Breves reflexiones sobre ética y administración pública
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O SP © ERL de la U CM / FSAP de CCOO Observatorio de los Servicios Públicos Breves reflexiones sobre ética y administración administración pública André Andrés Sanz Mulas El tema de este trabajo, nunca hubiera sido objeto de mis reflexiones hace algunos años. La ética porque estaba asociada en mi inconsciente a normas y valores que yo sentía impuestos desde el exterior, cuyo destino no era liberar, sino esclavizar a la persona. Sin embargo sí fue la Administración Pública, a la que yo identificaba con el Estado, objeto de mi preocupación. Fundamentalmente, para poder comprender como ese complejo entramado servía para legitimar un sistema social en el que la desigualdad me parecía un resultado esencial al mismo. Mi experiencia personal, mi trabajo en la Administración y los hechos que se han desarrollado en España en los últimos años, me han llevado a intentar comprender el fenómeno de la corrupción. La corrupción, ha sido consustancial con todos los sistemas sociales pero en distinto grado en unos y otros. Tanto yo como otros muchos ciudadanos españoles, creímos que tras la transición democrática y con la implantación del Estado Social y Democrático de Derecho, los problemas de corrupción serían mucho menores que los que se han producido en la práctica en todas nuestras administraciones. Escuela de Relaciones Laborales. C/ San Bernardo 49. 28015-Madrid. Tlfno: 913946623. e -mail: [email protected] 1 O SP © ERL de la U CM / FSAP de CCOO Observatorio de los Servicios Públicos Mi primera intención fue aproximarme al problema de la corrupción desde los modelos del análisis económico, que dada mi formación me resultaban más próximos. Ya en los primeros modelos que conocí, la profesora Susan Rose-Ackerman planteaba que una de las variables esenciales que intervenían en la función de corrupción era el nivel de valores morales de la sociedad. Esta variable que suele tener una incidencia fundamental, está más relacionada con la cultura del país, con las creencias profundas compartidas por los ciudadanos y con la ética cívica, que con los valores plasmados a través de la Constitución y las leyes. El estudio de la problemática de la ética y la administración se ha convertido en un elemento fundamental para poder lograr que nuestras administraciones puedan incorporar los principios de eficiencia, economía y eficacia que la Constitución plantea, así como servir a los intereses generales. El enfoque de la ética que voy a seguir es el que plantea Adela Cortina en su interesante libro la "Ética de la Empresa". La ética pretende orientar nuestra conducta en un sentido racional. Esto implica la necesidad de reflexionar sobre las distintas acciones posibles que se nos presentan y cuales son los resultados que producen cada una de ellas. Evaluar cuales de estos son los más convenientes y por último una vez que hemos decidido, actuar conforme a la decisión que hemos tomado. La ética nos ayuda a identificar aquellos hábitos que nos permiten alcanzar la meta (virtudes), así como los que nos alejan de ella (vicios). Escuela de Relaciones Laborales. C/ San Bernardo 49. 28015-Madrid. Tlfno: 913946623. e -mail: [email protected] 2 O SP © ERL de la U CM / FSAP de CCOO Observatorio de los Servicios Públicos Muchas veces no somos conscientes tanto en nuestra acción personal como en las de las organizaciones en general, y en concreto de las organizaciones administrativas, de la existencia de comportamientos o modos de actuar ya sabidos que han sido fruto del aprendizaje previo. Estos modos de actuar, pueden servirnos para ser más felices en nuestra vida o para alcanzar las metas de la organización en el caso de las instituciones o bien para todo lo contrario. El análisis de los vicios y de las virtudes del comportamiento, tanto en las organizaciones como en las personas, nos puede ayudar a modificar aquellos vicios que tanto en uno como en otro caso nos desvían de las metas u objetivos que nosotros mismos hemos elegido. Estas modificaciones, como es evidente, no se pueden producir más que a través del tiempo y por esto no basta con tomar decisiones políticas, legislativas, o de voluntarismo para poder modificar los hábitos. Es necesario un proceso de cambio en el que se aprenda a realizar las elecciones que nos permitan progresivamente adquirir un mayor grado de virtud. En el caso de las organizaciones administrativas, nos encontramos permanentemente con actitudes o modos de hacer, que podríamos calificar de viciosas, tanto en el comportamiento de las personas que trabajan en ellas como en las dinámicas internas de las mismas. En el marco de las organizaciones administrativas, Jorge R. Etkin en su libro "La doble moral de las organizaciones. Los sistemas perversos y la corrupción institucionalizada" plantea el interesante tema de la perversión en el marco de la ética social. Escuela de Relaciones Laborales. C/ San Bernardo 49. 