Evaluación de Eficiencia y Efectividad de Normas Ambientales

EVALUACIÓN DE EFICIENCIA Y EFECTIVIDAD DE
NORMAS AMBIENTALES VIGENTES GENERADAS POR
CONAMA
INFORME FINAL
Consultora Ambiental
Julio 2002
INDICE
1.- INTRODUCCIÓN
1-1
2.- ANÁLISIS DE LA EXPERIENCIA EXTRANJERA EN LA IMPLEMENTACIÓN DE
UNA NORMATIVA AMBIENTAL
2-1
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.7.1
2.7.2
2.7.3
INTRODUCCIÓN
OBJETIVOS Y PRIMERAS ETAPAS DE PLANIFICACIÓN
OBTENCIÓN DE INFORMACIÓN Y SISTEMAS DE MANEJO DE INFORMACIÓN
ASUNTOS INSTITUCIONALES
PARTICIPACIÓN PÚBLICA
FINANCIAMIENTO
EL SISTEMA DE FISCALIZACIÓN
FISCALIZACIÓN COMO UNA PRIORIDAD
EVOLUCIÓN DE LAS AUTORIDADES
IDENTIFICACIÓN DE LA COMUNIDAD REGULADA Y ESTABLECIMIENTO DE PRIORIDADES
2.7.4
2.8
2.9
2.10
2.11
2.12
MONITOREO DE CUMPLIMIENTO
PROMOCIÓN DEL CUMPLIMIENTO
INCENTIVOS PARA CUMPLIR (ENFORCEMENT)
EVALUACIÓN DEL MANEJO Y DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS
EXPERIENCIA EXTRANJERA EN LATINO AMÉRICA
RESUMEN DE LA EXPERIENCIA EXTRANJERA
3.- METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN
3.1
3.1.1
3.1.2
3.1.3
3.1.4
2-1
2-2
2-4
2-5
2-8
2-8
2-9
2-9
2-9
2-10
2-11
2-13
2-15
2-16
2-17
2-19
3-1
M ARCO METODOLÓGICO
ENTORNO POLÍTICO LEGAL
AGENTES FISCALIZADORES
AGENTES BENEFICIARIOS
AGENTES REGULADOS
3-3
3-3
3-4
3-9
3-11
4.- EVALUACIÓN DEL ENTORNO POLÍTICO LEGAL
4.1
ANÁLISIS DEL CONTEXTO LEGAL QUE APOYA EL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS
4.1.1
4.2
AMBIENTALES
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y JUDICIALES
CONSIDERACIONES FINALES
4-1
4-1
4-3
4-14
5.- EVALUACIÓN DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA DE ARSÉNICO
5-1
5.1
5.1.1
5.1.2
5.1.3
5.2
5.2.1
5-1
5-1
5-2
5-5
5-6
5-6
EFICACIA DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA DE EMISIONES DE ARSÉNICO AL AIRE
EVOLUCIÓN DE LA NORMATIVA DE ARSÉNICO EN EL AIRE
EVALUACIÓN DE LA EFICACIA
CONCLUSIONES
EFICIENCIA DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA DE EMISIONES DE ARSÉNICO AL AIRE
AGENTES FISCALIZADORES – DPA
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
1
5.2.2
5.2.3
5.2.4
5.3
5.3.1
5.3.2
5.3.3
5.3.4
AGENTES FISCALIZADORES – SAG
BENEFICIARIOS DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA DE EMISIONES DE ARSÉNICO AL AIRE
REGULADOS DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA DE EMISIONES DE ARSÉNICO AL AIRE
INFORMACIÓN OBTENIDA DE LAS ENTREVISTAS REALIZADAS
ENTREVISTAS A LAS DPA
ENTREVISTAS A LAS CONAMAS
ENTREVISTA AL SAG
RESULTADOS DE LA ENCUESTA APLICADA A LOS BENEFICIARIOS DE LA APLICACIÓN DE
LA NORMA DE EMISIONES DE ARSÉNICO AL AIRE
5.3.5
ENTREVISTAS A LAS FUNDICIONES MINERAS
6.- EVALUACIÓN DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA DE CALIDAD PARA PM10
6.1
6.1.1
6.1.2
6.2
6.2.1
6.2.2
6.2.3
6.3
6.3.1
6.3.2
6.3.3
6.3.4
EFICACIA DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA DE CALIDAD PARA PM10
EVOLUCIÓN DE LA NORMATIVA DE MATERIAL PARTICULADO FINO EN EL AIRE
EVALUACIÓN DE LA EFICACIA
EFICIENCIA DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA DE CALIDAD PARA PM10
AGENTES FISCALIZADORES – DPA
AGENTES REGULADORES – CONAMAS REGIONALES
BENEFICIARIOS DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA PRIMARIA DE CALIDAD DEL AIRE PARA
PM10.
INFORMACIÓN OBTENIDA DE LAS ENTREVISTAS REALIZADAS
ENTREVISTAS A LAS DPA
ENTREVISTA A LAS CONAMAS REGIONALES POR LA NORMA DE PM10
ENTREVISTA A MEGAFUENTES EMISORAS DE PM10
RESULTADOS DE LA ENCUESTA REALIZADA A LOS BENEFICIARIOS DE LA APLICACIÓN DE LA
NORMA PRIMARIA DE CALIDAD DEL AIRE PARA PM10.
7.- EVALUACIÓN DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA DE EMISIÓN DE RILES
7.1
7.1.1
7.1.2
7.2
7.2.1
7.2.2
7.3
7.3.1
7.3.2
7.3.3
5-7
5-7
5-8
5-12
5-12
5-15
5-17
5-18
5-38
6-1
6-1
6-1
6-8
6-11
6-11
6-13
6-14
6-16
6-16
6-22
6-26
6-27
7-1
EFICACIA DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA NORMATIVA PARA REGULAR LOS RESIDUOS
INDUSTRIALES LÍQUIDOS DESCARGADOS AL SISTEMAS DE ALCANTARILLADO
EVOLUCIÓN DE LA NORMATIVA DE RESIDUOS INDUSTRIALES LÍQUIDOS A SISTEMAS DE
ALCANTARILLADO
EVALUACIÓN DE LA EFICACIA DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA NORMA DE RILES
DESCARGADOS AL SISTEMA DE ALCANTARILLADO
EFICIENCIA DE LA APLICACIÓN DE LA NORMATIVA PARA REGULAR LOS RILES
DESCARGADOS AL ALCANTARILLADO
AGENTES FISCALIZADORES - ESS
REGULADOS DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA DE EMISIONES DE RILES AL
ALCANTARILLADO
INFORMACIÓN OBTENIDA DE LAS ENTREVISTAS REALIZADAS
ENTREVISTA A LA SISS
ENTREVISTA A EMPRESA DE SERVICIOS SANITARIOS
ENCUESTA REALIZADA A LOS REGULADOS DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA DE
EMISIONES DE RILES AL ALCANTARILLADO
7-1
7-1
7-2
7-7
7-7
7-8
7-10
7-10
7-13
7-30
8.- EVALUACIÓN DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA DE EMISIONES DE RUIDOS
MOLESTOS
8-1
8.1
8.1.1
8-1
8-1
EFICACIA DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA DE EMISIONES DE RUIDOS MOLESTOS
EVOLUCIÓN DE LA NORMATIVA DE RUIDO PRODUCIDO POR FUENTES FIJAS
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2
8.1.2
8.2
8.2.1
8.2.2
8.2.3
8.3
8.3.1
8.3.2
8.3.3
EVALUACIÓN DE LA EFICACIA DE LA NORMA
EFICIENCIA DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA DE EMISIÓN DE RUIDOS MOLESTOS
AGENTES FISCALIZADORES - DPA
BENEFICIARIOS DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA DE EMISIONES DE RUIDOS
MOLESTOS
REGULADOS DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA DE EMISIÓN DE RUIDOS MOLESTOS
INFORMACIÓN OBTENIDA DE LAS ENTREVISTAS REALIZADAS
ENTREVISTA AL SESMA
ENTREVISTAS A LAS DPA RUIDO
RESULTADOS DE LAS ENCUESTAS REALIZADAS A LOS BENEFICIARIOS DE LA
APLICACIÓN DE LA NORMA DE EMISIONES DE RUIDOS MOLESTOS
8-2
8-11
8-11
8-12
8-13
8-15
8-15
8-17
8-24
9.- ESTIMACIÓN DE COSTOS INCREMENTALES DE UNA NUEVA NORMA
AMBIENTAL
9-1
9.1
9.2
9.2.1
9.2.2
9.2.3
9.2.4
9.3
9-2
9-4
9-4
9-4
9-4
9-4
9-4
EVALUACIÓN CUANTITATIVA DE LA CAPACIDAD FISCALIZADORA DE LAS DPA
RESULTADOS
