LOS LÍMITES DE LA LEGISLACIÓN DELAS COMUNIDADES

LOS LÍMITES DE LA LEGISLACIÓN DELAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS EN RELACIÓN CON LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS
Monserrat Vives Cruells
Universidad Pompeu Fabra
Monserrat López Martos
Universidad Rovira i Virgili
Elena Ribera Garijo
Universidad de Girona
1. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ENSEÑANZA UNIVERSITARIA.
1.1 Las competencias de las Comunidades Autónomas de acuerdo con la Ley Orgánica de Reforma
Universitaria.
1.2 La coordinación de las universidades. Especial referencia al Consejo de Universidades.
1.3 Breve referencia a la investigación.
2. LOS TRASPASOS DE COMPETENCIAS EN MATERIA UNIVERSITARIA. ANÁLISIS DE LOS
REALES DECRETOS DE TRASPASOS.
2.1 Comunidades autónomas del artículo 151 CE o de competencia plena.
2.2 Comunidades autónomas del artículo 148.2 CE.
3. ANÁLISIS DE LAS SENTENCIAS DEL TC EN MATERIA UNIVERSITARIA.
3.1 Creación y reconocimiento de universidades y centros.
3.2 Estatutos universitarios.
3.3 Departamentos universitarios.
3.4 Profesorado universitario.
3.5 Consejos Sociales.
3.6 El acceso a la universidad.
3.7 La enseñanza universitaria. Los planes de estudio.
3.8 Becas y ayudas al estudio.
4. DESARROLLO LEGISLATIVO Y COMPETENCIAS DE EJECUCIÓN.
5. CONCLUSIONES.
1. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ENSEÑANZA UNIVERSITARIA.
1.1 Las competencias de las Comunidades Autónomas de acuerdo con la Ley Orgánica de
Reforma Universitaria.
La autonomía universitaria viene reconocida explícitamente en el art. 27.10 de la Constitución
Española (CE), y se reserva al Estado, de acuerdo con el art. 149.1.30 CE, el establecimiento de las
normas básicas para su desarrollo.
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Desde un punto de vista doctrinal, el primer planteamiento que se suscitó fue si la autonomía
universitaria era un derecho fundamental o una garantía institucional. La configuración en una u otra
categoría no es indiferente en cuanto a las garantías de su protección, aunque el TC ha interpretado
que no son categorías jurídicas incompatibles o que necesariamente se excluyan.
La STC 26/87, de 27 de febrero, concluyó que la autonomía universitaria, "por su reconocimiento en la
sección primera del capítulo segundo del Título I, por los términos utilizados en la redacción del
precepto, por los antecedentes constituyentes del debate parlamentario que llevaron a esa
conceptuación y por su fundamento en la libertad académica que proclama la propia LRU se configura
en la CE como derecho fundamental".
Desde un punto de vista competencial, la autonomía universitaria se configura en un sistema peculiar
ya que a las competencias que la Constitución y los Estatutos de Autonomía (EA) otorgan al Estado y
a las Comunidades Autónomas (CCAA) hay que añadir las que corresponden a las propias
universidades en uso de su autonomía. Esta articulación de competencias ha comportado un fuerte
límite a las competencias de las CCAA en materia de universidades, debido a que tienen que
encontrar un espacio entre las normas básicas que dicta el Estado en desarrollo del art. 27 CE y las
facultades que la LORU atribuye a las universidades, las cuales, a su vez, se plasman, en los
Estatutos de las universidades.
El desarrollo del artículo 27 CE se llevó a cabo mediante la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto,
de Reforma Universitaria. La Ley configura la universidad como la instancia en la cual se presta el
servicio público de la educación superior mediante la docencia, el estudio y la investigación.
La autonomía universitaria, de acuerdo con el art. 27 CE, es un derecho de conformación
estrictamente legal. Y es el art. 3.2 de la LORU el que define los parámetros de esa autonomía.
Por otro lado, la constitución, en su Capítulo VII y los EA de las CCAA han realizado una aitribución
de las competencias en materia universitaria entre las diferentes instancias del poder público.
Distribución de competencias que tiene que respetar la autonomía universitaria.
El Estado, según el art. 149.1 apartados 1. 15, 18 y 30, en conexión con el artículo 27.10, todos ellos
de la CE, dispone de las siguientes competencias exclusivas en materia de universidades:
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


Las normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE y la regulación de las condiciones
básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derecho y en
el cumplimiento de los deberes constitucionales; esto es, de las condiciones básicas del
derecho al estudio.
Las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario de
los funcionarios; así como del procedimiento administrativo común.
La regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos
académicos y profesionales.
El fomento y la coordinación general de la investigación científica y técnica.
El Estado dispone, en base a estos títulos competenciales de las atribuciones que le encomienda la
Ley Orgánica de Reforma Universitaria (arts. 5 b), 25, 26, 32.2, 28.1, 31, 58 b) y 58.4 LORU).
Los Estatutos de las CCAA, a su vez, posibilitan el ejercicio de competencias en materia de
enseñanza superior a las CCAA. Ahora bien, la redacción de los artículos de los distintos EA,
inicialmente, contenía diferencias esenciales entre unos y otros. No sólo por el nivel competencial sino
también por la técnica utilizada.
La técnica de los EA ha sido, bien dedicar un único artículo a la enseñanza en todos sus grados y
extensión, bien incorporarla, en la mayoría de casos de las CCAA del 148.2 CE, como un apartado de
la lista de las diferentes materias sobre las cuales las CCAA podían asumir competencias, hasta
alcanzar el techo máximo, mediante un procedimiento especial previsto en la Constitución y en los
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Estatutos de Autonomía. Por tanto, la diferencia inicial entre unas CCAA y otras es clara. Las primeras
asumieron automáticamente las competencias en el momento de aprobarse los EA y las segundas
han necesitado un período de espera que según la Constitución no podía ser antes de los cinco años
desde la aprobación de los respectivos Estatutos (art. 148.2 CE).
Dentro de las del primer grupo también hay diferencias. Así, los Estatutos de Cataluña, Galicia,
Navarra, y la Comunidad Valenciana se refieren a la competencia plena para la regulación y
administración de la enseñanza y los del País Vasco y Andalucía no califican la clase de competencia
que asumen, si bien esta diferencias no han supuesto ninguna diferencia en el nivel competencial de
unas y otras.
Por su parte, la técnica inicial utilizada por los EA de las CCAA que necesitaban un procedimiento
especial para asumir las competencias en materia de enseñanza ha sido distinta si bien se puede
agrupar en dos técnicas:


Los EA de Canarias, Islas Baleares y Castilla-León dan tratamiento conjunto a la enseñanza
universitaria y a la de los otros niveles educativos.
Los restantes EA delimitan competencialmente la enseñanza universitaria separadamente del
resto de niveles.
Más adelante tendremos ocasión de analizar particularmente las leyes de transferencia y posteriores
modificaciones de los Estatutos de Autonomía que han permitido a esas CCAA igualar el nivel
competencial en materia de enseñanza universitaria de las CCAA del 151 CE.
De las competencias de las CCAA respecto de las universidades destacan como principales las
competencias para crear y coordinar las universidades de su territorio, así como la de proveer su
financiación.
Las competencias que corresponden a las CCAA según la LORU son:
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la coordinación de las universidades de su competencia (art. 3.3)
creación de nuevas universidades públicas y reconocimiento de las privadas mediante ley y el
informe previo del Consejo de Universidades (art. 5.1.a), y 58.1.a))
autorizar el comienzo de las actividades de las nuevas universidades (art. 5.4)
dictar normas en el ejercicio de sus competencias (art. 6)
acordar la creación y supresión de facultades e institutos con el informe previo del Consejo de
Universidades (art.9.2 y 10.2)
la adscripción de centros docentes de enseñanza superior a las universidades públicas (art.
10.3)
la aprobación de los Estatutos de las Universidades públicas (art. 12.1)
regular los consejos sociales mediante ley y nombrar al presidente de este órgano (art. 14)
nombrar al rector elegido por el claustro (art. 18.2)
instrumentar una política general de becas, ayudas y créditos a los estudiantes y la exención
total o parcial de las tasas académicas (art. 26.3)
desarrollo normativo y ejecutivo sobre profesorado universitario y personal de administración
y servicios (art. 44.1 y 49.3)
fijar la subvención anual a las Universidades y autorizar las operaciones de crédito así como
las transferencias de gastos de capital (art. 54.3 y 55.3)
establecer convenios con la UNED (Disposición adicional primera)
participar en los conciertos singulares comprendidas en el régimen de conciertos entre las
Universidades y las Instituciones Sanitarias de acuerdo con las bases generales fijadas por el
gobierno (DA 6).
La articulación trifronte de las competencias en materia universitaria singulariza esta competencia y
dificulta su desarrollo.
Las competencias de las CCAA, como ya hemos dicho, se sitúan en el estrecho margen que dejan las
normas básicas del Estado, competencia que el Estado ha ejercido exhaustivamente, las atribuidas al
Consejo de Universidades por la LORU, como más adelante analizaremos y las competencias que la
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LORU reserva para las Universidades. A esto hay que añadir la interpretación que el TC ha hecho del
alcance del reparto competencial no sólo en su STC 26/1987, pronunciada en el recurso de
inconstitucionalidad contra la LORU promovido por el Gobierno Vasco, sino en las sentencias 235/91,
de 12 de diciembre, 90/92, de 11 de junio y 131/1996, de 11 de julio, entre otras, como mas adelante
analizaremos.
