en la gestión pública, pero ya no en el interior
del órgano, como el Defensor del Pueblo; y c) Control extraórgano, que se da desde afuera de los diversos sistema
orgánicos.
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i. Control Interno
El control interno es el conjunto de acciones, actividades, planes, políticas, normas, registros,
organización, procedimientos y métodos, incluyendo la actitud de las autoridades y el personal,
organizada en cada entidad del Estado, y utilizada para proporcionar una garantía razonable del
cumplimiento de los objetivos institucionales establecidos por el titular o funcionario designado16.
En ese sentido, no podría considerarse al Control Interno como un fin en sí mismo, pero si como un
medio para el alcance de los objetivos de cada entidad pública, en tanto que la ausencia de control
interno conllevaría inevitablemente al fracaso de los mismos. Por lo expuesto, resulta de suma
importancia que los funcionarios públicos, deben implantar un sistema de control interno adecuado y
efectivo en sus organizaciones, así como su continuo monitoreo, dado que es su responsabilidad el
gestionar adecuadamente la entidad o unidad orgánica encargada, de tal manera que garantice la
materialización y alcance de los objetivos institucionales en el tiempo oportuno, la cual responde a una
gestión por resultados.
El control interno se encuentra básicamente a cargo de las propias entidades integrantes de la
administración pública, dirigido por: a) Los titulares y los superiores jerárquicos sobre los órganos de
nivel inferior; b) Los mismos funcionarios y servidores responsables de sus respectivos órganos o
unidades orgánicas (ver el organigrama del cada entidad) que la conforman, y c) El control por órganos
o agentes inferiores al controlado, como el caso de denuncias hechas por servidores públicos a sus
superiores jerárquicos de actos que mutilan derechos o afectan el interés de la colectividad17. Dicho
control se realiza mediante mecanismos de prevención, lineamientos, procedimientos, capacitación,
investigación y detección de deficiencia y desviaciones de conductas que vulneran el buen gobierno,
los valores éticos públicos, el alcance de las metas institucionales y cumplimiento del orden normativo,
implantando correctivos para su mejoramiento.
Sobre el respecto, es importante indicar que en la XXIV Asamblea General de la Organización
Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadores Superiores - OLACEFS (2014), realizado en
la capital arqueológica de América, se desarrollaron importantes temas técnicos sobre el control y
fiscalización de los recursos público, entre estos, sobre el control interno desde la perspectiva de
transparencia y la rendición de cuentas, donde se explicó que existe consenso entre las Entidades
Fiscalizadoras Superiores, que la implantación del sistema de control interno es responsabilidad de las
entidades, considerando como principal referencia el modelo COSO 2013 y sus consecuentes
modificaciones18.
16
En similar sentido, los Lineamientos para las Normas de Control Interno del INTOSAI, señalan referente al control
interno que: “… es una herramienta gerencial usada para brindar una seguridad razonable de que los objetivos
gerenciales están siendo alcanzados”.
17
Tengamos en cuenta que también las instituciones que conforman el Sistema Nacional de Control, dirigidos por la
Contraloría General, al realizar el control externo del uso de los fondos públicos, evalúan el sistema de control interno de la
entidad controlada a fin de detectar las debilidades de control y recomendar acciones con el objeto de fortalecer el control y
mejorar las operaciones institucionales. Al respecto la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadora SuperioresINTOSAI ha señalado en un trabajo denominado “Control Interno. Brindando las bases para la rendición de cuentas en el
Gobierno” (2001, 4), que: “La mayoría de las entidades gubernamentales también son auditadas por una entidad de
auditoría externa. Este auditor externo le informa y es designado a menudo por el cuerpo de vigilancia al cual la entidad le
deberá rendir cuentas. Este auditor externo puede examinar y sugerir mejoras el control interno de una entidad
gubernamental”.
18
El modelo COSO de los Estado Unidos, es un enfoque del marco del control interno aplicable a cualquier tipo de
instituciones, de modo que estas puedan evaluar sus sistemas de control y decidir cómo mejorarlas. Es aplicado por el
Banco Mundial, entre otros, y extensivo también para el control de las propias entidades públicas. El modelo establece cinco
9
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Para implementar el sistema de control interno es necesario reforzar y potenciar aspectos como
liderazgo, comunicación, capacitación, monitoreo y evaluación.
En el caso peruano, con la promulgación de la Ley N° 28716 “Ley de Control Interno de las entidades
del Estado”, desarrollada en la Resolución N° 320-2006-CG de 3 de noviembre de 2006, dictada por la
Contraloría General de la República, se cambia el enfoque del control interno centrado en el aspecto
financiero, por el control gubernamental de enfoque panorámico, con el propósito de cautelar y
fortalecer los sistemas administrativos y operativos con acciones y actividades de control previo,
simultáneo y posterior, sobre los actos y prácticas indebidas, propendiendo al debido, eficiente y
transparente gestión, para el logro de los fines, objetivos y metas institucionales.
Constituyen componentes del sistema de control interno en las entidades del Estado: a) el ambiente de
control, b) la evaluación de riesgos, c) actividades de control gerencial, d) las actividades de prevención
y monitoreo, e) los sistemas de información y comunicación, f) el seguimiento de resultados, y g) los
compromisos de mejoramiento.
En el caso colombiano, cabe resaltar que la figura del control interno se encuentra incorporada en el
artículo 209º de la Constitución Política de 1991, que señala lo siguiente: “... La administración
pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la
ley.”. En virtud de dicha norma constitucional, se emitió la Ley 87 de 1993, que establece reglas para el
ejercicio del control interno, y la Ley 489 dispuso la creación del Sistema Nacional de Control Interno.
ii. Control Externo
En relación al control externo, en primer lugar es menester señalar que la función contralora se
encuentra distribuida en diversos actores quienes fiscalizan y supervisan a las entidades que ejercen
función administrativa, gozando para dicha labor de autonomía e independencia, no subordinados a la
entidad controlada, a fin de ser efectivos y desempeñar sin presión alguna, la labor de control de la
administración pública. En ese sentido, Morón (2013, 15), señala que: “No se concibe dentro de un
Estado, la existencia de un organismo contralor exclusivo del accionar de control, en sus diversas
modalidades. Hacerlo sería convertirlo en un supraorganismo. Más bien, se ha considerado
conveniente distribuir la potestad de control en diversos órganos, atendiendo a sus modalidades”.
