Fomento de la Cultura de la Legalidad y fortalecimiento del Estado

Fomento de la Cultura de la Legalidad y fortalecimiento del
Estado Democrático de Derecho
Lic. Miguel Alessio Robles
Subsecretario de Asuntos Jurídicos y
Derechos Humanos,
Secretaría de Gobernación
Sumario
1.
Introducción
2.
Cultura de la legalidad y Estado democrático de Derecho
3.
La cultura de la legalidad en el Plan Nacional de
Desarrollo 2007 – 2012
4.
Acciones para el fomento de la cultura de la legalidad y el
fortalecimiento del Estado democrático de Derecho
5.
Conclusiones
1. Introducción.
El tema de la cultura de la legalidad aparece a últimas fechas con
en el discurso político y jurídico en nuestro país como nunca antes,
debido a que las circunstancias de desarrollo democrático e
institucional exigen una base legal para la actuación del estado,
para la relación entre gobernantes y gobernados y para la
convivencia misma en sociedad.
La cultura de la legalidad es entendida entonces como una
condicionante para la viabilidad de la estructura política, es decir,
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para el Estado democrático de Derecho, como la organización
institucional del poder público prevista, regulada y controlada por la
ley.
En ese sentido, se convierte en un objetivo prioritario para este
sistema (Estado-sociedad) el arraigar en sus elementos de
cohesión al cultura de la legalidad mediante una política sistemática
e integral de difusión, conocimiento y comprensión del orden
jurídico y de sus efectos en las esferas pública y privada de la
sociedad, es decir, en la gobernabilidad democrática del país.
2. Cultura de la legalidad y Estado democrático de Derecho
Toda sociedad humana genera, durante su desarrollo, diversas
manifestaciones propias que expresan y definen sus características
económicas, políticas, jurídicas, sociales y culturales.
Estas manifestaciones, integradas por elementos objetivos, como
los políticos y jurídicos, o subjetivos, como los culturales,
determinan la identidad nacional de un pueblo, es decir, crean entre
sus miembros un sentido de pertenencia e identificación frente a los
demás grupos humanos.
Esto no significa que no existan aspectos compartidos, heredados o
tomados entre estos grupos, pero sí el hecho de que los más
significativos son exclusivos de cierto grupo o sociedad nacional y
por los mismos puede ser caracterizados.
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Una vez que estos elementos han arraigado y trascienden en el
tiempo, podemos definirlos como “cultura”, sea política, económica,
jurídica, social, etc. incluso los aspectos idiosincrásicos, que
prácticamente no se modifican por implicar una convivencia social,
familiar, religiosa, etc. primaria, cualesquiera que sean los estadios
políticos, por ejemplo, son una expresión de cultura de esa
sociedad.
En conclusión, la cultura es toda manifestación de las formas
arraigadas y características de convivencia y organización de una
sociedad.
Así, podemos considerar que en cada aspecto de la vida de un
Estado, es decir, de una sociedad ya organizada y operante sobre
bases políticas y jurídicas a través de las cuales se procesan las
relaciones entre los grupos o sectores que la componen,
encontramos su expresión cultural.
La expresión cultural deviene en la forma en que una sociedad
concibe y se conduce esencialmente en una determinada actividad
o manifestación social, forma de ser individual y colectiva, producto
de la tradición histórica en el campo de que se trate.
Las expresiones culturales se dan entonces en toda actividad social
y son conservadas y perpetuadas por la misma estructura social y
por sus componentes individuales, familiares o institucionales.
Esto es, las instancias que en un Estado operan para asegurar la
permanencia de sus bases económicas, políticas y sociales, y que
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actúan en los planos jurídico y social, operan mediante elementos
materiales y externos señalados por lo general en las leyes y demás
normas jurídicas, y elementos internos, subjetivos, ideológicos, que
reproducen conductualmente y a nivel mental las características
materiales de la sociedad.
De esta manera, una sociedad se asegura que aquello que
considera valioso y esencial para su sobrevivencia como tal,
permanezca en el tiempo como obligación jurídica (con un derecho
correlativo) o como convicción colectiva acerca de tal conservación.
En el caso concreto de la cultura de la legalidad, ésta viene a
comprender tanto la forma de ser jurídica de un pueblo, como la
práctica institucionalizada (formalmente o a nivel empírico, aún si es
técnicamente ilícita) de interacción gobernante-gobernado, cuya
materialización más visible son las funciones del Estado: gobernar,
legislar e impartir justicia, y en la que ambas partes están
involucradas culturalmente.