COBERTURA DE LAS DPA
FUNCIONES REALIZADAS
RECURSOS HUMANOS
EQUIPAMIENTO
EVALUACIONES GLOBALES
10.- PROGRAMA BÁSICO DE IMPLEMENTACIÓN DE NORMAS AMBIENTALES
10-4
10.1
10.2
10.3
10.3.1
10.3.2
10.3.3
10.3.4
10.3.5
10.4
10.5
10.5.1
10.5.2
10.5.3
10.6
10.6.1
10.6.2
10.6.3
10.6.4
10.6.5
10.7
10.8
INTRODUCCIÓN
ASPECTO INSTITUCIONAL DEL PBI
CONTEXTO EN EL CUAL SE DESARROLLA EL PBI
CRITERIOS DE PRIORIZACIÓN
CRITERIOS DE ADAPTACIÓN Y FLEXIBILIZACIÓN A LAS REALIDADES LOCALES
CRITERIOS DE GRADUALIDAD
COOPERACIÓN PÚBLICO - PRIVADA
VIGILANCIA POR MEDIO DE INSPECCIONES O AUTOCONTROL
ESTRUCTURA DEL PBI
LÍNEAS PRINCIPALES DE ACCIÓN
GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN
CAPACIDAD TÉCNICA Y DE EQUIPAMIENTO
CAPACITACIÓN
PAUTA DE CONTENIDOS BÁSICOS DEL PROGRAMA
OBJETIVOS, ALCANCE Y METAS DE LA NORMA
PLAN DE ACTIVIDADES
CRONOGRAMA DE IMPLEMENTACIÓN
INDICADORES Y SEGUIMIENTO
FINANCIAMIENTO
EXPERIENCIA DE PROGRAMAS DE IMPLEMENTACIÓN EN ALGUNOS PAÍSES.
ESQUEMA DEL PROGRAMA BÁSICO DE IMPLEMENTACIÓN DE NORMAS AMBIENTALES
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10.9
ESTUDIO DE CASO: PROGRAMA BÁSICO DE IMPLEMENTACIÓN DE LA NORMA DE
CALIDAD PRIMARIA PARA MATERIAL PARTICULADO PM10
CONTEXTO DEL PBI
ESTRUCTURA DEL PBI PARA LA NORMA DE CALIDAD PRIMARIA PARA PM10
GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN
CAPACIDAD TÉCNICA Y DE EQUIPAMIENTO
CAPACITACIÓN
10-4
10.9.1
10.9.2
10.9.3
10.9.4
10.9.5
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
3
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10.10
ESQUEMA DEL ESTUDIO DE CASO: PBI PARA LA NORMA DE CALIDAD PM10
10.11
ESTUDIO DE CASO PBI DE LA NORMA DE EMISIÓN DE RUIDOS MOLESTOS
10.11.1
CONTEXTO DEL PBI
10.11.2
ESTRUCTURA DEL PBI PARA LA NORMA DE EMISIÓN DE RUIDOS MOLESTOS
10.11.3
GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN
10.11.4
CAPACIDAD TÉCNICA Y DE EQUIPAMIENTO
10.11.5
CAPACITACIÓN
10.12
ESQUEMA DEL ESTUDIO DE CASO: PBI PARA LA NORMA DE EMISIÓN DE RUIDOS
MOLESTOS
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
10-4
11.- CONCLUSIONES DE LA EVALUACIÓN DE LA APLICACIÓN DE LAS CUATRO
NORMAS BAJO ESTUDIO
11-4
11.1
11.2
11.3
11.4
11.5
11.6
11.7
11-4
11-4
11-4
11-4
11-4
11-4
11-4
EVALUACIÓN GLOBAL DE LAS NORMAS
EVALUACIÓN GENERAL DE LA NORMA DE EMISIONES DE ARSÉNICO AL AIRE
EVALUACIÓN GENERAL DE LA NORMA DE CALIDAD PM 10
EVALUACIÓN GENERAL DE LA NORMA DE EMISIÓN DE RILES AL ALCANTARILLADO
EVALUACIÓN GENERAL DE LA NORMA DE EMISIÓN DE RUIDOS MOLESTOS.
CONCLUSIONES DEL ANÁLISIS DE LA CAPACIDAD FISCALIZADORA
CONCLUSIONES DEL PBI Y SU APLICACIÓN A DOS NORMAS
ANEXOS
ANEXO A: Marco Metodológico utilizado para las Encuestas
ANEXO B: Resultados de las Encuestas Aplicadas
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
4
A1-1
B1-1
1.- Introducción
El presente informe corresponde al informe final del estudio “Evaluación de Eficiencia y Eficacia de
las Normas Ambientales Vigentes Generadas por CONAMA”. Contrato Nº 22-010/01.
El objetivo del presente estudio fue, por una parte, evaluar la efectividad y eficiencia de la
implementación de 4 de las normas generadas por Conama, desde el punto de vista de los
reguladores, regulados y comunidad afectada; y por otra, establecer los elementos básicos que
debiera tener un programa de implementación de las normas de calidad primaria, secundaria y de
emisión.
Para cumplir con los objetivos planteados se trabajo en cuatro temas principales, que fueron:
Análisis de la Experiencia Extranjera; Evaluación de las 4 normas objeto de este estudio; Análisis
de los costos incrementales y la capacidad fiscalizadora; y, Programa Básico de Implementación
de Normas Ambientales.
El análisis de la experiencia extranjera fue de utilidad, ya que entregó elementos claves en la
implementación de normas ambientales, interesantes de ser observados en nuestra realidad
nacional, al mismo tiempo, sentó las bases para el posterior desarrollo de un programa básico de la
implementación de normas ambientales. Es importante destacar que los países desarrollados
llevan mucho avanzado en estas temáticas, sin embargo, a nivel latinoamericano, Chile va a la
vanguardia en lo referente a la elaboración y aplicación de normas ambientales.
Para la evaluación de las normas se realizó un levantamiento de información en tres ámbitos: en
relación con los agentes fiscalizadores, los agentes regulados y los agentes afectados o
beneficiarios. La información fue recogida a través de la realización de entrevistas y encuestas a lo
largo de todo el país (ver Cuadro 1-1 ). Se hizo un esfuerzo especial para que la información
recopilada fuera organizada y sistematizada de forma adecuada a los fines del estudio, para lo cual
se desarrollo una metodología de evaluación ad-hoc.
Cuadro 1-1
NORMA
Agentes
1
Fiscalizadores
Agentes
Regulados
Agentes
Beneficiados
Emisiones de As
Entrevistas a DPA, Entrevistas
SAG y CONAMA
Fundiciones
a Encuestas
Calidad para PM10
Entrevistas a DPA y No es pertinente
CONAMA
Encuestas
Emisiones de riles
Entrevistas a ESS
Encuestas
No es pertinente
Emisiones de ruido
Entrevistas a DPA
Encuestas
Encuestas
La evaluación de la eficacia y eficiencia se realizó de forma separada, ya que estas tienen distintos
enfoques, la primera se centra en los objetivos alcanzados y la segunda en los recursos necesarios
para ello.
1
La información de estas entrevistas se entregó en el primer informe.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
1-1
También es importante destacar que las evaluaciones que se realizan están centradas en la
aplicación de las normas y no en la norma en sí, por ello se hizo especial hincapié en que el objeto
de análisis era la aplicación de la norma y no si la norma estaba bien o mal definida. Aún cuando
se tocaron inevitablemente muchos aspectos de la norma y de su elaboración, ya que ellos afectan
de una u otra forma su implementación y aplicación, se intentó marcar las diferencias de forma de
evaluar lo que se pedía.