En consecuencia, el control externo no se agotaría en la labor que realizan las Entidades Fiscalizadoras
Superiores, como órganos de control de índole financiera-administrativa, sino que además comprende
todas aquellas instituciones, que se encuentran investidas de la potestad de efectuar el control de la
gestión, actividades y decisiones que adopta la Administración Pública en el ejercicio de sus funciones.
El Dr. Roque (1999), señala que la existencia del control externo en los Estados Democráticos
(siguiendo la común división de las Entidades Fiscalizadoras Superiores), se encuentra en el control de
índole financiera y presupuestaria de la Administración Pública practicada por los Tribunales de
Cuentas y Contralorías, órgano externo a la propia Administración Pública con la misión de fiscalizar
la buena gestión del dinero público. Por tanto, concluye que es una gran polémica ubicar a los órganos
de control y fiscalización en la estructura del Estado.
(5) componentes: a) Ambiente de control, b) Análisis de riesgo, c) Actividades de control, d) Información y comunicación,
y e) Monitoreo; orientado a tres (3) objetivos gerenciales: i) Eficiencia y Eficacia, ii) Confiabilidad en la Información; y iii)
Cumplimiento de la Ley.
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No obstante, consideramos que quedaría muy corto reducirse solo a las Entidades Fiscalizadoras
Superiores, como entes que ejercen el control externo, cuando la labor contralora no se agota en el
control financiero; sino que la ejercen distintas entidades, entre estas, las que constituyen al Estado,
titulares de las realización de las funciones matrices (función legislativa, ejecutiva y judicial).
Sentada dichas premisas, y en virtud del principio y derecho a la buena administración pública y su
tutela frente a cualquier lesión, ejercen el control externo:
a) Las organizaciones supranacionales cuya misión es la lucha contra la corrupción dentro de la
administración pública; como es la OLAF (Oficina Europea de Lucha contra el Fraude) que realiza un
control externo del correcto uso de los fondos del presupuesto de la Unión Europea, teniendo una triple
misión: i.- Proteger los intereses financieros de la Unión Europea investigando el Fraude, la corrupción
y otras actividades ilegal; ii.- Realizar investigaciones (a las instituciones europeas y organismos
financiados por la UE) de casos graves relacionado con el desempeño de actividades profesionales por
parte de sus miembros y personal, que puedan dar lugar a procedimientos disciplinarios o penales; y
iii.- Colaborar con instituciones de la Unión Europea, en la elaboración y aplicación de la normativa y
las políticas de lucha contra el fraude.
Asimismo, la INTERPOL (Organización Policial Internacional) tiene la función de combatir un haz de
hechos delictivos, y entre sus áreas criminales prioritarias, la investigación y lucha de los delitos contra
la administración pública, cuyas iniciativas incluyen el apoyo en la recuperación de los fondos públicos
robados a los países víctimas, con la colaboración de socios estratégicos para combatir la corrupción a
nivel mundial.
b) El control jurisdiccional, ejercido por los Jueces y Magistrados que conforman el Poder Judicial, con
potestad aún de ir más allá de texto de las normas, mediante el ejercicio del control difuso. En virtud al
principio de interdicción a la arbitrariedad administrativa, no existe actividad administrativa que sea
inmune al control judicial, tal como lo sostienen las importantes tesis de Tomás R. Fernández (1994) y
García de Enterría (1983).
En ese sentido, el control de la administración se ejerce también a través de la función jurisdiccional
del Estado; es decir de resolución de situaciones contenciosas a través de la creación de órganos
especializados en resolver tales conflictos, cuyos miembros indispensablemente deben contar con
autonomía, sin recibir órdenes ni instrucciones, con independencia y neutralidad. Este tipo de órgano lo
podemos encontrar por ejemplo en el Conseil D҆État o Consejo de Estado Francés, que es el juez
administrativo supremo; es decir, en su función jurisdiccional, ostenta la calidad de ser el máximo juez
de las actividades del poder ejecutivo, de las colectividades territoriales, de las autoridades
independientes y de los establecimientos públicos administrativos o de los organismos que disponen de
prerrogativas del poder público.
En nuestro sistema jurídico, contamos básicamente con el Juez Penal, quien se encuentra investido de
la potestad de sancionar, en última ratio, aquellos casos más graves que vulneran el normal, correcto y
transparente desenvolvimiento o desempeño de la administración pública. Asimismo, el Juez
Contencioso Administrativo, quien tiene las funciones de administrar la justicia en materia contenciosa
administrativa, de plena jurisdicción; es decir, resuelve los conflictos surgidos en vía administrativa, en
sede jurisdiccional, con prerrogativas más allá de un mero operador de la legalidad, sino de la cautela
de los derechos y valores fundamentales que rigen la administración pública.
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También el Juez Constitucional, protector de la Constitución Política como norma de normas, a través
de los procesos constitucionales. Finalmente, en relación a la reparación por el daño causado a la
Administración Pública, tenemos el Juez Civil, competente para conocer los casos que se advierta
responsabilidad civil de los funcionarios o servidores por el uso indebido de los recursos públicos.
c) El control administrativo-financiero realizada por aquellas Entidades Fiscalizadora Superiores, las
mimas que reciben una denominación particular en los respectivos países, como Contraloría Generales
de la República y Tribunales de Cuenta.