En el primer punto, el de la forma de ser jurídica de un pueblo, se
trata de la tradición que sustenta y nutre a un sistema jurídico,
dotándolo de una estructura normativa y de valores desarrollado a
lo largo de la historia de ese pueblo, ya sea una creación propia o
no, pero con el tiempo ya asumida como tal.
Así ocurre con las llamadas familias jurídicas, que se originan a
partir de un orden jurídico dominante por diversas causas históricas,
extendido, impuesto o adoptado como un elemento de dominación o
identificación, según la experiencia en cada una: familia romano4
cristiana o latina, familia anglosajona, familias de influencia
religiosa, o familias mixtas.
En México, cuyo Derecho pertenece a la familia latina, existe en ese
sentido una cultura jurídica muy rica y en constante desarrollo, con
un fuerte sentido de tradición académica y doctrinaria. En nuestro
país la producción jurídica es impresionante, tanto en legislación
como en obras especializadas y de texto.
Sin embargo, en el segundo caso, el de cultura jurídica como
práctica de lo legal e idea de lo legal en la interacción gobiernosociedad, es relativamente reciente el cambio de paradigmas o al
menos una tendencia nacional, impulsada desde el poder público
para reforzar desde este ámbito la percepción del sustento jurídico
del proceso político de democratización.
En efecto, a partir de la alternancia en el año 2000, el Estado
mexicano ha mantenido una tendencia definida hacia una
democratización institucional y de la sociedad con la finalidad de
consolidar ese cambio en un proyecto común a largo plazo, con
sólidas bases culturales que se reflejen en todos los campos del
acontecer nacional.
La cultura de la legalidad es la íntima convicción de una persona en
la necesidad de conocer, observar y exigir se cumpla la ley, sea o
no conveniente en lo individual, por ser esa la única forma de
asegurar a él y a la sociedad, el orden público indispensable para
convivir en paz y seguridad propia, familiar y patrimonial.
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A su vez, desde el punto de vista del Estado, la cultura de la
legalidad es el apego, legalmente expreso, de cada acto de
autoridad interno (orgánico) o externo (gubernativo en estricto
sentido), a la norma jurídica que lo prevé, así como la sujeción los
servidores públicos a mecanismos efectivos de responsabilidad
política, administrativa, penal y civil.
Esto significa que además de preverse tales actos, y por ende, la
existencia de las autoridades competentes y los procedimientos
aplicables, deben considerarse principios que orienten esa actividad
conforme a las características de legalidad señaladas.
Estos principios, de suyo democráticos en tanto ciudadanizan al
Estado y lo convierten efectivamente en un medio de progreso y
propiciador de desarrollo de la sociedad, se corresponden con las
características del sistema político-social que determina al Estado
en su conjunto.
Este carácter relativo (presente en todas las etapas del desarrollo
de la humanidad) de los principios jurídicos del Estado, en esta
etapa de democratización son la transparencia, la rendición de
cuentas, la legalidad y la responsabilidad.
Una
vez
redefinidas
las
funciones
de
las
instancias
gubernamentales conforme a estos principios, y establecidas como
obligación en los respectivos cuerpos normativos, el Estado reviste
un carácter eminentemente democrático, llevándolo más allá del
elemento electoral al funcionamiento cotidiano de las instituciones.
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El Estado en México, desde la consumación de la Independencia en
1821, ha atravesado diversas conformaciones según los factores de
poder dominantes en una etapa específica. Sin embargo, salvo las
interrupciones monárquicas de 1822-23 y 1864-67, se han
conservado líneas rectoras permanentes en el consenso nacional,
sea cual sea el partido o corriente política en el poder.
Estas líneas son el gobierno republicano, el pacto federal y un
sistema de garantías individuales. Es cierto que los experimentos
centralistas se llegaron a concretar en normas constitucionales,
pero la presión de los Estados para conservar su soberanía y la
lamentable experiencia territorial derivada de esta indefinición
política decantaron definitivamente al país hacia el federalismo.
Con la consolidación del Estado social de Derecho durante el siglo
XX, se incorporaron las conquistas sociales del movimiento
revolucionario, así como el agrarismo como la reivindicación de un
pueblo eminentemente agrícola y la tutela del Estado sobre grupos
y sectores sociales que la economía de mercado del liberalismo del
siglo XIX marginó y que ahora encontraban espacios de
oportunidad social.
Los nuevos compromisos del Estado se reflejaron en las garantías
sociales, que dieron paso a un sistema de seguridad social y
condiciones laborales y agrarias que nivelaron las desigualdades e
hicieron posible el despegue económico del país con una relativa
mejora sostenida de las condiciones de vida.