Inicialmente en el estudio se consideraba la realización de una estimación de los costos
incrementales asociados a una nueva norma, sin embargo, luego de varios intentos fallidos se
acordó con la contraparte que no era posible hacerlo y se optó por una análisis alternativo referido
a una evaluación cuantitativa de la capacidad fiscalizadora de los departamentos de protección
2
ambiental (DPA) , dependientes del Ministerio de Salud, que corresponden a los principales
agentes fiscalizadores para las normas ambientales. Aún cuando en muchos casos existen otros
agentes fiscalizadores, como puede ser el SAG o las Empresas de Servicios Sanitarios, el alcance
de este estudio no permitía hacer un análisis de todos los posibles agentes fiscalizadores, por lo
cual se centro en aquel más habitual, como son las DPA.
El objetivo de la evaluación de la capacidad fiscalizadora estaba centrado en cuál es la condición
actual y cómo sería la recepción de una nueva norma, en términos de capacidad ociosa y
capacidad técnica para realizar su fiscalización, es decir, la pregunta que se quiere contestar es
¿Se pueden seguir haciendo nuevas normas y exigiendo que las DPA las fiscalicen, sin que se les
brinden los recursos y el apoyo necesario para ello?.
Por último, los resultados de la evaluación de las normas, como también de la capacidad
fiscalizadora, junto con el análisis de la experiencia extranjera permitió formular el programa básico
de implementación de normas, que era uno de los objetivos centrales del estudio.
El siguiente informe se estructura de la siguiente forma: en el capítulo dos se describe el análisis
de la experiencia extranjera en la implementación de una normativa ambiental.
En el capítulo tres se presenta el marco metodológico para la evaluación de las normas en
cuestión.
En el capítulo cuatro se aborda el tema de la evaluación del entorno político legal, para
posteriormente presentar las evaluaciones de las cuatro normas sujetos del estudio, en los
capítulos cinco, seis, siete y ocho, respectivamente.
En el capítulo nueve se entrega la evaluación cuantitativa de la capacidad fiscalizadora de las
distintas DPA.
El capitulo diez corresponde a la propuesta de un programa básico de implementación para las
normas ambientales. Además, se aplica el programa propuesto a dos de las normas que están bajo
estudio: la norma de calidad primaria para PM10 y la norma de emisión de ruidos molestos.
2
Debe destacarse que la estructura actual del Ministerio de Salud define Subdirecciones de Protección
Ambiental y Departamentos de Protección Ambiental, que están insertos dentro del Servicio de Salud
Regional correspondiente. Para los fines de este estudio se hará referencia a ambos cuando se hable de
DPA. Un caso distinto es el SESMA que corresponde a un servicio de Salud.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
1-2
Finalmente, en el capítulo once se entregan las conclusiones del estudio, las conclusiones
generales y las específicas para cada norma como también las conclusiones de la capacidad
fiscalizadora y finalmente, las conclusiones del PBI y su aplicación a dos de las normas.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
1-3
2.- Análisis de la Experiencia Extranjera en la Implementación de
una Normativa Ambiental
El objetivo de realizar una revisión de la experiencia extranjera es rescatar los puntos más
destacados, en relación a la implementación de las normativas ambientales. De manera que sirvan
como referencia en la propuesta de un programa de implementación de las normas ambientales.
Además de analizar la implementación, se incluyen aspectos más genéricos, que caen dentro del
proceso de elaboración o dictación de las normas. Esto se produce, porque, por una parte, no
siempre es fácil hacer esa división tan clara y, por otra, porque hay ciertos elementos o criterios
que son válidos en ambos casos.
También debe destacarse que, en el caso de la Unión Europea, se hace referencia a las directivas
y a la implementación de las mismas. Sin embargo, las directivas no son directamente
homologables a las normas o instrumentos legales de nuestro país, ya que corresponden a
instrumentos jurídicos marcos que son ejecutables en todos los países de la Unión, pero que
deben ser traspasados a la legislación nacional de cada uno. Por lo tanto, la implementación de
una directiva, puede incluir el proceso de elaboración de las normas.
2.1
Introducción
Para hacer efectiva una normativa ambiental se reconocen tres elementos claves:
♦ planteamiento claro de los objetivos de la norma
♦ implementación
♦ fiscalización y sanción
A pesar de que estos tres elementos parecen tener un orden lógico y directo, son factores que
dependen unos de otros, por lo cual todos ellos deben ser considerados al momento de definir
cada etapa.
Por implementación, entendemos el proceso de aproximar una normativa legal a un sistema
administrativo.
Una normativa ambiental bien planificada, requiere de un proceso de implementación que, al
menos, considera los siguientes puntos:
• Un sistema realista de obtención de información
• Un sistema institucional efectivo para monitorear emisiones y calidad ambiental
• Un procedimiento para aumentar la conciencia ambiental de industriales y del público en
general, de forma de asegurar el entendimiento, la cooperación y el soporte de las medidas
ambientales
• Procesos e instituciones que faciliten la participación ciudadana en el manejo ambiental
• Recursos administrativos y judiciales para sancionar las infracciones a la normativa,
acompañados de penalidades
• Entrenamiento del personal y de los sectores de la sociedad afectados
• Financiamiento adecuado para las instituciones que implementan y fiscalizan
Estos puntos serán desarrollados con mayor detalle más adelante.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-1
2.2
Objetivos y primeras etapas de planificación
La Unión Europea cuenta con una lista de actividades para la implementación de normas
ambientales, lo que asegura claridad en los objetivos y su entendimiento en los distintos niveles.
Básicamente esto es:
¿Existe claridad y entendimiento sobre:
• Los objetivos de la norma ( traspaso de las directivas a la legislación nacional)
• Los objetivos de cada sector o nivel (central, regional, local)?
• Las principales obligaciones que se desprenden a cada nivel?
Luego,
•
•
•
Se definen las responsabilidades y se identifica a los responsables individuales en cada nivel o
sector
Se definen claramente cuáles serán las líneas de comunicación y
Se acuerdan los protocolos de comunicación
Posteriormente, es necesario establecer una política de acción, la que se irá ajustando y revisando
con los antecedentes de las situaciones presentes y la realidad de poder introducir cambios. En
principio, se puede seguir un esquema como el siguiente:
Listado de tareas e identificación de las implicancias claves para la implementación (legales,
administrativas, tecnológicas, recursos humanos y financieros)
• Priorización de tareas bajo un criterio consensual
• Asignación de responsabilidades, que acompañan cada tarea, a las diferentes autoridades
• Identificación de implicancias multisectoriales y facilitación de la coordinación interministerial
• Establecimiento de programas de trabajo y cronogramas con plazos finales y otras
restricciones de tiempo
• Monitoreo y medición de los progresos para ambos propósitos (el de implementación y el
ambiental)
Ejemplo Nº 2.2-1 : Contenido mínimo en un plan de implementación para una norma de Ruido,
experiencia de la Unión Europea
ü
ü
Identificación de las autoridades/agencias responsables para la implementación
Identificación y definición de las tareas y actividades claves para la implementación de la
estrategia adoptada
ü Secuencia, sincronización y encadenamiento de las tareas y actividades
ü Decisiones claves de implementación (aspectos legales, institucionales, monitoreos, vigilancia,
enforcement y entrega de informes o reportes, entre otros.)
ü Detallar calendarios de implementación
ü Detallar los recursos requeridos y sus costos
ü Proyecciones efectivas de los flujos para el plan y todos sus sub-componentes
ü Un plan de financiamiento detallado
Información de apoyo y texto explicativo, según lo requerido. Por ejemplo, para identificar y detallar
la asignación de responsabilidades en la implementación de tareas, los índices de logro a ser
usados y los obstáculos potenciales para el éxito de la implementación.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-2
Ejemplo Nº 2.2-2 : Tareas claves de implementación de la directiva de Calidad de Aire de la Unión
Europea*
Planeando la Implementación
1. Identificar a los actores y tomadores de decisión y arreglar paneles de discusión entre ellos, de
tal manera de elegir a las autoridades competentes e identificar los puntos críticos (áreas
donde los problemas de contaminación son más serios).