Dichas instituciones ejercen el control gubernamental a las entidades públicas, la cual se orienta hacia
la rendición de cuentas, la lucha contra la corrupción, la transparencia en la ejecución de los recursos
públicos, así como el cumplimiento de las normas legales y lineamientos políticos; de modo tal que de
conocer – luego de examinar las actuaciones públicas y obtener evidencia suficiente competente y
relevante – presuntas acciones que infrinjan el ordenamiento jurídico y causan algún perjuicio al
Estado, recomiendan a las autoridades competentes que inicien el deslinde de responsabilidades a los
funcionarios y servidores que resultaron implicados, pudiendo ser pasibles de ser sancionados civil,
penal o administrativamente.
d) El control estrictamente administrativo realizado por los Tribunales Administrativos y autoridades
con potestades de ejercer la supervisión y la revisión de los actos efectuados por otras entidades que
ejercen función administrativa, así como de los funcionarios y empleados públicos, en el ejercicio de
sus facultades. Por ejemple, el Órgano Supervisor de las Contrataciones Públicas, respecto del sistema
de abastecimiento; Tribunal de Servir, respecto del sistema de recursos humanos; etc.
e) El control político, a cargo del Parlamento o Congreso de la República, quienes tiene la facultad
fiscalizadora de las autoridades que conforman el Poder Ejecutivo y su gestión, como por ejemplo a
través de la censura al Presidente de Consejo de Ministro o al Gabinete Ministerial.
En los gobiernos locales, un caso similar puede verse en la facultad fiscalizadora que tiene el Concejo
Municipal, sobre la gestión del Alcalde, las cuales deben responder a los acuerdos y planes aprobados
en sesión del Concejo Municipal. Entre las funciones de fiscalización que ostenta dicho órgano de
gobierno local en Perú, está el declarar la vacancia o suspensión de los cargos de alcalde y regidor; así
como la fiscalización de los funcionarios de la Municipalidad, según lo establece la Ley N° 27972, Ley
Orgánica de Municipalidades.
f) El Ombudsman o el Defensor del Pueblo, quien también ejerce el control de la administración
pública, velando por la no vulneración de los derechos constitucionales y fundamentales de los
ciudadanos19 por parte de la administración en el ejercicio de las funciones que realiza. En cuanto al
Ombudsman, Vidal (2005, 73-74) en un importante estudio indica que dicha institución aparece en
Suecia en 1713 y en la Constitución de 1809, extendiéndose después en Finlandia, Noruega y
Dinamarca.
19
Debemos hacer de conocimiento, que de acuerdo a los artículos 16° y 17° de la Constitución Política del Perú, y el
artículo 1° de la Ley N° 26520, la Defensoría del Pueblo es un organismo constitucional autónomo, atribuida de facultades
para ejercer la defensa de los derechos constitucionales y fundamentales de los persona y la comunidad; para lo cual
supervisa el cumplimiento de los deberes de la Administración Pública y la adecuada prestación de los servicios públicos.
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Fuera del territorio Escandinavo, el Ombudsman se ha trasladado a países anglosajones como Nueva
Zelanda y Gran Bretaña. En provincias de Canadá se ha utilizado el nombre de “protector del
ciudadano”, los cuales se acercan al nombre empleado en Iberoamérica, como Perú, México, Colombia,
España entre otros, donde al igual que Francia, se ha creado la figura del “Defensor del Pueblo”.
g) El control social o ciudadano, realizado por la sociedad civil, organizada y no organizada, a través de
las denuncias20, quejas, acceso a la información pública, rendición de cuentas o presupuestos
participativos, entre otros ejercidos a través de los mecanismos legalmente establecidos.
La potestad punitiva por responsabilidad administrativa funcional
Habiendo reflexionado sobre el control gubernamental, no cabe duda, que aún con todo ello, no hemos
agotado ofrecer una garantía de que en el futuro encontraremos una administración estatal eficaz y
regida en derecho. Debemos tener presente que existe como categoría esencial en el Derecho
Administrativo, ligada al control, la responsabilidad de los funcionarios y servidores que lo conforman,
de tal manera en el ejercicio de sus atribuciones y el poder público, deberán rendir cuentas por el
cumplimiento de las funciones delegadas y el alcance de las metas institucionales, aún por el abuso del
poder, el actuar negligente o en contra de ordenamiento jurídico vigente. En consecuencia, tal como
señala Rodríguez (2012, 17-57) la idea de control viene atada a la de la responsabilidad, y son una
unidad, como un maridaje que resulta en la complementariedad ineludible entre ambas, de modo tal
que la responsabilidad es el presupuesto necesario para poder pensar en la existencia de mecanismos de
control sobre los sujetos de derecho capaz de poder involucrarse en relaciones jurídicas con otros
sujetos.
La responsabilidad entendida como el compromiso u obligación que se asume como consecuencia de
realizar o no una conducta o actividad, carecería de relevancia sino viene con mecanismos prácticos
para su correspondiente retribución; entonces, los procesos para su identificación y posterior
imposición de la consecuencia jurídica por el acaecimiento de responsabilidad de los agentes públicos,
son también expresiones de control sobre su actuación o conducta, la misma que podemos clasificar en
función al tipo de responsabilidad del cual se trate; es decir responsabilidad civil, penal o
administrativa. En cuanto a esta última, responsabilidad administrativa de los servidores públicos,
coexisten en el ordenamiento jurídico peruano, la responsabilidad administrativa disciplinaria y la
responsabilidad administrativa funcional, ambas que serían determinadas por parte de la autoridad
sancionadora competente en ejercicio de su potestad punitiva.