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No obstante esto, el Estado social de Derecho no fue capaz de
construir una estructura política que liderara el impulso nacional de
desarrollo con justicia social, de tal suerte que el propio Estado y
más
concretamente
las
prácticas
políticas,
terminaron
por
inmovilizar al Estado en su conjunto.
Una vez que este modelo de gestión política y ascenso social agotó
sus reservas económicas y se detuvo el crecimiento y las
expectativas de la sociedad, ésta asumió la responsabilidad
histórica de modificar tal estado de cosas, apostando por un cambio
que, dentro de los márgenes legales, propusiera un nuevo rumbo
que desde el mismo Estado trascendiera a la nación.
Desde luego, no se trató de un cambio brusco o generado
espontáneamente.
Ya
las
diversas
instancias
del
poder
involucradas en la política interna y el equilibrio de fuerzas incluso
dentro de la clase política habían comenzado a procesar una
apertura gradual de las instituciones políticas y electorales, con el
fin de canalizar una lucha legítima por el poder sin alterar el orden
constitucional.
Además, factores externos como la integración económica y los
procesos mundiales de globalización en los más diversos campos e
actividad internacional tuvieron una influencia decidida en la
reorientación de la figura del Estado nacional y sus funciones
esenciales.
Este consenso es producto también de la experiencia del pasado,
pues el tiempo histórico, los movimientos revolucionarios y de
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reivindicación social producidos en el siglo XX están aun muy
próximos y la memoria colectiva rechaza el recurso a la violencia en
todos sus aspectos.
Es pues a partir de la concreción de la alternancia del año 2000 y la
consolidación institucional electoral en los procesos subsiguientes
que la vía pacífica y legal queda definida como la alternativa
definitiva para la renovación de los poderes públicos sujetos a este
mecanismo ciudadano.
En consecuencia, la gestión pública deberá adaptarse al mismo
carácter para sustentar un aparato político-administrativo producto
de procesos democráticos, responsable de orientar y afianzar un
nuevo esquema de vida democrática en la sociedad.
Tal es entonces el proceso por el que se determina el elemento
democrático del Estado de Derecho: formas electorales equitativas,
gestión gubernamental transparente, apegada
a la legalidad y
sujeta a responsabilidad, y convicción ciudadana en la exigencia del
cumplimiento de la ley como nueva característica de la relación con
las autoridades.
En conclusión, la cultura de la legalidad como práctica e idea de lo
jurídico, llevada a característica definitoria de la ciudadanía, es un
elemento fundamental de consolidación del estado democrático de
Derecho del siglo XXI en México y en el mundo.
3.
La cultura de la legalidad en el Plan Nacional de
Desarrollo 2007 – 2012
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El gobierno del Presidente Felipe Calderón Hinojosa dio a conocer
el Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2012 como el instrumento
rector de las políticas nacionales de desarrollo mediante su
publicación en el Diario Oficial de la Federación el pasado 31 de
mayo de 2007.
En él se señalan puntualmente los objetivos nacionales conforme a
la Visión México 2030, proyecto a largo plazo que se basa en la
premisa del desarrollo humano sostenible a partir de objetivos
concretos durante esta Administración.
Se trata de un proyecto que no queda en avances parciales
sexenales, sino que sienta el fundamento de un gran impulso
nacional hacia el desarrollo integral, mejores formas de convivencia,
mayores niveles de vida y una gestión pública eficiente, legal y
verdaderamente potenciadora de ese desarrollo.
El apoyo y la confianza ciudadanos resultan por lo mismo,
indispensables. De ahí que en las acciones y líneas de política
previstas, se de prioridad a la participación ciudadana y a la
colaboración
gobierno-sociedad
para
concretar
las
metas
planteadas.
Se propone un proyecto compartido, con esfuerzos compartidos, es
cierto, pero también con un gran beneficio común: un mejor país
digno de vivirse y trabajar por él. Un país donde el alcance de
nuestros derechos y libertades fundamentales no tenga otro límite
que la propia convicción en el respeto por los demás.
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El arraigo de esta cultura de la legalidad no puede ser consecuencia
de la mejora en el nivel de vida y la creación de oportunidades
conforme se ordene y avance el entorno económico y social, al
contrario,
son
simultáneos
para
producirse
con
efectos
trascendentes y firmes.
El Plan Nacional de Desarrollo señala así como objetivo nacional el
garantizar la vigencia plena del Estado de Derecho, fortalecer el
marco institucional y afianzar una sólida cultura de la legalidad para
que los mexicanos vean realmente protegida su integridad física, su
familia y su patrimonio en un marco de convivencia social armónica.