2. Designar a la autoridad competente que implemente los requerimientos de la Directiva. Estas
responsabilidades pueden incluir:
♣Evaluar la calidad del aire
♣Asegurar la exactitud de las medidas
♣Analizar los métodos evaluados
♣Asegurar la calidad de los planes y programas contenidos o sugeridos en la directiva
♣Asegurar el cumplimiento de: los estándares de calidad del aire, el rol de las autoridades
locales, el rol de las autoridades inspectoras, de las industrias productoras de combustible, de
las licencias de contaminación y de otros ministerios
♣Preparar el monitoreo de la calidad del aire y la implementación de la directiva
3. Establecer un sistema para dividir el territorio en zonas y macro zonas (definida como una zona
con una población que excede los 250.000 personas o con una densidad poblacional alta), y
preparar una lista de las macro zonas. Esto puede incluir zonas destinadas a la protección de
ecosistemas (contra contaminación con SO2) y de vegetación (contra la contaminación con
NOx).
4. Establecer un sistema para designar zonas o macro zonas con el fin de determinar la calidad
del aire.
5. La Comisión Europea previamente designada, debe establecer valores límites y umbrales de
alerta para los contaminantes.
6. Establecer un sistema de recolección de información de las concentraciones ambientales de
los contaminantes relevantes. Que permita la actualización regular de la información,
colocándola a disposición de la Comisión Europea, del público y de las organizaciones
pertinentes.
La información debe incluir:
♣La ocurrencia episodios de contaminación que exceden los valores límites (o que exceden el
valor límite más el margen de tolerancia), los períodos en que ocurrieron estos niveles, las
razones de este exceso y los planes para lograr el cumplimiento con estos valores límites
♣Los excedentes al valor límite de ozono (esta sería una labor extraordinaria)
♣Los métodos usados en la determinación preliminar de la calidad del aire
♣Establecimiento de estándares para cualquier otro contaminante, y cualquier medida adoptada
que sea más rigurosa que las especificadas por la Directiva
* Esta directiva está orientada a la calidad del aire en términos generales, ya que posteriormente se han
dictado directivas específicas por contaminante. Como se comentó anteriormente, la implementación de las
directivas implican elaboración y dictación de leyes nacionales y su correspondiente implementación.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-3
2.3
Obtención de información y sistemas de manejo de información
La información es necesaria para desarrollar prioridades y estrategias; de manera de usar de la
forma más efectiva posible los recursos para el control de la contaminación ambiental. Además,
permitirá monitorear el cumplimiento y evaluar el progreso de los objetivos del programa.
Los sistemas de manejo de la información varían de acuerdo a los programas y a los países,
dependen de la cantidad de información manejada y de los recursos destinados a ellos.
Podemos distinguir dos etapas en la necesidad de información. La primera es la información
necesaria para la planificación de la normativa; es decir, toda aquella información necesaria para la
elaboración de una norma que considera desde sus inicios la factibilidad de cumplimiento y
fiscalización. La segunda, se relaciona más con el proceso operativo de la norma, cómo se
priorizará la fiscalización y cómo se evaluará el grado de cumplimiento; esta información apunta a
mejorar la eficiencia de estos procesos. Sin embargo, en la práctica estas dos etapas se traslapan,
como se mencionó anteriormente, y así se puede apreciar en la revisión de la experiencia
extranjera.
La Unión Europea expone un listado de información necesaria para elaborar una normativa
ambiental que podrá ser implementada y cumplida después. Estas se resumen en preparar un
diagnóstico de la situación actual, para lo cual describe:
a) Entender los aspectos técnicos involucrados y preparar un listado de aspectos claves y sus
agentes de decisión
b) Catalogar todas las plantas productivas (fuentes contaminantes)
c) Establecer los niveles corrientes de cumplimiento de todas estas plantas productivas
d) Establecer criterios de priorización
e) Priorizar los temas o aspectos que deben ser atendidos
f) Priorizar las plantas productivas por nivel de cumplimiento
g) Evaluar el nivel de esfuerzo requerido para cumplir
h) Evaluar las prácticas corrientes y donde los cambios y mejoras son requeridas
Dentro del proceso de planeación de la implementación de una norma ambiental, EPA (1992)
establece que se debe considerar al menos los siguientes puntos:
§ Qué información se debe obtener
§ Quién es el responsable de obtenerla
§ Quién es el responsable de su registro
§ Por cuánto tiempo se debe manejar la información en los archivos
§ Qué tipo de análisis de información es requerido
§ Quién requerirá este análisis y con qué frecuencia
§ Qué sucede si alguna información es confidencial
§ Qué sucede si la información debe ser entregada al público
Un caso interesante de citar es el de Holanda, donde el gobierno se ha embarcado en un programa
de dos años de duración, destinado a inventariar el cumplimiento de 900 empresas que tienen
permisos para procesar desechos peligrosos. El inspector completa una lista de chequeo
(checklist) para cada empresa y transmite los resultados a un computador central. El sistema
informativo permite entregar reportes de cumplimiento de sectores específicos, calidad permitida e
impactos ambientales. Los inspectores reciben un entrenamiento intensivo, respaldado con
material escrito acerca de cómo obtener, registrar y transmitir datos. Los resultados, han sido
usados en el desarrollo de políticas ambientales para el procesamiento de desechos peligrosos.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-4
2.4
§
Asuntos Institucionales
Competencias claras
La definición clara de roles de los individuos involucrados provee la base para la eficiencia y la
cooperación.
En Estados Unidos, algunos inspectores se especializan en distintos ámbitos, unos se abocan al
seguimiento de las infracciones detectadas; otros se focalizan en fiscalizaciones, mientras que un
tercer grupo lleva acabo los procesos legales y técnicos para actuar en contra de los infractores.
§
Incluir la participación de todos los agentes relevantes en la implementación o afectados por
ella.
Idealmente un programa (concepto que utiliza EPA para dar cumplimiento a un objetivo ambiental,
el que incluye, norma, monitoreo, fiscalización y evaluación de cumplimiento) debe contar con
apoyo suficiente o, visto de una manera más realista, un programa debe desarrollarse
considerando el apoyo con el que puede contar. Es decir, las estrategias de un programa y el nivel
de apoyo se encuentran íntimamente relacionados.
§
Capacitación.
Para cumplir el objetivo de la fiscalización es necesario que las personas responsables de ejecutar
dicha tarea estén bien capacitadas. Dado que la fiscalización es un área tan amplia y, además,
muchas veces especifica, resulta necesario realizar capacitaciones durante la ejecución de la
misma, por ejemplo, algunos entrenamientos se pueden llevar a cabo durante el transcurso del
trabajo, ya sea a través de programas de entrenamiento o combinando a un empleado nuevo con
otro de más experiencia en la misma función.
También, es posible contratar a terceros para llevar a cabo ciertas funciones de un programa
ambiental, compensando de esta manera las posibles deficiencias.
Los inspectores de EPA son usualmente entrenados enfocándose en un solo programa. EPA
recientemente estableció un mandato de entrenamiento para los inspectores federales, incluyendo
programas genéricos y específicos. Una estrategia usada es la extensión de las inspecciones a
algo similar a una auditoría ambiental, la cual considera manejo de sistemas y cumplimiento de
límites específicos y requerimientos prácticos. Varias agencias estatales y locales usan estos
sistemas, porque son pequeñas y sus programas no son tan especializados como los programas
de la EPA a nivel nacional. Su uso ha aumentado debido al énfasis en las emergencias químicas,
en la prevención de la contaminación y la minimización de los desechos.
§
Asuntos técnicos
La definición de pautas de acción, por parte de las autoridades, es uno de los pilares
fundamentales en los procesos de fiscalización y cumplimiento. Se deben establecer estándares
ambientales, referidos a periodicidad de estudios, análisis de información, pautas de muestreo y
medición, ubicación de los equipos de medición, frecuencia de medición, en general, debe existir
una guía técnica que regule y estandarice todos los aspectos referidos a la metodología de
fiscalización, de tal manera que los resultados obtenidos a partir de este proceso sean
comparables y permitan realizar análisis y estudios de utilidad.
