Informe 6/01, de 3 de julio de 2001.

Informe 6/01, de 3 de julio de 20001. "Exigencia de penalidades por demora en el plazo
de ejecución de obras y abono de intereses de demora".
ANTECEDENTES.
Por D. Miguel Antonio Cid Álvarez, Alcalde del Ayuntamiento de A Teixeira (Orense) se dirige
a esta Junta Consultiva de Contratación Administrativa el siguiente escrito:
"En septiembre de 1997 este Ayuntamiento, previos los trámites correspondientes, formalizó
un contrato administrativo de obra con una empresa adjudicataria del mismo incluida en
Planes Provinciales.
En el pliego de condiciones aprobado por el Ayuntamiento para la adjudicación y ejecución
de las obras, bajo la vigencia de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de las
administraciones públicas firmado por la empresa adjudicataria, aceptado por la misma (así
lo manifestaba en la proposición presentada) y no reclamado en el plazo establecido al
efecto y en la cláusula quinta del contrato se establecía que Ael incumplimiento del plazo de
ejecución del contrato será sancionado a tenor de lo establecido en el artículo 96 de la Ley
13/1995 de 18 de mayo de Contratos de las Administraciones Públicas".
Uno de los criterios establecidos en el pliego para la adjudicación por concurso del
mencionado contrato era el menor plazo de ejecución que le fue valorado a la empresa a los
efectos de ejecución frente al resto de los contratistas.
Habiéndose comprometido la empresa a la ejecución de las obras en el plazo de un mes
tardó nueve meses sin que en ningún momento pidiera prórroga del plazo para la ejecución
de las mismas y habiendo informado a esta Alcaldía el técnico director de las obras que el
retraso se debió a causas de la propia empresa.
Habiéndose finalizado las obras, pagado todas las certificaciones y transcurrido ya un largo
período de tiempo el contratista presenta en noviembre del 2000 escrito solicitando se le
paguen intereses por la demora en el pago de certificaciones.
Considerado esta Alcaldía que el Ayuntamiento le debe de pagar los intereses que
legalmente procedan puesto que ha de estar al contrato y a la legalidad vigente considera
también que la empresa debe de responder por el incumplimiento del plazo de ejecución del
contrato según el artículo 96 de la Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones
Públicas.
Habiéndole dado un plazo de audiencia al contratista éste manifiesta que no proceden las
penalidades ya que al firmar el acta de recepción el Ayuntamiento está dando su
conformidad a la ejecución del contrato incluso en cuanto al plazo y que, de conformidad con
el artículo 137.4 del Reglamento de Contratos del Estado, vigente en lo que no se oponga a
la actual legislación, el Ayuntamiento le debería de haber requerido dándole un plazo para la
terminación de la obra. Así mismo manifiesta que no proceden ya que las penalidades tienen
por finalidad la terminación de las obras.
Por ello por esta Alcaldía se solicita su parecer sobre los siguientes extremos.
El artículo 97.2 de la Ley 13/1995 establecía respecto de la prórroga de los contratos: "Si el
retraso fuese producido por motivos no imputables al contratista y éste ofreciera cumplir sus
compromisos dándole prórroga del tiempo que se le había señalado, se concederá por la
Administración un plazo que será, por lo menos, igual al tiempo perdido, a no ser que el
contratista pidiese otro menor".
De dicho artículo parece que se deriva que sería el contratista el que debiera solicitar una
prórroga y justificada en causas no imputables al mismo. Por tanto podría considerarse que
no cabe prórroga en caso de que las causas fuesen imputables al contratista e incluso en el
caso de causas imputables si éste no la ofreciere.
De hecho la actual redacción del artículo 67 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de
las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000 de 16 de junio
no admite las prórrogas tácitas. Quizás era también ese el espíritu de la Ley.
El artículo 140.2 del Reglamento de Contratos del Estado, en su párrafo primero se
pronuncia en los mismos términos que el artículo 97.2 de la Ley 13/1995 anteriormente
mencionado si bien su párrafo segundo establece:
"La petición de prórroga por parte del contratista deberá tener lugar en un plazo máximo de
un mes desde el día en que se produzca la causa originaria del retraso, alegando las razones
por las que estime no le es imputable y señalando el tiempo probable de su duración a los
efectos de que la Administración pueda oportunamente, y siempre antes de la terminación
del plazo del contrato, resolver la prórroga del mismo.