20
El derecho del ciudadano de presentar denuncias ante las autoridades administrativas, se encuentra reconocida en el
artículo 105 de la Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, que señala que todo administrado está
facultado para comunicar a la autoridad competente aquellos hechos que conociera contrarios al ordenamiento, sin
necesidad de sustentar la afectación inmediata de algún derecho o interés legítimo, ni que por esta actuación sea considerado
sujeto del procedimiento. Añade que la comunicación debe exponer claramente la relación de los hechos, las circunstancias
de tiempo, lugar y modo que permitan su constatación, la indicación de sus presuntos autores, partícipes y damnificados, el
aporte de la evidencia o su descripción para que la administración proceda a su ubicación, así como cualquier otro elemento
que permita su comprobación. Su presentación obliga a practicar las diligencias preliminares necesarias y, una vez
comprobada su verosimilitud, a iniciar de oficio la respectiva fiscalización. El rechazo de una denuncia debe ser motivado y
comunicado al denunciante, si estuviese individualizado. En el ámbito del gobierno local, se encuentra recogido en el
artículo 118° de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, la cual establece que los vecinos cuentan con
facultades de formular denuncias por escrito sobre infracción al ordenamiento legal; y respecto a ello, la obligación de las
entidades ediles en dar respuesta por escrito en un plazo no mayor de 30 días hábiles, bajo responsabilidad directa del
funcionario, regidor o alcalde, según sea el caso; así como de imponer sanciones correspondientes, en caso pertinente, a
declarar de manera fundamentada la improcedencia de la denuncia ciudadana.
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Sobre la responsabilidad administrativa disciplinaria, cabe indicar que ésta tiene como finalidad que el
Estado empleador disuada y reprima todas aquellas acciones u omisiones realizadas por las personas
que prestan servicios en las distintas entidades públicas, denominados servidores civiles, en términos
de la nueva Ley del Servicio Civil- Ley N° 30057, consideradas como infracción o falta de carácter
disciplinario, producto de un acto de negligencia o intencionalidad, perpetrado mientras ejerce
determinadas funciones dentro de la Administración Pública; por ende no lo podría cometer cualquier
ciudadano; sino todos aquellos que se encuentra ejerciendo labores en la administración pública, aún
los trabajadores, servidores, obreros, pese a que no se encuentren comprendidos dentro de la Ley del
Servicio Civil; ya que de conformidad a su primera disposición complementaria final, prescribe que el
régimen disciplinario y el procedimiento sancionador de manera supletoria le resultan aplicables; es
decir, en todo aquello que no se encuentre previsto en sus normas especiales.
En cuanto a la responsabilidad administrativa funcional, acorde al nuevo enfoque del control, tiene
como finalidad contribuir a la mejora de la Administración Pública, eficiente y transparente, para lo
cual los órganos que ejercen el control gubernamental evalúan que el factor humano auditado, ejerza
sus funciones siguiendo el debido procedimiento para la obtención de resultados propuestos, en favor
del desarrollo y bienestar general; por consiguiente, incurrirán en este tipo de responsabilidad los
servidores y funcionarios por haber contravenido el ordenamiento jurídico administrativo y las normas
internas de la entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el vínculo laboral o
contractual al momento de su identificación durante el desarrollo de la acción de control.
Dicha responsabilidad funcional surge como consecuencia de haber practicado conductas u omisiones
consideraras como infracción administrativa a la función pública, en la administración y uso de los
recursos públicos, y en la realización de una gestión pública deficiente, vulnerando además el principio
de la buena Administración Pública, tal como lo ha sustentado el Tribunal Superior de
Responsabilidades Administrativas en su Acuerdo Plenario Nº 01-2013-CG/TSRA de 27 de noviembre
de 2013, lo cual explicaremos en el último tema del presente artículo.
Fundamentos de la potestad punitiva de la contraloría general de Perú
Una vez más, es menester indicar que es un derecho fundamental de todo ciudadano el goce de una
buena administración pública, para lo cual es requisito indispensable que los servidores quienes la
conforman, se encuentren comprometidos al cumplimiento de las metas institucionales y el interés
general, de modo tal que solo se logrará tener una buena administración pública y eficiente, si detrás de
sus actuaciones se encuentren operados por servidores y funcionarios que actúen acorde a las códigos y
estatutos de la buena conducta administrativa; así como de la legislación aplicable y las obligaciones
asumidas en los contratos administrativos. Si bien, es verdad que cada servidor público posee intereses
propios, no es menos cierto que en el cumplimiento de sus funciones necesariamente tiene que
satisfacer los intereses públicos, de modo que deberá adecuar su conducta de tal manera que aún
dobleguen sus intereses particulares para el cumplimiento del interés general.
En efecto, si la Administración Pública, se encuentra compuesta por funcionarios y servidores públicos,
la misma que ha crecido exponencialmente estos últimos años, también es cierto que su relación de
servicio se encuentra ligada a una serie de deberes públicos con una determinada ética que deben seguir
al realizar sus actividades inherente a sus cargo; por tanto, su accionar indiscutiblemente debe
encontrarse acorde a los fines institucionales, y ejerciendo sus funciones de la forma prevista en la
Constitución y las normas que le resulten aplicables.
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Pero para garantizar ello, es necesario adoptar otras medidas como el capacitar, orientar, defender y
otorgar derechos y beneficios a los empleados públicos; y como correlato a ello, en caso se identifique
responsabilidad, sancionar a aquello quienes con su accionar u omisión han lesionado el buen
funcionamiento de la administración pública, mediante mecanismos efectivos para su punición y
represión.
Sabemos bien que existe mecanismos en el sector justicia que combaten todas aquellas formas que
vulneran la buena administración pública, dirigidos por el Poder Judicial, el Ministerio Público y la
Policía Nacional del Perú, quienes gozan de autonomía e independencia frente a las instituciones
controladas, asimismo, como un garante de la buena administración pública, realiza una actuación
importante el Defensor del Pueblo, como defensor de los derechos ciudadanos frente a la actuación de
las autoridades públicas, entre otras instituciones que ejercen la función contralora.
No obstante, en sede administrativa, si bien cada Administración Pública posee de la potestad
disciplinaria con el objeto de asegurar el cumplimiento de la prestación de los servicios a cargo de la
entidades que la conforman, junto con la moralidad, responsabilidad y conducta correcta de los
funcionarios públicos; lamentablemente por muchos años, tal como lo detallaremos líneas abajo, no se
ha visto resultados notables de sanciones administrativas justa y efectivas para aquellos malos
funcionarios y servidores públicos que defraudaron los interés del Estado para satisfacer los suyos o de
interpósita persona, o su accionar negligente en perjuicio del Estado; pese a que su inconducta
funcional ha sido revelada en los Informes de Auditoría.