§
Determinación del equipo profesional y fondos para cumplir el programa
La UE señala en su lista de chequeo las siguientes etapas que deben ser revisadas, relacionadas
con este tema:
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-5
a) Revisar cuál es el actual ordenamiento institucional y sus responsabilidades.
b) Determinar los alcances de la institución actual y establecer las necesidades futuras respecto
al equipo profesional, que la nueva legislación impondría.
c) Desarrollar una propuesta para una reforma institucional que permita reflejar los requerimientos
de las nuevas obligaciones ambientales.
d) Comparar esta propuesta con otras en el mismo sector.
e) Consultar con otros sectores y comparar para homogeneizar.
f) Consultar extensivamente para llegar a consenso sobre la reforma institucional.
g) Estimar los costos de la reforma
h) Comunicar los acuerdos a todos los partidos
§
Prioridades y plazos
En primer lugar, se debe establecer cuáles son las actividades provisionales prioritarias para llevar
acabo un programa o iniciativa ambiental. Luego, se debe establecer un calendario de actividades
con plazos y metas para dar cumplimiento al programa de implementación. Este programa debe
ser revisado periódicamente, consultado para ver si las prioridades cambian y comunicados los
acuerdos.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-6
Ejemplo Nº 2.4-1: Los tomadores de decisión y su rol en la directiva de calidad del aire de la Unión Europea
Tomadores de decisión
Gobierno Central
(Ministerio o Departamento)
Roles
Implementar y mantener el cumplimiento
de las políticas y legislaciones de la Unión Europea en
cuanto a calidad de aire.
Determinar la política nacional en medio ambiente,
energía, transporte, etc.
Implementación de le legislación. Determinar los
estándares técnicos.
Determinar los incentivos fiscales o impuestos.
Agencias medio ambientales y otras
agencias de salud ocupacional y autoridades
de seguridad, que trabajan a nombre del
Gobierno central. Ej: autoridades regulatorias,
laboratorios acreditados, etc.
Proveer de planes, regulaciones y asistencia
técnica. Control de la industria y de la
contaminación. Recolección de datos de la
calidad aire, de condiciones meteorológicas.
Medición y acreditación de servicios.
Policía y autoridades aduaneras
Control de las importaciones y exportaciones.
Ej: sustancias agotadoras del ozono
Usuarios públicos
Utilizar combustible. Emisores de contaminantes del aire
y gases con efecto invernadero.
Gobierno regional y local
Manejo del tráfico. Regulación de las emisiones de
pequeñas fuentes. Evaluación de los estándares
comerciales, como chequeo de la calidad del combustible
y posibles sustancias agotadoras del ozono.
Organizaciones industriales y comerciales
involucradas en: minería, metalurgia, químicos,
producción/ procesamiento/ distribución
de
combustible, generación de productos como
calentadores eléctricos, equipos de aire
acondicionado y refrigeración, recolección y
disposición de basura
Emisión de contaminantes del aire y de
gases con efecto invernadero.
Disposición de un equipo de control de la
contaminación.
Disposición de los servicios de manejo y
disposición de basura.
Consultores
Aconsejar al sector público y privado.
Organizaciones no gubernamentales,
Sindicatos, etc.
Representar el interés público o de los
trabajadores, o de especialistas o expertos en calidad
de aire.
Público en general
Emisores significativos de contaminantes del
aire y de gases con efecto invernadero. Capaces de
elegir vehículos, combustible, sistemas de calefacción, y
compra de mercaderías (como refrigeradores).
Institutos de investigación
Investigar temas como: tecnologías de abatimiento de la
contaminación, cambio climático, disminución de la capa
de ozono.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-7
2.5
Participación Pública
Los programas de acción ambiental de la Unión Europea están basados en el principio de
“compartir responsabilidades”, de tal manera que todos los grupos involucrados deberían trabajar
en conjunto para desarrollar e implementar leyes y políticas ambientales en pro del desarrollo
sustentable. Los gobiernos y autoridades locales pueden crear condiciones que permitan a la
ciudadanía jugar un rol importante en la protección del medio ambiente. Pueden proporcionar a la
ciudadanía información ambiental, realizar campañas de información para aumentar su conciencia
y entregar servicios que faciliten un comportamiento ambiental responsable, como un servicio de
recolección de basura diferida (desechos orgánicos e inorgánicos). Por su parte, las
organizaciones no gubernamentales involucradas con el medio ambiente, las uniones comerciales,
la industria y demás asociaciones profesionales, pueden jugar un rol importante en la construcción
de conciencia pública, en representación de los intereses de sus miembros y en la opinión
ciudadana.
2.6
Financiamiento
El financiamiento es un tema importante en el establecimiento de programas de fiscalización de
normas ambientales. Los mecanismos de financiamiento en cada país son variados, pero se
pueden destacar los siguientes:
Impuestos Generales: individuales y corporativos, tales como impuesto a las ganancias, a las
ventas, a las importaciones, etc. (aplicado a industrias o a ciudadanos). En Estados Unidos, por
ejemplo, una porción de los impuestos recaudados de la venta de productos, se destina al
financiamiento del programa de conservación del suelo. Asimismo, en el estado de Idaho, un
porcentaje de los impuestos recaudados por concepto de defunciones y donaciones, es usado para
financiar proyectos de tratamiento de aguas servidas, control de la contaminación agrícola por
fuentes indefinidas y parte de las actividades del programa de agua estatal.
Impuestos o Cuotas de Contaminación: pueden estar basados en la cantidad y/o toxicidad de su
contaminación. En Grecia por ejemplo, el monto del impuesto a la venta de autos, varía de acuerdo
a su grado de cumplimiento de los estándares de emisión. En Israel, los operadores de canteras
pagan impuestos calculados en base al tipo y cantidad de material extraído y a sus ventas. Los
impuestos recaudados son destinados al financiamiento de la restauración de canteras
abandonadas, y es administrado por el Ministerio de Industria y Comercio. En Francia, existe un
sistema de cuotas por efluentes, el cual se aplica a descargas municipales e industriales, además
incluye descargas indirectas, las cuales no pasan por el centro de tratamiento del alcantarillado. La
cuota que se paga depende de la composición del efluente y del volumen de agua consumido y
eliminado.
Cargos por Monitoreo: en Nueva Zelanda los gastos de monitoreo de cumplimiento son costeados
por las industrias, de este modo se implementa el concepto de que quien contamina paga.
Cuotas por Inspección y Certificación: En Sudáfrica, los cargos por este concepto son utilizados
para financiar las actividades de cumplimiento y fiscalización. El estado de Ohio, Estados Unidos,
se usa este sistema para financiar el programa de agua potable.
Cargos por Permisos o Licencias: en Nepal, el Ministerio de la Industria recauda cuotas por las
licencias entregadas a las industrias que usan recursos naturales no renovables en sus procesos
de producción. Todo el dinero recolectado se destina a la Fundación para la Prevención de la
Contaminación, la cual es usada para ayudar a las industrias a lograr el cumplimiento de los
estándares ambientales. Si durante un período de 18 meses de posesión de esta licencia, el
operador o dueño de la fábrica no cumple con los estándares generales debe desarrollar un plan
de cumplimiento. Luego de que este plan es aprobado, se le entrega una nueva licencia por un
período de 3 años, si al término de este plazo las fábricas están cumpliendo con los estándares
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-8
ambientales, reciben una reducción del 50% del costo del equipo de prevención de la
contaminación instalado.
Mecanismos Voluntarios: En el estado de Maryland, USA, la protección de la calidad del agua en la
Bahía de Chesapeake está particularmente financiada por donaciones de particulares a la
Fundación Bahía Chesapeake. En el estado de Minnesota, los ingresos obtenidos de lotería
estatal, financian la protección y mejoramiento de los recursos naturales y el medio ambiente de
este estado.
En algunos casos, los financiamientos referidos de esta manera pueden tener ciertos
inconvenientes, debido a que se tiende a perder la credibilidad, ya que muchas veces estas
actividades se consideran como una vía para aumentar sus recursos.