En el caso de que el contratista no solicitase prórroga en el plazo anteriormente señalado, se
entenderá que renuncia a su derecho, quedando facultada la Administración para conceder,
dentro del mes último de vigencia del contrato, la prórroga que juzgue conveniente, con
imposición si procede, de las penalidades que establece el artículo 138, salvo que considere
más aconsejable esperar a la terminación del plazo para proceder a la resolución del
contrato". Por tanto podrían interpretarse que si la Administración considera conveniente
resolver el contrato no podría imponer las penalidades pero en caso de no resolverlo parece
como que el Reglamento le otorga una facultad de conceder una prórroga y no una
obligación puesto que ya el Reglamento dice que, si no se solicita prórroga por parte del
contratista se entiende que renuncia a su derecho a la prórroga
. Por tanto:
-¿Quedaría el contratista liberado de las penalidades establecidas en el contrato por el hecho
de no haberle concedido el Ayuntamiento una prórroga del plazo cuando no constan causas
que impidieran la normal ejecución de la obra y también él tenía la obligación de solicitarla? Y
eso en caso de retraso por causas imputables al contratista pues en el supuesto de causas
no imputables si no solicitó prórroga se entendería que renuncia a la misma
- Si se establece que se entiende renuncia a la prórroga si no la solicita en casos de causa
de retraso no imputable al mismo habría de considerarse que de ser la causa imputable al
mismo (situación mucho más gravosa para el Ayuntamiento y menos justificadora del
incumplimiento de un contrato) ¿debe de andar la Administración detrás del contratista
ofreciéndole prórrogas resultando así su situación más favorable que en el caso de que las
causas del retraso no fuesen imputables al contratistas? ¿No estaría el artículo 137.4 del
Reglamento de Contratos del Estado en contradicción con el 97.2 de la Ley 13/1995 que
establece la prórroga solo para casos de causa no imputable al contratista y cuando éste la
ofreciere por lo que a sensu contrario no procedería prórroga en caso de causas imputables
al mismo?
¿No tendrían las penalidades la finalidad de que se cumpla el contrato en plazo ya que el
contratista debe de saber que si no cumple el contrato en el plazo ofertado sin causa
justificada ha de proceder al cumplimiento de las mismas y más cuando en el pliego de
condiciones se valoraba el menor plazo de ejecución de las obras y otros licitadores que
ofertaron un plazo mayor y que por tanto recibieron menor puntuación a los efectos de
adjudicación de las obras podrían haber resultado perjudicados? , ¿cabría otra interpretación
respecto de las mismas que impidiera su imposición al contratista?
Manifiesta el contratista que con el acta de recepción el Ayuntamiento está dando por
supuesto de que las obras se han ejecutado conforme a contrato admitiendo incluso el plazo
de ejecución pero considera esta Alcaldía que no es esa la finalidad del acta de recepción
sino que es un acto formal por el que el Ayuntamiento recibe las obras constatando que se
han ejecutado conforme al proyecto o poniendo de manifiesto las deficiencias observadas en
su ejecución pero que no subsana el incumplimiento del contrato en cuanto al plazo de
ejecución puesto que las obras se pueden ejecutar correctamente y conforme a proyecto
pero fuera del plazo en él establecido. ¿Sería correcta dicha interpretación? .
Considerando esta Alcaldía que el Ayuntamiento de su presidencia debe de cumplir la Ley y
pagar los intereses que procedan solicita su digno parecer sobre si considera, como
organismo especializado en contratación administrativa, si procedería la aplicación de las
mencionadas penalidades."
CONSIDERACIONES JURÍDICAS.
1.- Aunque en el escrito de consulta se alude a dos cuestiones distintas e independientes la posibilidad de exigir penalidades por demora en la ejecución del contrato y la obligación de
la Administración de pagar intereses por demora en el pago- el informe de esta Junta debe
centrarse en la primera cuestión suscitada, que es la que expresamente se consulta, dado
que respecto a la segunda se consigna en propio escrito remitido que la Alcaldía considera
"que el Ayuntamiento le debe pagar los intereses que legalmente procedan puesto que ha de
estar al contrato y a la legalidad vigente", por lo que no procede razonamiento
complementario alguno sobre esta cuestión.
2.- Centrándonos en la cuestión expresamente consultada -la de la posibilidad de exigir
penalidades por demora en la ejecución del contrato- hay que destacar como hechos
significativos que el Ayuntamiento consultante, elaboró un pliego de cláusulas administrativas
particulares para la adjudicación por concurso de un contrato de obras, estableciéndose
entre los criterios para la adjudicación el del menor plazo de ejecución. Adjudicado el
contrato a una empresa que se comprometió a la ejecución de las obras en el plazo de un
mes, tardó nueve meses en realizarlas por causas imputables a la propia empresa, sin haber
solicitado prórroga, habiéndose efectuado la recepción formal de las obras, ignorándose su
fecha y la circunstancia de si se ha producido o no la liquidación del contrato.
A la vista de los anteriores hechos la cuestión planteada se circunscribe a determinar si a los
mismos les resulta de aplicación el artículo 96 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, al que se
remitía expresamente la cláusula quinta del contrato al establecer que Ael incumplimiento del
plazo de ejecución del contrato será sancionado a tenor de lo establecido en el artículo 96 de
la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas.
3.- El artículo 96 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, hoy artículo 95
del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, aborda el
tema de la demora en la ejecución de contratos y, después de declarar que el contratista está
obligado a cumplir el contrato dentro del plazo total fijado para la realización del mismo, así
como de los plazos parciales señalados para su ejecución sucesiva e indicar que la
constitución en mora del contratista no precisará intimación previa por parte de la
Administración concede a esta última la facultad de optar por la resolución del contrato o por
la imposición de penalidades cuando el contratista, por causas imputables al mismo hubiere
incurrido en demora respecto al cumplimiento del plazo total o, en determinadas condiciones,
de los plazos parciales.
