AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011 AMPARO DIRECTO

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011.
QUEJOSA: **********.
PONENTE: MINISTRO SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO.
SECRETARIA: DIANA MINERVA PUENTE ZAMORA.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al día
dieciséis de noviembre de dos mil once.
Vo.Bo.
V I S T O S ; y,
RESULTANDO:
Cotejó:
PRIMERO. Mediante escrito presentado el veinticinco de
febrero de dos mil once, ante la autoridad responsable,
**********, por conducto de su representante legal, solicitó el
amparo y protección de la Justicia Federal contra la sentencia de
primero de julio de dos mil diez, dictada por la Novena Sala
Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, en el juicio de nulidad 24016/09-17-09-8 .
SEGUNDO. La parte quejosa estimó violadas en su perjuicio
las garantías individuales contenidas en los artículos 14 y 16 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señaló
como terceros perjudicados al Titular de la Dirección Jurídica de
la Delegación Federal del Trabajo del Distrito Federal y al Titular
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de la Delegación Federal del Trabajo del Distrito Federal; expresó
los conceptos de violación que estimó pertinentes.
TERCERO. Por acuerdo de diecisiete de junio de dos mil
once, el Magistrado en funciones de Presidente del Noveno
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito,
al que por razón de turno tocó conocer de la demanda de
garantías, la admitió, registrándola con el número D.A. 457/2011;
y, seguidos los trámites de ley, en sesión de primero de
septiembre de dos mil once, dicho órgano colegiado dictó
sentencia, que concluyó con el siguiente punto resolutivo:
“ÚNICO. La Justicia de la Unión NO AMPARA NI
PROTEGE a **********, contra la sentencia de uno de
julio de dos mil diez, dictada por la Novena Sala
Regional Metropolitana del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de
nulidad
24016/09-17-09-8,
en
términos
de
lo
señalado en el último considerando de esta
ejecutoria.”
Las consideraciones de dicha sentencia, en la parte que
interesa, son del tenor siguiente:
“SÉPTIMO. De conformidad con lo establecido en el
artículo 79 de la Ley de Amparo, los conceptos de
violación se estudiarán en un orden diverso al
propuesto, es decir, primero se examinará el
motivo de disenso identificado como segundo
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
(orden de inspección), luego el cuarto (acta de
inspección inicial de condiciones de trabajo),
posteriormente el primero (resolución impugnada
de treinta de junio de dos mil nueve) y por último el
tercero
(multa
impuesta
en
la
resolución
impugnada)- - - Lo anterior, es así, pues se
considera pertinente respetar el orden cronológico
de los temas propuestos en los conceptos de
violación, pues de resultar fundado alguno de los
temas
combatidos,
los
demás
quedarían
insubsistentes en términos de la línea temporal que
se sigue, lo cual se vería reflejado en un mayor
beneficio para la parte quejosa.- - - Asimismo, no
pasa inadvertido que en el concepto de violación
identificado
como
primero,
la
parte
quejosa
reclama la inconstitucionalidad del artículo 37 del
Reglamento
General
para
la
Aplicación
de
Sanciones por Violaciones a la Legislación Laboral;
sin embargo -como se asentó- debido a la línea de
tiempo que siguen los tópicos planteados en los
conceptos de violación, se estima pertinente su
análisis en el orden indicado.- - - Las premisas que
anteceden,
encuentran
sustento
en
la
jurisprudencia P./J. 3/2005, Registro: 179,367, de la
Novena Época, emitida por el Pleno del Máximo
tribunal del país, visible en el Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, Febrero de
2005, página: 5, que establece:- - - ‘CONCEPTOS DE
VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE
ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO,
PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE
AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO
YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE
LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD
DE LEYES.’ (Se transcribe)- - - Ahora bien, en la
última parte del primer concepto de violación, la
parte quejosa combate la constitucionalidad del
artículo
37
del
Reglamento
Inspección
y
Aplicación
Violaciones
a
la
de
Legislación
General
para
la
Sanciones
por
Laboral
ser
al
violatorio del artículo 16 constitucional, en virtud
de que transgrede la garantía de seguridad jurídica
de la que goza todo gobernado.- - - En ese sentido,
se impone verificar si se reúnen las condiciones
necesarias
para
emprender
el
análisis
de
constitucionalidad planteado, para lo cual se toma
en consideración que en el amparo directo el
examen de constitucionalidad de una disposición
de carácter general requiere, por una parte, que la
norma haya sido verdaderamente aplicada, lo cual
puede actualizarse en la secuela del procedimiento
del juicio ordinario, en la sentencia, laudo o
resolución reclamados, o hasta en el propio acto
administrativo impugnado originalmente, tal como
lo sostuvo la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación al emitir la tesis de
jurisprudencia 2a./J. 152/2002, que literalmente
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
explica:-
-
‘AMPARO
-
DIRECTO.
EN
LOS
CONCEPTOS DE VIOLACIÓN PUEDE PLANTEARSE
LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS
GENERALES
APLICADAS
EN
PERJUICIO
DEL
QUEJOSO EN EL ACTO O RESOLUCIÓN DE
ORIGEN.’ (Se transcribe)- - - De esta manera, para
que en el juicio de amparo directo sea posible el
análisis
de
demostrar
los
la
argumentos
propuestos
inconstitucionalidad
de
para
normas
generales, el Tribunal Colegiado debe verificar:- - a) Si la situación abstracta prevista por aquélla
efectivamente se concretó;- - - b) Si respecto de tal
norma, en caso de que se tratara de un amparo
indirecto, el juicio resultaría procedente;- - - c) Si la
eventual concesión del amparo contra la sentencia
por la aplicación de la norma controvertida, en caso
de que resultara inconstitucional, efectivamente
trascenderá en el acto impugnado de origen; y,- - d) La aptitud o eficiencia de los conceptos de
violación
para
hacer
el
examen
de
constitucionalidad de leyes que se proponga.- - Sólo la concomitancia de esos presupuestos
permitirá que el tribunal de amparo haga el estudio
respectivo
y
corresponda.-
llegue
-
-
a
Las
la
determinación
anteriores
que
premisas
encuentran sustento en la jurisprudencia 1a./J.
58/99, publicada en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Tomo X, Noviembre de
1999, página 150 (número de registro 193,008),
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
cuyo rubro y texto son los siguientes:- - ‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN DEMANDA DE
AMPARO
DIRECTO.
LA
CONSTITUCIONALIDAD
IMPUGNACIÓN
DE
DE
DISPOSICIONES
LEGALES PRECISA DE REQUISITOS MÍNIMOS A
SATISFACER’. (Se transcribe)- - - A efecto de
verificar si en el caso hubo o no aplicación de la
norma calificada de inconstitucional inciso a),
conviene tener en cuenta que de la lectura de la
resolución impugnada en el juicio de nulidad
consistente en la contenida en el oficio 01547 de
treinta de junio de dos mil nueve, dictada en el
expediente
administrativo
154.D012.0874.2008,
mediante la cual se le impuso a la quejosa una
sanción por la cantidad de ********** (**********), se
advierte que el Director Jurídico de la Delegación
Federal del Trabajo del Distrito Federal de la
Secretaría
del
Trabajo
y
Previsión
Social,
fundamentó su actuación, entre otros preceptos
legales, en el numeral 37 del Reglamento General
para la Inspección y Aplicación de Sanciones por
Violaciones a la Legislación Laboral.- - - Asimismo,
de la lectura de la sentencia reclamada se advierte
que la Sala analizó la legalidad de la resolución
impugnada a la luz, entre otros preceptos legales,
del citado artículo, decretando su validez en
términos de los argumentos contenidos en el
considerando cuarto, los cuales se sintetizaron en
el apartado sexto, numeral 4, incisos e) al k) de esta
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
resolución.- - - De manera que es válido afirmar que
la aplicación, en perjuicio de la quejosa, del artículo
37 del Reglamento General para la Inspección y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación Laboral, se actualizó en la resolución
administrativa impugnada en la instancia ordinaria
y en la sentencia reclamada, pues fue uno de los
fundamentos para la emisión del acto originalmente
combatido; de lo que se colige que en la especie sí
hay aplicación de la porción normativa reclamada.- - Por otra parte, también se considera satisfecho
el requisito indicado en el inciso b), que se traduce
en que, respecto de los preceptos aplicados no se
actualice alguna de las hipótesis que, si se tratara
de un juicio de amparo indirecto, determinaría la
improcedencia del juicio en su contra y el
sobreseimiento respectivo, en virtud de que, en ese
supuesto, en un juicio de amparo directo los
conceptos
de
agravios
relativos
resultarían
inoperantes.- - - Se sustenta lo anterior, con la cita
de la jurisprudencia 2a./J. 96/99, emitida por la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación publicada en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Tomo X, Agosto de 1999,
página 78 (número registro: 193,404), que se
transcribe a continuación:- - - ‘CONCEPTOS DE
VIOLACIÓN INOPERANTES. LO SON EN AMPARO
DIRECTO
SI
INCONSTITUCIONALIDAD
PLANTEAN
DE
UNA
LA
NORMA
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
GENERAL RESPECTO DE LA CUAL, SI SE TRATARA
DE
JUICIO
DE
ACTUALIZARÍA
AMPARO
INDIRECTO,
ALGUNA
CAUSAL
SE
DE
IMPROCEDENCIA’. (Se transcribe)- - - Se asevera
que respecto del precepto aplicado (artículo 37 del
Reglamento
General
para
la
Inspección
y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación
Laboral)
no
se
actualiza
alguna
hipótesis que, si se tratara de un juicio de amparo
indirecto, determinaría la improcedencia del juicio
en su contra y el sobreseimiento respectivo, en
virtud que de las constancias de autos, este órgano
colegiado no advierte tal circunstancia, sobre todo
si se toma en cuenta que la aplicación del numeral
cuya inconstitucionalidad se sostiene tuvo lugar en
la resolución administrativa impugnada.- - - Máxime
que de las constancias que integran el juicio de
nulidad no se desprende que exista una aplicación
previa en perjuicio de la quejosa del citado
numeral,
sino
que
optó
por
agotar
la
vía
contenciosa administrativa antes de acudir al juicio
de garantías combatiendo la norma que reclama, de
acuerdo con lo dispuesto en la fracción XII del
artículo 73 de la Ley de Amparo.- - - Aunado a que
la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
determinó que las mismas reglas de procedencia
de la acción en la vía biinstancial no pueden regir
en todos los casos, cuando se trata de amparo
directo; por lo que no procede desestimar los
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
conceptos de violación hechos valer en un juicio de
amparo directo respecto de una ley, por el
contrario, en todo momento es preciso verificar su
aplicación
en
perjuicio
del
promovente.-
-
-
‘CONSENTIMIENTO EN AMPARO DIRECTO. NO
OPERA CUANDO SE CAUSA UN PERJUICIO AL
GOBERNADO,
A
PESAR
DE
TRATARSE
DE
NORMAS LEGALES APLICADAS EN UN SEGUNDO
O ULTERIOR ACTO’. (Se transcribe)- - - De igual
forma, se cumple con la tercera de las condiciones
inciso c) para que se pueda emprender el estudio
de la inconstitucionalidad que se propone, ya que
incluso, este órgano de control constitucional
considera
que
los
efectos
de
una
eventual
concesión de amparo se verán efectivamente
reflejados en la pretensión de la parte quejosa.- - Avala tal postura el hecho de que en el evento de
acceder a la pretensión de la parte quejosa,
concediendo el amparo porque la resolución
administrativa impugnada en el juicio de nulidad se
funda
en
una
norma
contraria
al
orden
constitucional, se vincularía a la sala a que emitiera
un
nuevo
fallo
en
el
que
atendiera
a
las
consideraciones de inconstitucionalidad de la
disposición en comento que efectuara este órgano
judicial y, por tanto, se declararía la nulidad de la
resolución impugnada en la vía ordinaria.- - - De
igual forma, se actualiza la hipótesis referida en el
inciso d), consistente en que los planteamientos de
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
inconstitucionalidad
propuestos
confronten
eficientemente la norma legal cuestionada con la
norma constitucional que se estima violada.- - - Lo
anterior se considera así, pues los conceptos de
violación propuestos por la quejosa pretenden
evidenciar que el artículo 37 del Reglamento
General
para
la
Inspección
y
Aplicación
de
Sanciones por Violaciones a la Legislación Laboral
transgrede
la
garantía
de
seguridad
jurídica,
prevista en el artículo 16 constitucional.- - Entonces, verificados los requisitos para el examen
de los conceptos de violación que versan sobre la
constitucionalidad en normas de carácter general,
se procede a analizarlos.- - - √ Que el artículo 37 del
Reglamento
General
para
la
Inspección
y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación
Laboral
al
dejar
de
establecer
consecuencia alguna por la emisión del acuerdo de
cierre de procedimiento o de la resolución que
pone fin al mismo, fuera del plazo de tres días, viola
la garantía de seguridad jurídica contenida en el
artículo 16 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, pues los gobernados
que se ubiquen en tal hipótesis si bien contarían
con un plazo cierto y determinado que en principio
restringiría la duración del procedimiento, no
menos cierto es que la falta de consecuencia por la
inobservancia que pueda darse por parte de la
autoridad a dicho plazo, hace que el mismo deje de
10
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
tener vigencia, pues no existe sanción hacia la
autoridad
por
dilatar
el
dictado
de
sus
resoluciones, no obstante que existe disposición
expresa que los constriña a su emisión en un plazo
determinado.- - - √ Que ni siquiera las razones
relativas a una adecuada programación para el
desarrollo de las funciones de la autoridad pueden
justificar la emisión de una resolución fuera del
término establecido para tal actuación, pues no son
argumentos que puedan válidamente oponerse a la
circunstancia de que la autoridad pueda emitir una
resolución en la que su actuación no se sujete a un
plazo cierto, pues de lo contrario se permitiría que
las autoridades desplieguen actuaciones arbitrarias
que
generen
inseguridad
jurídica
para
el
gobernado, pues en esos casos podría emitir su
resolución
sin
limitación
alguna.-
-
-
Los
argumentos sintetizados resultan infundados, en
virtud de las consideraciones jurídicas que a
continuación se exponen.- - - En primer término
resulta indispensable conocer el contenido del
artículo
37
Inspección
del
y
Reglamento
Aplicación
de
General
para
Sanciones
la
por
Violaciones a la Legislación Laboral, el cual se tilda
de inconstitucional y que dispone:- - - ‘ARTÍCULO
37’. (Se transcribe)- - - Del precepto legal trascrito
se desprende que las resoluciones que emitan las
autoridades del trabajo en las que se impongan
sanciones por violaciones a la legislación laboral,
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
contendrán los siguientes elementos: I lugar y
fecha de su emisión; II autoridad que la dicte; III
nombre, razón o denominación social del infractor;
IV domicilio del centro de trabajo; V Registro
Federal de Contribuyentes del infractor, cuando
conste en el expediente; VI relación de las
actuaciones que obren en autos, incluyendo las
pruebas
admitidas
disposiciones
legales
y