28015-Madrid. Tlfno: 913946623. e -mail: [email protected] 3 O SP © ERL de la U CM / FSAP de CCOO Observatorio de los Servicios Públicos En un plano descriptivo la ética sería la representación que el sistema tiene de sí mismo y que los miembros reconocen como el "ethos" (modo de ser del que cada cual se va apropiando a lo largo de su vida al hacer sucesivas elecciones en un sentido) de la organización. La desviación perversa en este nivel consiste en los intentos de confundir una construcción social y cultural como si fuera algo natural. En el plano de los contenidos normativos la ética haría referencia a los códigos de conducta que definen las acciones preferibles, indiferentes o evitables y que se utilizan para justificar o controlar dichas acciones. La desviación perversa consiste en la imposición de valores que los miembros no reconocen como propios. Por último en el plano de la ética aplicada a situaciones o contextos específicos (en la relación médico-paciente, docente-alumno, funcionariociudadano...) la desviación perversa tiene que ver con la corrupción, la hipocresía, la mentira o el cinismo en las prácticas sociales. Las desviaciones perversas como plantea Etkin pueden llegar a generar sistemas perversos que son la manifestación de un orden destructivo, derivando en la corrupción institucionalizada. En mi opinión las desviaciones perversas que se han producido en España no han llegado a generar sistemas perversos, pero sí tenemos ejemplos en los que esa degeneración se puede producir. En el caso del Tribunal de Cuentas, el Artículo 136 de la Constitución indica que los miembros de este organismo gozarán de independencia. El artículo 30 de la Ley Orgánica de Tribunal de Cuentas establece que los Consejeros son independientes e inamovibles. Para lograr este objetivo Escuela de Relaciones Laborales. C/ San Bernardo 49. 28015-Madrid. Tlfno: 913946623. e -mail: [email protected] de 4 O SP ERL de la U CM / FSAP de CCOO Observatorio de los Servicios Públicos © independencia, esencial para el cumplimiento de las funciones que la Constitución establece para este organismo, se define un sistema de elección por mayoría de tres quintos de cada una de las cámaras y se exigen unas condiciones de profesionalidad y reconocida competencia. El objetivo explícito e implícito de esta norma es garantizar la independencia del Tribunal de Cuentas, y parecería que tanto por los requisitos que se establecen en el nombramiento, como por el acuerdo de todas las fuerzas políticas en ese punto, no sería difícil alcanzar ese objetivo. Sin embargo en la práctica se ha producido una desviación perversa en los nombramientos que se han realizado. Como indicábamos anteriormente, muchas veces no somos conscientes de la existencia de comportamientos que son el resultado del aprendizaje previo, pero el hecho de nos ser conscientes no evita que dichos hábitos operen. En este caso y fruto probablemente de muchos años de falta de practica democrática, existe el hábito o mejor dicho el vicio en los partidos políticos de intentar controlar las instituciones al igual que sucedía en el régimen anterior. Como consecuencia, se pervierte el espíritu de la norma que exige unos requisitos de mayorías y de profesionalidad y competencia, para lograr independencia produciéndose un reparto de los cargos. Es muy importante en mi opinión para que el debate, la discusión y la difusión de los temas relacionados con la ética se generalice, que seamos conscientes del hecho real de la perversión tanto en las organizaciones como en el sistema de partidos. Son en gran medida los hábitos adquiridos los que van a determinar el comportamiento operativo de las personas y organizaciones, y sin las virtudes que nos permitan alcanzar las metas, lo más probable es que operen los vicios que perviertan tanto el comportamiento como los objetivos. Escuela de Relaciones Laborales. C/ San Bernardo 49. 28015-Madrid. Tlfno: 913946623. e -mail: [email protected] 5 O SP © ERL de la U CM / FSAP de CCOO Observatorio de los Servicios Públicos Tras esa perversión en temas como el citado anteriormente, se puede producir una degeneración que produzca, y en España en cierta medida ya sucede, sistemas perversos como sería el del control de la actividad económico financiera. Para diseñar una ética de las Administraciones sería necesario entre otras realizar las siguientes tareas: • Definir claramente cual es el fin específico por el que cobra su legitimidad social. • Determinar los medios adecuados para lograr ese fin y que valores es preciso incorporar para alcanzarlo. • Descubrir que hábitos debe adquirir la organización en su conjunto y los miembros que la componen, para incorporar esos valores y generar así un carácter que permita tomar decisiones acertadamente en relación con la meta elegida. • Tener en cuenta los valores de la moral cívica de la sociedad en la que están inmersas. • Conocer cuáles son los derechos que la sociedad reconoce a las personas. La definición de un fin genérico para las Administraciones Públicas, no plantea en principio graves problemas puesto que podemos acudir a la Constitución que en su artículo 103 indica que " La administración sirve con objetividad a los intereses generales..." Parece claro pues que la finalidad genérica de la Administración y por lo tanto de sus distintas organizaciones es el servicio a los intereses generales . Esta definición inicial no está exenta de dificultades, como veremos posteriormente, pero nos aporta importantes elementos para analizar Escuela de Relaciones Laborales. C/ San Bernardo 49. 