Descartada la resolución del contrato por haber sido ya finalizado, aunque esta solución
hubiera sido la más correcta transcurrido un mes desde la adjudicación del contrato por
haber sido tomado en consideración el plazo como criterio de adjudicación, resulta indudable,
en cuanto a la exigencia de penalidades la plena aplicación del artículo 95 de la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas en su actual versión que, en los extremos que se
examinan no difieren de los de su primitiva redacción, ya que existe incumplimiento del plazo
total por causas imputables al contratista, teniendo en cuenta, a mayor abundamiento, que la
remisión al artículo 96 (hoy 95) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas la
realiza la cláusula quinta del contrato celebrado.
4.- Con la anterior conclusión resta por examinar si, frente a la misma, constituyen
obstáculo que impida su aplicación las alegaciones formuladas en este sentido por la
empresa adjudicataria.
En primer lugar se apela a los términos del último párrafo del artículo 137 del Reglamento
General de Contratación del Estado de 25 de noviembre de 1975, en cuanto establece que
cuando la Administración opte por la imposición de penalidades, "concederá la ampliación
del plazo que estime resulta necesaria para la terminación de las obras". Este precepto, cuya
vigencia hay que sostener en virtud de la disposición derogatoria única de la Ley 13/1995, de
18 de mayo, ha de ser, no obstante, objeto de una interpretación lógica y sistemática y ser
entendido en el sentido de que no se opone a la aplicación del artículo 95 de la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas cuando el contrato ya se ha realizado, sino que
contiene una determinación accesoria para la actuación de la Administración cuando la
ejecución del contrato no ha finalizado, consistiendo dicha determinación aplicable a este
último supuesto que la Administración debe conceder la ampliación del plazo que estime
resulta necesaria para la terminación de las obras.
En segundo lugar se alega que al haberse producido la recepción de las obras por el
Ayuntamiento está dando su conformidad a la ejecución del contrato, incluso en cuanto al
plazo. Tal alegación debe ser descartada pues en el sistema de la legislación de contratos de
las Administraciones Públicas, la recepción es un acto formal de conformidad con la
prestación realizada, pero no puede suponer la subsanación de defectos que hayan podido
detectarse en la ejecución del contrato y que no afecten al resultado de la prestación en si
misma considerada como en este caso el plazo o como también podrían ser cuestiones de
competencia, capacidad o relativas a las garantías, etc.. como lo demuestra el artículo 147.2
de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas al determinar que "si se encuentran
las obras en buen estado y con arreglo a las prescripciones previstas Y las dará por
recibidas" y el artículo 170 del Reglamento de 1975, referente al supuesto de que "las obras
no se hallen en estado de ser recibidas". La consideración de que en la expresión
"prescripciones previstas" están incluidas todas las que de alguna manera regulan la
ejecución del contrato y no sólo las prescripciones técnicas que afectan al resultado de la
prestación, llevaría a la conclusión de que cualquier defecto en la ejecución del contrato, en
este caso, el incumplimiento del plazo, impediría o retrasaría la recepción en contra del
interés público inherente a la ejecución de los contratos de la Administración.
Por último se aduce que la imposición de penalidades no procede, ya que las mismas tienen
por finalidad la ejecución de las obras. Tal afirmación genérica también debe ser descartada,
pues, aparte de que la mayoría de los preceptos de la legislación de contratos de las
Administraciones Públicas tienen a garantizar la ejecución de los contratos, las penalidades
previstas en el artículo 95 de la Ley tienen una finalidad clara sancionadora y compensatoria
de los perjuicios sufridos por la Administración por el retraso en el cumplimiento de los
contratos, aunque estrictamente no se trate de un supuesto de indemnización de daños y
perjuicios efectivos sino de los que las que técnicamente pueden considerarse
indemnizaciones tasadas".
5.- Lo hasta aquí razonado debe ser matizado en el sentido de que hace referencia a los
datos que han sido remitidos a esta Junta pero que existen otros que se ignoran Bpráctica de
la liquidación, transcurso del plazo de garantía y devolución o cancelación de garantías
definitivas- que obligarían a un replanteamiento de la cuestión y al estudio de si la conclusión
que se sienta resultaría procedente por razones de procedimiento relativas a la posible
extinción del contrato.
CONCLUSIÓN.
Por lo expuesto la Junta Consultiva de Contratación Administrativa entiende que el
Ayuntamiento de A Teixeira puede exigir las penalidades previstas en el artículo 95 de la Ley
de Contratos de las Administraciones Públicas a la empresa adjudicataria del contrato de
obras, sin que, por las razones expuestas, esta conclusión pueda quedar desvirtuada por los
argumentos utilizados en contra por dicha empresa y deba ser matizada por la concurrencia
de datos del expediente que esta Junta ignora.