desahogadas;
en
que
se
VII
funde
la
competencia de la autoridad que la emite, así como
la
fundamentación
resolución;
VIII
legal
y
puntos
motivación
de
resolutivos;
la
IX
Apercibimiento para el cumplimiento de las normas
violadas; X Mención del derecho que tiene el
infractor para promover los medios de defensa
correspondientes, y XI Nombre y firma del servidor
público que la dicte.- - - Asimismo, prevé que al
emitir las resoluciones, no se dará valor probatorio
a las pruebas consistentes en datos o documentos
que conforme a las disposiciones
aplicables
debieron ser aportados durante la visita de
inspección,
salvo
cuando
se
justifiquen
fehacientemente las razones por las cuales no se
pudieron aportar y por último establece que las
resoluciones se deberán dictar dentro de los tres
días hábiles siguientes a aquél en que se hayan
desahogado la totalidad de las pruebas ofrecidas
por el patrón.- - - En efecto, resulta infundado el
argumento de la quejosa en el que señala que el
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
artículo
37
Inspección
del
y
Reglamento
Aplicación
de
General
para
Sanciones
la
por
Violaciones a la Legislación Laboral, viola la
garantía de seguridad jurídica, porque no establece
una consecuencia legal para el caso de que las
autoridades del trabajo no emitan la resolución en
la que se impongan sanciones por violaciones a la
legislación laboral, en el término de tres días que
fija
el
propio
dispositivo,
lo
que
genera
incertidumbre jurídica al gobernado.- - - Lo anterior
es así, ya que la doctrina define a la seguridad
jurídica como la garantía dada al individuo de que
su persona, sus bienes y sus derechos no serán
objeto de ataques violentos, o si éstos llegan a
producirse, le serán asegurados por la sociedad
protección y reparación, es decir, la seguridad
jurídica es la certeza del individuo de que su
situación jurídica no será afectada más que por los
procedimientos
regulares
establecidos
previamente.- - - Esa afectación de diversa índole y
de múltiples y variadas consecuencias que opera
en el status de cada gobernado, debe obedecer a
determinados principios previos, llenar ciertos
requisitos, en síntesis, debe estar sometida a un
conjunto
de
modalidades
jurídicas,
sin
cuya
observancia no sería válida desde el punto de vista
del derecho.- - - Ese conjunto de modalidades
jurídicas a que debe sujetarse un acto de cualquier
autoridad para producir válidamente, desde el
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
punto de vista jurídico, la afectación en la esfera
del gobernado a los diversos derechos de éste,
traducida en una serie de requisitos, condiciones,
elementos, etcétera, es lo que constituye la
garantía de seguridad jurídica, de ahí que ésta
implica
un conjunto
general de
condiciones,
requisitos, elementos o circunstancias previas a
que debe sujetarse una cierta actividad estatal
autoritaria para generar una afectación válida de
diferente índole en la esfera del gobernado; por
ende, un acto de autoridad que afecte el ámbito
jurídico particular de un individuo, sin observar
dichos
requisitos,
condiciones,
elementos
o
circunstancias previos, no será válido a la luz del
Derecho.- - - Atento a lo expuesto, la garantía de
seguridad jurídica obliga al legislador a fijar en las
leyes
ordinarias
las formalidades
y
términos
conforme a las cuales la autoridad administrativa
debe actuar, entonces si bien es verdad que el
artículo tildado de inconstitucional (numeral 37 del
Reglamento
General
para
la
Inspección
y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación Laboral) no prevé una sanción para la
autoridad laboral sino emite la resolución en la que
se impongan sanciones por violaciones a la
legislación laboral en el término de tres días, no
menos cierto es que en la legislación ordinaria sí se
prevé una consecuencia en relación con la omisión
de dictar la resolución correspondiente en el citado
14
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
plazo.- - - Ello es así, ya que no debe de perderse
de vista que cada norma de nuestro sistema
jurídico se encuentra complementada por otra o
por un conjunto de ellas, lo cual origina que
adquiera un significado más complejo del que
pudiera reflejar su lectura aislada; de ahí que el
examen
de
secundaria
la
con
conformidad
nuestra
de
una
Constitución
norma
deba
considerar ese alcance sistemático, con el fin de
que el Juez constitucional logre un entendimiento
integral de la intención y finalidades perseguidas
por
el
legislador
a
través
del
ordenamiento
respectivo, lo cual supone el respeto, por parte del
intérprete, a la defensa integral de la conformidad
de la norma secundaria con el texto básico a cargo
del poder respectivo, o basada en la presunción de
su constitucionalidad derivada de la legitimación
democrática del órgano encargado de establecerla
y, en su caso, de la naturaleza de la materia que
regula.- - - Esto es así, porque la lectura aislada de
una norma por el Juzgador Constitucional traería
como consecuencia que apreciara de manera
parcial e incompleta los objetivos del creador de la
regla jurídica sujeta a la valoración judicial, lo que
produciría defectos de origen en el ejercicio del
control constitucional respectivo, debido a que el
Juez se encontraría inobservando disposiciones
complementarias a la examinada que también lo
vinculan, afectando en última instancia el principio
15
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
democrático.- - - Sirve de apoyo a la anterior
determinación, en lo conducente, la Jurisprudencia
de
rubro,
texto
siguientes:-
-
y
-
datos
‘LEYES
de
identificación
FISCALES.
LA
INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE SUS NORMAS
NO
CONTRAVIENE
LOS
PRINCIPIOS
DE
INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN ESTRICTA Y DE
LEGALIDAD QUE RIGEN EN DICHA MATERIA’. (Se
transcribe)- - - Siguiendo esta línea argumentativa,
el artículo 1° del Reglamento General para la
Inspección
y
Aplicación
de
Sanciones
por
Violaciones a la Legislación Laboral prevé que las
disposiciones conducentes de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo y de las leyes que
regulen el procedimiento administrativo de las
entidades federativas o del Distrito Federal, según
la competencia federal o local respectivamente, se
aplicarán supletoriamente a ese Reglamento.- - Por su parte, el artículo 1° de la Ley Federal de
Procedimiento
Administrativo
prevé
que
las
disposiciones que contiene se aplicarán a los
actos,
procedimientos
y
resoluciones
de
la
administración pública federal centralizada, a los
organismos descentralizados de la administración
pública federal paraestatal respecto a sus actos de
autoridad, a los servicios que el Estado preste de
manera exclusiva, y a los contratos que los
particulares sólo puedan celebrar con el mismo;
con excepción de las materias de carácter fiscal,
16
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
responsabilidades de los servidores públicos,
justicia agraria y laboral, y de lo relativo al
Ministerio Público en ejercicio de sus funciones
constitucionales; y que en lo atinente a las materias
de competencia económica, prácticas desleales de
comercio internacional y financiera, únicamente les
será aplicable el título tercero A de la propia ley.
Mientras que el artículo 2° de la propia Ley
establece que salvo por lo que toca a su título
tercero A, la ley se aplicará supletoriamente a las
diversas leyes administrativas.- - - La misma Ley
Federal de Procedimiento Administrativo establece
en su artículo 60, párrafo tercero, que tratándose de
procedimientos
iniciados
de
oficio
serán
declarados caducados y se procederá al archivo
del expediente, a solicitud de parte interesada o de
oficio, en el plazo de treinta días contados a partir
de la expiración del plazo para dictar resolución. Lo
anterior lo corrobora la transcripción de dicho
numeral:- - - ‘ARTÍCULO. 60.’ (Se transcribe)- - Sobre tales bases, para analizar este artículo y
determinar
si
procedimiento
Reglamento
resulta
o
no
administrativo
General
para
aplicable
que
la
prevé
Inspección
al
el
y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación Laboral en sus artículos del 30 al 41, es
conveniente
tomar
en
consideración
los
razonamientos expresados por la Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación al
17
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
resolver el treinta de mayo de dos mil tres la
contradicción de tesis 154/2002-SS, que dio origen
a la Jurisprudencia de rubro, texto y datos de
identificación
siguientes:-
-
-
‘CONTROL
SANITARIO. LA CADUCIDAD DE LAS FACULTADES
DE LA AUTORIDAD PARA CUMPLIMENTAR LA
RESOLUCIÓN
RECAÍDA
REVISIÓN
EN
A
UN
SEDE
RECURSO
DE
ADMINISTRATIVA
INTERPUESTO EN CONTRA DE LA IMPOSICIÓN DE
SANCIONES Y MEDIDAS DE SEGURIDAD EN ESA
MATERIA,
OPERA
DE
PLENO
DERECHO
AL
TRANSCURRIR LOS PLAZOS PREVISTOS EN LOS
ARTÍCULOS 60, ÚLTIMO PÁRRAFO Y 92, ÚLTIMO
PÁRRAFO,
DE
LA
PROCEDIMIENTO
LEY
FEDERAL
ADMINISTRATIVO’.
DE
(Se
transcribe)- - - Así, cabe señalar que al estudiar en
la resolución relativa el tema de la caducidad a la
luz
del
artículo
Procedimiento
60
de
la
Administrativo,
Ley
se
Federal
de
estableció,
básicamente, lo siguiente:- - - a) Que esta forma de
caducidad
sólo
opera
tratándose
de
procedimientos oficiosos, es decir, en aquellos
actos
de
autoridad
administrativa
donde
la
actuación de la entidad no requiere de la instancia
o impulso por parte del administrado interesado
para llegar a una decisión definitiva.- - - b) Que para
su tolerancia no es necesaria la instancia o impulso
del interesado, pues ésta se decreta de oficio o a
petición de parte por disposición expresa de la
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
norma y porque la administración pública federal,
por el interés público en juego, se encuentra
obligada a desplegar por sí misma toda la actividad
que sea necesaria para definir y brindar certeza
jurídica con respecto a una situación determinada
que involucra a los gobernados.- - - c) Que la
caducidad se consuma siempre que expire el plazo
que, en su caso, marque la ley para el dictado de la
resolución oficiosa, más el transcurso de treinta
días naturales contados a partir de la fecha de la
expiración
mencionada.-
-
-
d)
Que
una
interpretación teleológica de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo hace patente que
este ordenamiento federal persigue lograr que las
declaratorias que corresponda ser efectuadas por
las autoridades administrativas se hagan, por regla
general, de manera oficiosa al lado de la cual se
reconoce la posibilidad de que exista petición de
parte interesada como alternativa para lograr la
definición del derecho en un caso determinado, lo
que de inicio corresponde a la administración
pública, ya que la caducidad se decreta por
principio de oficiosidad.- - - e) Que conforme al
principio de fijación de términos que pretende
preestablecer los lapsos y términos tendentes a
evitar la incertidumbre o inseguridad jurídica que
pudiera surgir derivada del transcurso del tiempo y
en agravio de los administrados, lo que por otra
parte, conduce a estimar que ante la claridad en el
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
aspecto de fijación de términos y el transcurso del
plazo para la caducidad se decae la facultad de la
autoridad que no ejercitó en tiempo su atribución
afectatoria de la esfera jurídica del administrado, de
modo que el ejercicio de esta atribución provoca la
definición del derecho y el rompimiento del estado
de incertidumbre e inseguridad jurídica mediante la
desaparición de la potestad administrativa de
remisión del acto de autoridad anulado.- - - f) Que la
circunstancia de que la inmediata definición del
derecho por parte de las entidades integrantes de
la administración pública federal con respecto a
una situación determinada que involucre a los
administrados,
no
puede
ni
debe
quedar
supeditada en su aspecto de temporalidad al
capricho de la autoridad ocasionándose así serias
afectaciones a los gobernados que se relacionen
con la situación jurídica de que se trate; por el
contrario,
las
autoridades
administrativas
se
encuentran obligadas de manera permanente y
constante a evitar situaciones inciertas que dañen
jurídicamente a los principios de seguridad jurídica,
al interés público y a la esfera de los gobernados.- - En ese sentido, resulta pertinente analizar la
figura de la supletoriedad de leyes y los requisitos
para que opere, para lo cual resultan de gran
utilidad los razonamientos plasmados por esta
Segunda Sala del Máximo Tribunal del País al fallar
el veintiocho de mayo de dos mil cuatro la
20
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
contradicción de tesis 43/2004-SS, de la que derivó
la Jurisprudencia de rubro, texto y datos de
identificación siguientes:- - - ‘JUICIO DE NULIDAD.
EL
ARTÍCULO
PROCEDIMIENTOS
CHIAPAS
QUE
662
DEL
CIVILES
PREVÉ
CÓDIGO
DEL
EL
ESTADO
RECURSO
DE
DE
DE
REPOSICIÓN, NO ES SUPLETORIO DE LA LEY DE
JUSTICIA ADMINISTRATIVA.’ (Se transcribe)- - - En
dicha ejecutoria el Máximo tribunal del país, definió
la naturaleza, alcances y efectos jurídicos de la
figura jurídica en comento, subrayando que su
procedencia está sujeta a satisfacer los siguientes
requisitos:- - - 1. Que la ley a suplir contemple la
institución respecto de la que se pretenda la
aplicación supletoria.- - - 2. Que la institución
comprendida en la ley a suplir no tenga la
reglamentación
requerida,
o
bien,
que
conteniéndola, ésta sea deficiente.- - - Asimismo,
en la resolución correspondiente se hizo especial
énfasis en la circunstancia de que sólo es válido
acudir a la figura jurídica de la supletoriedad
cuando existe un vacío legislativo en la ley, y no
ante
el
silencio
del
legislador,
respecto
de
situaciones que no tuvo la intención de establecer
en la ley que permite dicha supletoriedad; es decir,
se estima fundamental que la ley a suplirse prevea
la existencia de la figura que se pretende aplicar,
respecto del ordenamiento suplido, pues de otra
manera, se estaría intentando colmar el silencio del
21
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
legislador, lo que se traduce en sustituirse a su
voluntad.- - - De esta manera, se concluyó que la
aplicación supletoria de las normas legales sólo es
válida cuando la institución de que se trate se
encuentra contenida en la ley originaria, sin que
dicha ley la regule con la amplitud, exhaustividad y
profundidad
necesarias,
encontrándose
prevista
la
esto
es,
institución,
que
no
se
estructure en detalle.- - - No obstante, se determinó
también que la regla señalada en primer lugar no es
irrestricta,
pues
debe
recordarse
también
lo
establecido por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, al resolver la contradicción de tesis
número
81/2003-SS,
jurisprudencia
de
de
rubro,
la
que
texto
y
derivó
la
datos
de
identificación siguientes:- - - ‘TRABAJADORES AL
SERVICIO DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 68 DE LA
LEY FEDERAL DEL TRABAJO ES APLICABLE
SUPLETORIAMENTE
AL
ORDENAMIENTO
BUROCRÁTICO RELATIVO, EN LO QUE RESPECTA
AL TIEMPO EXTRAORDINARIO QUE EXCEDE DE
NUEVE HORAS A LA SEMANA.’ (Se transcribe)- - En dicha ejecutoria, la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, expuso, respecto de la supletoriedad
de leyes, lo siguiente:- - - ‘El criterio anterior ha sido
superado por este Alto Tribunal en el sentido de que no
es absolutamente necesario para que sea válida la
aplicación supletoria de la ley, que la institución esté
contemplada en la ley a suplir, como deriva de la tesis
22
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
cuyos rubro, texto y datos de identificación a
continuación
se
SENTENCIAS
precisan:
DE
‘ACLARACIÓN
AMPARO.
SÓLO
DE
PROCEDE
OFICIOSAMENTE Y RESPECTO DE EJECUTORIAS.’