2.7
El Sistema de Fiscalización
Los programas de fiscalización pasan a través de diferentes estados de evolución como respuesta
a las lecciones aprendidas en el pasado o a las condiciones cambiantes.
2.7.1
Fiscalización como una prioridad
La prioridad dada por el gobierno a la fiscalización es un factor importante que contribuye al éxito
del programa de fiscalización. Esto se ha comprobado en Estados Unidos como Holanda.
En Estados Unidos a fines de los 70’s la EPA puso mayor énfasis en la fiscalización con el objeto
de hacer cumplir a los infractores más significativos, lo cual se logró con bastante éxito. Sin
embargo, después de los 80’s, hubo una disminución en el número de acciones civiles federales y
en otras actividades de fiscalización debido a una reorganización del programa y a la percepción
de que los antiguos oficiales de EPA ya no daban prioridad a las fiscalizaciones. Posteriormente, a
la cabeza de la EPA llegó un nuevo grupo de dirigentes. Las estrategias de fiscalización fueron
reestructuradas y las fiscalizaciones se enfatizaron repetidamente por sus administradores y
delegados. Esto no fue suficiente, se realizaron nuevos planes de manejo para revitalizar el
esfuerzo de fiscalización, y para sistematizar y reestructurar la fiscalización. Actualmente, EPA
tiene bien definidas sus estrategias, medidas y sistemas de fiscalización.
Holanda, por su parte, se vio envuelta en problemas cuando se dio a conocer que las normas de
desechos peligrosos no se estaban cumpliendo debido a la inexistencia de un programa de
fiscalización. Para mejorar esta situación el gobierno holandés estableció un programa intensivo
multi anual, que tenía por objeto mejorar la calidad del aire, involucrando a oficiales a nivel
provincial y local y construyendo redes de cooperación entre todas las agencias involucradas. El
programa se implementó durante 6 años y fue un instrumento que estimuló la fiscalización nacional
y local. Durante este mismo período, el gobierno desarrolló un programa ambiental, el Plan
Nacional de Política Ambiental.
2.7.2
Evolución de las autoridades
Los programas de fiscalización siempre comienzan con un número reducido de autoridades
involucradas, pero este número va aumentando de manera gradual debido a que la revisión de las
leyes descubre vacíos y señala la necesidad de la participación de nuevas autoridades. Esto
proceso sucede incluso en programas maduros.
En Canadá, las fiscalizaciones criminales han sido mecanismos predominantes a nivel nacional.
Sin embargo, los oficiales canadienses están considerando activamente la necesidad de un
programa de fiscalización civil complementario. Actualmente, se encuentra en discusión la
existencia de leyes que otorguen suficiente autoridad para desarrollar programas de fiscalización
civil.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-9
Hasta hace poco en Estados Unidos, los programas nacionales de fiscalización fueron
predominantemente de naturaleza civil. Con el tiempo, el aumento de fiscalizaciones criminales ha
ido aumentando a la par con el incremento del número de autoridades criminales involucradas. Las
penalidades monetarias por tanto, pueden ser impuestas a través de la corte o de manera
administrativa.
En Estados Unidos muchos de los programas han comenzado con un número insuficientes
autoridades. Por ejemplo, el programa original de Aire Limpio no le entregó al gobierno federal la
autoridad para imponer penalidades monetarias. Varios años después se incorporó una autoridad
capaz de imponer penalidades monetarias.
2.7.3
Identificación de la comunidad regulada y establecimiento de prioridades
El primer elemento en la estrategia de cumplimiento define el proceso por el cual se logrará
determinar quién es el afectado. Cada programa tiene su propio método para identificar a la
3
población regulada. Algunos se basan en inventarios , otros en permisos de aplicación, y otros
4
usan registros . Las prohibiciones de operar sin un permiso han demostrado ser medios bastante
buenos para asegurar que la mayoría de las fuentes sepan que están sujetas a requerimientos.
Cualquier inventario de la comunidad regulada, deberían incluir: identificación de la información (ej:
nombre de la fábrica), ubicación geográfica, rubro de operación, existencia de licencia, registro o
número de productos registrados, tipo y cantidad de materias reguladas o emitidas por la fábrica,
riesgo asociado a emisiones, y finalmente se recomienda contar con estatutos de cumplimiento,
pronósticos, infracciones y estatutos de respuesta. También es importante establecer quién es el
responsable de la recolección, análisis y manejo de la información en la empresa.
Los programas con recursos e información limitada generalmente comienzan enfocándose en las
pocas mega fuentes que producen graves problemas salud o daños ambientales. En Estados
Unidos por ejemplo, los programas nacionales de fiscalización se concentran primeramente en los
grupos relativamente pequeños de mega fuentes, de tal manera de asegurar el control básico de la
contaminación. Los primeros esfuerzos también se focalizan en determinadas industrias. De esta
manera los oficiales fiscalizadores pueden adquirir experiencia en este tipo de fuente.
En las actividades de fiscalización se debe tener presente que los requerimientos ambientales
actualmente cubren la mayor parte de las actividades involucradas en los procesos de producción,
transporte y consumo. De esta forma, las prioridades de fiscalización se van haciendo más
sofisticadas con el desarrollo de programas. Ellas deben incluir:
a) la creación de conciencia, no solo de los riesgos obvios a la salud de la población y el medio,
sino además por programas integrales de monitoreo, reportes y registros, que pueden ser ideales
para la implementación de un plan, y
b) fiscalización integral, por ejemplo en el caso de una infracción de una orden administrativa que
sin ser significativa, debe ser fiscalizada para demostrar la importancia de la orden legal impuesta.
Los patrones actuales de cumplimiento pueden ser considerados como un objetivo efectivo para
las actividades de fiscalización.
3
Hace referencia a que la institución fiscalizadora puede hacer inventarios de las empresas o fuentes
contaminantes, ya sea solicitándoles que llenen formularios con la información pertinente o enviando
inspectores a cada lugar para obtener dicha información.
4
Hace referencia a que se les solicita a las empresas que se contacten con la institución fiscalizadora para
que registren la información particular de su empresa o producto. La desventaja es que es difícil asegurarse
que todas las empresas se registren, por ello es bueno que las empresas reciban o perciban un beneficio por
registrarse.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-10
Las prioridades de fiscalización se definen actualmente a través de diversos vehículos, cada uno
de los cuales tiene distinto impacto en la implementación del programa.
A nivel nacional en Estados Unidos, la Agencia Directiva especifica un programa anual de
prioridades. La mayoría de las prioridades de fiscalización están basadas en los programas de
medición de éxito, definiendo qué constituye un “Incumplimiento Significativo” en cada programa, y
cómo, efectivamente estos incumplimientos significativos se transforman en cumplimiento.
2.7.4
Monitoreo de Cumplimiento
El objetivo del monitoreo del cumplimiento es vigilar que las normas se cumplan. Los monitoreos se
usan para abarcar actividades emprendidas por las fuentes reguladas o por el gobierno, para reunir
información de cumplimiento. La información sirve para varios propósitos:
• Permite a las fuentes de contaminación lograr sus metas y mantener su cumplimiento.
• Proporciona una oportuna y segura detección de las infracciones
• Proporciona evidencia para mantener las acciones de fiscalización
• Proporciona las estadísticas de cumplimiento para evaluar el progreso de los programas
Puesto que las empresas reguladas son las principales fuentes desde donde se obtiene
información que da señales sobre el cumplimiento de las normas, resulta importante que el tipo
monitoreo que se realice en estas sea el apropiado, según la naturaleza y el tamaño de la fuente y,
además, de la contaminación. En algunos casos, puede ser un monitoreo no-continuo (intermitente
o puntual), a intervalos mensuales, semanales, etc. Esto sería apropiado especialmente cuando los
parámetros son razonablemente constantes en el tiempo y afectan a la salud humana en el largo
plazo, no cuando existe una concentración peak (ej: metales pesados). Cuando un proceso varía
significativamente en el tiempo, así como su emisión al aire (como procesos en los que la calidad
de sus materias primas varía significativamente) o cuando los contaminantes afectan a la salud
humana o al medio ambiente en el corto plazo (como el dióxido de azufre), entonces se requieren
monitoreos continuos.