Vemos cómo en el diseño de este objetivo se encuentran los
supuestos que hemos señalado: Observancia del marco jurídico
nacional por el Estado y la sociedad. Confianza en las instituciones
y en su capacidad para mantener la gobernabilidad. Convicción
individual y colectiva en las soluciones que da la ley.
Para realizar este objetivo, el Plan propone, a su vez, como objetivo
específico fomentar el desarrollo de una cultura de la legalidad, y
como estrategia reforzar el diseño e impartición de programas
educativos para la población orientados a reforzar la cultura cívica,
el apego a la legalidad y el conocimiento del Derecho.
Se establece, asimismo, como medios de acción política, reimpulsar
la educación cívica desde la escuela y la familia, y convocar a
organizaciones civiles, laborales, gremiales y religiosas, partidos
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políticos y medios de comunicación a emprender y respaldar una
campaña permanente de revalorización de la cultura de la legalidad.
De esta forma, el gobierno de la República asume su papel como
coordinador de esta movilización nacional por la legalidad y el
Estado democrático de Derecho, convocando a toda la sociedad,
desde la familia hasta los medios de comunicación y los institutos
políticos a definir y orientar al país hacia una convivencia y
organización sobre valores jurídicos.
Lo anterior es resultado de la consulta popular que con motivo de la
integración del Plan Nacional de Desarrollo se llevó a cabo en
materia de fomento de la cultura de la legalidad y fortalecimiento del
Estado democrático de Derecho, que organizó la Secretaría de
Gobernación con los gobierno de Quintana Roo, Sonora, Jalisco y
el gobierno local del Distrito Federal en los meses de abril y mayo
de este año.
De ellos se derivó la concreción de las diversas opiniones e
inquietudes de la ciudadanía, expuestas en estos cuatro foros
regionales, en una política de Estado sobre la cultura de la legalidad
y su impulso por los tres órdenes de gobierno.
De igual manera, se prepara a nivel nacional el Programa Especial
para el fomento de la cultura de la legalidad y fortalecimiento del
Estado democrático de Derecho con la coordinación de la
Secretaría de Gobernación, para concentrar y definir los pasos y
procedimientos que conjuntamente se seguirán para alcanzar los
objetivos fijados en el Plan Nacional, en esta materia.
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4.
Acciones para el fomento de la cultura de la legalidad y el
fortalecimiento del Estado democrático de Derecho
La Secretaría de Gobernación tiene a su cargo diversos servicios
jurídicos por los que se promueve la cultura de la legalidad, a través
del conocimiento del orden jurídico nacional, los registros
nacionales de información, la certificación de textos normativos
federales y la investigación y publicación de temas relativos al
Derecho nacional.
Estos servicios, gratuitos y públicos por naturaleza, tienen una
cobertura nacional tanto por la utilización de los medios electrónicos
para su integración y difusión como por la participación de los
gobiernos locales, municipales, organismos autónomos, poderes
públicos y asociaciones profesionales del medio jurídico.
Servicios para el fomento de la cultura de la legalidad
Los servicios públicos jurídicos indicados, que reglamentariamente
están a cargo de la Dirección General de Compilación y Consulta
del Orden Jurídico Nacional, área adscrita a la Subsecretaría de
Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos de la Secretaría de
Gobernación, son:
¾
Compilar electrónicamente el orden jurídico nacional –federal,
estatal, municipal-.
¾
Realizar investigaciones y publicaciones de estudios relativos
al orden jurídico nacional.
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¾
Certificar los textos de las normas federales, vigentes en un
momento determinado.
¾
Administrar y dirigir el Registro Nacional de Avisos de
Testamento.
¾
Proyectar y consolidar el Registro Nacional de Poderes
Notariales
Compilación jurídica electrónica
A partir del mes de febrero de 2003 se puso en operación la página
www.ordenjuridico.gob.mx, con los accesos a los textos normativos
del orden jurídico nacional, reunidos en un banco de datos en
continua actualización e incremento:
•
2003: 13,742
•
2004: 14,073
•
2005: 15,751
•
2006: 27, 438
•
Septiembre 2007: 34, 258
Para su operación, este banco de datos se formó en principio
mediante enlaces a las páginas oficiales de los emisores de las
normas (1ª etapa)
Actualmente (2ª etapa) se trabaja en la creación de un acervo
interactivo mediante la actividad de los Órganos de Colegiados de
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Seguimiento y Evaluación, integrados por la Secretaría y sus
interlocutores institucionales, establecidos por los Convenios de
Coordinación que para tal efecto se han suscrito con todas las
entidades federativas, poderes públicos y órganos autónomos por
ley.