(Se transcribe)- - - Como se observa, la Segunda
Sala del Máximo Tribunal del País ha sustentado el
criterio de que para la aplicación supletoria de la
ley no resulta indispensable que el ordenamiento
que permite la supletoriedad regule la institución a
suplir, con tal de que ésta sea necesaria para lograr
la eficacia de las disposiciones contenidas en la ley
que se suple, siendo sólo válido acudir a esta
figura jurídica cuando existe una laguna o vacío
legislativo, y no ante el silencio del legislador
respecto de situaciones que no tuvo la intención de
establecer
en
la
ley
que
permite
dicha
supletoriedad, debiendo agregarse que opera tal
suplencia siempre y cuando no se esté en
contradicción con el conjunto de normas legales
cuyas lagunas se pretende cubrir.- - - En ese
sentido, dado que el Reglamento General para la
Inspección
y
Aplicación
de
Sanciones
por
Violaciones a la Legislación Laboral contempla en
su artículo 1°, párrafo segundo, la supletoriedad de
la Ley Federal de Procedimiento Administrativo en
cuanto
a
la
regulación
del
procedimiento
administrativo de las entidades federativas o del
Distrito Federal, y por su parte los artículos 1 y 2 de
la Ley Federal de Procedimiento Administrativo
23
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
expresan que las disposiciones que la integran son
de orden e interés públicos, y se aplicarán a los
actos, procedimientos y resoluciones tanto de la
administración pública federal centralizada, como
de
los
organismos
descentralizados
de
la
administración pública federal paraestatal respecto
a sus actos de autoridad, precisando las materias
que están excluidas de su aplicación, y que además
dicha ley se aplicará supletoriamente a las diversas
leyes administrativas.- - - Entonces, si la Secretaría
del Trabajo y Previsión Social, forma parte de la
administración
pública
federal
centralizada
conforme a los artículos 1°, 2°, fracción I, 26 y 40 de
la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal; y que la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente regula
cuestiones propias de la materia administrativa,
resulta
que,
en
principio,
debe
acudirse
supletoriamente a las disposiciones de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo respecto
de lo que no esté suficientemente regulado en el
Reglamento
General
para
la
Inspección
y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación Laboral.- - - Ahora bien, como se
expuso, el procedimiento y la forma de ejercicio
para la práctica de visitas de inspección y la
aplicación de sanciones por violaciones a la
legislación laboral, está regulado en los artículos
del 30 al 41 del Reglamento General para la
24
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
Inspección
y
Aplicación
de
Sanciones
por
Violaciones a la Legislación Laboral, el cual
describe sólo los elementos esenciales que debe
cumplir la autoridad laboral; sin embargo, ni en
esos
preceptos
ni
en
algún
otro
de
dicho
Reglamento se prevé o establece cuál será la
consecuencia
de
no
dictar
la
resolución
sancionadora dentro del plazo de tres días hábiles
siguientes a aquél en que se hayan desahogado la
totalidad de las pruebas ofrecidas por el patrón.- - En ese sentido, existe una manifiesta indefinición
del Reglamento que regula el procedimiento en
comento, lo que en la práctica provocaría que
quedara a la decisión unilateral de las autoridades
laborales el momento en que dictará la resolución
respectiva, todo ello en perjuicio de la persona
física o moral a la que se le practica un
procedimiento
que
puede
culminar
con
la
imposición de sanciones de diversa índole; lo cual
crea incertidumbre jurídica a los gobernados, pues
la
inactividad
de
la
autoridad
administrativa
respecto de su decisión al procedimiento iniciado
de oficio puede prolongarse por mucho tiempo sin
que aquéllos estén en posibilidad de conocer el
acto que les puede afectar para, en su caso,
combatirlo a través de los medios de defensa que
estime pertinentes.- - - Por su parte, la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo establece en su
artículo 60 que tratándose de procedimientos
25
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
iniciados de oficio serán declarados caducados y
se procederá al archivo del expediente, a solicitud
de parte interesada o de oficio, en el plazo de
treinta días contados a partir de la expiración del
plazo para dictar resolución. Determinación que
tiene
como
respecto
de
involucra
a
finalidad
una
los
brindar
situación
certeza
jurídica
determinada
gobernados,
provocando
que
la
cesación de la facultad de la autoridad que no
ejercitó en tiempo su atribución afectatoria de la
esfera jurídica del administrado, de modo que el
inejercicio de esta atribución producen la definición
del derecho y el rompimiento del estado de
inseguridad jurídica.- - - Ese contexto normativo y
teleológico es apto para aportar la solución a la
problemática
examinada
respecto
del
procedimiento y la forma de ejercicio para la
práctica de visitas de inspección y la aplicación de
sanciones por violaciones a la legislación laboral
iniciado de oficio por la Secretaría del Trabajo y
Previsión Social, pues se dan las condiciones
primarias para que la figura jurídica de la caducidad
contenida en la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo pueda ser aplicada a aquél, ya que
ambas
establecen
previsiones
recíprocas
en
cuanto a la aplicación supletoria de una ley
respecto de la otra.- - - Ahora bien, la circunstancia
de que el Reglamento General para la Inspección y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
26
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
Legislación Laboral, no establezca expresa ni
implícitamente la figura jurídica de la caducidad de
sus
procedimientos,
en
principio
sería
un
obstáculo para considerar la aplicación supletoria
del artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo conforme a los requisitos que
ordinariamente se han señalado respecto de la
supletoriedad de leyes, ya que -como quedó
asentado-, la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación ha considerado que para la
aplicación
supletoria
de
la
ley
no
resulta
indispensable que el ordenamiento que permite la
supletoriedad regule la institución a suplir (como
en el presente asunto), con tal de que ésta sea
necesaria
para
lograr
la
eficacia
de
las
disposiciones contenidas en la ley que se suple y
cuando no se esté en contradicción con el conjunto
de normas legales cuyas lagunas se pretende
cubrir.- - - Es decir, tal excepción a las reglas
clásicas
de
flexibilidad
la
en
supletoriedad
su
permiten
aplicación,
pero
cierta
no
injustificadamente, sino con la finalidad de que la
norma a suplir sea congruente e integral en su
contexto y de que la norma supletoria sea
compatible con aquélla.- - - Por otro lado, cabe
destacar que la caducidad no afecta el acto en sí
mismo considerado, sino que afecta un derecho de
tipo procesal, por lo que cuando no hubiere
transcurrido el plazo para que queden extinguidos
27
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
los derechos que sirvieron de base a la petición
deducida
en
el
procedimiento
caducado,
la
autoridad administrativa federal podrá incoar de
oficio
nuevamente
el
procedimiento.
Así,
el
procedimiento caducado no produce el efecto de
interrumpir o suspender los plazos de prescripción,
de manera que la misma se computará como si tal
procedimiento no se hubiere efectuado nunca.- - Eso significa, que aunque haya caducado el
procedimiento y la forma de ejercicio para la
práctica de visitas de inspección y la aplicación de
sanciones por violaciones a la legislación laboral
iniciado de oficio por la Secretaría del Trabajo y
Previsión Social, ésta podrá iniciarlo nuevamente
sobre los mismos hechos, siempre y cuando no
haya
prescrito
la
acción
administrativa
conforme
procedimiento
respectivo;
caducidad
únicamente
procedimiento,
pero
de
a
la
no
autoridad
cual
inició
el
decir,
que
la
efectos
para
el
es
tiene
la
para
las
facultades
sancionadoras, por lo que no repercute en el acto
administrativo.- - - En ese sentido, no se advierte
conflicto o choque entre el conjunto de normas del
Reglamento a suplir en relación con la ley
supletoria
(Ley
Federal
de
Procedimiento
Administrativo), sino por el contrario, es claro que
sirve para complementar un aspecto relevante del
proceso administrativo a cargo de la Secretaría del
Trabajo y Previsión Social que, además, resulta
28
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
acorde con el principio de economía procesal y la
pronta administración de justicia.- - - Por lo que,
contrario a lo que aduce la parte quejosa, el artículo
37 del Reglamento General para la Inspección y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación
Laboral
no
viola
la
garantía
de
seguridad jurídica prevista en el numeral 16 de la
Constitución
Mexicanos,
Política
ya
de
que
si
los
Estados
bien
dicho
Unidos
precepto
reglamentario no prevé una sanción por no dictar la
resolución correspondiente en el plazo señalado
para tal efecto; lo cierto es que debe de aplicarse
de
manera
supletoria
la
hipótesis
normativa
prevista en el artículo 60 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo; es decir, deberá
decretarse la caducidad del procedimiento seguido
por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, a
solicitud de parte interesada o de oficio, dentro de
los treinta días contados a partir de que venza el
plazo para que dicha Dependencia emita su
resolución (tres días siguientes a aquél en que se
haya
dictado
el
acuerdo
de
cierre
de
procedimiento); de manera que los motivos de
disenso analizados son infundados.- - - Al tenor de
lo expuesto, se llega a la convicción de que es
aplicable supletoriamente el artículo 60 de la Ley
Federal
de
Procedimiento
Administrativo,
al
procedimiento y la forma de ejercicio para la
práctica de visitas de inspección y la aplicación de
29
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
sanciones por violaciones a la legislación laboral
regulado
en
Inspección
el
y
Reglamento
Aplicación
General
de
para
Sanciones
la
por
Violaciones a la Legislación Laboral, conforme al
cual deberá decretarse la caducidad del referido
procedimiento, a solicitud de parte interesada o de
oficio, dentro de los treinta días contados a partir
de que venza el plazo para que la Secretaría del
Trabajo y Previsión Social emita su resolución (tres
días siguientes a aquél en que se haya dictado el
acuerdo de cierre de procedimiento)- - - Lo anterior
es así, ya que de la interpretación concatenada de
los artículos 1° del Reglamento General para la
Inspección
y
Aplicación
de
Sanciones
por
Violaciones a la Legislación Laboral y 1° y 2° de la
Ley
Federal
de
Procedimiento
Administrativo,
aunado al hecho de que entre dichas normas se
complementa
un
aspecto
relevante
del
procedimiento.- - - Bajo esta línea de pensamiento,
como se ha dicho, la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo establece en su artículo 60, que
tratándose de procedimientos iniciados de oficio
serán declarados caducados y se procederá al
archivo del expediente, a solicitud de parte
interesada o de oficio, en el plazo de treinta días
contados a partir de la expiración del plazo para
dictar resolución.- - - Por su parte, el artículo 36 y
37, último párrafo, del Reglamento General para la
Inspección
y
Aplicación
de
Sanciones
por
30
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
Violaciones a la Legislación Laboral prevén que:
una vez oído al emplazado y desahogadas las
pruebas admitidas, se dictará el acuerdo de cierre
del procedimiento y se turnarán los autos para
resolución y que dicha resolución se deberá dictar
dentro de los tres días hábiles siguientes a aquél
en que se hayan desahogado la totalidad de las
pruebas ofrecidas por el patrón.- - - Los preceptos
en comento son del tenor literal siguiente:- - ‘ARTÍCULO 36.- - - ARTÍCULO 37’. (Se transcriben)- - En esa tesitura, sólo el transcurso del plazo de
treinta días contados a partir de la expiración del
plazo para dictar resolución que imponga la
sanción correspondiente que es de tres días
siguientes al en que se haya oído al emplazado y
desahogado la totalidad de las pruebas, es decir,
cuando se haya dictado el acuerdo de cierre del
procedimiento,
genera
la
caducidad
de
las
facultades de la autoridad administrativa, pues esa
es la condición –sine qua non– establecida en el
artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo.- - - Por tanto, el plazo para decretar
la caducidad necesariamente debe computarse a
partir de que expira el plazo para emitir la
resolución respectiva, el que a su vez corre a partir
de
que
se
dicta
el
acuerdo
de
cierre
del
procedimiento, sin que sea factible considerar que
pueda
comenzar
a
computarse
antes
de
la
realización de dicho acto, pues si bien es verdad
31
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
que la Secretaría del Trabajo y Previsión Social se
encuentra obligada a satisfacer las formalidades
previstas en los artículos 36 y 37 del Reglamento
General
para
la
Inspección
y
Aplicación
de
Sanciones por Violaciones a la Legislación Laboral,
en aras de otorgar seguridad jurídica a los posibles
infractores, para lo cual debe emitir y notificar sus
resoluciones en los plazos ahí previstos, también lo
es que el no acatamiento de dichas disposiciones
no puede dar la pauta para que inicie el plazo de la
caducidad, pues tales disposiciones constituyen
normas que carecen de sanción para el caso de su
incumplimiento, y el Máximo Tribunal del país ha
reconocido en casos similares la ausencia de
consecuencias
sancionadoras
en
materia
de
normas de estas características.- - - Aunado a que,
la caducidad es una institución jurídica de orden
público, acogida por el derecho mexicano en
beneficio del principio de seguridad jurídica, con el
propósito de dar estabilidad y firmeza a los
negocios, disipar incertidumbres del pasado y
poner fin a la indecisión de los derechos, y se
traduce en la sanción impuesta por la ley al
promovente por el abandono del proceso durante
determinado tiempo, es decir, se impone dicha
figura ante la falta de interés en hacer uso de ese
derecho; sin embargo en el caso, la figura procesal
en cita, se aplicaría para el ejercicio de las
facultades
de
la
autoridad para
resolver
un
32
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
procedimiento; de lo que se sigue que para la
actualización de la caducidad en el procedimiento
de que se trate y la forma de ejercicio para la
práctica de visitas de inspección y la aplicación de
sanciones por violaciones a la legislación laboral,
debe
acudirse
a
ella
con
las
restricciones
necesarias del caso previstas en el Reglamento que
regula
dicho
procedimiento,
es
decir,
debe
realizarse una interpretación de la caducidad en
forma limitada, pues el procedimiento de que se
trata se insta para salvaguardar las condiciones
generales
de
trabajo
elevadas
a
rango
constitucional conforme al artículo 123, Apartado
‘A’ de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.- - - En ese sentido, no será sino
hasta que se colmen los extremos previstos en el
último párrafo del artículo 60 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, cuando se considere
consumada la caducidad de la facultad de dictar
resolución en el procedimiento sancionador, en
razón de que es este precepto el que expresamente
prevé la extinción de la potestad autoritaria como
sanción
a
su
inactividad
y
establece
las
condiciones para que opere.- - - Por lo que, el plazo
para decretar la caducidad necesariamente debe
computarse a partir de que expira el plazo para
emitir la resolución correspondiente, el que a su
vez corre a partir de que se haya oído al emplazado
y desahogado la totalidad de las pruebas, es decir,
33
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
cuando se haya dictado el acuerdo de cierre del
procedimiento, sin que sea factible considerar que
pueda
comenzar
a
computarse
antes
de
la
realización de dicho acto.- - - Lo anterior es así,
pues si bien es verdad que la Secretaría del Trabajo
y
Previsión
satisfacer
Social
las
se
encuentra
formalidades
obligada
previstas
en
a
los
artículos 36 y 37 del Reglamento General para la
Inspección
y
Aplicación
de
Sanciones
por
Violaciones a la Legislación Laboral en aras de
otorgar
seguridad
jurídica
a
los
posibles
infractores, para lo cual debe emitir y notificar sus
resoluciones en los plazos ahí previstos, también lo
es que el no acatamiento de dichas disposiciones
no puede dar la pauta para que inicie el plazo de la
caducidad, pues tales disposiciones constituyen
normas que carecen de sanción para el caso de su
incumplimiento, y el Máximo Tribunal del país ha
reconocido en casos similares la ausencia de
consecuencias
sancionadoras
en
materia
de
normas de estas características.- - - En esas
condiciones, resultan infundados los argumentos
expresados por la parte quejosa en el sentido de
que el artículo 37 del Reglamento General para la
Inspección
y
Aplicación
de
Sanciones
por
Violaciones a la Legislación Laboral viola la
garantía de seguridad jurídica prevista en el
numeral 16 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.- - - Sirve de apoyo a las
34
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
conclusiones alcanzadas, en lo conducente, la
Jurisprudencia
de
identificación
ECOLÓGICO
CÓMPUTO
rubro,
texto
siguientes:Y
-
PLAZO
AL
PARA
datos
de
‘EQUILIBRIO
-
PROTECCIÓN
DEL
y
AMBIENTE.