Existen tres fuentes primarias de información del cumplimiento:
a) auto-monitoreo, reporte y registro,
b) inspecciones del gobierno o de terceros,
c) quejas ciudadanas.
Las dos primeras son las medidas más importantes de cumplimiento de monitoreo en USA. El
monitoreo ambiental no ha sido frecuentemente utilizado para monitorear cumplimiento, debido a
su dificultad de la atribución de la contaminación a una fuente individual. Cada programa puede
elegir qué información se debe recolectar, quién la recolecta y con qué frecuencia.
Por su parte, la agencia federal de protección ambiental (FEPA) de Nigeria, realiza monitoreos de
cumplimiento a través de inspecciones, auditorías ambientales y testeo de fuentes. Para asegurar
el cumplimiento, las industrias se distribuyen entre diversos oficiales. A su vez, las industrias se
dividen en 12 grandes categoría y cada sector se trata en forma independiente.
Teóricamente, el monitoreo del cumplimiento debe ser un indicador estadísticamente válido.
Las políticas seguidas al momento de diseñar un programa de inspección deben considerar:
♦ Selección de fábricas a monitorear.
♦ Inspecciones anunciadas versus inspecciones sorpresa.
♦ Frecuencia de la inspección.
♦ Selección del inspector: gubernamental, contratado, terceros, etc.
♦ Autoridad legal: para acceder a la fábrica, la información y los archivos, etc.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-11
♦
♦
♦
♦
♦
♦
♦
Rol del inspector: si el inspector estará autorizado a tomar acciones sancionadoras, si
entregará asistencia técnica y/o si emitirá juicios acerca del cumplimiento de los estatutos a la
fábrica en el momento de realizar la inspección.
Inspección de actividades relacionadas.
Asegurar la objetividad del inspector.
Entrenamiento del inspector.
Calidad de la información.
Equipo requerido para la inspección.
Etc.
Auto - monitoreo, reporte y registro:
Se espera que las partes reguladas mantengan el cumplimiento; esto implica que tengan medios
seguros para mantenerse dentro de sus estándares de cumplimiento. Además, se entregan
regulaciones y permisos especiales que requieren de auto-controles suficientes para lograr los
cumplimientos. Esto entrega información periódica, que sería imposible de obtener a partir de
inspecciones aleatorias. Además, aumenta la posibilidad de que la fuente se responsabilice por su
propio cumplimiento. EPA y el Estado, establecieron estándares de producción, métodos,
instrumentos y una frecuencia mínima en la recolección de datos.
En la práctica, según los reguladores, este método no se encuentra tan ampliamente extendido.
Las fuentes de monitoreo son usadas ampliamente en los programas de descarga de agua
(INPDES) para todas las descargas, para los abastecedores de agua potable y para proteger las
aguas subterráneas de los desechos peligrosos dispuestos en la tierra y almacenados en tanques,
sin embargo, son menos usadas en los programas de aire, donde el monitoreo continuo de
emisiones es costoso y, hasta hace poco, menos seguro.
La mayor parte de los estatutos ambientales aseguran que el auto-control esté disponible para el
público. El gobierno de USA y la mayoría de los estados poseen leyes que garantizan a cualquier
ciudadano el derecho a examinar o copiar esa información.
En Nigeria, se estimula a las industrias a realizar un auto-control, lo cual se lleva a cabo a través de
un “Programa de Entrenamiento en Casa” dependiente del Departamento de Inspección y
Fiscalización. Este auto-control estipula que:
• Las industrias o fábricas deben contar con una unidad de monitoreo de la contaminación, y
deben realizar un control de la contaminación.
• Una descarga, sean desechos sólidos, líquidos o gaseosos, desde cualquier industria o fábrica
deben ser analizada y reportada en el “Reporte de Monitoreo de Descargas”.
• Las industrias o fábricas deben enviar una lista de los químicos usados en la manufactura de
sus productos.
Al momento de realizar una inspección, los inspectores deben contar una autorización de
inspección la cual indica el nombre y la ubicación de la fábrica, el nombre del encargado del grupo
de inspección y la fecha en que ésta se realizará.
Cerca del 60% de las inspecciones se realizan sin previo aviso. Los inspectores emplean
determinaciones físicas como también cuestionarios, de tal forma de asegurar una alta calidad del
auto monitoreo, chequear si la fábrica está cumpliendo con sus pronósticos, y registrar evidencia
de incumplimiento. Al finalizar la inspección, se envía una copia del reporte a las fábricas, para que
a futuro puedan corregir sus errores.
Inspecciones: son el tronco central de los programas monitoreo de cumplimiento. Las inspecciones
gubernamentales tienen diversas funciones: 1) ayudan a crear una presencia fiscalizadora, son la
evidencia del interés del gobierno del cumplimiento en el lugar de operación, 2) pueden identificar
problemas ambientales específicos, 3) informan a las fuentes y a las agencias la existencia de
problemas, y 4) ayudan a recopilar evidencia de incumplimiento.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-12
Las inspecciones también son guiadas “por razones”, lo que significa que existe una razón para
sospechar que una fuente en particular está violando los requerimientos ambientales, o por
“rutinas” que serían planes neutrales de inspección.
Las inspecciones pueden ser anunciadas o no. En USA, la mayor parte de las inspecciones se
anuncian con anticipación a través de una notificación, detallando el tipo de información que debe
estar disponible para el inspector antes y durante su visita. Esto ayuda a asegurar que no se
perderá el tiempo, y también para contar con la presencia del personal de planta. Las visitas no
anunciadas se realizan probablemente para descubrir las verdaderas condiciones de operación y
se usan especialmente cuando existe alguna razón para creer que la fuente está violando o
falsificando sus datos. Los inspectores a veces deben obtener certificados de la corte si los dueños
u operadores de las fábricas no están de acuerdo con la entrada para propósitos de inspección. En
general las agencias no pueden realizar todas las inspecciones requeridas, por lo tanto deben
priorizar y distribuir adecuadamente las inspecciones. Los programas de inspecciones ambientales
para aire y agua, generalmente inspeccionan a las fuentes principales (definidas así por su tamaño
y su daño ambiental potencial) al menos una vez al año, y cada dos años a las fuentes
secundarias. En los programas de desechos peligrosos, el enfoque ha estado en las fábricas cuya
disposición se realiza en el suelo.
Recientemente se han realizado esfuerzos para determinar cómo los recursos de inspección
pueden ser más eficientes y efectivos con la aplicación de técnicas estadísticas. El programa de
aire ha estado desarrollando algunos modelos de inspección dirigida.
Denuncia ciudadana: es un medio importante para detectar ciertos tipos de infracciones. Los
ejemplos incluyen requerimientos de protección de lugares aislados donde los actos ilegales
pueden ser reportados por los vecinos o por los mismos empleados. Para poder mantener este
sistema, es importante considerar la manera en que las agencias locales responden a los reclamos
ciudadanos.
Pocos años atrás en Colombia, la protección y el daño ambiental eran materia exclusiva de las
entidades políticas ambientales y de los contaminadores. La comunidad y las personas estaban
excluidas del conflicto. Las autoridades eran reticentes a permitir la participación ciudadana y
comunitaria en acciones administrativas. Esta ausencia de la sociedad civil en la defensa legal del
medio ambiente condujo a faltas generalizadas en el cumplimiento de las regulaciones
ambientales.
2.8
Promoción del Cumplimiento
La información mejora el conocimiento y modifica actitudes y patrones de comportamiento de los
grupos objetivos. La fiscalización también puede cambiar ciertos patrones de comportamiento, pero
cambiar comportamientos equivocados, es solo posible si primero se descubre la verdadera causa
de éste.
La publicación de las actividades de fiscalización es importante. Demuestra que el gobierno está
preocupado de hacer cumplir la ley.