Siguiendo a Alejandro Nieto (1) la competencia estatal se halla limitada por la autonomía universitaria
y por las eventuales transferencias realizadas a favor de las CCAA; las eventuales competencias de
éstas se encuentran igualmente limitadas por la autonomía universitaria y por las facultades
intransferibles que corresponden al Estado en protección de los intereses generales. Y la autonomía
universitaria se encuentra limitada, a su vez, por la naturaleza de servicio público de la enseñanza
universitaria, que se expresa en la competencia administrativa de los servicios públicos.
1.2 La coordinación de las universidades. Especial referencia al Consejo de Universidades.
La LORU encomienda al Consejo de Universidades, en su artículo 23 y siguientes, competencias de
coordinación, las cuales hay que entender sin perjuicio de las atribuidas a las CCAA por el art. 3.3 de
la misma Ley en relación a las universidades de sus territorios.
La LORU atribuye también al Consejo de Universidades competencias de ordenación, planificación,
propuesta y asesoramiento.
Sobre este órgano, el Tribunal Constitucional ha dicho, en su STC 26/87, que por su composición, no
puede considerarse un órgano de representación del conjunto de las universidades, aspecto que no
es necesario por cuanto el TC estima que la autonomía universitaria está referida a cada una de ellas.
Entiende, sin embargo, que precisamente por esa razón es necesario que la coordinación entre todas
las universidades la realice un organismo unitario.
Debido a que no fue impugnada ni su composición ni ninguna de las funciones que con carácter
general se la asignan en el Título III de la LORU, el TC sólo ha analizado las competencias atribuidas
al Consejo por los artículos 43.3, 44.2, 49.4 y Disposición Adicional Octava de esa Ley. En el primer
precepto (el Consejo de Universidades decide si procede la no provisión), el TC entiende que esta
previsión vulnera la autonomía universitaria, ya que este órgano, al no ser estrictamente universitario,
no puede entrar a valorar sobre la provisión de plazas. En el caso de los artículos 44.2 y 49.4
(corresponde al Consejo de Universidades la propuesta de separación del servicio en el caso de los
funcionarios docentes y de administración y servicios), el TC entiende, en cambio, que esa atribución
es garantía de uniformidad y no resulta incompatible con la autonomía universitaria. En cuanto a la DA
Octava, el TC estima que es inconstitucional la exigencia de un informe previo del Consejo para la
contratación de profesores asociados extranjeros con carácter permanente, por entender que la
valoración de los méritos y circunstancias que concurren para la contratación de un profesor es
inherente a la autonomía universitaria.
También entiende el TC que está justificado que sea este órgano unitario el que fije los módulos
objetivos sobre la capacidad de los centros a efectos del acceso a los estudios universitarios, aunque
los criterios deben ser suficientemente flexibles para que cada Universidad pueda determinar con
libertad su propia capacidad de admisión.
En relación a competencias que deberían corresponder a las CCAA por cuanto se trata de
competencias de ejecución, el TC ha entendido que está justificado que sea el Consejo de
Universidades el que ejerza la competencia de homologación de los planes de estudio. El motivo,
según el Tribunal, radica en que los planes de estudio a homologar son los oficiales con validez en
todo el territorio nacional por lo que es lógico que sea este órgano, que desarrolla sus competencias
en todo el ámbito nacional, el que efectúe el acto de homologación.
1.3 Breve referencia a la investigación.
El Estado tiene reservadas por el art. 149.1.15 CE las competencias de fomento y coordinación
general de la investigación científica y técnica. En base a esas competencias ha dictado la Ley
13/1986, de 14 de abril, de fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.
En esta materia, los EA han dado un tratamiento muy distinto en cada caso a la competencia de la
Comunidad autónoma.
En el caso del Estatuto de Cataluña, ejemplo de asunción de máximas competencias en la materia, su
art. 9.7 atribuye a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de investigación, "sin perjuicio
de lo que dispone el número 15 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución".
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Nos encontramos en el caso de una competencia concurrente en la medida que tanto el Estado como
la Generalidad de Cataluña pueden ejercer competencias con independencia el uno de la otra, si bien
esta última con respeto a la coordinación general del Estado.
La Ley 13/86 regula la investigación realizada por organismos estatales y la administración de
recursos que el Estado destina a la investigación. Por otro lado, para coordinar las competencias del
Estado y las de las CCAA, crea el Consejo General de la Ciencia y la Tecnología, en el que participan
representantes de ambas administraciones. También configura el Plan Nacional de Investigación para
alcanzar una coordinación de todos los centros, públicos y privados, que se dedican a la
investigación.
El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la Ley 13/86 en la sentencia de 11
de junio de 1992, dictada en los recursos de la inconstitucionalidad acumulados interpuestos por el
Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y el Parlamento de Cataluña.
Esta sentencia viene a confirmar la doctrina del Alto Tribunal en materia de investigación y sobre los
conceptos "fomento" y "coordinación".
Según el TC la competencia del art. 149.1.15 CE no queda limitada a la coordinación general de la
actividad resultante del ejercicio de las competencias autonómicas, sino que alcanza la regulación del
fomento de la investigación científica y técnica. También entiende que al igual que sucede con el
148.1.17 CE, fomento de la cultura, es una materia que puede quedar a disposición del Estado y de
las CCAA. Fomento engloba todas las acciones encaminadas a la promoción y el avance de la
investigación, entre las que se incluyen las de carácter organizativo y de servicios, que permiten al
titular de la competencia crear y mantener unidades y centros dedicados al desarrollo y a la
divulgación de las tareas de investigación. El concepto fomento conlleva para el titular de la
competencia acciones de orden normativo y ejecutivo.
Para el TC, el fomento de la investigación científica y técnica ha sido adoptado por la Constitución
como título competencial que, en cualquier caso, ha de ser considerado preferente por su propia
especialidad y es susceptible de ser utilizado en relación a cualquier género de materias, con
independencia de quien ostente la titularidad de su ordenación.
La competencia de la Generalidad de Cataluña, según el Tribunal, queda situada en paralelo a la
atribuida al Estado, de manera que la actividad que la Comunidad Autónoma desarrolle no puede
impedir ni interferir los aspectos de la correspondiente competencia estatal de coordinación general.
La competencia de coordinación presenta un amplio margen de apreciación y decisión que
corresponde ejercer a quien la ostente. Bajo esa competencia, el Estado ha aprobado un plan
nacional que no condiciona ni interfiere, según el TC, la competencia de la CA para elaborar y poner
en práctica su propio plan de investigación.
Entiende el Tribunal, que la participación de las CCAA en el Consejo General de la Ciencia y la
Tecnología tiene carácter claramente coordinador, ya que posibilita la información recíproca, la
homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y
autonómicas en el ejercicio de sus respectivas competencias.
En cuanto a los aspectos económicos, según el Tribunal no puede afirmarse que la Ley 13/86
concrete todos los recursos destinados a la finalidad investigadora en manos del Estado, ya que son
los presupuestos de cada Administración los que, conforme a sus posibilidades, han de atender a la
financiación de sus investigación.
La Sentencia dispone que la competencia estatal del 149.1.15 CE ampara el mantenimiento de la
titularidad estatal de los centros de investigación, así como la creación de nuevos centros y órganos
dedicados a la actividad investigadora, se ubiquen o no en territorio de la comunidad autónoma.
En definitiva, el TC permite una acción propia y característica por parte de la Generalidad de Cataluña
que puede planificar y ejecutar, siempre, claro está, dentro de sus disponibilidades económicas, con
sujeción a la coordinación general del Estado. Esta conclusión, si bien permite actuar a la Generalidad
de Cataluña en materia de investigación, conlleva que deba hacerlo con sus propios medios, ya que el
Estado puede actuar directamente en Cataluña en esta materia y por tanto, no viene obligado a dotar
económicamente a la Generalidad ni a transferir ubicados en Cataluña.
2. LOS TRASPASOS DE COMPETENCIAS EN MATERIA UNIVERSITARIA. ANÁLISIS DE LOS
REALES DECRETOS DE TRASPASOS.
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Como ya hemos puesto de manifiesto mas arriba, los traspasos de competencias en materia de
universidades a las CCAA se ha producido con notables diferencias en el tiempo de unas CCAA a
otras en función de la clase de autonomía reconocida en la Constitución.
Hay que recordar primeramente que la Constitución configura dos niveles autonómicos, el del art. 151,
o de nivel más amplio, que poseen las CCAA de Cataluña, País Vasco, Galicia, Navarra y Andalucía,
y el resto de CCAA, que tienen menores poderes legislativos. Sin embargo, en la actualidad esta
distinción ha perdido significado por cuanto a raíz de los acuerdos autonómicos de 1981 todos los EA
han reconocido poderes legislativos propios y genuinos a todas las CCAA (García de Enterría) (2).
Vamos a estudiar si de los Reales Decretos de traspasos de competencias puede desprenderse que
esto es así.
2.1 Comunidades autónomas del artículo 151 CE o de competencia plena.
Como cuestión previa debemos recordar que la Administración del Estado no quiso proceder al
traspaso de competencias en tanto que no se materializarse la reforma universitaria. Hasta la
Constitución Española de 1978 que reconoce la autonomía a las universidades, éstas habían estado
sometidas al marco jurídico de las entidades autónomas.
Un aspecto muy importante de la LORU, aparte del reparto tripartito de las competencias en la
materia, es la regulación del patrimonio de las universidades. Según la LORU, las universidades
asumen la titularidad de los bienes estatales de dominio público que estén afectos al cumplimiento de
sus funciones, asunción que se hace efectiva una vez constituido el Consejo Social de cada
Universidad. Ello obligó a que en el caso de Cataluña, por ejemplo, el traspaso de los bienes de
dominio público se hiciera de manera provisional en tanto en cuanto las universidades catalanas no
aprobaran sus Estatutos. La Generalidad de Cataluña asumía la posición hasta ese momento ejercida
por el Estado y se subrogaba en los contratos de obras y suministros hasta la entrada en vigor de los
Estatutos de las universidades catalanas y la constitución de los respectivos Consejos Sociales.