QUE
OPERE
SUPLETORIAMENTE LA CADUCIDAD PREVISTA EN
EL ARTÍCULO 60 DE LA LEY FEDERAL DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, EN RELACIÓN
CON
EL
PROCEDIMIENTO
DE
INSPECCIÓN,
VIGILANCIA Y SANCIONADOR QUE AQUELLA LEY
GENERAL ESTABLECE.’ (Se transcribe)- - - En este
sentido, también deben declararse infundados, los
demás motivos de disenso que hizo valer la parte
quejosa en la primer parte del primer (sic) concepto
de
violación,
que
en
síntesis
manifestó
lo
siguiente:- - - √ Que si bien es cierto el artículo 37
del Reglamento General para la Inspección y
Aplicación de Sanciones por Violaciones de la
Legislación Laboral, no prevé sanción ante la falta
de emisión del acuerdo como de la resolución
dentro del plazo de tres días establecido en el
propio numeral, ello no puede ser traducido en que
su actuación fue acorde a derecho pues es claro
que contravino una disposición legal que la
constreñía a realizar determinada conducta dentro
de cierto plazo y al no contemplarlo así la Sala
fiscal en la sentencia reclamada, violó en su
perjuicio las garantías de seguridad jurídica, así
como de debida fundamentación y motivación, al
35
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
dejar de lado los principios de justicia, certeza y
seguridad jurídica, los cuales deben imperar sobre
el de legalidad.- - - √ Que tal y como lo reconoce la
Sala fiscal, la autoridad demandada desde el
veintiséis
de
marzo
de
dos
mil
nueve,
se
encontraba en condiciones de emitir el acuerdo de
cierre
de
procedimiento,
como
la
resolución
correspondiente, pero dejó transcurrir en exceso
dicho plazo, causando un perjuicio a la parte
quejosa por todo el tiempo en que se mantuvo en
estado de indefensión e incertidumbre jurídica.- - √ Que no obstante que la ley no prevé sanción
alguna para cuando la autoridad no dicte la
resolución respectiva en el plazo concedido por la
ley, lo cierto es que contrario a lo resuelto por la
Sala fiscal, ante tal laguna legislativa no se puede
dejar al arbitrio de la autoridad la emisión de una
resolución de manera indefinida pues ello es
contrario a la garantía de seguridad jurídica
contenida en el artículo 16 constitucional, ya que
los gobernados que se ubiquen en tal hipótesis
carecen de un plazo cierto y determinado que
restrinja la duración del procedimiento en cuestión;
situación que debió ser reconocida por la Sala
fiscal.- - - √ Que contrario a lo resuelto por la Sala
fiscal, si la autoridad dictó su resolución fuera del
plazo señalado para tal efecto (tres días), debe
decretarse su nulidad, sin que sea obstáculo a lo
anterior que el citado precepto 37 del Reglamento
36
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
General
en
comento
no
lo
establezca
expresamente, pues debe considerarse así, ya que
de sostener lo contrario se permitiría que las
autoridades instituyeran a su favor una dispensa en
lo atinente al pronunciamiento de la resolución
dentro del plazo que tienen para dictarla, cuando
ningún numeral las autoriza.- - - Lo anterior es así,
porque este órgano jurisdiccional ya determinó que
el artículo 37 del Reglamento General para la
Inspección
y
Aplicación
de
Sanciones
por
Violaciones a la Legislación Laboral no viola la
garantía de seguridad jurídica contenida en el
numeral 16 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.- - - Asimismo, lo
infundado
de
las
alegaciones
resumidas,
se
corrobora aún más si se tiene presente que en
líneas precedentes se arribó a la conclusión de que
el plazo de tres días establecido en el artículo 37
del Reglamento General para la Inspección y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación Laboral, para que la autoridad laboral
emita
la
resolución
correspondiente,
debe
computarse al día siguiente hábil al en que se dictó
el auto de cierre del procedimiento.- - - Por lo que,
tomando en consideración que la autoridad emitió
el auto por el que cerró el procedimiento el
veintinueve de junio de dos mil nueve y el treinta
siguiente, dictó la resolución correspondiente;
resulta inconcuso que la demandada la emitió
37
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
dentro del plazo que establecen los artículo 36 y 37
del Reglamento General para la Inspección y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación Laboral, es decir dentro de los tres días
siguientes a aquel en que se haya emitido el
acuerdo de cierre de procedimiento.- - - De ahí que,
-como se precisó- este órgano colegiado estima
que los argumentos que expone la parte quejosa,
relativos a que la autoridad no emitió la resolución
impugnada dentro del término que establece el
artículo
37
Inspección
Violaciones
del
y
a
Reglamento
Aplicación
la
General
de
Legislación
para
la
Sanciones
por
Laboral,
son
infundados.- - - Por otra parte, se analiza el tercer
concepto de violación que hace valer la parte
quejosa, en el que, en síntesis expone lo siguiente:- - √ Que en el concepto de anulación cuarto de la
demanda de nulidad, la quejosa señaló que era
evidente la falta de fundamentación y motivación
de la resolución impugnada en el juicio de nulidad,
ya que no se dio estricto cumplimiento a lo
ordenado en el artículo 38 del Reglamento General
para la Inspección y Aplicación de Sanciones por
Violaciones a la Legislación Laboral, que señala
que en todos los casos para efectos de imponer
una sanción, ésta debe estar fundada y motivada,
no siendo justificación que la autoridad se haya
basado en el concepto de reparto de utilidades del
ejercicio de dos mil siete, pues donde el legislador
38
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
no distingue no se debe distinguir.- - - √ Que la Sala
fiscal dejó de observar lo dispuesto tanto en el
primer párrafo del artículo 75 del Código Fiscal de
la
Federación,
Reglamento
como
General
en
el
para
numeral
la
38
Inspección
del
y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación Laboral, conforme a los cuales se exige
que
al
imponerse
autoridad
funde
la
y
sanción
motive
respectiva,
la
la
resolución
correspondiente.- - - En primer término, se precisa
que el artículo 78 del Código Fiscal de la
Federación no es de aplicación supletoria al
Reglamento
General
para
la
Inspección
y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación Laboral, ya que el numeral 1° del citado
Reglamento únicamente establece que se aplicarán
supletoriamente la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo
y
las
leyes
que
regulen
el
procedimiento administrativo de las entidades
federativas o del Distrito Federal.- - - Aunado a que
el contenido del 78 (sic) del Código Fiscal de la
Federación
no
tiene
relación
alguna
con
el
procedimiento y la forma de ejercicio para la
práctica de visitas de inspección y la aplicación de
sanciones por violaciones a la legislación laboral
que contempla el Reglamento General en comento,
y para corroborar tal aserto se trae a colación su
contenido:- - - ‘Artículo 78.’ (Se transcribe)- - - En
esta línea argumentativa este órgano colegiado
39
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
estima
que
los
argumentos
sintetizados
son
infundados y para corroborar dicho aserto resulta
oportuno conocer el contenido del artículo 38 del
Reglamento
General
para
la
Inspección
y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación Laboral, el cual establece lo siguiente:- - ‘ARTÍCULO 38.’ (Se transcribe)- - - Del citado
numeral se observa, en la parte que interesa, que
las autoridades del trabajo podrán valorar la
capacidad económica de los infractores, tomando
en
cuenta,
indistintamente,
los
siguientes
elementos: la información relacionada con las
cantidades que el patrón haya otorgado a sus
trabajadores por concepto de participación de
utilidades; el capital contable de las empresas en el
último
balance;
el
importe
de
la
nómina
correspondiente, o bien, cualquier otra información
a través de la cual pueda inferirse el estado que
guardan los negocios del patrón.- - - De ahí que, se
estime correcta la determinación alcanzada por la
Sala fiscal en la sentencia reclamada, ya determinó
que
se
encontraba
debidamente
fundada
y
motivada la capacidad económica de la parte
quejosa y que además la parte quejosa no aportó
documento alguno que desvirtuara la misma o que
acreditara que no tenía capacidad de pago.- - - Ello
es así, ya que de la resolución combatida en la
instancia ordinaria (foja 74 del juicio de nulidad), se
desprende que la autoridad al momento de imponer
40
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
la sanción correspondiente tomó como base para
determinar la capacidad económica de la empresa
quejosa,
la
participación
de
utilidades
correspondiente al año de dos mil siete; conclusión
que se encuentra apegada a la hipótesis contenida
en el artículo 38, segundo párrafo del Reglamento
General en comento, pues dicho precepto permite
que la autoridad laboral al valorar la capacidad
económica de los infractores, tome en cuenta,
indistintamente,
entre
otros
elementos,
la
información relacionada con las cantidades que el
patrón haya otorgado a sus trabajadores por
concepto de participación de utilidades, lo que en
la especie se actualizó.- - - Además de que –como
lo afirma la Sala fiscal– de las constancias que
integran el juicio de nulidad no se advierte que la
hoy quejosa haya aportado alguna otra documental
que
permitiría
a
la
demandada
tomar
otros
elementos para valorar su capacidad económica.- - De ahí que, se estime idóneo que la autoridad
haya valorado la capacidad económica de la
quejosa, en los únicos elementos que tenía a su
alcance para hacerlo; es decir, la información
relacionada con las cantidades que el patrón
otorgó
a
sus
trabajadores
por
concepto
de
participación de utilidades en el año de dos mil
siete.- - - Asimismo, –como lo asentó la Sala fiscalla autoridad, sí tomó en consideración al momento
de cuantificar la sanción que le impuso a la quejosa
41
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
los diversos requisitos que establece el artículo 38
del Reglamento General para la Inspección y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación Laboral, ello es así, pues de la
resolución
impugnada,
específicamente,
del
Considerando V, numerales 1 a 7 se observa que la
demandada
si
emitió
los
razonamientos
que
consideró pertinente para justificar los requisitos
que establece el citado numeral para el efecto de
cuantificar la sanción respectiva (fojas 75 a 76 del
juicio de nulidad); de ahí que los argumentos en
análisis resultan infundados.- - - En mérito de lo
expuesto, ante lo infundado de los conceptos de
violación en estudio, y al no actualizarse en el caso
alguna hipótesis de las previstas en el artículo 76
Bis de la Ley de Amparo, por la que deba suplirse
la deficiencia de la queja en los planteamientos de
la peticionaria de garantías, lo que se impone es
negarle el amparo y protección de la Justicia
Federal a la contra (sic) la sentencia reclamada.”
CUARTO. Inconforme con dicha sentencia, la parte quejosa,
mediante escrito presentado el cuatro de octubre de dos mil once,
interpuso recurso de revisión en la Oficialía de Partes del Noveno
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito,
quien en su oportunidad, lo envió a esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
42
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
QUINTO. Recibidos los autos en esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación, el Presidente en funciones por auto de trece
de octubre de dos mil once, formó y registró el toca con el número
2410/2011; asimismo, acordó que el Tribunal Pleno de este Alto
Tribunal no es legalmente competente para conocer del recurso;
y, ordenó remitirlo a la Segunda Sala de este Alto Tribunal.
Por acuerdo de diecisiete de octubre de dos mil once el
Presidente de la Segunda Sala tuvo por admitido el recurso de
revisión, sin perjuicio del estudio que posteriormente se realizara
respecto del requisito de importancia y trascendencia y, ordenó
notificar al Procurador General de la República para que en su
caso, formulara el pedimento respectivo; asimismo, solicitó al
Presidente de la Novena Sala Regional Metropolitana del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el juicio de
nulidad 2416/09-17-09-08 y turnó el asunto a su ponencia para lo
que en derecho proceda.
SEXTO. El Agente del Ministerio Público de la Federación,
adscrito a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, no formuló
pedimento alguno.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el
presente recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en
43
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción II, de la Ley de Amparo;
11, fracción V, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación; y, 37 del Reglamento Interior de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación; además, conforme a lo
previsto en los puntos Segundo y Cuarto del Acuerdo General
Plenario 5/2001, en virtud de que se interpuso en contra de una
sentencia dictada por un Tribunal Colegiado de Circuito en un
juicio de amparo directo, en el cual si bien se planteó la
inconstitucionalidad del artículo 37 del Reglamento General para
la Inspección y Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación Laboral, también lo es que no será necesaria la
intervención del Pleno de este Alto Tribunal.
SEGUNDO. La presentación del recurso resultó oportuna, ya
que fue interpuesto dentro del término de diez días previsto en el
artículo 86 de la Ley de Amparo.
En efecto, la notificación de la sentencia impugnada se
realizó por estrados el lunes diecinueve de septiembre de dos mil
once (foja 82 vuelta del cuaderno de amparo), por lo que dicha
notificación surtió sus efectos el día hábil siguiente, es decir, el
veinte de septiembre y, en consecuencia, el plazo de diez días
antes aludido transcurrió del miércoles veintiuno de septiembre de
dos mil once al martes cuatro de octubre siguiente, descontando
de tal cómputo los días veinticuatro y veinticinco de septiembre,
así como también el uno y dos de octubre del año referido por
haber sido sábados y domingos respectivamente.
44
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
TERCERO. La parte recurrente sostiene en su agravio, lo
siguiente:
“ÚNICO. La sentencia recurrida es contraria a lo
dispuesto por los artículos 77 y 78 de la Ley de
Amparo en virtud de que la misma al igual que el
acto combatido en el juicio de nulidad son
violatorias de lo dispuesto por los artículos 14, 31,
fracción IV y 89, fracción I, de la Constitución
Política Mexicana. Puesto que se encuentran
emitidos
con
Reglamento
apoyo
General
en
para
el
artículo
la
37
Inspección
del
y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación Laboral, mismo que contrario a lo
resuelto, es definitivamente inconstitucional con
base en las siguientes consideraciones:- - - En
primer término es importante hacer notar a esa H.