Expuesto dichas consideraciones preliminares, cabe señalar que con relación a la potestad
sancionadora, de acuerdo a la jurisprudencia del Tribunal Español, citado por Danós (1995, 149) existe
determinado fundamentos prácticos que sustenta la facultad de determinadas entidades para establecer
infracciones y punir a los responsables, como es: a) La conveniencia de no recargar en exceso las
actividades de la Administración de Justicia con ilícitos de gravedad menor; b) la conveniencia de dotar
de mayor eficacia al aparato represivo en relación con este tipo de ilícitos; y c) la conveniencia de
mayor inmediación de la autoridad sancionadora respecto de los hechos sancionados.
i) La conveniencia de no recargar en exceso las actividades de la Administración de Justicia con
ilícitos de gravedad menor
En prima facie, mediante Ley Nº 29622 de 7 de diciembre de 2010, aprobado en el seno del Congreso
de la República, la Contraloría recuperó la facultad de ejercer la potestad sancionatoria, toda vez que
décadas atrás, mediante el proceso de determinación de responsabilidades, regulado en el entonces
Reglamento de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control, aprobado mediante Decreto Supremo
Nº 001-72-CG de 7 de marzo de 1972, de forma primigenia se estableció el régimen del ejercicio de la
potestad sancionadora al ente rector del control21.
21
El 16 de noviembre de 1971 se promulgó el Decreto Ley Nº 19039, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control de la
Actividad Pública, dispositivo que amplió las función que aquel entonces poseía el ente rector del control, otorgando la
potestad de declarar responsabilidad en que hubieran podido incurrir los servidores del sector público en el ejercicio de sus
funciones, así como el aplicar sancionas de índole administrativa; delegando al funcionario Superior de Control, el dictar
resolución definitiva en vía administrativa declarando responsabilidad de los servidores públicos en caso de revelar reparos
en los informes de auditoría. Dicho procedimiento fue desarrollado en el Reglamento de la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Control, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 001-72-CG de 7 de marzo de 1972, que contemplo un
capítulo referido al proceso de determinación de responsabilidades y las sanciones que debía aplicarse.
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Es decir, no es una novedad en nuestro ordenamiento jurídico que el Órgano Superior de Control,
ostente potestades tales que permita sancionar las infracciones efectuadas por los agentes públicos.
Mediante la Ley Nº 29622, nuevamente se le da dicha potestad, pero de forma más restringida que el
primigenio; esto es, solo en los casos de infracción grave o muy grave tipificados en la tabla de
transgresiones, los cuales difieren de las conductas mucho más lesivas a la correcta administración
pública, tipificados como delitos penales. En otras palabras, solo en casos de cierta envergadura, el ente
rector de Sistema Nacional de Control, a cargo del órgano instructor y sancionador, en primera
instancia, y el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, en segunda instancia, será
competente de investigar y sancionar a funcionarios y servidores públicos incursos en actos de
responsabilidad funcional.
Existe, por tanto, un residualidad de dicha potestad sancionadora, pues difiere de aquellas conductas
tipificadas como delito penal22. Por lo expuesto, se evidencia, que dichas infracciones administrativas
no recargarían, dada su gravedad menor, la administración de justicia ejercido por los jueces, cuando
muy bien sabemos que en ultima ratio, solo los casos sustancialmente graves podrían verse en sede
judicial. Danós señala que “La selección entre sanción penal o administrativa dependerá de la entidad
y de la trascendencia ético-social de la conducta ilícita que se pretenda castigar, de tal modo que por
regla general se considera que las controversias menores o “ilícitos bagatela” – como los denomina la
doctrina europea – deben ser objeto de punición menor mediante sanciones administrativas”.
Con ello, no debería interpretarse que el procedimiento administrativo sancionador conducido por la
Contraloría General es menos importante que el proceso penal; toda vez que ambos cumplen el fin de
control externo, desde sus respectivos flancos; y además, podría darse el caso que los resultados del
procedimiento administrativo sean más eficaces y céleres que el proceso penal, al tener plazos
reducidos y fugaces en sus dos instancias administrativas (órgano instructor y el Tribunal Superior de
Responsabilidades Administrativas), de modo que el procedimiento sancionador, vista desde
determinadas aristas, tendría sus beneficios.
Sin perjuicio de ello, podrá acaecer y resultaría totalmente válido, que un mismo hecho cometido por
un mismo sujeto, pueda ser investigado y posteriormente sancionado tanto en sede judicial y
administrativa, o ser sancionado administrativamente y por el contrario determinarse que no resulta ser
objeto de punición en la vía penal (lo cual no invalidarían la sanción administrativa de plano), cuando
el fundamento que sustenta el ilícito administrativo y el penal difieren entre sí, sin conformar una
vulneración al principio de non bis in idem, al no establecerse la triple identidad de elementos
esenciales para sustentarla23.
22
Debemos tener presente que un mismo bien jurídico pueda ser protegido tanto en la vía penal y administrativa; pero en
virtud de la gravedad del hecho, el legislador siempre elegirá que las perturbaciones más graves a la administración pública
sean protegidas mediante un mecanismo de punición penal, y los cuales se les ha denominado delitos contra la
administración pública tipificadas así en el Código Penal Peruano.
23
Respecto al principio de non bis in iden, aquel establece que no se puede sancionar dos veces a un mismo sujeto
(Ejemplo: dos sanciones administrativas o una administrativa y otra penal), por los mismos hechos y por los mismos
fundamentos; pues bien, siguiendo dicha concepción, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente N°
2050-2002-AA, fundamento 19, ha señalado que “En su formulación material, el enunciado según el cual, «nadie puede ser
castigado dos veces por un mismo hecho», expresa la imposibilidad de que recaigan dos sanciones sobre el mismo sujeto
por una misma infracción, puesto que tal proceder constituiría un exceso del poder sancionador, contrario a las garantías
propias del Estado de Derecho. Su aplicación, pues, impide que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces)
por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”
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ii) La conveniencia de dotar de mayor eficacia al aparato represivo en relación con este tipo de
ilícitos
Sobre el respecto, cabe señalar que la Contraloría General brinda servicios de control, entre otros,
mediante la Auditoría de Cumplimiento, a las entidades públicas controladas, luego del cual, en caso de
advertir presuntas irregularidades y de recibir los comentarios y aclaraciones a las desviaciones de
cumplimiento, emite los denominados Informes de Auditoría, pudiendo recomendar – si existe
suficiente evidencia – el inició de procedimiento administrativo sancionador, a fin de deslindar las
responsabilidades de los funcionarios que se encuentran implicados en los hechos revelados en el
Informe de Auditoría.