Las Comunidades Autónomas de competencia plena desde un principio fueron las que accedieron a
la autonomía por el art. 151 CE, País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía; Navarra, por la Ley de
Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral; y Canarias y Valencia, estas dos últimas tras la
promulgación de las Leyes Orgánicas 11 y 12 de 1982, de 10 de agosto, respectivamente, de
transferencia de competencias de titularidad estatal.
Características comunes de los Reales Decretos de traspasos de las CCAA del 151 CE y CCAA
equiparadas:
Servicios e instituciones traspasados:




todos los servicios de la administración del Estado en materia de universidades excepto los
relativos a competencias del Estado que se realizan a través del Ministerio de Educación y
Ciencia y de sus organismos autónomos
las universidades respectivas
la gestión de becas y ayudas al estudio universitario, de acuerdo con los criterios establecidos
por la Administración del Estado
la tramitación de las exenciones parciales o totales del pago de tasas académicas (ahora
precios públicos) acordadas por el Estado.
El personal docente y no docente no es objeto de traspaso y por ello las relaciones anejas al Real
Decreto tienen el único efecto de determinar la subvención de las CCAA a las Universidades.
Para acortar los traspasos los Reales Decretos determinan que las CCAA ejercerán las competencias
de acuerdo con lo previsto en sus EA, el art. 149.1, apartados 18 y 30 de la CE y la LORU.
Por otro lado, el Estado se reserva las siguientes competencias:

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
el desarrollo con carácter de Ley Orgánica del artículo 27 de la CE
las facultades que atribuye al Estado el núm. 30 del apartado 1 del artículo 149 CE, esto es, la
regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos
y profesionales, y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la CE
la alta inspección.
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Finalmente, y a sensu contrario de los traspasado a las CCAA, el Estado se reserva:


la concesión de becas y ayudas comprendidas en los planes de inversión del Instituto
Nacional de Asistencia y Promoción del Estudiante (ya extinguido)
el acuerdo de exención del pago de tasas académicas.
En todos los Reales Decretos de traspasos se explicita la obligatoriedad de ambas administraciones
de proporcionarse mutuamente los datos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y citan
expresamente la elaboración de estadísticas. Establecen como instrumento de cooperación el
mantenimiento de bancos de datos personales, de centros, de recursos, de costes y documentación
de utilización conjunta.
Vistas estas características comunes, los RRDD de traspasos contienen especialidades en cada caso.
Así, el de la Comunidad Valenciana cita expresamente que se traspasan las competencias de
creación, supresión, adscripción e integración de centros y colegios mayores. Y, juntamente con el de
Galicia y Canarias, la competencia de registro, reconocimiento y tutela de fundaciones docentes
universitarias que tengan domicilio en la comunidad y desarrollen sus funciones principalmente en la
misma. Y en el caso del País Vasco, a las competencias de gestión de becas y ayudas se añade la de
su regulación. Esta facultad se derivaría, según el Estado, del régimen especial foral de esa
comunidad autónoma.
2.2 Comunidades autónomas del artículo 148.2 CE.
Las CCAA del 148.2 CE han asumido competencias en materia de Universidades mediante la
operación de reforma de sus EA. Hasta llegar a ese momento ha sido de aplicación la Disposición
final segunda de la LORU, que establecía que hasta que estas CCAA no asumieran sus competencias
las Cortes Generales y el Gobierno mantenían las que la Ley atribuye, respectivamente, a la
Asamblea Legislativa y el Consejo de Gobierno autonómico.
A lo largo de los años 93 y 94, estas CCAA han aprobado las leyes de reforma de sus respectivos
Estatutos, a raíz de los Acuerdos Autonómicos firmados el 28 de febrero e 1992, en los que se fijaban
las bases para poner en práctica el proceso de ampliación d competencias, cuya plasmación tuvo
lugar en la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a las CCAA
que accedieron a la autonomía por la vía del 143 CE. Si bien la promulgación de dicha Ley era título
jurídico suficiente para la transferencia de acuerdo con lo previsto en el 150.2 CE, las CCAA han
optado por modificar sus EA al objeto de brindarle el máximo consenso entre las diversas fuerzas
políticas. Por mor de esas reformas estatutarias, las competencias transferidas pasan a aser
competencias estatutarias propias.
Esta Ley Orgánica de transferencia de competencias se dictó para dar satisfacción a las aspiraciones
de asunción de nuevas competencias por parte de esas CCAA y de igualar el nivel competencial de
manera homogénea ya que según la Exposición de Motivos "presentado los EA diferencias en cuanto
a la enumeración de las competencias, nivel en que estas quedan asumidas por cada una de las
CCAA y en las dicciones con que, en concreto, aparecen formuladas en cada uno de ellos, su
desarrollo, de aprobarse en los estrictos términos estatutarios habría generado como resultado una
estructura del Estado en la que las diferencias entre sus Entes territoriales podrían haber dado como
resultado algunas disfuncionalidades en el conjunto del sistema".
En cuanto a la delimitación, contenido y condiciones de ejercicio de las competencias, siguiendo
también la Exposición de motivos de la Ley, ésta incluye las interconexiones que se producen en
diversas materias, siguiendo una actuación conjunta o compartida que deriva incluso de otros títulos
competenciales; las condiciones y límites que para las mismas materias parecen incorporadas en los
EA elaborados de acuerdo con lo establecido en el art. 151 CE; y, en algunas materias, aspectos de
su ejercicio en los que resulta conveniente prever la participación de las CCAA en la correspondiente
Conferencia Sectorial.
La Ley prevé su desarrollo mediante los oportunos acuerdos de las Comisiones Mixtas de traspasos.
Las CCAA afectadas por la Ley son: Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Aragón, Castilla-La
Mancha, Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Castilla y León.
En el art. 19 de la Ley se transfieren a estas CCAA las competencias de desarrollo legislativo y
ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades de
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acuerdo con lo dispuesto en el art. 27 CE y leyes orgánicas que conforme el apartado 1 del art. 81 de
la misma lo desarrollen y sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el número 30 del
apartado 1 del art. 149 y de la Alta Inspección para su cumplimiento y garantía.
La Ley, en su art. 20 establece las facultades y condiciones de ejercicio de las competencias. No sólo
se establece que el Estado y las CCAA se facilitarán mutuamente información. También se establece
lo siguiente:


la creación de nuevos centros y la implantación de nuevos estudios se realizará de acuerdo
con criterios de planificación general, acordados en la Conferencia Sectorial de Educación (3)
el seguimiento y evaluación del sistema educativo nacional se llevará a cabo por la
administración del Estado, con la colaboración de las CCAA, y servirá de base para el
establecimiento de mecanismos que garanticen una prestación homogénea y eficaz del
servicio público de la educación y que permitan corregir las desigualdades o desequilibrios
que se produzcan en la prestación del servicio.
Se establece también que la adopción de mecanismos o principios comunes de actuación se llevará a
cabo con la participación de las CCAA, en la Conferencia Sectorial de Educación. (Vid 3)
La Ley, finalmente, establece las modalidades de control genéricas del ejercicio de las competencias
por parte de las CCAA afectadas. Estos consisten en la obligación de las CCAA de facilitar a la
Administración del Estado la información que ésta solicite y en el establecimiento del principio de que
las facultades y servicios transferidos mantendrán, como mínimo, el nivel de eficacia que tengan en el
momento de la transferencia. Estos controles quedan sin efecto en el momento en que las
competencias transferidas se incorporan a los EA respectivos.
Una vez aprobadas las modificaciones de los respectivos EA de estas CCAA, las Comisiones Mixtas
han adoptado los respectivos acuerdos de traspasos. A lo largo de 1995 y 196 se han publicado la
totalidad de los Reales Decretos de aprobación de los traspasos.
Características de los Reales Decretos de traspasos:
Servicios e instituciones traspasados:


las universidades respectivas; no se menciona el traspaso de otros servicios del Estado en las
CCAA
las funciones y competencias derivadas de los EA y las que la LORU reserva a las CCAA:
1. la creación, supresión, adscripción e integración de Facultades, Escuelas Técnicas
Superiores, Escuelas Universitarias, Institutos Universitarios, Colegios Universitarios,
Colegios Mayores y de cualesquiera otros centros cuya creación no corresponda a la
Universidad
2. la gestión de las exenciones parciales o totales del pago de las tasas académicas acordadas
por el Estado.
3. la gestión de las exenciones parciales o totales del pago de las tasas académicas acordadas
por el Estado.
Funciones que se reserva el Estado:
1. establecer las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el
ejercicio de sus derecho y deberes en materia de educación, de acuerdo con el articulo
149.1.1 CE
2. la regulación de las condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos
académicos y profesionales válidos en todo el territorio español, así como la determinación de
los efectos académicos y profesionales de los mismos
3. las atribuidas al Estado por la LORU.
Los reales decretos de traspasos también prevén las funciones en que han de concurrir la
Administración del Estado y las Comunidades Autónomas en aras a los principios de coordinación y
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cooperación y para una prestación homogénea y eficaz del servicio público de la educación que
permita corregir desigualdades o desequilibrios que puedan producirse:
a. las CCAA han de proporcionar al Estado información estadística sobre el ejercicio de las
funciones transferidas, siguiendo la metodología que el Estado establezca,
a. las CCAA facilitaran al Estado la información que éste le solicite sobre el funcionamiento del
sistema educativo en sus aspectos cuantitativos y cualitativos
b. las CCAA colaborarán con la Administración del Estado en las actuaciones de seguimiento y
evaluación del sistema educativo nacional.