28015-Madrid. Tlfno: 913946623. e -mail: [email protected] 6 O SP © ERL de la U CM / FSAP de CCOO Observatorio de los Servicios Públicos múltiples actuaciones o comportamientos de las administraciones. La respuesta a la pregunta ¿que es el interés general?, como plantea muy acertadamente Manuel Villoria en su trabajo "La crisis del concepto de interés general y la ética del funcionario público", no tiene una única respuesta. Incluso la posibilidad de respuesta se complica si en vez del interés nos planteamos los intereses generales. Sin embargo, considero a pesar de que son discutibles las respuestas a estas preguntas, que es posible lograr un consenso social y un acuerdo racional en torno a la siguiente pregunta: ¿Hay comportamientos, actitudes o actuaciones administrativas que necesariamente no sirven a los intereses generales? La pregunta así planteada nos aporta una información extremadamente útil para la valoración de conductas concretas. En este terreno nos encontramos con informaciones relevantes que no son capaces de indicarnos la respuesta exacta a nuestro problema, pero que nos permiten perfectamente saber, al menos, que comportamientos nunca servirán a los intereses generales y por lo tanto no serán adecuados éticamente. Esta reflexión es similar a la que me sugirieron las múltiples discusiones que en otros tiempos tuve sobre la posibilidad o no de medir, evaluar o conocer el cumplimiento del criterio de eficiencia en el gasto público. Es realmente cierto, que es muy difícil y complicado en muchos casos saber cual es el óptimo, pero no lo es tanto determinar que una determinada gestión seguro que no lo es. Es difícil determinar cual sería la mejor gestión de compras de un organismo, pero es prácticamente seguro que nunca lo será aquella en la que la toma de decisiones venga determinada por el volumen de comisiones que recibe el responsable de las compras. Los intereses generales son difícilmente definibles cuando se refieren a la actuación concreta y específica de ciertas organizaciones. En muchos casos Escuela de Relaciones Laborales. C/ San Bernardo 49. 28015-Madrid. Tlfno: 913946623. e -mail: [email protected] 7 O SP © ERL de la U CM / FSAP de CCOO Observatorio de los Servicios Públicos solemos asociar el interés general al interés de la organización, e incluso a los intereses de los que dirigen la misma. Sin embargo cuando analizamos los actos concretos que se realizan, podemos determinar valores y actitudes que obedecen más a intereses particulares que a intereses generales. Es pues en el análisis de las actuaciones concretas en donde podemos al menos definir ciertos comportamientos que no obedecen a ese interés general que se invoca. Desde este punto de vista sería interesante profundizar en el análisis de los comportamientos concretos que se producen en la distintas unidades administrativas, al objeto de detectar hábitos viciosos, que necesariamente van a impedir el logro de las metas de la organización. Los procesos de formación pueden ser un instrumento idóneo para la reflexión en común en torno a estos temas. El análisis de situaciones concretas en las que tanto las organizaciones como los empleados públicos adoptan actitudes y valores muchas veces contrarios al interés general, puede servir para tomar conciencia de las contradicciones en las que muchas veces incurrimos. Por último, los valores generales de una sociedad inciden de forma determinante en el comportamiento ético tanto de la Administración como de las personas que trabajan en ella. Es difícil que cuando el patrón de valores que se defiende como el ideal en una sociedad es el interés particular, pretendamos que una parte muy importante de esa sociedad como son las Administraciones Públicas, opere con un modelo ético y de valores radicalmente contrario al general. Como conclusión de estas breves reflexiones considero que es necesario que se produzca un debate generalizado sobre los comportamientos tanto de las Escuela de Relaciones Laborales. C/ San Bernardo 49. 28015-Madrid. Tlfno: 913946623. e -mail: [email protected] 8 O SP © ERL de la U CM / FSAP de CCOO Observatorio de los Servicios Públicos Administraciones Públicas como de las personas que trabajan en ellas, con el objetivo de definir las virtudes que nos ayuden a lograr las metas que estas organizaciones tienen. Asimismo, es preciso tener en cuenta, la limitación que supone para la lógica interna, los valores y en definitiva la ética que debe imperar en el sector público, unos valores sociales basados en el interés individual. Escuela de Relaciones Laborales. C/ San Bernardo 49. 28015-Madrid. Tlfno: 913946623. e -mail: [email protected] 9