Con respecto al resultado de dicha recomendación, antes del 6 abril de 2011, cuando aún no entraba en
vigencia las potestades sancionatorias otorgadas en virtud de la Ley Nº 29622, nótese que en muchos
de los procedimientos disciplinarios respecto del cual los órganos que conforman el Sistema Nacional
de Control solicitaron su inicio, no culminaron en la emisión de una decisión sobre el fondo del asunto
al que estaba implicado los funcionarios y servidores públicos; y no necesariamente luego de conducir
un debido procedimiento; sino por la inercia y pasividad de la autoridad sancionadora en iniciar el
procedimiento disciplinario dentro del plazo legal, lo que generó la prescripción de la acción, cuando
bien se sabe que la apertura de todo procedimiento sancionador en general, de conformidad al artículo
233° de la Ley N° 2744424, Ley de Procedimiento Administrativo General, está sujeto a plazos de
prescripción establecidos por ley25.
Asimismo, se daba el caso que luego de “evaluar” un procedimiento disciplinario, la autoridad
sancionadora competente, según sea el régimen laboral o contractual aplicable al servidor o funcionario
investigado, consideraba no haber mérito para sancionar, cuando ni siquiera habría ordenado la
realización de pruebas de oficio, o la práctica de actos que resulten convenientes para el
esclarecimiento de los hechos observados; sino que decidían archivarlo.
Por tanto, llama la atención que de acuerdo a lo informado por la Contraloría, durante la última década
del 2001 al 2010, de las recomendaciones para deslinde de responsabilidades funcionales, solo el 23%
han tenido algún tipo de sanción; es decir, el 77% de dichos casos no tuvieron ninguna sanción, lo cual
resulta ser, vista desde cualquier ángulo, una medida totalmente infructífera para mejorar el normal y
eficiente funcionamiento de la administración pública, cuando lo que se buscaba con dicho tipo de
recomendaciones, claro está luego de seguir un debido procedimiento, es punir a los agentes públicos
que han cometidos falta a sus deberes y al servicio público26.
24
Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General
Artículo 233.- Prescripción
"233.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que
establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones
que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la
autoridad prescribirá a los cuatro (4) años."
25
Sobre la prescripción en materia disciplinaria, Isaza (2009, 233 y 234) utilizando jurisprudencia constitucional de
Colombia, señala que representa una limitación que extingue el ejercicio del poder sancionador de la administración por
inercia de los órganos titulares de este; pero también como secuela del paso del tiempo de los plazos preclusivos; a fin de
dar seguridad y paz jurídica, pues no puede un sujeto quedar de manera indefinida en un proceso disciplinario, lo que
vulneraría el derecho a un debido proceso y el interés de la propia administración de que los procesos disciplinarios
concluyan.
26
Con lo mencionado, no pretendo desacreditar a los buenos servidores y funcionarios quienes ostentan potestades para
disciplinar a los agentes públicos, y cuya labor lo hacen con respeto a las instituciones públicas y la firmeza que se requiere,
luego de haber conducido un procedimiento con todas la garantías de ley; pero también es verdad que quienes emiten los
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Tengamos en cuenta, que con el nuevo enfoque del control, los servicios de control posterior, entre
otros, se enmarcan en la Auditoría de Cumplimiento, que es un examen objetivo, técnico y profesional
de las operaciones, procesos y actividades financieras, presupuestales y administrativas, que tiene como
propósito determinar en qué medida las entidades sujetas al ámbito del Sistema Nacional de Control,
han observado la normativa aplicable, disposiciones internas y las estipulaciones contractuales
establecidas, en el ejercicio de la función o la prestación del servicio público y en el uso y gestión de
los recursos del Estado.
De modo, que de advertir desviaciones de cumplimiento, las cuales no han sido aclaradas o
desvirtuadas por los presuntos responsables, deberán formularse recomendaciones, señalando el tipo de
responsabilidad y los agentes públicos involucrados. En caso de incurrir en presunta responsabilidad
funcional, corroborada por la autoridad sancionadora, se espera que adopte una decisión represiva de
aquellas conductas contrarias al derecho y el normal funcionamiento de la Administración Pública
antes vulnerado por la acción del transgresor, y asimismo producir un efecto disuasorio, lo que en la
última década obviamente no se ha conseguido en su gran mayoría, con la potestad disciplinaria en
manos de las propias entidades controladas, como podemos desprender de las cifras porcentuales
citadas.
Por ello, compartiendo lo señalado por Isaza (2009), si el servidor y funcionario público se aparta de la
Constitución y el ordenamiento normativo, ofende con su conducta el juramento por medio del cual ha
prometido cumplir con estas y con sus deberes funcionales, pues le da preeminencia al interés
particular sobre el interés general, olvidando la razón, una de las tareas esenciales que le ha trazado, de
manera general, el Estado, consistente en servirle a este y a la comunidad; por ende, ya que todos los
funcionarios y servidores públicos se someten a control, consiguientemente serían pasibles de ser
castigados administrativamente.