De este análisis detallado de los Reales Decretos de traspasos podemos colegir que no hay
diferencias substanciales de competencias entre las distintas CCAA, a excepción de los potestades
legislativas sobre la regulación de las becas y ayudas de las potestades legislativas sobre la
regulación de las becas y ayudas de la Comunidad Autónoma del País Vasco. En cuanto a los
sistemas de coordinación cooperación, se establecen con mayor concreción los mecanismos
establecidos para las CCAA del 148.2 CE.
3. ANÁLISIS DE LAS SENTENCIAS DEL TC EN MATERIA UNIVERSITARIA.
Visto el esquema de distribución de competencias entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las
universidades y estudiados los traspasos de competencias del Estado a las CCAA, entraremos a
examinar la doctrina del Tribunal Constitucional en materia de enseñanza universitaria, agrupada por
temas.
3.1 Creación y reconocimiento de universidades y centros
La competencia de creación y reconocimiento de Universidades se encuentra regulada en los art. 5.1
y 58.1 LORU, que le atribuyen tanto al Estado como a la Comunidad Autónoma que haya asumido
dicha competencia. La STC 26/1987 deja claro que el hecho de que el Estado sea competente
autonómicas puesto que así el Estado puede servir "las necesidades de programación de la
enseñanza universitaria (art. 149.1.15 CE)".
En cuanto a la creación de centros, según la STC 55/89, la Universidad posee, en principio, plena
capacidad de decisión en aquellos aspectos que no son objeto de regulación específica en la ley, lo
cual no significa que no existan limitaciones derivadas del ejercicio de otros derechos fundamentales
o de un sistema universitario nacional que exige instancia coordinadoras. Como la LORU regula
expresamente en los art. 8, 9 y 10 la creación de Departamentos, Facultades, Escuelas Técnicas
Superiores y Escuelas Universitarias e Institutos Universitarios (correspondiendo la creación o bien a
la Universidad o bien a la Comunidad Autónoma), si no existe norma alguna que contenga alguna otra
limitación (en esas fechas aún no se había dictado el RD 557/91), entra dentro del ámbito de la
potestad estatutaria de cada Universidad establecer a quien corresponde la capacidad de creación de
centros distintos a los citados (p.e. centros adscritos, colegios universitarios, colegios mayores...). Con
lo cual, si pertenece al ámbito autonómico universitario la creación de estos centros, también le
compete determinar a quien corresponde la iniciativa para su creación.
Insiste en el tema de la creación de las estructuras básicas (Facultades, Escuelas Técnicas
superiores y Escuelas Universitarias) la STC 106/90, afirmando que no entra en los ámbitos de
competencia de las Universidades la creación de nuevos centros o estructuras organizativas básicas,
sino única y exclusivamente la de instar o solicitar su creación correspondiendo a la Comunidad
Autónoma decidir sobre la creación, ya que corresponde al Estado o las Comunidades Autónomas
adoptar las decisiones en orden a la determinación y organización del sistema universitario en su
conjunto y en cada caso singularizado.
Como colofón a este apartado ha de citarse la STC 131/1996, recaída en un conflicto de
competencias promovido por la Generalidad de Cataluña en relación a determinados preceptos del
RD 557(1991, sobre creación y reconocimiento de Universidades y Centros Universitarios. La objeción
primera plantada por la Generalidad se basa en que determinados preceptos no pueden tener el
carácter de normas básicas debido a:

que carecen del rango legal propio y necesario de la normación básica y
9

a que se tratan de preceptos que especifican y concretan hasta tal punto las condiciones
impuestas a la creación y reconocimiento de Universidades y Centros Universitarios que
vacían por completo el contenido las competencias atribuidas constitucionalmente y
estatutariamente a la Generalidad.
En cuanto al primer motivo, el TC ha sentado jurisprudencia de que, en circunstancias excepcionales,
el Gobierno puede regular por Real Decreto aspectos básicos de determinada materia, circunstancias
que se dan cuando el reglamento resulta "complemento indispensable" para asegurar el mínimo
común denominador establecido en las normas legales básicas, y es indispensable cuando la ley
formal no resulta instrumento idóneo para regular exhaustivamente todos los aspectos básicos debido
al carácter marcadamente técnico o la naturaleza coyuntural y cambiante de los mismos, y es
complemento de las normas legales básicas, cuando, además de ser materialmente básico, actúa
como desarrollo de una ley que previamente ha acotado el alcance general de lo básico ("el Gobierno
puede regular por vía reglamentaria materias básicas definidas como tales en normas de rango de
ley, porque entonces su actuación es completiva y no delimitativa o definidora de competencias").
En cuanto a la segunda argumentación aducida por la Generalidad, la perspectiva formal, el TC exige
también que el carácter básico se explicite o bien en la ley básica de la que trae causa el reglamento
o bien en la propia disposición infralegal.
Por estas razones, en el conflicto planteado el TC salva el carácter básico del RD 557/1991 ya que
actúa como complemento básico indispensable de unos preceptos de una ley (la LORU), calificados
como básicos, que explícitamente habilitan al Gobierno para llevar a cabo esta tarea de desarrollo
reglamentario relativo a cuestiones consideradas, por su detallismo y su carácter técnico, impropias
de una ley; y, en cuanto al requisito formal, porque los preceptos impugnados han sido explícitamente
declarados básicos por la Disposición adicional primera del RD cuestionado.
Sentado el carácter básico del reglamento en general, para analizar cada uno de los preceptos
recurridos el TC parte de la premisa que, al ser la materia objeto de regulación del RD la enseñanza
universitaria, y al tener el Estado atribuida la competencia para dictar normas básicas en desarrollo
del art. 27 CE, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta
materia, puede regular las bases que garanticen el derecho de todos a la educación mediante la
programación general de la enseñanza (art. 27.5), la libertad de creación de centros docentes, dentro
del respeto a los principios constitucionales (art. 27.6) y la homologación del sistema educativo para
garantizar el cumplimiento de las leyes (art. 27.8). Pero el parámetro al que atiende el TC para
determinar si las bases establecidas respetan el reparto competencial entre Estado y Comunidades
Autónomas es que estas bases se establezcan "de forma suficientemente amplia y flexible como para
permitir que las Comunidades Autónomas con competencias normativas en la materia puedan adoptar
sus propias alternativas políticas en función de sus circunstancias específicas, teniendo en cuenta
además que en este ámbito debe preservarse el ámbito de autonomía de las Universidades
reconocido por la propia CE (art. 27.10)".
En conclusión, toda la jurisprudencia constitucional sobre creación y reconocimiento de Universidades
y Centros Universitarios gira en torno al reparto competencial entre Estado y Comunidades
Autónomas que la LORU establece, sin menoscabar la autonomía de las Universidades, pero
destacando el papel preponderante del Estado para dictar normas básicas que desarrollen el art. 27
CE.
Entrando en el detalle de los aspectos debatidos en el conflicto, el TC entiende que la decisión sobre
el tipo concreto de enseñanzas o titulaciones que deben impartirse está en función de las específicas
necesidades sociales y demás circunstancias particulares que concurren en cada momento y lugar, y
por ello, en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas plena en la materia, compete a estas
valorarlas en cada caso.
En cuanto a los porcentajes mínimos de doctores para las distintas enseñanzas, y estudios en
discusión, y sobre si estos porcentajes son sólo admisibles sobre la titulación del profesorado o
también sobre la del que imparte cada ciclo en particular, el TC estima que correspondiendo al Estado
la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y
profesionales y las normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE le compete fijar el mínimo
necesario a los fines de garantizar la calidad de la enseñanza superior en todos sus ciclos.
10
Por lo que respecta a la dedicación del profesorado (el RD prevé que, al menos, el 60% del total de su
profesorado ejerza sus funciones en régimen de dedicación a tiempo completo), los argumentos para
declarar la procedencia de la regulación por el Estado son los mismos que en el caso anterior.
Sobre los medios materiales y personales que han de tener las Universidades y centros de nueva
creación, el TC entiende que muchos de los requisitos establecidos por el Estado exceden el ámbito
de los básico e invaden las competencias de desarrollo normativo de las Comunidades Autónomas, si
bien son aspectos de poca relevancia.
En relación a la plantilla de personal docente y a los porcentajes que establece el Estado, el TC
entiende que si forman parte de la definición de lo básico que garantiza la calidad de la enseñanza.
También estima el TC que la norma estatal que establece que para el reconocimiento de una
Universidad privada habrá que asegurar que sus normas de organización y funcionamiento sean
conformes con los principios y derechos constitucionales no significa que el Estado se arrogue una
competencia autonómica, sino que es una mera reiteración de principios constitucionales.
También se plantea en el recurso la inconstitucionalidad de la limitación al número de centros que
pueden adscribirse a una Universidad. El TC estima que esta limitación también corresponde al
ámbito de lo básico en aras a la calidad de la enseñanza.
Finalmente, se plantea la competencia de los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Educación en el
procedimiento de autorización de centros extranjeros. El TC estima que la competencia del primero se
justifica en el carácter meramente informativo sobre la existencia de tratados o convenios
internacionales, en cambio no encuentra justificación en la del segundo, por lo concluye que el
informe relativo a la conveniencia de autorización desde el punto de vista académico debe ser
evaluado por el Departamento de la Administración competente.
En relación a la creación de centros universitarios o a su adscripción y readscripción, hay que
destacar la STC 106/1990, de 6 de junio, dictada con motivo de las cuestiones de inconstitucionalidad
planteadas por el Tribunal Superior de Justicia de Canarias sobre diversos preceptos de la Ley del
Parlamento Canario 5/1989, de 4 de mayo, de reorganización universitaria de Canarias. Esta Ley,
sobre la base de la existencia de dos universidades, la de La Laguna y la Politécnica de las Palmas
de Gran Canaria, adscribía los centros universitarios al rectorado más cercano.