Al mes de septiembre, la página había recibido más 2 millones 540
visitas a la página www.ordenjuridico.gob.mx.
La compilación jurídica electrónica de la Secretaría es un servicio
público gratuito que contribuye a la difusión de nuestras leyes y a la
consolidación de la cultura de la legalidad, con un formato accesible
y sistematizado con técnica y rigor jurídico.
Cuenta con las siguientes opciones de consulta de normatividad
nacional:
™
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
™
Ámbito internacional
™
Ámbito federal
™
Ámbito estatal y municipal
Investigaciones y publicaciones
La
DGCCOJN
lleva
a
cabo
numerosas
investigaciones
y
publicaciones relativas al orden jurídico nacional, las cuales se han
distribuido gratuitamente a los poderes públicos y otros órganos de
gobierno, y al público en general, en los actos y eventos
organizados por dicha Dirección General.
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A la fecha, se han publicado 26 (28) libros; 7 (8) folletos; 6 números
de la revista Orden Jurídico Nacional, y 33 (47) discos compactos.
Se han presentado, asimismo, 2 exposiciones itinerantes en sus
diferentes formatos, y organizado 7 congresos nacionales e
internacionales, Encuentros y Reuniones, y los 4 foros de consulta
popular para el Plan Nacional de Desarrollo.
Otra actividad de fomento al estudio del orden jurídico son los 3
concursos nacionales de tesis de licenciatura y de posgrado.
Por último, se desarrollan anualmente campañas nacionales
permanentes sobre el conocimiento del orden jurídico nacional y el
respeto a los símbolos patrios, la cultura del otorgamiento de
testamento y la más reciente, a iniciar en noviembre de este año,
sobre regularización inmobiliaria.
Certificación de textos normativos federales
La certificación de textos legales y demás disposiciones federales
se realiza a petición fundada y motivada de autoridades y personas
interesadas.
La certificación de los textos legales se realiza con base en la
publicación en el Diario Oficial, cotejada en el acervo del
DGCCOJN, de las leyes y sus reformas.
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Como es sabido, en materia penal, para determinar la privación de
la
libertad
de
una
persona,
necesariamente
debe
existir
coincidencia entre la conducta atribuible al sujeto activo y el texto
literal de la norma punitiva.
Por ello, la certificación de los textos normativos es un servicio
fundamental para la procuración y impartición de la justicia, para la
institución del Ministerio Público y para el Poder Judicial.
De junio de 2004 a septiembre de este año, se han elaborado XX
certificaciones de textos federales a petición de la Procuraduría
General de la República, Procuraduría General de Justicia del
Distrito Federal y público en general. La mayoría de éstas son
relativas a procesos de extradición.
5.
Conclusiones
Con estas acciones y las que se deriven del Programa Especial
para el Fomento de la Cultura de la Legalidad y el Fortalecimiento
del Estado Democrático de Derecho, la Secretaría de Gobernación
mantiene abierto el diálogo jurídico con la sociedad y entre el
Ejecutivo Federal con los diversos órdenes de gobierno y poderes
público.
Se trata de un esfuerzo institucional de difusión jurídica con el
propósito de arraigar una cultura de la legalidad en todos los
aspectos y manifestaciones de la sociedad, que favorezca el éxito
de los programas de inversión, empleo, bienestar social e
integración familiar, con los cuales se dará impulso eficaz al
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combate a la corrupción, a la marginación, a la delincuencia y a la
inseguridad.
Estos problemas que afectan a la sociedad a grados extremos, no
pueden ser erradicados sin un compromiso fundado en la ética
gubernamental de transparencia, legalidad y rendición de cuentas, y
en el compromiso ciudadano de conocer, cumplir y exigir las leyes
en lo público y en su entorno privado.
La legalidad la construimos entre todos y depende de nosotros su
fortaleza
como
fundamento
de
un
gobierno
institucional,
democrático y abierto a la opinión y participación ciudadanas.
El cambio de valores, históricamente arraigados, no será tarea fácil
sin un esfuerzo sostenido y una labor ejemplar desde el Estado.
Por ello, desde la Secretaría de Gobernación se convoca a la
sociedad en general y a las instancias gubernamentales en sus
respectivas competencias, para participar, proponer y trabajar
unidos hacia este objetivo común.
Sirva este Congreso Nacional como foro para iniciar esta labor.
Muchas gracias.
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