Suprema Corte de Justicia de la Nación que, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 14 de
nuestra Constitución es indispensable que antes de
que se prive a alguien de la vida, de la libertad, de
sus propiedades, posesiones o derechos, es
necesario que exista un juicio, en el que se sigan
todas las formalidades del procedimiento.- - Efectivamente, suponiendo sin conceder que fuese
cierto lo manifestado por el Tribunal Colegiado en
el sentido de que de conformidad con los
ordenamientos aplicables la resolución en su
momento impugnada a través de la cual se
45
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
sancionó a mi representada no viola la garantía de
seguridad jurídica, toda vez que el artículo 60 de la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo se
aporta la solución a la indefinición del Reglamento
que regula el procedimiento en comento, más
cierto es que tal determinación tiene su apoyo en
un ordenamiento legal que es definitivamente
inconstitucional.- - - Ello es así puesto que,
establece el artículo 1º de la Constitución Federal
que (Se transcribe) en tales términos la Carta
Magna tutela a favor de los gobernados la garantía
de seguridad jurídica.- - - Dicho lo anterior, es claro
que tanto el acto privativo, como en su caso el
Reglamento
General
para
la
Inspección
y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación Laboral y el precepto que de ésta sirve
de apoyo a la resolución combatida en el indicado
juicio, resulta ser a todas luces inconstitucional en
virtud de que viola en forma flagrante la garantía de
seguridad jurídica tutelada por el artículo 16 de
nuestra Constitución, razón por la cual, también
tanto la resolución antecedente de la resolución
ahora recurrida como la propia resolución recurrida
así lo son por contravenir lo dispuesto por los
artículos 14 y 16 Constitucionales y por lo mismo
es procedente se revoque la sentencia recurrida y
se conceda a mi mandante el amparo y protección
de la Justicia Federal.- - - En efecto, tal y como se
mencionó anteriormente el artículo 16 de nuestro
46
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
máximo ordenamiento jurídico consagrando la
garantía de seguridad jurídica en favor de todos los
gobernados y por ende de la sociedad quejosa,
establece que ‘nadie puede ser molestado en su
persona, familia, papeles o posesiones, sino en virtud
de mandamiento escrito de autoridad competente que
funde y motive la causa legal del procedimiento’. De lo
anterior se puede concluir que en términos del
artículo 16 de nuestra Constitución la garantía de
seguridad jurídica se compone de cuatro garantías
específicas y que son: que nadie puede ser
molestado en su persona, familia, papeles o
posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito;
que dicho mandamiento escrito sea emitido por
autoridad competente, y que dicha autoridad funde
y motive la causa legal del procedimiento.- - - Ahora
bien, de las anteriores garantías se desprende una
primordialmente que se encuentra tutelando en
favor de todos los gobernados y por ende de mi
representada; y, que es el fundar y motivar la causa
legal del procedimiento, misma que se encuentra
comprendida en la expresión mediante juicio,
inserta en el propio artículo 16 de nuestra
Constitución Política.- - - Es debido a lo antes
manifestado
que
resulta
claro
que
si
ni
la
resolución combatida por medio del juicio de
amparo, ni mucho menos en el artículo 37 citado
del Reglamento General para la Inspección y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
47
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
Legislación Laboral, precepto éste en el que se
apoyaron en su momento tanto las ahora terceras
perjudicadas para la emisión del oficio combatido
en el juicio de nulidad y cuya inconstitucionalidad
entre otras cosas se reclama, así como en su
momento la responsable y ahora como lo señala el
Tribunal Colegiado en la sentencia que se recurre,
no se prevé consecuencia legal alguna ante la
omisión por parte de las autoridades del trabajo por
la emisión fuera del plazo legal de la resolución a
través de la cual pretenden sancionar al patrón, es
claro
que
dicho
precepto
y
por
ello
la
determinación como la sentencia que se recurre
violan la garantía de seguridad jurídica y por lo
mismo son inconstitucionales por estar fundados
en preceptos de una ley que asimismo lo es.- - - De
acuerdo con lo antes argumentado y contrario a la
conclusión alcanzada por el H. Tribunal Colegiado,
el artículo 37 citado del Reglamento General para la
Inspección
y
Aplicación
de
Sanciones
por
Violaciones a la Legislación Laboral viola el
principio de seguridad jurídica, puesto que no
establece una consecuencia legal ante la omisión
de las autoridades laborales por la emisión de su
resolución fuera del plazo ahí señalado, lo cual
contrario a lo resuelto en el acto que ahora se
recurre, deja en estado de incertidumbre al
gobernado, pues no sabe el momento en el esta
(sic) será emitida, ello con independencia de si
48
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
existe un precepto que regule una consecuencia
posterior, es decir no por el simple hecho de que el
artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo prevea la figura de la caducidad
ante la inactividad de la autoridad, lo cierto es que
el primero de ellos no prevé una consecuencia
inmediata ante la violación de emitir la resolución
respectiva dentro del plazo ahí establecido; por lo
que si en realidad la única consecuencia legal es la
caducidad que señala el H. Tribunal Colegiado,
luego entonces la autoridad en realidad tiene un
plazo por demás mayor al establecido en el referido
Reglamento para emitir su resolución, lo que haría
que el mismo se convirtiera en letra muerta ante la
laguna que ahí se contiene.- - - Lo antes apuntado
pasó desapercibido por el H. Tribunal Colegiado al
dictar la sentencia, pues precisamente al no prever
con claridad el numeral 37 citado del Reglamento
General
para
la
Inspección
y
Aplicación
de
Sanciones por Violaciones a la Legislación Laboral,
la consecuencia legal ante la omisión por parte de
la autoridad laboral en emitir su resolución dentro
del plazo ahí establecido, es que no se cumple con
esta predicibilidad, que consiste en el aspecto
formal de la protección jurídica.- - - Efectivamente,
bastará una simple lectura que realice esa H.
Suprema Corte de Justicia de la Nación, al artículo
37
citado
Inspección
del
y
Reglamento
Aplicación
de
General
para
Sanciones
la
por
49
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
Violaciones a la Legislación Laboral, tildado de
inconstitucional
para
percatarse
de
lo
ahora
argumentado.- - - Del artículo 37 citado del
Reglamento
General
para
la
Inspección
y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación Laboral se desprende que el mismo
tiene aplicación cuando proceda la imposición de
sanciones. Del último párrafo del artículo 37 del
Reglamento
General
para
la
Inspección
y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación Laboral se advierte que la autoridad del
trabajo está obligada a ‘dictar dentro de los tres días
hábiles
siguientes
a
aquél
en
que
se
hayan
desahogado la totalidad de las pruebas ofrecidas por el
patrón’, sin embargo, no establece la consecuencia
en el supuesto de que dicha resolución no sea
dictada dentro del plazo ahí establecido; situación
que es por demás reconocida por el propio Tribunal
Colegiado.- - - Por otra parte, si bien el artículo 60
de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo
prevé la figura de la caducidad ante la inactividad
de la autoridad dentro de los treinta días siguientes
contados a partir de que venza el plazo para emitir
la resolución respectiva, lo cierto es que ello no
puede sustentar la constitucionalidad del artículo
37 del referido Reglamento, pues lo cierto es que
en
el
mismo
no
se
establece
cuál
es
la
consecuencia por la omisión de la autoridad en el
dictado de la sentencia fuera del plazo de tres días
50
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
ahí expresamente establecido.- - - De acuerdo con
lo antes manifestado, sostener un criterio similar al
que ahora pretende el Tribunal colegiado sería
tanto
como
reconocer
que
las
autoridades
aduaneras cuentan con un plazo de cinco años –de
conformidad con el artículo 67 del Código Fiscal de
la Federación de aplicación supletoria en términos
de lo señalado por el artículo 1º de la Ley
Aduanera– para emitir su dictamen de laboratorio y
que por tal motivo el artículo 152 de la Ley
Aduanera no resulta violatorio de la garantía de
seguridad jurídica, no obstante que el mismo no
establezca un plazo para la emisión del mismo,
pues dicho plazo se encuentra implícitamente
contemplado en el referido artículo 67 del Código
Fiscal de la Federación.- - - No escapa a la vista de
mi representada el hecho de que esa Suprema
Corte de Justicia de la Nación –en concreto la H.
Primera Sala– en un momento sostuvo que el
artículo 152 de la Ley Aduanera no violaba la
garantía
de
seguridad
jurídica,
ello
bajo
el
argumento de que ‘la omisión del legislador ordinario
se sustituye con un límite temporal, dado por la fecha
en que caducan las facultades de las autoridades
fiscales, establecido en el artículo 67 del Código Fiscal
de la Federación’. Sin embargo, de una nueva
reflexión, esa H. Suprema Corte de Justicia de la
Nación abandonó dicho criterio, por no compartir
más las premisas en que se basó el mismo; tal y
51
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
como se desprende de manera fehaciente de todos
los motivos y consideraciones a través de los
cuales se resolvió la contradicción de tesis número
56/2008-PL, entre las sustentadas por la Primera y
la Segunda Salas de ese Máximo órgano de
amparo.- - - En este punto, es claro que contrario a
la conclusión alcanzada por el Tribunal Colegiado,
el Reglamento General para la Inspección y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación Laboral y, en específico el artículo 37,
no establecen consecuencia alguna en el supuesto
de que las autoridades del trabajo sean omisas en
emitir su resolución dentro del plazo ahí ordenado
y la existencia de la caducidad contemplada en el
artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo
considerado
no
puede
como
un
ni
debe
elemento
de
ser
normativo
suficiente para convalidar la falta de consecuencia
legal ante la omisión por parte de las propias
autoridades de dictar su resolución dentro del
plazo ahí ordenado, máxime que dicha resolución
es susceptible de culminar con la privación de
derechos desde la perspectiva de la garantía de
seguridad jurídica.- - - De acuerdo con lo hasta aquí
argumentado y contrario a lo resuelto por el
Tribunal Colegiado, la premisa en la que se basa la
conclusión de que una norma que prevé un
procedimiento como el que ahora se ataca de
inconstitucional, sin establecer una consecuencia
52
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
legal por la omisión por parte de las autoridades de
emitir
su
resolución
dentro
del
plazo
ahí
establecido resulta inconstitucional, se encuentra
en la definición sostenida por esa H. Suprema
Corte de Justicia de la Nación, de la garantía de
seguridad jurídica, establecida en el artículo 16 de
la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.- - - En efecto, tal y como lo ha
sostenido esa H. Corte, el alcance de la garantía de
seguridad jurídica constriñe al legislador a regular
de forma obligatoria ciertos elementos mínimos
que permitan la consecución de dos objetivos
primordiales: 1) la posibilidad de que el gobernado
sujeto a dicho procedimiento pueda hacer valer sus
derechos y 2) que, sobre este aspecto, la autoridad
no incurra en arbitrariedades.- - - De acuerdo con lo
anterior, un procedimiento será constitucional
desde la perspectiva de la garantía de seguridad
jurídica si su regulación (sin importar el grado de
detalle de la regulación normativa efectivamente
establecida) logra establecer un mecanismo por el
cual, por un lado, el particular pueda hacer valer
sus derechos, otorgándole la vía necesaria para
ello y, por el otro, se impida que la autoridad actúe
de manera arbitraria, estableciendo un marco de las
facultades y obligaciones que le corresponden.- - Lo anterior implica que si los plazos en los
procedimientos tiene por función
el delimitar la
extensión temporal de los procedimientos en los
53
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
que
se
despliegan
y
ejercen
facultades
las
autoridades del Estado sobre la base de un criterio
informador que debe desarrollar e individualizar el
legislador, es claro que si éste se encuentra
establecido por el legislador en función de un
tiempo prudente que tenga como referente la
extensión
necesaria
y
suficiente
para
la
consecución de los objetivos que se pretendan
satisfacer
con
dichos
procedimientos,
y
no
obstante ello no se establece consecuencia legal
ante su violación por parte de la propia autoridad
no se logra impedir que actúe con arbitrariedad,
pues podrá determinar la extensión temporal para
la emisión de su resolución con base en cualquier
criterio que más le convenga, teniendo como única
limitación –según el propio Tribunal Colegiado– lo
dispuesto por el artículo 60 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, siendo éste el único
plazo que en realidad respetará y no así el que lo
constriñe de manera directa a la emisión de su
resolución dentro de un plazo cierto.- - - Con base
en lo anterior, la falta de una consecuencia legal
por la omisión de la autoridad de emitir su
resolución dentro del plazo que se establece en la
propia ley para ello definitivamente constituye un
vicio
de
inconstitucionalidad
suficiente
para
declararlo contrario a la garantía de seguridad
jurídica, sin embargo al no reconocerlo así el
Tribunal Colegiado en su ejecutoria, hace que la
54
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
misma de igual forma sea inconstitucional, al haber
sido emitida en franca violación de lo dispuesto por
los artículos 14 y 16 de nuestra Carta Magna, ya
que con su conclusión así alcanzada equivale a
permitir que la autoridad despliegue actuaciones
arbitrarias y que generen inseguridad jurídica para
el gobernado, en este caso el patrón, pues tal y
como sucedió en la especie, se emitió la resolución
determinante sin limitación alguna, transgrediendo
así, como ya se ha argumentado a lo largo del
presente concepto de violación, las garantías de
seguridad y certeza jurídica que deben regir en
todo procedimiento administrativo; y el plazo de la
caducidad a que alude el Tribunal Colegiado
evidentemente no convalidada tal omisión.- - - Con
base con lo hasta aquí argumentado, esa H. Corte
deberá de concluir que en un Estado de derecho no
es
permisible
la
arbitrariedad,
pues
hacerlo
implicará concederle a la autoridad administrativa
facultades omnímodas a fin de ampliar sus
actuaciones y con ello limitar las sanciones que le
coligen en caso de emitir una resolución fuera del
plazo previsto, toda vez que la autoridad no es libre
de hacer o decidir en cuanto a las formalidades de
la visita o revisión, por lo contrario, está obligada a
obedecer la norma pues, de contravenirla –tal y
como sucedió en el caso concreto en la resolución
en su momento impugnada ante la autoridad
responsable–
se
hará
merecedora
a
las
55
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
consecuencias legales; sin embargo en el caso
concreto que nos ocupa, el precepto legal que
ahora
se
tilda
de
inconstitucional
no
prevé
consecuencia o sanción alguna para el supuesto de
que la referida autoridad no dé cumplimiento con la
obligación ahí establecida.- - - Debe recalcarse a
esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación el
hecho de que no porque en el artículo 60 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo se regule
la figura de la caducidad, ello es suficiente para
cumplir con lo dispuesto en la parte dogmática de
nuestra Carta Magna, puesto que la caducidad ahí
–tal y como lo señala el Tribunal
contemplada
Colegiado a foja 89 de su sentencia–
es la
extinción de la potestad autoritaria como sanción
por su inactividad, es decir la extinción de las
facultades de las autoridades administrativas –
laborales– para imponer determinada sanción por
infracciones a dichas disposiciones, circunstancia
que es por demás diversa al otorgamiento de
seguridad
jurídica
al
gobernado
en
un
procedimiento administrativo en el cual se efectúa
un acto de molestia.- - - De acuerdo con lo anterior,
y como lo sostuvo esa H. Suprema Corte de
Justicia de la Nación en supuestos similares, no se
puede concluir que el artículo 60 de la Ley Federal
de
Procedimiento
Administrativo
consagra
la
seguridad jurídica de los gobernados, en cuanto al
otorgamiento
de
certeza
jurídica
de
los
56
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
procedimientos realizados por las autoridades
administrativas –laborales– sino únicamente para
limitar temporalmente a la autoridad el ejercicio de
sus facultades.- - - Lo anterior es así, puesto que
como igualmente lo ha sostenido esa H. Corte en
supuestos similares, la finalidad de la inclusión de
la figura de la caducidad es diversa a las
formalidades que deben cumplir las autoridades al
iniciar un procedimiento que puede culminar con la
imposición de una sanción, pues si bien es cierto,