La Universidad de La Laguna había recurrido los Decretos de desarrollo de dicha Ley por entender
que era necesario su consentimiento para la readcripción y para la adaptación de sus Estatutos a un
contenido concreto. Entendía la universidad que esa reorganización disminuía su patrimonio
intelectual, y por ello su capacidad científica e investigadora, y también sus medios personales ya que
se impone la pérdida de su profesorado y la obligatoria integración de éste en otra universidad.
El TC estima que la autonomía universitaria no incluye el derecho de las universidades a contar con
unos centros determinados, imposibilitando las decisiones que pertocan al Estado o las CCAA en
orden a la determinación y organización del sistema universitario en su conjunto y en cada caso
singularizado. Las universidades no poseen un "patrimonio intelectual", sino que la autonomía está al
servicio de la libertad académica en ejercicio de la docencia y la investigación, que necesariamente ha
de desarrollarse en el marco de las efectivas disponibilidades personales y materiales con que pueda
contar. Marco, según el Tribunal, que en última instancia viene determinado por las pertinentes
decisiones que, en ejercicio de las competencias de enseñanza universitaria corresponde adoptar al
Estado o, en su caso, a las CCAA.
3.2 Estatutos universitarios.
El TC ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la competencia tanto de elaboración como de
aprobación de los Estatutos de las Universidades en diversas ocasiones. Entre otras, en las
sentencias 26/87, 55/89 y 130/91.
La ST 55/89, de 23 de febrero, resuelve la solicitud de amparo de la universidad de Santiago de
Compostela con motivo del Decreto 204/1985, de 19 de septiembre, de la Xunta de Galicia, por el que
se aprueban los Estatutos de dicha universidad. La Universidad de Santiago entendió que la Xunta
vulneraba el derecho fundamental de la autonomía universitaria por haber modificado algunos de los
artículos de los Estatutos aprobados por el claustro constituyente. La Universidad entendía que la
modificación de cualquier precepto de los Estatutos por parte de la Comunidad Autónoma ha de
fundamentarse en una redacción contraria a la LORU y justificar que esta ley le atribuye la
competencia, ya que de no corresponder al Estado ni existir título específico a favor de la comunidad
autónoma, la competencia corresponde a la universidad.
11
El Tribunal, en su sentencia, establece que entre las facultades que integran la autonomía
universitaria destaca la de elaboración de los Estatutos por parte de la Universidad, el contenido de
los cuales se extiende a todos los apartados del artículo 3.2 LORU, en los términos de las misma ley.
Según el Tribunal se trata de una potestad entendida como la capacidad de un ente para dotarse de
su propia norma de funcionamiento "de un ordenamiento específico y diferenciado, sin perjuicio de las
relaciones de coordinación con otros ordenamientos en los que aquél necesariamente ha de
integrarse".
El TC manifiesta que los Estatutos han de ser aprobados si se ajustan a lo establecido en la LORU. El
control que la Comunidad Autónoma ha de realizar es de legalidad y no de oportunidad o
conveniencia, ni tampoco de carácter meramente técnico dirigido a perfeccionar la redacción de los
estatutos. El contenido de la Ley actúa de parámetro controlador o límite de la legalidad del texto.
Solo cabría apreciar motivo de ilegalidad de los estatutos si contradicen frontalmente las normas
legales que configuran la autonomía universitaria y se ha de considerar válida toda norma estatutaria
respecto de la cual sea posible alguna interpretación legal.
El TC entiende que la mayoría de las modificaciones introducidas por la Xunta vulneran la autonomía
universitaria y solo admite aquellas que o bien dan una redacción literal a la prevista en la LORU (art.
7) o que prevén la posibilidad de desarrollo legislativo de la LORU (art. 50.3, referente al Consejo
Social).
La STC 130/91 de dictó en el recurso de amparo contra la sentencia del 11 de diciembre de 1987, de
la sala del contencioso administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Valencia y contra la
sentencia de 12 de junio de 1990 del Tribunal Supremo, que confirmaba la anterior, ambas referentes
a los Estatutos de la Universidad de Valencia. Estas sentencias anulaban el artículo 12.1, letra c)
apartados 1, 2 y 3.2 de los Estatutos de esa universidad en el que se define le emblema o escudo de
la Universidad.
En esta sentencia, el TC abunda en el principio de autonomía universitaria, según el cual, las
universidades poseen plena capacidad de decisión en aquellos aspectos que no son objeto de
regulación específica en una ley. Y es la LORU el instrumento a través del cual se ha materializado
este derecho fundamental, prescribiendo el conjunto de facultades que integran su contenido, entre
las cuales se encuentra la de dotarse de sus propios estatutos. El TC acaba resolviendo que la
Universidad de Valencia puede adoptar su escudo o símbolo de identidad ya que esta potestad se
incardina en la autonomía universitaria. Por tanto, declara la nulidad de las sentencias, entendiendo
que el juez no puede situar el control de legalidad en la valoración de la oportunidad de la decisión
que el claustro universitario ha adoptado legítimamente en uso de su autonomía.
3.3 Departamentos universitarios.
El Tribunal Constitucional, en su STC 26/87, con motivo de la impugnación del artículo 8.4 y 5 LORU,
se ha pronunciado respecto a este tema. El representante del gobierno vasco entiende que la facultad
estatal de dictar normas básicas, a propuesta del Consejo de Universidades, relativas a la creación,
modificación y supresión de los departamentos universitarios es contraria al contenido esencial de la
autonomía universitaria.
El Alto Tribunal estima que las normas básicas a las que se refiere el artículo 8 LORU responden a la
finalidad de la homologación del sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes a que
se refiere el artículo 27.8 CE o a la coordinación general de la investigación científica y técnica
(149.1.15 CE), pero en ningún caso ha de entenderse como una injerencia contraria a lo dispuesto en
el mismo precepto y que se interfiera en los Estatutos de cada universidad o en las demás funciones
que les atribuye el art. 3 LORU en garantía de la libertad académica que proclama el art. 2 LORU.
Estas normas básicas no podrán ser excesivamente concretas o demasiado amplias, ni reducir el
ámbito de autonomía organizativa de cada universidad ya que los departamentos son los órganos
básicos encargados de organizar y desarrollar la investigación y las enseñanzas. Las normas básicas
no pueden ir más allá de lo necesario para garantizar la estructura departamental establecida en los
apartados anteriores del mismo art. 8.
El TC también se ha manifestado respecto a la previsión de la LORU sobre las condiciones de los
titulares de la dirección de los departamentos. El representante del gobierno vasco entendía que la
previsión del art. 8.5 LORU, que reserva la dirección de los departamentos a sus catedráticos y en su
defecto a sus profesores titulares, invadía la autonomía universitaria, pues ésta comprende el derecho
a nombrar director de departamento al profesor que la universidad considere más apto, sea cual fuere
12
su categoría profesional. El TC considera que teniendo en cuenta que la mayoría del profesorado
universitario es funcionario, sometido al régimen estatutario a que se remite el art. 149.1.18 CE, se
explica la exigencia de que los directores de departamento sean profesores a ser posible de la
máxima categoría y que esta consideración no vulnera el contenido esencial de la autonomía
universitaria.
No parece, pues, que en esta materia quede ningún margen de competencias para las CCAA.
3.4 Profesorado universitario.
Con motivo del recurso de inconstitucionalidad contra la LORU y del conflicto positivo de
competencias contra el Real Decreto 898/1985, de 30 de abril, sobre régimen del profesorado
universitario, y en menor medida en el conflicto de competencia contra el Real Decreto 1888/1984, de
26 de septiembre, por el cual se regulan los concursos para la provisión de plazas a cuerpos docentes
universitarios, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de analizar las competencias en materia de
profesorado. También ha tratado aspectos relativos a las incompatibilidades en los conflictos positivos
de competencia contra el Decreto del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña 307/1985, de
31 de octubre y contra el Real Decreto 557/1991, sobre creación y reconocimiento de universidades.
3.4.1 Competencias sobre el profesorado universitario.
El Gobierno Vasco impugnaba los artículos 33.3 in fine, 34.1, 3, 4 y 5 apartado tercero de los artículos
35, 36, 37 y 38 y por conexión los artículos 39.3, en su segundo inciso, 43.3, 45.2 y 4, 46.1 y 49.4 y
las Disposiciones adicionales sexta y octava, las transitorias tercera y novena y final tercera todos
ellos de la LORU.
Las competencias de las CCAA en materia de personal tanto decente como no docente en la
legislación vigente hay que situarla entre las competencias de las propias universidades y las del
Estado, especialmente deducidas de sus potestades para establecer las bases del régimen jurídico de
los funcionarios. En el recurso de inconstitucionalidad, la representación del gobierno vasco, que
reconoce esas limitaciones, considera que la representación del gobierno vasco, que reconoce esas
limitaciones, considera que la regulación de la LORU es excesivamente reglamentista no permitiendo
el desarrollo autonómico de la materia.
En su STC 36/87, el Tribunal considera que los funcionarios de los cuerpos docentes no son de la
comunidad autónoma ni de la administración local. Los define como funcionarios interuniversitarios o
comunicables entre las diferentes universidades. La necesidad de un régimen uniforme de acceso y
selección del profesorado en todas las universidades justifica la aplicación de las competencias
exclusivas del Estado que se determinan en el artículo 149.1.1 CE y, especialmente, en el art.
149.1.18 CE. Por lo que corresponden al Estado, amén del establecimiento del régimen jurídico de los
funcionarios de los cuerpos docentes, las siguientes competencias establecidas en la LORU:






en general, la coordinación entre todas las universidades en materia de funcionarios
docentes.
la exigencia de que los directores de departamento sean profesores a ser posible de la
máxima categoría.
el establecimiento de la proporción entre profesores funcionarios y contratados.
la posibilidad de regular la composición de las comisiones de selección y el procedimiento
para nombrarlas.
la determinación del régimen retributivo.
la facultad de regular el procedimiento para la imposición de la sanción de separación del
servicio.