Ahora, sabiendo que no se debe tolerar todo acto que atenta contra el normal funcionamiento de la
Administración Pública, y de otro lado, que la ciudadanía espera los resultados de las acciones de
control gubernamental, ante casos de corrupción, irregularidades o negligencia por parte de los agentes
públicos; por tanto, para nuestra realidad resulta ser justificado que el legislador haya investido a la
Contraloría General de potestades sancionatorias, a fin de que luego de corroborar si lo revelado en los
informes de auditoría tiene asidero legal, fáctico, más perjuicio al Estado, sancione a los funcionarios y
servidores públicos, por los hechos tipificado como infracción grave o muy grave; para hacer efectivo
la potestad punitiva; ya que si la medida desfavorable no cumplieran con su función represiva y
disuasiva, no tendría razón de gastar horas hombre, dinero público y esfuerzo en realizar servicios de
control, y por ende, recomendaciones de inicio de procedimientos disciplinarios, pues devendría en
convertirse en un mero engaña muchachos y en un desgaste intelectual sin frutos.
Por otro lado, sabemos que a inicios de ésta década aún se encuentra en formación una gestión del
personal del Estado eficiente; sobre todo en los gobiernos locales, que conforman la mayoría de
entidades públicas del Estado, donde muchas veces priman las afinidades políticas que la buen gestión
pública.
Informes de Auditoría, producto del trabajo de meses de campo, se encuentra conformado por un cuerpo de auditores y
profesionales especialistas, de ser necesario; quienes luego de obtener evidencia apropiada y suficiente, recomiendan al
titular de la entidad o funcionario con atribuciones suficientes, disponer el inicio de acciones administrativas, aunque es
verdad que no siempre los resultados de su trabajo son incuestionables, pero no hasta un 77% de los casos auditados.
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Asimismo, si en la última década el 77% de las recomendaciones para deslinde de responsabilidad
funcional no ha tenido ningún tipo de sanción, que nos aseguraría que este dato no cambiaria
sustancialmente en los siguiente años.
Quiero acotar que si bien tenemos un Tribunal de Servicio Civil, que con independencia funcional en
última instancia administrativa revisa las decisiones emitidas por las propias entidades públicas en
materia disciplinaria, también es verdad, que si propia entidad pública en primera instancia no han
decidido sancionar o lo han hecho de forma desproporcional (sanción leve) a lo que corresponde, en
virtud del principio de la prohibición de la “reformatio in peius”27, el Tribunal de Servicio Civil no
podría imponer una medida aflictiva mayor que la primigenia, pese a que se evidencie que no refleja
una decisión justa. En ese sentido, desde dicho punto de vista, hay razones para otorgar potestades
sancionadoras a otra entidad externa a la controlada, la cual con independencia e imparcialidad debe
actuar; a fin de incrementar la eficiencia en la Administración Pública.
iii) La conveniencia de mayor inmediación de la autoridad sancionadora respecto de los hechos
sancionados
Sobre el particular, de forma concisa expondremos la labor realizada por la autoridad sancionadora de
la Contraloría luego de recibir Informe de Auditoría, que es un producto elaborado por la Comisión de
Auditoría en el ejercicio de la Auditoría de Cumplimiento. La Comisión Auditora remite todos los
actuados obtenidos en su labor de control, que sustentó recomendar el inicio del procedimiento
sancionador por responsabilidad funcional, a fin de que el órgano instructor en primera instancia, revise
de manera directa los mismos, realizando además el requerimiento de nuevos medios probatorios, u
otras actuaciones necesarias para el examen de los hechos, sin perjuicio de solicitar obligatoriamente
sus descargos a los presuntos funcionarios y servidores responsables, en uso del ejercicio fundamental
de su derecho de defensa, para recabar datos e información relevante para la determinación de
responsabilidad susceptible de sanción.
Asimismo, en segunda instancia, el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, como
órgano adscrito a la Contraloría General de la República, que posee independencia técnica y funcional
en las materias de su competencia y autonomía en sus decisiones, evaluara y conoce los recursos de
apelación contra las resoluciones emitidas en la primera instancia, con facultad de disponer actuaciones
complementarias para resolver las apelaciones y solicitar a las entidades, funcionarios y personas, la
información, documentación u opiniones que se consideren necesarias para la solución de los asuntos
materia de su competencia; así como el deber de escuchar los informes orales de los administrados en
la audiencia correspondiente.
De lo expuesto, en ambas instancias del procedimiento administrativo sancionador se observa mayor
inmediación de la autoridad sancionadora, pues se encuentra asegurada el contacto e intervención
directa con la actividad probatoria y con las partes investigadas.
27
En el fundamento 26 de la sentencia del Tribunal Constitucional Peruano, recaído en el Expediente Nº 1803-2004AA/TC, indica que: “En este sentido, este Tribunal declara que la garantía constitucional de la prohibición de reforma
peyorativa o reformatio in peius debe entenderse como una garantía que proyecta sus efectos también en el procedimiento
administrativo sancionador y, en general, en todo procedimiento donde el Estado ejercite su poder de sanción y haya
establecido un sistema de recursos para su impugnación”.
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Por consiguiente, existe razones pragmáticas suficientes que sustentan la potestad sancionadora
otorgada a la Contraloría General de la República, del cual ya se ve resultados, tal como lo informa el
Boletín Nº 7 del mes de marzo del 2015 de la Contraloría General, donde avisa que al 31 de enero del
2015 un total de 301 funcionarios y servidores han sido sancionados por infracciones administrativas
graves y muy graves, siendo el monto involucrado solo en 9 de estos casos superior a S/. 22 millones
de nuevos soles, las cuales ha quedado firme; es decir han agotado la vía administrativa; por ende
inimpugnables en sede administrativa.
Estos resultados, son la evidencia que cabe privilegiar el uso de la potestad sancionadora de la
Contraloría General, a fin de garantizar una buena administración pública y asegurar el correcto uso de
los recursos y bienes del Estado. Así lo prescribe el artículo 5º de Reglamento de la Ley Nº 29622, que
regula la prevalencia de la competencia de la Contraloría General para la determinación de
responsabilidad administrativa funcional: “El inicio del procedimiento sancionador por
responsabilidad administrativa funcional a cargo de la Contraloría General, determina el
impedimento para que las entidades inicien procedimientos para el deslinde de responsabilidades por
los mismos hechos que son materia de observación en los informes, cualquiera sea la naturaleza y
fundamento en dichos procedimientos”.