los dos preceptos fueron creados con el objetivo
de otorgar seguridad jurídica a los gobernados,
también lo es que su regulación está encaminada a
atender diversos aspectos.- - - Efectivamente, la
seguridad
jurídica
que
debe
regir
en
el
procedimiento para la imposición de sanciones por
violaciones a la legislación laboral; estableciendo
las formalidades que regulen la actuación de las
autoridades en el ejercicio de sus facultades, es
con la finalidad de evitar una actuación arbitraria
dentro de un procedimiento administrativo.- - Ahora bien, a diferencia de lo anterior, la figura de
la caducidad es regulada con la finalidad de
establecer una consecuencia legal al no ejercicio
de la facultad de determinación de las autoridades,
estableciendo un límite temporal para su ejercicio,
sin embargo, ello no significa que –como lo
pretende el Tribunal Colegiado– con ello se busque
evitar una arbitrariedad, sino que es una limitación
57
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
que
la
ley
impone
a
la
autoridad
para
el
otorgamiento de certeza de la validez del ejercicio
de dichas facultades.- - - Como lo podrá observar
esa H. Corte y contrario a la conclusión alcanzada
por
el
Tribunal
consecuencia
Colegiado,
legal
o
la
falta
sanción
de
una
ante
el
incumplimiento dado por la autoridad en el dictado
de su resolución fuera del plazo a través del cual se
busca limitar su actuación es inconstitucional, por
violar la garantía de seguridad jurídica.- - - Es así
que contrario a lo resuelto por el Tribunal
Colegiado, del procedimiento previsto en el artículo
37 del Reglamento General para la Inspección y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación Laboral, no se prevé consecuencia
legal o sanción alguna, para que una vez que las
autoridades hayan dictado su resolución fuera del
plazo ahí señalado, se le sancione de manera
alguna.- - - Lo anterior es así, ya que como se
desprende del propio Reglamento General para la
Inspección
y
Violaciones
procedimiento
Aplicación
a
la
ahí
de
Sanciones
Legislación
Laboral,
contemplado,
es
por
el
un
procedimiento administrativo encaminado a que la
autoridad laboral se allegue de los elementos que
le ayuden a precisar que el patrón se encuentra
dando cumplimiento con sus obligaciones que
derivan de la Ley de la Materia. Por tanto, en el
caso en que se encuentren irregularidades, lo único
58
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
que se prevé en el artículo 37 del ordenamiento en
cuestión es que se deberá dictar la resolución
respectiva dentro de los tres días siguientes a
aquél en que se hayan desahogado la totalidad de
las pruebas ofrecidas por el patrón; sin embargo,
en el caso de que dicha resolución no sea dictada
dentro del referido plazo legal, no existe una
sanción para tal incumplimiento por parte de la
autoridad, es decir no existe una consecuencia
legal a través de la cual se sancione a la autoridad
por su arbitrariedad, lo que hace que la autoridad
actúe con arbitrariedad al escoger, bajo el criterio
que más le convenga, el momento en el cual dictar
la misma, pudiendo dejar de lado aquel que mejor
dé cuenta de los objetivos de la ley.- - - Lo anterior
no puede ser subsanado por la caducidad, tal y
como lo pretende el Tribunal Colegiado, ya que
ésta no puede sustituir a una sanción por el
incumplimiento dado por la autoridad, puesto que
por una parte ésta tiene una función esencialmente
diversa a la de una sanción dada dentro de un
procedimiento coactivo y por la otra, no impide que
la autoridad actúe con arbitrariedad.- - - De acuerdo
con todos y cada uno de los argumentos aquí
expuestos esa H. Suprema Corte de Justicia de la
Nación deberá declarar la inconstitucionalidad del
artículo
37
Inspección
del
y
Reglamento
Aplicación
de
General
para
Sanciones
la
por
Violaciones a la Legislación Laboral, en tanto que
59
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
no establece una sanción o consecuencia legal
ante el incumplimiento dado por la autoridad en la
emisión de su resolución fuera del plazo de tres
días ahí señalado.- - - Por lo anterior resulta claro
que tanto la sentencia recurrida y el artículo 37 del
Reglamento
General
para
la
Inspección
y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación Laboral, son violatorios de la garantía
de seguridad jurídica prevista por el artículo 16 de
la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.- - - Ahora bien, con base en las
anteriores consideraciones es claro que tanto el
artículo
37
Inspección
del
y
Reglamento
Aplicación
General
de
para
Sanciones
la
por
Violaciones a la Legislación Laboral, como la
sentencia combatida en el juicio de amparo y ahora
la
sentencia
recurrida,
por
derivar
de
un
procedimiento definitivamente contrario a nuestra
Constitución y de igual forma el acto que confirmó
su
validez
son
totalmente
inconstitucionales,
siendo por ello procedente que se revoque la
sentencia recurrida y conceder a la quejosa el
amparo
y
protección
de
la
justicia
federal
solicitado.- - - Siendo también muy importante
agregar que, tanto la sentencia combatida en el
juicio de amparo como la sentencia ahora recurrida
y el artículo 37 del Reglamento General para la
Inspección
y
Aplicación
de
Sanciones
por
Violaciones a la Legislación Laboral son de igual
60
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
forma contrarios a lo dispuesto por los artículos 14
y 16 Constitucionales y por lo mismo violatorios en
perjuicio de mi representada de las garantías de
seguridad y certeza jurídica consagradas en dichos
preceptos.- - - Por todas las consideraciones que
hacen valer, siendo procedente este recurso de
revisión, deberá ser revocada la sentencia recurrida
y conceder el amparo demandado por la quejosa,
ya
que
la
sentencia
reclamada
y
el
acto
administrativo que le da origen carecen de validez
por apoyarse en una norma legal que debe ser
declarada inconstitucional.”
CUARTO. Por ser una cuestión de estudio preferente debe
analizarse si el presente asunto reúne los requisitos de
importancia y trascendencia a que hace alusión el artículo 107,
fracción IX, de la Constitución Federal, así como el punto primero
del Acuerdo General Plenario 5/1999, que aparece publicado el
veintidós de junio del mismo año, para estar en aptitud de decidir
sobre la procedencia del recurso de revisión a que este toca se
refiere.
Con esa finalidad, debe tomarse en consideración que este
Alto Tribunal, al analizar los artículos 107, fracción IX, de la
Constitución Federal; 83, fracción V, 86 y 93, de la Ley de Amparo;
y 10, fracción III, y 21, fracción III, incisos a) y b), de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ha precisado cuáles
son los requisitos básicos que condicionan la procedencia del
medio de impugnación de que se trata contra las sentencias
61
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
dictadas en amparo directo, en las jurisprudencias que llevan por
rubro, texto y datos de identificación, los siguientes:
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. PROCEDE
CONTRA
LA
SENTENCIA
DEL
TRIBUNAL
COLEGIADO DE CIRCUITO EN LA QUE EXAMINA
LA CONSTITUCIONALIDAD DE UN REGLAMENTO
FEDERAL O LOCAL, SIEMPRE QUE EL ASUNTO
ENTRAÑE LA FIJACIÓN DE UN CRITERIO DE
IMPORTANCIA Y TRASCENDENCIA, A JUICIO DE
LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
Y EN TÉRMINOS DE LOS ACUERDOS GENERALES
CORRESPONDIENTES. Conforme a los artículos
107, fracción IX, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y 83, fracción V, de la
Ley de Amparo, el recurso de revisión contra
sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados
de Circuito procede, excepcionalmente, cuando
subsista el problema de constitucionalidad de un
reglamento federal expedido por el Presidente de la
República, o local expedido por el Gobernador de
algún Estado, siempre y cuando a juicio de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y en
términos
de
los
acuerdos
generales
correspondientes, el asunto entrañe la fijación de
un criterio de importancia y trascendencia para el
orden jurídico nacional, limitándose la materia del
recurso
a
la
decisión
de
las
cuestiones
propiamente constitucionales. En ese tenor, el
62
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
examen de la satisfacción de los mencionados
requisitos se debe efectuar por las Salas o el Pleno
del Alto Tribunal en cada asunto concreto.”
(Novena Época, Registro: 166806, Instancia: Pleno, Jurisprudencia,
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXX, Julio de
2009, Materia(s): Común, Tesis: P./J. 71/2009, Página: 63”
Así como las siguientes que resultan aplicables en lo
conducente:
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS
PARA SU PROCEDENCIA. Los artículos 107,
fracción IX, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, 83, fracción V, 86 y 93
de la Ley de Amparo, 10, fracción III, de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el
Acuerdo 5/1999, del 21 de junio de 1999, del Pleno
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que
establece las bases generales para la procedencia
y tramitación de los recursos de revisión en
amparo directo, permiten inferir que un recurso de
esa naturaleza sólo será procedente si reúne los
siguientes
requisitos:
I.
Que
se
presente
oportunamente; II. Que en la demanda se haya
planteado la inconstitucionalidad de una ley o la
interpretación
directa
de
un
precepto
de
la
Constitución Federal y en la sentencia se hubiera
omitido su estudio o en ella se contenga alguno de
esos pronunciamientos; y III. Que el problema de
constitucionalidad referido entrañe la fijación de un
63
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
criterio de importancia y trascendencia a juicio de
la Sala respectiva de la Suprema Corte; en el
entendido de que un asunto será importante
cuando de los conceptos de violación (o del
planteamiento jurídico, si opera la suplencia de la
queja deficiente) se advierta que los argumentos o
derivaciones son excepcionales o extraordinarios,
esto es, de especial interés; y será trascendente
cuando se aprecie la probabilidad de que la
resolución que se pronuncie establezca un criterio
que tenga efectos sobresalientes en materia de
constitucionalidad;
por
el
contrario,
deberá
considerarse que no se surten los requisitos de
importancia
y
trascendencia
cuando
exista
jurisprudencia sobre el tema de constitucionalidad
planteado, cuando no se hayan expresado agravios
o cuando, habiéndose expresado, sean ineficaces,
inoperantes, inatendibles o insuficientes, siempre
que no se advierta queja deficiente que suplir y en
los demás casos análogos a juicio de la referida
Sala, lo que, conforme a la lógica del sistema,
tendrá que justificarse debidamente.”
(Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época.
Instancia: Segunda Sala. Tomo: XIV. Diciembre de 2001. Tesis: 2a./J. 64/2001.
Página: 315)
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS
PARA SU PROCEDENCIA. Del artículo 107, fracción
IX, de la Constitución Federal, y del Acuerdo
5/1999, emitido por el Pleno de la Suprema Corte de
64
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
Justicia de la Nación en ejercicio de la facultad
conferida por el artículo 94, séptimo párrafo,
constitucional, así como de los artículos 10,
fracción III, y 21, fracción III, inciso a), de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se
advierte que al analizarse la procedencia del
recurso de revisión en amparo directo debe
verificarse, en principio: 1) la existencia de la firma
en el escrito u oficio de expresión de agravios; 2) la
oportunidad del recurso; 3) la legitimación procesal
del promovente; 4) si existió en la sentencia un
pronunciamiento sobre la constitucionalidad de
una ley o la interpretación directa de un precepto
de la Constitución, o bien, si en dicha sentencia se
omitió el estudio de las cuestiones mencionadas,
cuando se hubieren planteado en la demanda de
amparo; y, 5) si conforme al Acuerdo referido se
reúne el requisito de importancia y trascendencia.
Así, conforme a la técnica del amparo basta que no
se reúna uno de ellos para que sea improcedente,
en cuyo supuesto será innecesario estudiar si se
cumplen los restantes”.
(Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta. Tomo XXVI. Agosto de 2007. Tesis: 2a./J. 149/2007.
Página: 615)
Del análisis de las jurisprudencias transcritas se evidencia
que es indispensable que concurran requisitos mínimos, para que
sea procedente el recurso de revisión contra sentencias
pronunciadas en amparo directo, a precisar:
65
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
1. La presentación oportuna del recurso.
2. La exposición de argumentos en la demanda de amparo
directo sobre la inconstitucionalidad de una norma general (aun
en la hipótesis de que se omita su estudio en la sentencia), o que
se haya realizado una interpretación directa de un precepto de la
Constitución Federal en la sentencia pronunciada por el Tribunal
Colegiado de Circuito, o exista decisión sobre dicho argumento de
inconstitucionalidad. Aquí, es importante destacar que en el caso
concreto se impugnó un Reglamento Federal, esto es, el artículo
37 del Reglamento General para la Aplicación de Sanciones por
Violaciones a la Legislación Laboral.
3. El problema de constitucionalidad (por interpretación de
forma directa de una norma suprema o por análisis de una inferior
jerárquicamente) debe entrañar la fijación de un criterio jurídico de
importancia y trascendencia, de acuerdo con bases previstas en
acuerdos generales emitidos por este Alto Tribunal.
Además, destaca de las jurisprudencias citadas que por regla
general no se surten los requisitos de importancia y trascendencia
cuando existe jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación que define el problema de constitucionalidad planteado
en la demanda de amparo, o en el recurso de revisión no se hayan
expresado agravios, o éstos se estimen ineficaces, inoperantes,
inatendibles, insuficientes, entre otras denominaciones análogas,
cuando no se actualice ninguno de los supuestos que para suplir
66
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
la deficiencia de la queja establece el artículo 76 bis de la Ley de
Amparo.
Ahora bien, en el caso concreto, sí se cumple con los
requisitos antes aludidos, en virtud de que subsiste el problema
de inconstitucionalidad planteado por el quejoso en contra del
artículo 37 del Reglamento General para la Inspección y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la Legislación Laboral.
En efecto, el Tribunal Colegiado estimó infundados los conceptos
de violación planteados por el quejoso y concluyó que el precepto
impugnado es constitucional, toda vez que no existe violación a la
garantía de seguridad jurídica, sin embargo, el ahora recurrente
expone en sus agravios argumentos que controvierten esa
conclusión.
En ese orden ideas, como ya se dijo, al subsistir el problema
de inconstitucionalidad planteado y porque no existe criterio de
esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que resuelva el tema
correspondiente, es que se considera que este asunto reviste las
características de importancia y trascendencia.
QUINTO. Los agravios expuestos por el recurrente son
infundados en parte e inoperantes en otra, por las razones que a
continuación se explicarán.
En primer orden, aduce que la sentencia recurrida es
contraria a lo previsto en los artículos 77 y 78 de la Ley de
Amparo, en virtud de que está emitida con apoyo en el artículo 37
del Reglamento General para la Inspección y Aplicación de
67
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
Sanciones por Violaciones a la Legislación Laboral, el cual es
inconstitucional. Al efecto, señala el recurrente que suponiendo
sin conceder que fuese cierto lo resuelto por el Tribunal Colegiado
en el sentido de que de conformidad con los ordenamientos
aplicables a la resolución en su momento impugnada, no viola la
garantía de seguridad jurídica, porque en el artículo 60 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, se aporta la solución a
la indefinición del Reglamento, lo cierto es que esa determinación
tiene apoyo en un ordenamiento que es inconstitucional.
En relación con lo anterior, aduce que el artículo 1° de la
Constitución Federal establece que todas las personas gozarán
de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los
Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte
y que todas las autoridades, en el ámbito de su competencia
tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar
los derechos humanos de conformidad con los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad,
por lo que el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y
reparar las violaciones a los derechos humanos en los términos
que establezca la Ley. Asimismo, refiere el contenido de los
artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Luego, afirma el recurrente, que con base en lo anterior, el
artículo 37 del Reglamento General para la Inspección y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la Legislación Laboral,
es inconstitucional, porque en forma flagrante transgrede la
68
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
garantía de seguridad jurídica, por ende, tanto la sentencia
recurrida como la resolución que le antecede son ilegales.