Por lo que respecta al resto de facultades debatidas en el recurso, el TC entiende que corresponden a
las Universidades, en virtud de su autonomía cuyo reflejo más importante es la libertad de cátedra, y
no al Estado (a través del Consejo de Universidades) o a las CCAA:


la posibilidad de modificar por ampliación o minoración las plazas de profesorado o el cambio
de denominación de las vacantes.
la contratación del personal académico a tiempo completo o parcial así como la determinación
del número y condiciones de su contratación.
13



las convocatorias de concursos para la provisión de plazas vacantes, títulos o categorías de
profesores que pueden concursar a las mismas y los límites temporales de las interinidades.
la composición de las comisiones de los concursos de méritos.
ser la última instancia en las reclamaciones contra las resoluciones de la comisión de
valoración de plazas del art. 43 LORU.
En la sentencia 146/89, de 21 de septiembre, el TC se manifiesta en cuanto al acceso a la función
pública docente universitaria. El representante del Gobierno vasco entendía que la LORU era garantía
suficiente para la consideración de los cuerpos docentes como interuniversitarios y la consiguiente
movilidad, y que reservando esta Ley en su art. 44 un campo normativo para las CCAA, este espacio
no es respetado por el Real Decreto 1888/84.
El Tribunal reitera su doctrina anterior de negar el carácter de funcionarios de la Comunidad
autónoma o locales a los cuerpos docentes universitarios y, por ese motivo, por su condición de
intercomunicables, la necesidad de un régimen unitario de acceso y selección, por lo cual no puede
efectuarse mediante norma autonómica.
En la STC 235/1991, de 12 de diciembre, dictada en ocasión de los conflictos de competencia
interpuestos por el Gobierno Vasco y el catalán contra el Real Decreto 898/1985, de 30 de abril, sobre
régimen del profesorado universitario, el Tribunal Constitucional aún ha cerrado más las posibilidades
competenciales de las CCAA.
Entendían las promotoras del recurso que el Real Decreto comporta una regulación completa y
acabada del desarrollo de la LORU y de las bases de la función pública, con un grado de extensión y
concreción que vacía por completo las competencias autonómicas.
El Alto Tribunal reitera su doctrina, ya expuesta, pero niega que ello signifique que las CCAA no
puedan gozar de competencias de desarrollo legislativo en la regulación de la actividad docente en
virtud de títulos competenciales distintos al del régimen estatutario de los funcionarios públicos como
el título competencial en materia de enseñanza, donde el esquema competencial se articula en el
juego bases-desarrollo de las mismas. El TC entiende que el Real Decreto es el resultado del ejercicio
de las competencias estatales en materia de función pública, correspondiendo al Estado su regulación
sin diferencia de bases y desarrollo legislativo. Las CCAA carecen de competencia de desarrollo
normativo de las bases del régimen funcionarial de los profesores universitarios. Doctrina también
reiterada en STC 131/1996, en la que el TC acaba definiendo a los funcionarios de los cuerpos
docentes como funcionarios del Estado.
En el examen de cada uno de los preceptos del Real Decreto, el TC entiende:





que la previsión de dar publicidad al calendario académico es de competencia estatal, ya que
es esencial para el ejercicio del derecho a la educación. No así el lugar de su publicación, ya
que ello entraría dentro de las competencias de las CCAA y de las universidades por afectar a
la prestación del servicio público de la enseñanza universitaria. El contenido concreto del
calendario académico corresponde a las CCAA y a las universidades.
el régimen disciplinario es competencia exclusiva del Estado, careciendo de competencias las
CCAA.
corresponde a las CCAA la prohibición de incrementar el profesorado cuando se exima total o
parcialmente de las obligaciones docentes a algunos de los profesores en base a las
competencias autonómicas de autorización de los costes del personal funcionario docente.
el servicio de inspección corresponde a las Comunidades Autónomas.
las modalidades y cuantías de las retribuciones presupuestarias figurarán en la Ley de
presupuestos del Estado o de las CCAA que tengan atribuidas las competencias en materia
de universidades.
A modo de resumen podríamos decir que en materia de profesorado universitario las CCAA no
ostentan competencias normativas, siendo el TC más restrictivo que la propia legislación estatal, que
admite que las CCAA realicen el desarrollo de la legislación estatal básica (art. 44.1 LORU). El
Tribunal Constitucional sólo admite competencias de las CCAA en aspectos concretos, como el
incremento del número de profesores de una universidad, el contenido del calendario académico y la
regulación del ejercicio de la función inspectora creando los servicios pertinentes.
14
3.4.2 Régimen de incompatibilidades.
También en materia de personal, el Tribunal Constitucional se ha manifestado en el conflicto positivo
de competencias 457/86, promovido por el Gobierno frente al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de
Cataluña en relación a los artículos 4, apartados 2 y 3, 8, 9, 10, 11, apartado 2 en su último inciso, y la
Disposición Adicional primera del Decreto 307/1985, de 31 de octubre, sobre normas y procedimiento
para la aplicación de las incompatibilidades al personal sanitario al servicio de la Generalidad. El
gobierno entiende que determinados aspectos de la materia objeto del citado Decreto han sido
regulados sin atenerse al límite supuesto por la legislación básica del Estado, contenido en la Ley
53/1984, de incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones públicas.
En los aspectos que en este trabajo nos importan, hay que destacar que el gobierno impugna los
apartados 2 y 3 del artículo 4 donde se prevé la posibilidad de que el personal sanitario pueda
compatibilizar la actividad asistencial inherente a su puesto de trabajo con determinadas plazas de
carácter docente, en principio de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 53/84, pero omite el requisito de
que tales actividades asistencial y docente se realicen "dentro del área de la especialidad" del
departamento universitario respectivo, como dice expresamente la Ley. Entiende el abogado del
Estado que la omisión de este requisito determina que el supuesto de la norma autonómica sea más
amplio que el de la estatal; el ámbito de prohibición es menor y, por tanto, manifiesta la
incompatibilidad de ambas y la contravención de la básica. La representación de la Generalidad no
cree que la omisión de la mención a la ley sea motivo suficiente para vulnerarla, más teniendo en
cuenta que el párrafo primero del artículo 4 hace una referencia genérica a las precisiones o requisitos
establecidos en la mencionada Ley, cuando dispone que el personal sanitario podrá compatibilizar su
actividad asistencia "una vez cumplidas las exigencias establecidas en la Ley 53/84, con el desarrollo
de un puesto de trabajo público de carácter docente".
También impugna el abogado del Estado el Artículo 10 por no respetar la Ley básica ya que sustituye
la exención de la necesidad de obtener autorización de compatibilidad que contempla la Disposición
Transitoria 4 de la Ley 53/84 en ciertos casos, por la consideración arbitraria de los dos puestos de
trabajo descritos en la ley estatal como si fueran uno solo. La representación de la Generalidad
considera que, aún admitiendo que la Disposición Transitoria 4 de la Ley fuera básica, un examen de
ambos preceptos llevaría a la conclusión de que dicen lo mismo, puesto que ambas disposiciones
persiguen regular una situación con carácter provisional y temporal hasta que no produzca la nueva
reglamentación de los Hospitales universitarios. También entiende que el hecho de señalar que
ambas actividades (la actividad lectiva de los catedráticos y profesores de Facultad de Medicina y
Farmacia y de Escuelas Universitarias de Enfermería y la actividad complementaria asistencial en los
centros hospitalarios de la Universidad o concertados con ésta) constituyen un único puesto de
trabajo, no tiene más alcance que el de concretar de forma práctica lo que dispone la Disposición
Transitoria 4 de la Ley, ya que ésta, al establecer que las citadas actividades no necesitan
autorización de incompatibilidad, indica que se podrán prestar en su conjunto en régimen de
dedicación completa o a tiempo parcial.
El Tribunal Constitucional estima en la STC 172/96, como ya estableció en la Sentencia 278/1989
dictada precisamente en el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 53/84, que "el régimen de
incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones públicas es básico en cuanto
expresión de un principio estructural organizativo que se apoya sobre el sector público en su
conjunto". Bajo ese prima examina los preceptos impugnados del Decreto de la Generalidad. Estima
que la omisión que este Decreto hace en su artículo 4 de que la compatibilidad entre puestos
asistencial y docente ha de hacerse "dentro del área de la especialidad del Departamento
Universitario" es inconstitucional por cuanto vulnera una norma básica, ya que si son básicas las
normas de regulación del régimen de incompatibilidad también lo son las excepciones y los
condicionamientos o requisitos directamente conectados con aquella o éstas, por lo que no pueden
ser desconocidos por el desarrollo autonómico correspondiente, puesto que la previsión de la Ley
pretende por una parte fomentar la especialización y, a través de ello, intensificar la preparación
profesional del personal ahondando en sus dos vertientes teóricas y práctica. Debido a que esto
mismo favorece indirectamente una mayor dedicación a ambos puestos de trabajo por su misma
homogeneidad, puede quedar encuadrado el mencionado condicionamiento de la compatibilidad
dentro del valor constitucional de la eficacia en el desempeño de la función pública, que entronca a su
vez con el derecho de todos a la protección de la salud (art. 43.1 CE).
15
Hay que hacer notar que con anterioridad a este pronunciamiento del TC, la Generalidad de Cataluña
de Cataluña, en la Ley 21/1987, de incompatibilidades del personal al servicio de la Generalidad de
Cataluña, ya había incorporado el inciso en discusión.