Sin perjuicio de lo expuesto, no pretendo concluir que ya se alcanzó todo. El ejercicio de dicha potestad
sancionadora puede mejorar, de modo que la Contraloría debe proseguir en cumplir la importante
función encomendada en la Constitución, sin dejar de poner su mirada en los principios que rigen la
potestad sancionadora y la buena administración pública.
La potestad sancionadora funcional como garante del principio a la buena administración
pública
Tal como lo hemos sostenido, siguiendo la jurisprudencia del máximo intérprete de la Constitución, el
principio a la buena administración pública se encuentra implícitamente reconocido en nuestra Carta
Magna, en su artículo 39º, de modo que si los funcionarios y servidores públicos se encuentran al
servicio de la Nación; por ende, en el cumplimiento de sus atribuciones, deberán entregar talento y
esfuerzo para ejercer sus labores de forma eficiente y el uso de los recursos público orientados a
atender las necesidades de los ciudadanos, de acuerdo a la normativa aplicable, disposiciones internas y
estipulaciones contractuales.
En ese sentido, si en los Informes de Auditoría emitidos por los órganos que conforman el Sistema
Nacional de Control, se identifica la comisión de faltas graves y/o muy graves por parte de los
servidores y funcionarios de las entidades auditadas (tengan vigente o extinguido el vínculo laboral o
contractual), más el perjuicio a los intereses del Estado, sea o no económico, (elemento trascendental
para establecer responsabilidad28), por el desarrollo una gestión deficiente o contravenir el
ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen; entonces
incurrirán en responsabilidad administrativa funcional.
28
El Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, en su Resolución Nº 005-2015-CG/TSRA aclara que con
relación al perjuicio a los intereses del Estado es un elemento necesario para la determinación de responsabilidad
administrativa funcional en todas las infracciones previstas en el artículo 46º de la Ley Nº 27785, modificada por Ley Nº
29622.
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Siento ello así, atañe la apertura del procedimiento administrativo sancionador conducido por la
Contraloría General; a fin de garantizar el principio constitucional de la buena administración pública
en las entidades contraladas; que implica el aseguramiento de contar imperiosamente con una
administración pública eficiente y recta, manifestada en la conducta de los funcionarios y servidores
por la gestión de los recursos públicos que se le han encomendado utilizar, con respeto a las
disposiciones legales. De modo que de conocer tales infracciones y luego de un debido procedimiento,
cabe punir a dichos funcionarios o servidores infractores.
Por ello, no tan solo es la adición de un calificativo a la administración pública, sino que es un
principio esencial y un derecho fundamental que consolida nuestro Estado Social y Constitucional de
Derecho, cuya protección realizado a través de la potestad sancionadora, prevista en la Ley Nº 27785,
modificada por la Ley Nº 28622, refina la labor contralora que practica la Contraloría General29.
En similar sentido, el pleno del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas fijó en su
primer precedente de observancia obligatoria, recogido en el Acuerdo Plenario Nº 01-2013-CG/TSRA
de 27 de noviembre de 2013, que la Contraloría, dentro del ámbito de control gubernamental, ejerce
facultad sancionadora para determinar responsabilidad administrativa funcional a los funcionarios o
servidores públicos que por gestionar recursos públicos, se encuentran al servicio de los derechos e
intereses legítimos de la ciudadanía y con ello, asumen un deber de cuidado de los mismos, lo que
implica que responden no solo por el cumplimiento de sus funciones, sino además por la debida
diligencia en el ejercicio de aquellas.
Agrega que se debe recordar que la actuación y funcionamiento de la Administración se rige por el
Principio de la Buena Administración, el cual tiene una doble dimensión. Por un lado, implica el
cumplimiento de una serie de principios y reglas por parte de la Administración Pública en su relación
con el ciudadano, tales como: servicio objetivo a los ciudadanos, juridicidad, racionalidad, igualdad de
trato, eficacia, entre otros. Por el otro, se concretiza en derechos subjetivos de los administrados, tales
como: el derecho a servicios públicos y de interés general de calidad, derecho a conocer las
obligaciones y compromisos de los servicios de responsabilidad administrativa, derecho a exigir el
cumplimiento de las responsabilidades del personal al servicio de la Administración, entre otros.
Por tanto, dicho Tribunal precisa que el Órgano Superior de Control, en tanto titular de la potestad
administrativa sancionadora cautela el interés público respecto al funcionamiento de la Administración
Pública, en estricta observancia a los parámetros que impone el Principio de la Buena Administración,
de conformidad con lo establecido en los artículos 39º y 82º de la Constitución Política, a favor de una
actuación de los funcionarios y servidores públicos que se traduzca en legítimo y adecuado servicio a
los ciudadanos, en el marco de un Estado Constitucional de Derecho.
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29
Constitución Política del Perú de 1993
Artículo 82.- La Contraloría General de la República es una entidad descentralizada de Derecho Público que goza de
autonomía conforme a su ley orgánica. Es el órgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de la
ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a
control.
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Reseña biográfica
Nimrod Enciso Ordóñez
Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, con estudios de Especialización en
Derecho Administrativo por la Universidad ESAN. Becario por el Proyecto de Mejoramiento de los
Servicios de Justicia del Banco Mundial en convenio con el Instituto de Gobierno de la Universidad
San Martín de Porres, para cursar el Diplomado en Gestión Pública para el Sector Justicia. Al presente,
estudio el último módulo de la Maestría en Gestión Pública con mención en Contratación Pública, en la
Escuela de Postgrado de la Universidad San Ignacio de Loyola.
En cuanto a mi experiencia laboral, colaboré como Especialista Legal en el Sétimo Juzgado
Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, proyectando sentencias en dicha
materia; siendo actualmente abogado en la Contraloría General de la República, participando en
auditorías ejecutadas a los gobiernos locales de Lima Metropolitana.
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