En es inoperante el agravio en el que sostiene que la
sentencia recurrida transgrede la garantía de seguridad jurídica
tutelada por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal,
porque el recurrente no explica por qué razón la sentencia
impugnada transgrede la garantía señalada, y además se limita a
referir el contenido del artículo 1° de la Constitución Federal
reformado el diez de junio de dos mil once, sin explicar los
motivos o razones por las que pudiese resultar la sentencia
impugnada violatoria de derechos humanos.
Además de que en el recurso de revisión no se puede
plantear la inconstitucionalidad de la sentencia dictada por el
Tribunal Colegiado, bajo el argumento de que es violatoria de
garantías individuales. Al efecto, se invoca por analogía la
jurisprudencia de rubro y texto siguientes:
“AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON LOS QUE
SOSTIENEN QUE LOS JUZGADORES DE AMPARO
VIOLAN GARANTÍAS INDIVIDUALES, SOLAMENTE
EN ESE ASPECTO. Históricamente las garantías
individuales
se
han
reputado
como
aquellos
elementos jurídicos que se traducen en medios de
salvaguarda de las prerrogativas fundamentales
que el ser humano debe tener para el cabal
desenvolvimiento de su personalidad frente al
poder público. Son derechos públicos subjetivos
69
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
consignados en favor de todo habitante de la
República que dan a sus titulares la potestad de
exigirlos jurídicamente a través de la verdadera
garantía de los derechos públicos fundamentales
del hombre que la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos consigna, esto es, la
acción constitucional de amparo. Los Jueces de
Distrito, al conocer de los distintos juicios de
amparo de su competencia, y no de procesos
federales,
ejercen
constitucional
y,
la
función
en
ese
de
control
caso,
dictan
determinaciones de cumplimiento obligatorio y
obran para hacer cumplir esas determinaciones,
según
su
propio
criterio
y
bajo
su
propia
responsabilidad, por la investidura que les da la ley
por lo que, a juicio de las partes, pueden infringir
derechos subjetivos públicos de los gobernados.
Ahora bien, aun y cuando en contra de sus
decisiones procede el recurso de revisión, éste no
es un medio de control constitucional autónomo, a
través del cual pueda analizarse la violación a
garantías
individuales,
sino
que
es
un
procedimiento de segunda instancia que tiende a
asegurar un óptimo ejercicio de la función judicial,
a través del cual, el tribunal de alzada, con amplias
facultades, incluso de sustitución, vuelve a analizar
los motivos y fundamentos que el Juez de Distrito
tomó en cuenta para emitir su fallo, limitándose a
los agravios expuestos. Luego, a través del recurso
70
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
de revisión, técnicamente, no deben analizarse los
agravios consistentes en que el Juez de Distrito
violó garantías individuales al conocer de un juicio
de amparo, por la naturaleza del medio de defensa
y por la función de control constitucional que el a
quo desempeña ya que, si así se hiciera, se trataría
extralógicamente al Juez del conocimiento como
otra autoridad responsable y se desnaturalizaría la
única vía establecida para elevar las reclamaciones
de inconstitucionalidad de actos, que es el juicio de
amparo;
es
decir,
se
ejercería
un
control
constitucional sobre otro control constitucional.”
(Novena Época, Registro: 199492, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente:
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, V, Enero de 1997, Materia(s):
Común, Tesis: P./J. 2/97, Página: 5)
En relación con lo anterior es importante resaltar que el
quejoso ahora recurrente no controvierte la consideración
principal del Tribunal Colegiado, consistente en que el artículo 60
de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo es de
aplicación supletoria al precepto impugnado, esto es, el 37 del
Reglamento General para la Inspección y Aplicación de
Sanciones por Violaciones a la Legislación Laboral.
En un diverso orden de ideas, el recurrente aduce lo
siguiente:
a) Que el artículo impugnado en el que se apoyaron las
tercero perjudicadas para emitir el oficio combatido en el juicio de
nulidad, así como el que aplicó el Tribunal Colegiado, al no prever
71
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
consecuencia legal alguna ante la omisión de las autoridades del
trabajo para resolver fuera del plazo legal sancionar al patrón, es
violatorio de la garantía de seguridad jurídica.
b) Que contrario a lo señalado por el Tribunal Colegiado, el
artículo 37 del Reglamento General para la Inspección y
Aplicación de Sanciones por Violaciones a la Legislación Laboral,
viola el principio de seguridad jurídica, puesto que no establece
una consecuencia legal ante la omisión de las autoridades por la
emisión de su resolución fuera del plazo ahí previsto, lo que la
deja en estado de incertidumbre, pues ignora el momento en el
que será emitida la resolución, ello con independencia de que
exista un precepto que regule una consecuencia posterior.
En relación con lo anterior, son también inoperantes los
agravios sintetizados en virtud de que son una reiteración de los
conceptos de violación y además con ellos no controvierte las
consideraciones fundamentales de la sentencia recurrida.
En efecto, el órgano colegiado dijo:
“Por lo que, -contrario a lo que aduce la parte
quejosa- el artículo 37 del Reglamento General para
la Inspección y Aplicación de Sanciones por
Violaciones a la Legislación Laboral no viola la
garantía de seguridad jurídica prevista en el
numeral 16 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, ya que si bien dicho
precepto reglamentario no prevé una sanción por
72
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
no dictar la resolución correspondiente en el plazo
señalado para tal efecto; lo cierto es que debe de
aplicarse
de
manera
supletoria
la
hipótesis
normativa prevista en el artículo 60 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo; es decir,
deberá decretarse la caducidad del procedimiento
seguido por la Secretaría del Trabajo y Previsión
Social, a solicitud de parte interesada o de oficio,
dentro de los treinta días contados a partir de que
venza el plazo para que dicha Dependencia emita
su resolución (tres días siguientes a aquél en que
se
haya
dictado
el
acuerdo
de
cierre
de
procedimiento); de manera que los motivos de
disenso analizados son infundados. - - - Al tenor,
de lo expuesto, se llega a la convicción de que es
aplicable supletoriamente el artículo 60 de la Ley
Federal
de
Procedimiento
Administrativo,
al
procedimiento y la forma de ejercicio para la
práctica de visitas de inspección y la aplicación de
sanciones por violaciones a la legislación laboral
regulado
Inspección
en
el
y
Reglamento
Aplicación
de
General
para
Sanciones
la
por
Violaciones a la Legislación Laboral, conforme al
cual deberá decretarse la caducidad del referido
procedimiento, a solicitud de parte interesada o de
oficio, dentro de los treinta días contados a partir
de que venza el plazo para que la Secretaría del
Trabajo y Previsión Social emita su resolución (tres
73
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
días siguientes a aquél en que se haya dictado el
acuerdo de cierre de procedimiento).”
Ahora bien, como ya se dijo, la consideración antes
transcrita no es controvertida por el recurrente, toda vez que nada
expuso en su agravio para impugnar la conclusión del Tribunal, en
el sentido de que es de aplicación supletoria el artículo 60 de la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo al numeral 37 del
Reglamento impugnado.
También se resalta que tampoco impugna el recurrente la
diversa consideración del Tribunal Colegiado, en el sentido de
que los artículos 36 y 37 del Reglamento General para la
Inspección y Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación Laboral, constituyen normas que carecen de sanción
para el caso de su incumplimiento, tal y como se dice en la página
88 ochenta y ocho, de la sentencia impugnada.
En ese orden de ideas, al no controvertir las consideraciones
antes señaladas y expuestas por el Tribunal Colegiado, es que los
agravios son inoperantes.
Por otro lado, la parte recurrente señala también que aunque
el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo
regule la figura de la caducidad ante la inactividad de la autoridad,
lo cierto es que el 37 del Reglamento no prevé una consecuencia
inmediata, por lo que si la única consecuencia es la caducidad
que alude el órgano colegiado, entonces la autoridad tiene un
plazo mayor para emitir su resolución, lo que provocaría que el
74
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
señalado sea letra muerta ante la laguna que contiene y que esa
circunstancia la dejó de advertir el Tribunal Colegiado.
Al respecto, dice que si bien el artículo 60 de la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo prevé la figura de la caducidad
ante la inactividad de la autoridad dentro de los treinta días
siguientes contados a partir de que venza el plazo para emitir la
resolución respectiva, lo cierto es que ello no puede sustentar la
constitucionalidad del artículo 37 del referido Reglamento, pues
éste último no establece cuál es la consecuencia por la omisión
de la autoridad en el dictado de la resolución fuera del plazo de
tres días establecido expresamente.
Y que la caducidad prevista en la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo no puede ni debe ser considerada
como un elemento normativo suficiente para convalidar la falta de
consecuencia legal ante la omisión de las autoridades de dictar su
resolución dentro del plazo ordenado, ya que dicha resolución es
susceptible de culminar con la privación de derechos.
Esta Segunda Sala considera que los agravios señalados
son infundados.
Para explicar lo anterior, transcribimos el contenido del
precepto impugnado por la quejosa.
“Artículo 37. Las resoluciones que emitan las
autoridades del trabajo en las que se impongan
75
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
sanciones por violaciones a la legislación laboral,
contendrán:
I. Lugar y fecha de su emisión;
II. Autoridad que la dicte;
III.
Nombre,
razón
o
denominación
social
del
infractor;
IV. Domicilio del centro de trabajo;
V. Registro Federal de Contribuyentes del infractor,
cuando conste en el expediente;
VI. Relación de las actuaciones que obren en autos,
incluyendo las pruebas admitidas y desahogadas;
VII. Disposiciones legales en que se funde la
competencia de la autoridad que la emite, así como la
fundamentación legal y motivación de la resolución;
VIII. Puntos resolutivos;
IX. Apercibimiento para el cumplimiento de las
normas violadas;
X. Mención del derecho que tiene el infractor para
promover los medios de defensa correspondientes, y
XI. Nombre y firma del servidor público que la dicte.
Al emitir las resoluciones, no se dará valor probatorio
a las pruebas consistentes en datos o documentos
que conforme a las disposiciones aplicables debieron
ser aportados durante la visita de inspección, salvo
cuando se justifiquen fehacientemente las razones
por las cuales no se pudieron aportar.
Las resoluciones se deberán dictar dentro de los tres
días hábiles siguientes a aquél en que se hayan
76
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
desahogado la totalidad de las pruebas ofrecidas por
el patrón.”
Asimismo, resulta necesario transcribir el contenido del
artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
“Artículo 60. En los procedimientos iniciados a
instancia del interesado, cuando se produzca su
paralización por causas imputables al mismo, la
Administración Pública Federal le advertirá que,
transcurridos
tres
meses,
se
producirá
la
caducidad del mismo. Expirado dicho plazo sin que
el interesado requerido realice las actividades
necesarias
para
reanudar
la
tramitación,
la
Administración Pública Federal acordará el archivo
de las actuaciones, notificándoselo al interesado.
Contra la resolución que declare la caducidad
procederá el recurso previsto en la presente Ley.
La caducidad no producirá por sí misma la
prescripción de las acciones del particular, de la
Administración
procedimientos
Pública
caducados
Federal,
no
pero
interrumpen
los
ni
suspenden el plazo de prescripción.
Cuando se trate de procedimientos iniciados de
oficio se entenderán caducados, y se procederá al
archivo de las actuaciones, a solicitud de parte
interesada o de oficio, en el plazo de 30 días
contados a partir de la expiración del plazo para
dictar resolución.”
77
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
En relación con lo anterior, es importante destacar que esta
Segunda Sala estima infundados los agravios de la recurrente, en
virtud de que la norma cuestionada constituye una norma
imperfecta o carente de sanción, porque no establece una
consecuencia para el inactuar de la autoridad.
Sin embargo, lo que el Tribunal señaló fue que de manera
genérica la sanción se encuentra en otro ordenamiento, esto es,
en el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, y por esta razón, la norma cuestionada no resulta
violatoria de garantías, porque sí recae, según el Tribunal una
consecuencia ante la falta de actuar de las autoridades, sin que
en este momento se emita un pronunciamiento sobre lo correcto o
no de esa conclusión.
Además, el recurrente no desvirtúa la conclusión a la que
llegó el Tribunal, es decir, se limita a insistir en que la autoridad
tiene un plazo mayor para emitir su resolución al establecido en el
precepto impugnado, y que por ello, se traduce en letra muerta.
Sin embargo, no cuestiona la supletoriedad de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo al Reglamento General para la
Inspección y Aplicación de Sanciones por Violaciones a la
Legislación Laboral, ni tampoco la diversa consideración en la que
sostuvo que el precepto impugnado constituye norma que carece
de sanción para el caso de su incumplimiento, motivando ese
razonamiento, en que este Alto Tribunal ha reconocido en casos
similares la ausencia de consecuencias sancionadoras en materia
de normas de esas características.
78
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
Es decir, el órgano colegiado al explicar la consideración
referida en el párrafo anterior, se basó en el criterio contenido en
la jurisprudencia de rubro, texto y datos de localización que a
continuación se exponen, lo que implica que hizo suyos los
razonamientos
expuestos
en
dicho
criterio,
sin
que
se
controviertan esas consideraciones con los agravios materia de
estudio. La jurisprudencia es:
“EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y PROTECCIÓN AL
AMBIENTE. CÓMPUTO DEL PLAZO PARA QUE
OPERE
SUPLETORIAMENTE
LA
CADUCIDAD
PREVISTA EN EL ARTÍCULO 60 DE LA LEY
FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO,
EN RELACIÓN CON EL PROCEDIMIENTO DE
INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y SANCIONADOR QUE
AQUELLA LEY GENERAL ESTABLECE. Conforme
al referido precepto legal, el procedimiento de
inspección,
vigilancia
y
sancionador
que
instrumenta oficiosamente la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales caduca a solicitud
de parte interesada o de oficio, dentro de los 30
días contados a partir del vencimiento del plazo
para que dicha Secretaría emita su resolución (20
días siguientes a aquel en que se tengan por
recibidos los alegatos del infractor o al en que
transcurra
el
término
para
presentarlos),
no
pudiendo empezar a contarse antes, por más que el
indicado órgano de la Administración Pública
79
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
Federal centralizada no emita ni notifique las
resoluciones previas conforme a las formalidades
exigidas en los artículos del 167 al 168 de la Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente, en atención a que constituyen normas
que carecen de sanción para el caso de su
incumplimiento;
además
de
que
para
la
actualización de la caducidad en el procedimiento
de que se trata, debe acudirse a ella con las
restricciones necesarias del caso previstas en la
propia
ley,
es
decir,
debe
realizarse
una
interpretación de la caducidad en forma limitada, en
la medida en que aquel procedimiento se insta para
salvaguardar derechos ambientales, elevados a
rango constitucional. Por consiguiente, no será
sino hasta que se colmen los extremos previstos
en el último párrafo del citado artículo 60 cuando se
consume la caducidad de la facultad de dictar la
resolución en el procedimiento en cuestión, en
razón de que es éste el que expresamente prevé la
extinción de la potestad autoritaria como sanción a
su inactividad y establece las condiciones para que
opere.”