En cuanto al artículo núm. 10 del Decreto, estima el Tribunal que no vale invocar que se trata de una
regla Transitoria, ya que el precepto tiene vocación de permanente y configura un nuevo supuesto de
compatibilidad contrario a la Ley básica, por lo que procede su invalidez.
Recientemente, el Tribunal Constitucional ha reiterado su doctrina sobre las competencias en materia
de profesorado universitario en su sentencia 131/1996, al analizar la incompatibilidad de estar en
situación de servicio activo y destino en una universidad pública con ser profesor de una universidad
en su competencia del art. 149.1.18 CE y, más concretamente, en la relativa al régimen estatutario de
los funcionarios cuya normación corresponde por entero al Estado.
3.5 Consejos Sociales.
La configuración de los Consejos Sociales ha sido objeto de examen por parte del TC en su sentencia
26/87. El Gobierno Vasco, promotor del recurso de inconstitucionalidad contra la LORU, entendía que
la proporción y la necesidad de que participen, en todo caso, en el Consejo Social los sindicatos y las
asociaciones empresariales son aspectos que ha de decidir la comunidad autónoma, por tratarse de
un órgano de participación de la sociedad en las universidades, sin que sea aceptable ninguna clase
de limitación estatal.
El TC sentenció que la composición del Consejo Social ha de ser homogénea para todas las
universidades. Entiende que sus funciones no han de alterar la autonomía universitaria. Por ello
declara inconstitucional el art. 39.1 de la LORU porque entiende que las decisiones sobre la
minoración o cambio de denominación o categoría de las plazas de cuerpos docentes en ocasión de
quedar vacantes corresponde a la universidad por tratarse de una expresión de la autonomía
universitaria. En base a ese mismo argumento declara inconstitucional el art. 47.3 que permite al
Consejo Social la modificación de la plantilla de profesorado o el cambio de denominación de las
existentes.
En cuanto a la composición establecida en la LORU sobre los consejos Sociales, el TC considera que
es constitucional y que no altera las competencias de la comunidad autónoma ni la autonomía
universitaria. El Estado es competente para fijar la composición del Consejo Social y garantizar la
participación de sindicatos y asociaciones empresariales, en razón de la necesaria homogeneización,
la cual encuentra su apoyo en los arts. 149.1.15 y 149.1.30 CE. Según el Tribunal, las competencias
de la Comunidad autónoma quedan preservadas al no determinares en la LORU la proporción exacta
de los representantes sociales, que han de ser fijados libremente por ley autonómica sobre la base de
las apreciaciones de oportunidad que ésta haga sobre esta clase de representación.
3.6 El acceso a la universidad.
La igualdad de acceso a la enseñanza superior compaginada con la desigual capacidad de los
centros universitarios es la razón de que el TC entienda constitucional la previsión de la LORU de la
fijación de módulos determinantes de la capacidad de las universidades por parte del Consejo de
Universidades. Estos módulos, según el Tribunal han de ser lo suficientemente flexibles para permitir
que cada universidad concrete con libertad su capacidad de admisión.
Así lo entendió el TC en su sentencia 26/87 al plantearse el procedimiento de acceso a la universidad
previsto en el art. 26.1 y 2 LORU. Tanto el abogado del Estado como el del Gobierno Vasco entendían
que corresponde al Estado establecer, exclusivamente, las condiciones o normas básicas de
selección y a la comunidad autónoma su desarrollo, respetando las competencias que correspondan a
las universidades en virtud de la autonomía universitaria. El TC también lo estima sí y por ello
entiende que los procedimientos de selección a que se refiere el precepto habrán de establecer
exclusivamente las condiciones o normas básicas de selección para el ingreso en los centros
universitarios, correspondiendo su desarrollo a las CCAA con competencia plena en materia de
educación, que habrán de ejercerlas respetando las que corresponden a las universidades de su
territorio en virtud de su autonomía y a que se hace referencia expresa en el art. 3.2 h) LORU
(admisión, régimen de permanencia y verificación de conocimientos de los estudiantes) y en el
apartado 26.2 en lo concerniente a los módulos.
3.7 La enseñanza universitaria. Los planes de estudio.
16
Con motivo del recurso de amparo interpuesto por la Universidad Autónoma de Madrid contra la
sentencia de 20 de mayo de 1988 de la Sala quinta del Tribunal Supremo, desestimatoria del recurso
de apelación interpuesto contra la sentencia del 14 de septiembre de 1987, de la Audiencia Territorial
de Madrid, que declaraba la obligación para dicha universidad de incluir en los planes de estudio de
una Escuela una asignatura optativa, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 187/1991, de 3 de
octubre, insiste en su doctrina de que la autonomía universitaria es un derecho de estricta
configuración legal, cuya plasmación se encuentra en el art. 3.2 LORU, el cual prescribe la
competencia universitaria de elaboración y aprobación de los planes de estudio, si bien este derecho
tiene su límite n la competencia estatal de fijación de los conocimientos indispensables que hay que
alcanzar para conseguir un título oficial y válido en todo el territorio nacional, si bien esta competencia
estatal no es ilimitada para imponer cualquier clase de asignatura, sino exclusivamente el contenido
mínimo indispensable para la obtención del título correspondiente.
Según el Tribunal, la Universidad goza de plena capacidad de decisión en relación a sus planes de
estudio, lo cual no presupone que no existan limitaciones derivadas del ejercicio de otros derechos
fundamentales y del sistema universitario nacional que exija instancias coordinadoras con las
consiguientes limitaciones al concepto de autonomía.
En cuanto a si las CCAA tienen alguna clase de competencia en materia de planes de estudio, la STC
26/87 declara constitucional el artículo 29.2 LORU que atribuye al Consejo de Universidades la
homologación de planes. La representación del gobierno vasco entendía que la homologación, no el
establecimiento de las condiciones de homologación que entiende que corresponde al Estado, es un
acto de ejecución, y por tanto de competencia de la Comunidad autónoma. El Tribunal entiende que
efectivamente se trata de un acto de ejecución y que por tanto podría corresponder o al Estado o a las
CCAA con competencias plenas en materia de ejecución, pero que es adecuado que la competencia
se atribuya al Consejo de Universidades en razón del ámbito nacional en que desarrolla las funciones
que asigna a ese organismo el artículo 23 LORU, que no fue impugnado, teniendo en cuenta que los
plantes de estudio a los que se refiere el art. 29.2 LORU son los de los títulos que tienen validez en
todo el territorio nacional, las directrices generales de los cuales establece el Gobierno a propuesta
del Consejo de Universidades.
3.8 Becas y ayudas al estudio.
En esta materia, la Generalidad de Cataluña ha interpuesto un conflicto positivo de competencias por
entender que determinados artículos de la Orden de 15 de junio de 1994, aquellos que se refieren a la
gestión, concesión, control y revocación de las becas y ayudas en Cataluña corresponden a la
Generalidad y por entender que los requisitos exigidos en los artículos 19 a 37, así como las reglas de
verificación, control y procedimiento previstas en los artículos 38 a 63 de la Orden podrían ser
modificados en la convocatoria que realice la Generalidad por carecer del carácter de básicas, y en
cualquiera de ambos supuestos, por entender que el Estado debe distribuir territorialmente la cuantía
global presupuestada por el Estado para esas becas y ayudas, transfiriendo a la Generalidad la
dotación correspondiente para subvenir a las solicitudes de los alumnos que tienen vecindad
administrativa en Cataluña.
La Generalidad de Cataluña alega la propia doctrina del TC después de doce años de conflictos de
competencia en materia de subvenciones (se conocen 28 sentencias con esa doctrina), destacando
por todas la 13/1992, de 6 de febrero. En esa sentencia, el TC reconoció expresamente la
competencia de la Generalidad para gestionar descentralizadamente en ese territorio las
subvenciones que dote el Estado en sus presupuestos par actividades de educación compensatoria.
Entiende el TC que la gestión centralizada de las subvenciones en aquellas materias en las que las
CCAA tienen atribuida, al menos, la competencia ejecutiva, ha de aparecer debidamente justificada en
alguna d las circunstancias excepcionales que quedaron recogidas en el Fundamento jurídico 8.b) de
esa sentencia. La representación de la Generalidad argumenta que el TC ha reconocido el carácter
político de la autonomía constitucionalmente atribuida a las CCAA y que ese carácter político de la
autonomía ha de tener su reflejo en todos los distintos niveles en los que las CCAA ejercen el poder
público. Ha de existir una autonomía política en el nivel de legislación autonómica incluso cuando las
potestades normativas de las CCAA se encuentran limitadas en algunos aspectos por el techo de las
normas básicas fijadas previamente por el Estado, y también ha de existir autonomía política cuando
las CCAA ejercen sus competencias en el nivel de ejecución, ya que esa ejecución ha de estar exenta
de controles jerárquicos por parte de la Administración estatal y únicamente sujeta a los controles
previstos en el art. 153 CE. Entiende que al reservarse par si mismo el Estado la convocatoria y la
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determinación final de los destinatarios concretos de las ayudas se está en realidad sometiendo el
nivel de ejecución autonómica a un control jerárquico.
La alegación del Estado para oponerse a la descentralización, en fase del correspondiente
requerimiento de incompetencia, es la supuesta necesidad de garantizar la igualdad en el acceso a la
educación. La Generalidad cree que no es necesaria esa centralización para garantizar ese derecho y
que no es de recibo su invocación ya que el propio legislador en el art. 26.3 LORU reconocía que no
era una competencia exclusiva del Estado el establecimiento de ayudas y becas. Es más, el Gobierno
Vasco viene realizando anualmente la convocatoria para los estudiantes de su territorio, determinando
incluso algunas de las condiciones para su obtención de forma distinta a la establecida por el MEC en
su convocatoria. También entiende la Generalidad que no puede invocarse el principio de igualdad
cuando resulta que las tasas de matrícula o precios públicos por servicios académicos de los
diferentes estudios d cada universidad son distintos y los que corresponden a las universidades
públicas catalanas se aprueban por la Generalidad dentro de los límites fijados por el Consejo de
Universidades y cuando la concesión de estas ayudas y becas por parte del MEC no ha beneficiado
en la misma proporción a la población estudiantil de equivalentes niveles de renta y condiciones
académicas en las distintas partes del territorio del Estado.
Habrá que esperar al pronunciamiento del Tribunal Constitucional.
4. DESARROLLO LEGISLATIVO Y COMPETENCIAS DE EJECUCIÓN.
Analizadas las competencias de las CCAA en materia universitaria y sus límites, quedaría por
examinar el uso que han hecho las CCAA de sus competencias de desarrollo legislativo y de
ejecución.
Este examen nos demuestra que las CCAA han hecho un uso tímido de sus competencias,
seguramente debido al frágil equilibrio entre, por un lado, el Estado con el papel preponderante que le
otorga la legislación vigente y la doctrina del Tribunal Constitucional y, por otro lado, las
Universidades, que disponen de sus propias competencias en base al derecho fundamental de la
autonomía universitaria.
El grado o volumen de desarrollo legislativo también está relacionado, lógicamente, con el nivel
competencial que han tenido las CCAA. Así, las CCAA del 151 CE o de competencias plenas han
tenido ocasión de dictar normas mucho antes que el resto de las CCAA que no han gozado de
competencias plenas en materia de enseñanza superior hasta fechas recientes.
Las CCAA de competencia plena han promulgado leyes estableciendo la composición de los
Consejos Sociales. Algunas de ellas han regulado en esas mismas leyes los sistemas de coordinación
de las universidades de su territorio, con la creación de consejos coordinadores.
Algunas CCAA también han legislado sobre la programación u ordenación universitaria y el proceso
de creación de universidades públicas o reconocimiento de las privadas, así como el procedimiento
para la creación, modificación o supresión de centros e institutos. Algunas CCAA también han
regulado los procesos de adscripción de centros.
También hay que destacar desarrollo legislativos en materia de financiación de las universidades
(Comunidad Valenciana).
Algunas CCAA (Cataluña, Navarra, Andalucía) han ejercido sus competencias de creación de
universidades públicas o de reconocimiento de privadas.
Alguna Comunidad Autónoma, Cataluña, por ejemplo, ha regulado la participación del Consejo
Ejecutivo de la Generalidad en los conciertos singulares que se suscriban entre universidades e
Instituciones Sanitarias.
Por lo que respecta a políticas propias de becas, ayudas y créditos al estudio, al margen de la
regulación que de las becas y ayudas generales al estudio hacen el País Vasco y Navarra, no ha
habido demasiada producción legislativa, siendo destacable la Ley de Medidas de apoyo en estudios
universitarios, de Canarias.
En materia de investigación, algunas CCAA han dictado leyes de fomento de la Investigación (Galicia,
vg.) y otras han creado comisiones de coordinación de la investigación en le seno de sus
administraciones (Cataluña, Madrid, Castilla-León, Andalucía).
En el caso de competencias de ejecución, hay que destacar la aprobación de Estatutos de
Universidades, así como el establecimiento de los precios de servicios académicos universitarios,
dentro de los límites establecidos por el Consejo de Universidades.
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Algunas CCAA han regulado los procesos de preinscripción, coordinación de la supervisión del COU y
organización de las pruebas de acceso. Algunas también están participando en el procedimiento de
evaluación de las universidades dentro del Plan Nacional de Evaluación.
En el plano de las competencias de ejecución, también hay que destacar las posibilidades que las
CCAA tendrán en materia de negociación en materia del ejercicio de la acción sindical del profesorado
y del personal de administración y servicios, siempre que las universidades estén de acuerdo con su
intervención. (4)
5. CONCLUSIONES.
1. Las competencias en materia de enseñanza superior tienen una especial distribución ya que a
los poderes públicos del Estado y las CCAA se añaden las universidades, que tienen
competencia en la materia en virtud del principio de autonomía universitaria consagrado en el
artículo 27 CE, cuya manifestación más importante es la libertad académica docente y de
investigación. Las competencias del Estado vienen reconocidas en el artículo 149.1 en sus
apartados 1, 18 y 30, en conexión con el artículo 27, todos ellos de la CE. Las competencias
de las CCAA vienen reconocidas en sus respectivos Estatutos de Autonomía, que si bien en
unos primeros años las autonomías del artículo 151 CE tenían reconocidas competencias
plenas en materia de enseñanza superior, con los límites de las competencias del Estado, las
CCAA del artículo 148.2 CE, después de modificar sus Estatutos de Autonomía al cabo de,
como mínimo, cinco años desde su promulgación, han igualado el nivel competencial de las
primeras y han recibido los traspasos de competencias, que no difieren de manera sustancial
unos de otros, con excepción de los traspasos al País Vasco que le reconocen competencias
para la regulación de las becas y ayudas al estudio, cuando las demás CCAA sólo tienen
reconocida la gestión, competencia de ejecución en la que, como hemos visto, no han tenido
demasiado margen de actuación.
2. La autonomía universitaria ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional como un derecho
fundamental. Es un derecho de conformación estrictamente legal. Ha sido a través de la Ley
Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, donde se han establecido las
competencias que corresponden a las universidades públicas, en concreto en su artículo 3,
apartado 2. También es en esa Ley donde se atribuyen facultades y funciones que
corresponden al Estado y a las CCAA. Hay que destacar la peculiaridad del Consejo de
Universidades, órgano colegiado con representación de todas las universidades, al que se
han otorgado un amplio ámbito de competencias, que van más allá de las competencias de
coordinación y, por tanto, afecta a las competencias de ejecución de las CCAA. El Estado ha
desarrollado con carácter reglamentario la materia dando carácter expansivo a sus
competencias, lo cual ha sido motivo de conflictividad competencial ante el Tribunal
Constitucional.
3. En efecto, el Tribunal Constitucional ha sido llamado a discernir en numerosas ocasiones
sobre la conformación del núcleo esencial del derecho fundamental de la autonomía
universitaria y sobre las competencias del Estado y de las CCAA. La principal doctrina del
Tribunal en esta materia se encuentra en la STC 26/1987, de 27 de febrero, en la que se
establece cual es la correlación competencial entre las tres instancias implicadas. El TC ha
reconocido a las CCAA un estrecho margen competencial que se sitúa entre la normativa de
desarrollo estatal y las competencias de las propias universidades en base a la autonomía
universitaria a pesar de que los Estatutos de autonómia reconocen competencias plenas a las
CCAA en materia de enseñanza superior.
4. El estrecho margen competencial de las CCAA, según el Alto Tribunal, llega a anularse en
materias como el profesorado de los cuerpos docentes, donde se reconoce al Estado toda
regulación sin posibilidad de desarrollo autonómico. La doctrina del TC se basa en la
intercomunicabilidad del profesorado universitario y su consideración de funcionarios no
pertenecientes a las CCAA sino al Estado. Quedaría para la competencia de las CCAA el
profesorado y el personal de administración y servicios, con los límites impuestos por la
normativa básica del Estado y las competencias que la LRU otorga a las universidades.
5. Entre otras materias como reconocimiento de universidades y centros, estatutos
universitarios, departamentos universitarios, Consejos Sociales o el acceso a la universidad o
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investigación, el Tribunal Constitucional también se ha pronunciado estableciendo los límites
de las competencias de las CCAA. Se está a la espera de su pronunciamiento en materia de
ayudas y becas al estudio, a la espera de su pronunciamiento en materia de ayudas y becas
al estudio, donde a pesar de que los Reales Decretos de traspasos de competencias otorgan
la competencia de su gestión a las CCAA, el Estado no ha territorializado las partidas globales
ni ha permitido que las CCAA gestionen realmente las becas adaptándolas a la realidad de su
territorio.
6. El balance de la doctrina constitucional es poco favorecedor a las competencias autonómicas,
a las que queda poco margen para establecer políticas propias en enseñanza universitaria, si
bien tienen una competencia, la de la financiación de las universidades, que pude dar mucho
juego. No se nos escapa que los distintos posibles modelos de financiación de las
universidades son instrumentos que permiten a las Comunidades Autónomas hacer un
modelo de universidad u otro.
7. El tímido desarrollo legislativo producido por las CCAA en materia universitaria es una
muestra del carácter residual de las competencias autonómicas. Sólo un replanteamiento por
parte del Estado, que le llevara a modificar la legislación actual que diera entrada a
competencias de las Comunidades Autónomas podrá favorecer que las competencias plenas
en materia de educación superior establecidas en los Estatutos de Autonomía tengan un
contenido real.
NOTAS
1. Nieto, Alejandro. "Autonomía Política y autonomía Universitaria". Revista del Departamento
de Derecho Político, UNED. Núm. 5, 1981.
2. García de Enterría, Eduardo y Tomás Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo.
Civitas. 1993.
3. La Ley no distingue entre los diferentes niveles de enseñanza, por lo que de la literalidad de
su redacción cabe colegir que la Conferencia Sectorial de Educación también es competente
en materia universitaria.
4. Hay que destacar que el MEC ha denunciado el Pacto sobre derechos sindicales y ejercicio
de la actividad sindical firmado, en relación a las Universidades en aquel momento del
territorio MEC, el 26 de abril de 1990, con motivo de haber traspasado a las respectivas
CCAA las universidades (a excepción de la UNED y la Menéndez Pelayo) por lo que el
Ministerio entiende que carece de competencias directas en cuestiones relacionadas con el
ejercicio de la acción sindical en el seno de las universidades, correspondiendo a partir de
ahora su negociación a las Universidades o a las CCAA.
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