(Novena Época, Registro: 161628, Instancia: Segunda Sala, Jurisprudencia,
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXIV, Julio de 2011,
Materia(s): Administrativa, Tesis: 2a./J. 73/2011, Página:524)
Por otro lado, son infundados los agravios en los que dice,
que sostener un criterio similar al órgano colegiado, sería tanto
como reconocer que las autoridades cuentan con un plazo de
80
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
cinco años, en términos de lo previsto por el artículo 67 del
Código Fiscal de la Federación de aplicación supletoria al artículo
152 de la Ley Aduanera, y que por ese motivo no es violatorio de
la garantía de seguridad jurídica, no obstante que dicho precepto
no establezca un plazo para la emisión del dictamen de
laboratorio,
pues
ese
plazo
se
encuentra
implícitamente
contemplado en el referido numeral 67 del código tributario. Al
respecto, dice que este Alto Tribunal sostuvo el criterio relativo a
que el artículo 152 de la Ley Aduanera transgrede la garantía de
seguridad jurídica porque la “omisión del legislador ordinario se
sustituye con un límite temporal, dado por la fecha en que
caducan las facultades de las autoridades fiscales, establecido en
el artículo 67 del Código Fiscal de la Federación”, al resolver la
contradicción de tesis 56/2008-PL.
Para explicar lo anterior, es importante destacar que el
criterio al que refiere la parte recurrente, es el relativo a que el
artículo 152 de la Ley Aduanera transgrede la garantía de
seguridad jurídica porque no establece un plazo para que la
autoridad elabore y notifique el acta de irregularidades de
mercancías de difícil identificación. En ese orden de ideas, no le
asiste la razón al quejoso recurrente al pretender sostener que la
conclusión del Tribunal Colegiado consistente en que el artículo
37 del Reglamento impugnado no es violatorio de la garantía de
seguridad jurídica por la razón expuesta en su sentencia, y que
ello equivaldría a sostener un criterio contrario al emitido por este
Alto Tribunal al resolver la citada contradicción de tesis 56/2008PL, en la que se dijo que el artículo 152 de la Ley Aduanera sí
transgredía la misma garantía.
81
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
En efecto, como ya se dijo, es infundado el agravio porque
es incorrecto que el quejoso pretenda equiparar supuestos
totalmente diversos. Es decir, la razón por la que el Pleno de esta
Suprema Corte de Justicia resolvió que el artículo 152 de la Ley
Aduanera es violatorio de la garantía de seguridad al no
establecer un plazo para que la autoridad elabore y notifique el
acta de irregularidades de mercancía de difícil identificación,
es porque se consideró que quedaba al arbitrio de la autoridad
determinar el momento en que llevaría a cabo tales actos y así
dejaba en incertidumbre al particular sobre la situación que
guardaría la importación o exportación que realizó de ese tipo
de mercancías (de difícil identificación), ya que se consideró
básicamente que se trataba de mercancías de difícil identificación,
y así, se dejaba al particular sin las condiciones de realizar una
adecuada defensa de sus intereses en el procedimiento
aduanero, lo que implicaba que se le colocaba en la imposibilidad
de desvirtuar las irregularidades relativas. Dicho supuesto es
diverso al que analizó el Tribunal Colegiado en la sentencia
recurrida mediante el recurso en el que se actúa. Es decir, analizó
si el artículo 37 del Reglamento impugnado, era violatorio de la
garantía de seguridad jurídica por no prever una sanción para la
autoridad por no emitir su resolución en el plazo establecido en el
precepto. Lo que es diverso a la conclusión alcanzada en el
diverso asunto.
Ahora bien, en la interpretación que se hizo del artículo 152
de la Ley Aduanera, la posición del particular frente a la autoridad
se encuentra sujeta a un procedimiento y en la espera del dictado
82
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
de una resolución y esto puede, eventualmente, ocasionar un
perjuicio al particular, dado el tiempo que demore la tramitación
del procedimiento y la identificación de la mercancía, y en el
artículo 37 del Reglamento, en cambio el procedimiento ya se
encuentra concluido y sólo se está a la espera de una resolución
final, pero no hay una situación de incertidumbre porque en este
segundo caso el procedimiento ya culminó y sólo resta el
resultado de la resolución, diferente en el 152 de la Ley Aduanara.
En un diverso orden de ideas, el recurrente también sostiene
que el precepto impugnado es inconstitucional al ser violatorio de
la garantía de seguridad jurídica, entendiendo como tal, la
definición sostenida por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, de dicha garantía establecida en el artículo 16 de la
Constitución Federal, la cual constriñe al legislador a regular de
forma obligatoria ciertos elementos mínimos que permitan la
consecución de dos objetivos primordiales, tales como la
posibilidad de que el gobernado sujeto a dicho procedimiento
pueda hacer valer sus derechos y, que la autoridad no incurra en
arbitrariedades.
Y concluye que esta Suprema Corte deberá sostener que en
un Estado de Derecho no es permisible la arbitrariedad, pues
hacerlo implicaría concederle a la autoridad administrativa
facultades omnímodas a fin de ampliar sus actuaciones y, con ello
limitar las sanciones que se coligen en caso de emitir una
resolución fuera del plazo previsto, toda vez que la autoridad no
es libre para hacer o decidir en cuanto a las formalidades de la
visita o revisión, sino que, por el contrario, está obligada a
83
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
obedecer la norma, pues de contravenirla, se haría merecedora
de las consecuencias legales, sin embargo en el caso particular,
el precepto impugnado no prevé consecuencia o sanción alguna
para el supuesto de que no se dé cumplimiento a la obligación ahí
establecida.
Es inoperante el agravio en virtud de que con lo expuesto no
controvierte las consideraciones expuestas por el Tribunal
Colegiado.
Además de lo anterior, no le asiste la razón al quejoso
recurrente, en virtud de que es inexacta su afirmación, en el
sentido de que de estimar constitucional el artículo 37 del
Reglamento, sería como si se concediera facultades omnímodas
a las autoridades, a fin de ampliar sus actuaciones, toda vez que,
como el propio Tribunal Colegiado lo explicó, sin que fuese
desvirtuada esa consideración, resulta aplicable supletoriamente
la caducidad prevista en el artículo 60 la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Se confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
**********, contra el acto y autoridad responsable, precisados en el
resultando primero, por las razones expuestas en el último
considerando.
84
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los
autos al Tribunal de su origen y, en su oportunidad, archívese el
toca como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los
Ministros Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco
González Salas, Sergio Armando Valls Hernández, Luis María
Aguilar Morales y Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Presidente
de esta Segunda Sala. El Ministro Sergio Armando Valls
Hernández votó con salvedades y formulará voto concurrente.
Fue Ponente el Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano.
Firman el Ministro Presidente y Ponente, con el Secretario
de Acuerdos de la Segunda Sala, que autoriza y da fe.
PRESIDENTE Y PONENTE:
MINISTRO SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO.
EL SECRETARIO DE ACUERDOS
DE LA SEGUNDA SALA:
LIC. MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ.
Esta hoja forma parte del AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011. QUEJOSA: **********.
Fallado el dieciséis de noviembre de dos mil once, en el sentido siguiente: “PRIMERO. Se
confirma la sentencia recurrida. SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
**********, contra el acto y autoridad responsable, precisados en el resultando primero, por las
razones expuestas en el último considerando.” Conste---------------------------------
85
VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO
SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ, EN EL AMPARO DIRECTO
EN REVISIÓN 2410/2011.
Por lo que hace al sentido del presente asunto, en la sesión
de fecha dieciséis de noviembre de dos mil once emití mi voto a
favor; sin embargo, no comparto las consideraciones que orientan
la conclusión alcanzada.
En primer lugar, me parece que el estudio de la procedencia
del recurso de revisión en amparo directo no es el correcto.
Se afirma lo anterior, ya que respecto de las resoluciones
emitidas por los Tribunales Colegiados al ocuparse del análisis de
constitucionalidad de un Reglamento Federal o Local, el Tribunal
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió la
siguiente jurisprudencia:
Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: XXX, Julio de 2009
Página: 63
Tesis: P./J. 71/2009
Jurisprudencia
Materia(s): Común
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. PROCEDE
CONTRA
LA
SENTENCIA
DEL
TRIBUNAL
COLEGIADO DE CIRCUITO EN LA QUE EXAMINA
LA CONSTITUCIONALIDAD DE UN REGLAMENTO
VOTO CONCURRENTE
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
FEDERAL O LOCAL, SIEMPRE QUE EL ASUNTO
ENTRAÑE LA FIJACIÓN DE UN CRITERIO DE
IMPORTANCIA Y TRASCENDENCIA, A JUICIO DE
LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
Y EN TÉRMINOS DE LOS ACUERDOS GENERALES
CORRESPONDIENTES. Conforme a los artículos
107, fracción IX, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y 83, fracción V, de la
Ley de Amparo, el recurso de revisión contra
sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados
de Circuito procede, excepcionalmente, cuando
subsista el problema de constitucionalidad de un
reglamento federal expedido por el Presidente de la
República, o local expedido por el Gobernador de
algún Estado, siempre y cuando a juicio de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y en
términos
de
los
acuerdos
generales
correspondientes, el asunto entrañe la fijación de
un criterio de importancia y trascendencia para el
orden jurídico nacional, limitándose la materia del
recurso
a
la
decisión
de
las
cuestiones
propiamente constitucionales. En ese tenor, el
examen de la satisfacción de los mencionados
requisitos se debe efectuar por las Salas o el Pleno
del Alto Tribunal en cada asunto concreto”.
Dicho criterio superó el diverso de rubro: ‘REVISIÓN EN
AMPARO
DIRECTO.
CUESTIONE
LA
ES
IMPROCEDENTE
CONSTITUCIONALIDAD
CUANDO
DE
SE
UN
2
VOTO CONCURRENTE
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
REGLAMENTO’.; que limitaba el examen de Reglamentos por
este Alto Tribunal, fijando ahora ciertos requisitos para que pueda,
excepcionalmente, emprender el estudio cuando subsista el
problema de constitucionalidad de un reglamento federal o local,
siempre y cuando en términos de los acuerdos generales
correspondientes, el asunto entrañe la fijación de un criterio de
importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional,
enfatizando que el examen de la satisfacción de esos
requisitos se debe efectuar por las Salas o el Pleno de este
Alto Tribunal en cada asunto específico.
Ahora bien, en el considerando cuarto de la sentencia, se
hace el examen de procedencia como si se tratara de una ley, lo
cual no comparto, ya que tratándose de una regla de excepción
para el conocimiento de este Máximo Tribunal, debiera apegarse
a lo establecido en el criterio jurisprudencial inserto en párrafos
que preceden.
En consecuencia, debiera destacarse en el considerando
relativo, la satisfacción de los requisitos para que la Segunda Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se enfoque
excepcionalmente al estudio de un reglamento, al tenor de lo
dispuesto en la jurisprudencia P./J. 71/2009, pero no como se
realiza en el presente fallo; esto es, como si se tratara de la
impugnación de inconstitucionalidad de una ley.
Por otra parte, respecto al estudio de fondo que se lleva
acabo, se declaran infundados los agravios a través de los que la
recurrente señala que si bien el artículo 60 de la Ley Federal de
3
VOTO CONCURRENTE
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
Procedimiento Administrativo, regula la figura de la caducidad
ante la inactividad de la autoridad, lo cierto es que el dispositivo
37 del Reglamento no prevé una consecuencia inmediata ante
ese supuesto, por lo que si la única consecuencia es la caducidad
que alude el órgano colegiado, entonces la autoridad tiene un
plazo mayor para emitir su resolución, lo que provocaría que el
señalado sea letra muerta ante la laguna que contiene y que esa
circunstancia la dejó de advertir el Tribunal Colegiado.
Que si bien el artículo 60 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo prevé la figura de la caducidad ante
la inactividad de la autoridad dentro de los treinta días siguientes
contados a partir de que venza el plazo para emitir la resolución
respectiva, lo cierto es que ello no puede sustentar la
constitucionalidad del artículo 37 del referido Reglamento, pues
éste último no establece cuál es la consecuencia por la omisión
de la autoridad en el dictado de la resolución fuera del plazo de
tres días establecido expresamente.
Y que la caducidad prevista en la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, no puede ni debe ser considerada
como un elemento normativo suficiente para convalidar la falta de
consecuencia legal ante la omisión de las autoridades de dictar su
resolución dentro del plazo ordenado, ya que dicha resolución es
susceptible de culminar con la privación de derechos.
En las consideraciones de la sentencia se afirma que son
infundadas dichas alegaciones en virtud de que la norma
cuestionada constituye una norma imperfecta o carente de
4
VOTO CONCURRENTE
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
sanción, porque no establece una consecuencia para el inactuar
de la autoridad.
Además se sostiene que el recurrente no desvirtúa la
conclusión a la que llegó el Tribunal, es decir, que se limita a
insistir en que la autoridad tiene un plazo mayor para emitir su
resolución al establecido en el precepto impugnado, y que por
ello, se traduce en letra muerta. Sin embargo, no cuestiona la
supletoriedad de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo
al Reglamento General para la Inspección y Aplicación de
Sanciones por Violaciones a la Legislación Laboral, ni tampoco la
diversa consideración en la que sostuvo que el precepto
impugnado constituye una norma que carece de sanción para el
caso de su incumplimiento, motivando ese razonamiento, en que
este Alto Tribunal ha reconocido en casos similares la ausencia
de consecuencias sancionadoras en materia de normas de esas
características.
Sin embargo, lo que el Tribunal adujo fue que de manera
genérica la sanción se encuentra en otro ordenamiento, esto es,
en el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, y por esta razón, la norma cuestionada no resulta
violatoria de garantías, porque sí recae, según el Tribunal, una
consecuencia ante la falta de actuar de las autoridades, sin que
en este momento se emita un pronunciamiento sobre lo correcto o
no de esa conclusión.
En ese sentido, no comparto la premisa de la que parten las
consideraciones de la presente resolución, ya que la quejosa
5
VOTO CONCURRENTE
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
recurrente a través de esta vía pretende evidenciar que la
consecuencia derivada del artículo 60 de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, no es una sanción por
el incumplimiento de emitir la resolución administrativa con
posterioridad al plazo de tres días a que se refiere el último
párrafo del artículo 37 del Reglamento General debatido.
Esto es, a mi juicio, la quejosa recurrente sí ataca las
consideraciones del Tribunal Colegiado al establecer que el
artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, responde supletoriamente a la falta de una
sanción por parte del multicitado dispositivo 37 del Reglamento de
referencia, en el entendido de que trata de evidenciar que la
caducidad de la instancia no corresponde a una sanción contra la
autoridad en caso de que no emita su resolución en el plazo de
tres días, y que contrario a ello, amplía el plazo para su
pronunciamiento.
Empero, en la presente ejecutoria no se otorga una
contestación al respecto, sino que se deja de lado esta cuestión,
al señalar que ésta no combatió debidamente las consideraciones
que el Tribunal Colegiado expuso para resolver el asunto; de ahí
que
estimo
que
los
razonamientos
formulados
en
las
consideraciones del estudio, no atienden a las alegaciones que en
ese sentido realizó la inconforme.
Por ello, con independencia de lo acertado o desacertado de
las afirmaciones de la disconforme, a mi juicio, debió atenderse al
examen relativo a si las consecuencias jurídicas derivadas del
6
VOTO CONCURRENTE
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2410/2011
artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, -caducidad-, constituyen una sanción para el
incumplimiento de la obligación consagrada en el último párrafo
del artículo 37 del Reglamento General para la aplicación de
sanciones por violaciones a la legislación laboral, o en su caso, la
falta de una sanción en la reglamentación de referencia puede o
no, constituirse en violatoria a la garantía de seguridad jurídica.
Por todo lo anterior, no comparto las consideraciones
expuestas en esta resolución.
MINISTRO
SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
“En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte en su sesión del veinticuatro de
abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en el artículo 3, fracción II, de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo
del artículo 9º, del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la
Judicatura, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como
reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.”
7