Para los infractores de las regulaciones existen dos percepciones de ser sorprendido, una subjetiva
y otra objetiva. La objetiva se refiere a la posibilidad actual de ser sorprendido, y la subjetiva tiene
que ver con la percepción individual que se tiene de la posibilidad de ser sorprendido. A través de
la información, se puede aumentar la percepción subjetiva de ser sorprendido y crear consciencia
en las personas.
En Holanda, cuando se anunció por radio y televisión que en determinados días y horas se
realizarían controles de velocidad en diversas carreteras, los conductores se mantuvieron dentro
de los límites de velocidad. Al repetir varias veces esta experiencia, se logró que los conductores
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-13
mantuvieran un comportamiento adecuado, destacándose notables mejorías. En un mes el
promedio de velocidad disminuyó entre 7-8% y el número y tiempo de congestión se redujo en un
30 y 43%, respectivamente. La realización de actividades públicas de fiscalización y la publicación
de sus resultados aumentaron entre los conductores la percepción subjetiva de ser sorprendidos.
En Estados Unidos, los programas de cumplimiento a nivel Federal y Estatal entregan a la
comunidad regulada, diversos mecanismos de asistencia técnica, los cuales incluyen: líneas
telefónicas, folletos, conferencias, etc. Los reguladores federales y estatales consideran estas
actividades de gran importancia. Los programas dentro de lo posible, trabajan con asociaciones
comerciales y otros organismos, tales como programas universitarios de transferencia tecnológica
e información, necesarios para el cumplimiento de los requerimientos.
EPA ha reconocido la importancia de la promoción del manejo ambiental y el uso de auditorias
ambientales para mejorar el cumplimiento de las regulaciones.
En Nigeria también se aplica este mismo sistema, las auditorías ambientales son llevadas a cabo
por consultoras acreditadas por la agencia federal de protección ambiental, esto permite realizar un
informe de cumplimiento y ubicar las razones de incumplimiento. Además entrega información
acerca de malos manejos de recursos tales como materias primas, mal manejo de químicos y
descuidos en las prácticas internas.
Por otra parte, la experiencia demuestra que mostrar ejemplos de comportamientos ambientales
adecuados, es una medida más efectiva que publicar comportamientos inadecuados. Las
estrategias de comunicación, por tanto, son adecuadas al realizar actividades de fiscalización
preventivas.
Los comunicados que se realicen deben ser creíbles. Las actividades de fiscalización visibles
pueden ser de gran ayuda, pero se debe tener cuidado de no sólo mostrar actos simbólicos, sino
que también realizar actividades concretas sin perder credibilidad.
Las estrategias de cumplimiento deben buscar un balance apropiado entre inversión en la
promoción del cumplimiento, versus los requerimientos de fiscalización. La apropiada mezcla de
énfasis entre la promoción y la fiscalización varían con el tiempo y con el tipo de fuente (su grado
de sofisticación, la complejidad de sus requerimientos, etc.).
La experiencia muestra que tanto la promoción como la fiscalización por sí solas, son ineficientes.
La fiscalización es importante para crear un clima en cual los miembros de la comunidad regulada
tengan incentivos claros para hacer uso de las oportunidades y recursos otorgados por el
programa. Esto es particularmente cierto en los siguientes casos:
• Cuando el tamaño de la comunidad regulada excede extensivamente los recursos del
programa de fiscalización, por ejemplo cuando la comunidad regulada está formada por
muchas fuentes pequeñas, tales como pequeñas estaciones de gasolina
• Cuando la comunidad regulada, en general desea cumplir voluntariamente
• Cuando existe una resistencia cultural a la fiscalización
Es así, que la promoción es un elemento importante en las estrategias de fiscalización.
La promoción del cumplimiento incluye:
• Educar y entregar asistencia técnica a la comunidad regulada
• Construcción de un apoyo público
• Publicar las historias exitosas
• Entregar acuerdos financieros creativos
• Entregar incentivos económicos
• Crear capacidad de manejo ambiental ente la comunidad regulada.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-14
En la actualidad los gobiernos están aumentando el uso de instrumentos políticos, incluyendo
instrumentos económicos e incentivos para promover el cumplimiento legal de los sistemas
administrativos y de las sanciones civiles y criminales.
La Unión Europea ha sido activa en el uso de instrumentos tales como: información pública,
compartiendo archivos y recursos entre gobiernos, y el uso de auto fiscalización y auto sanción por
las industrias para llevar a cabo obligaciones voluntarias de sus leyes ambientales.
2.9
Incentivos para cumplir (enforcement)
El enforcement de las leyes a veces resulta más complicado que el mismo proceso legislativo.
Mientras más rigurosas sean las fiscalizaciones, mayor es el grado de compromiso de los
inspectores, los cuales deben estar respaldados con recursos, sistemas de multas y penalidades, y
responsabilidades criminales frente a infracciones de la ley. Es importante diseñar sistemas
regulatorios de monitoreo y control de la implementación de los asuntos ambientales de manera
práctica y a un costo efectivo.
En Estados Unidos el programa de fiscalización, incluye un amplio rango de respuestas potenciales
a infracciones formales e informales. Cada programa prepara una política de respuesta
fiscalizadora, que define el apropiado rango de respuesta para cada tipo y magnitud de infracción.
Estas políticas de respuesta fiscalizadora son desarrolladas en consulta con el Estado y los
gobiernos locales que también implementan los programas de fiscalización.
Se considera una respuesta fiscalizadora aceptable si existe:
1) una corrección, lo más expedita posible, de las infracciones incluso de la principal causa del
problema,
2) el impedimento de futuras infracciones,
3) un tratamiento equitativo para quienes cometen infracciones similares,
4) castigos serios a quienes comenten infracciones, y
5) efectividad de costos (uso de la menor cantidad de recursos).
En uno de los últimos espectros de la respuesta fiscalizadora, se encuentra la respuesta informal a
infracciones, las cuales incluyen llamadas telefónicas, visitas a terreno, cartas de advertencia y
noticias de infracciones. Luego vienen las soluciones legales y las sanciones, impuestas
administrativamente por EPA y/o judicialmente por las cortes. La mayoría, aunque no todas, las
autoridades administrativas y judiciales incluyen la imposición de penalidades monetarias. Las
actuales tendencias legislativas están transfiriendo autoridad a EPA para imponer penas
administrativas, ya que éstas son menos costosas y más rápidamente implementadas.
EPA también puede listar a los infractores de los programas de “Agua Limpia y Aire” como
inelegibles para recibir permisos federales, préstamos o contratos. Esta puede ser una herramienta
poderosa para que las fuentes corrijan sus problemas.
Los sistemas de fiscalización en Estados Unidos usan una guía que define qué constituye una
respuesta fiscalizadora oportuna y apropiada.
En lo que se refiere a momento oportuno de respuesta, la EPA menciona tres elementos
específicos:
a) una respuesta inicial a la infracción,
b) una acción formal de fiscalización, si los medios informales no han sido efectivos,
c) un completo seguimiento de las faltas de los infractores, hasta que se haya logrado el
cumplimiento.
El programa de aire, por ejemplo, define que el período en el que se deberían haber cumplido las
metas y en el que se deberían realizar las acciones formales de fiscalización, es de 120 días. Para
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-15
el caso del programa de desechos peligrosos esta meta es de 135 días para infracciones
prioritarias a partir del día en que se realizó la inspección.
En cuanto a lo que se refiere a respuesta apropiada la EPA también destaca tres elementos:
a) debe tener un nivel adecuado de formalidad,
b) debe corregir la infracción, y
c) para ciertas infracciones y circunstancias debe incluir una multa u otra sanción, para impedir
infracciones futuras.
Imposición de multas civiles y otras sanciones
Estas, junto con otras sanciones tales como condenas criminales, paralización de operaciones,
negación de contratos gubernamentales, y otras, juegan un rol importante en las acciones de
fiscalización. Cada programa ambiental identifica cuándo las multas y sanciones son esenciales
para obtener una respuesta fiscalizadora efectiva.
Los mecanismos de enforcement deben ser usados para hacer cumplir una o más de las siguientes
funciones:
• Regreso al cumplimiento
• Imposición de sanciones
• Eliminar o anular el beneficio económico de no cumplir
• Realizar ciertas acciones para testear, monitorear o entregar más información
• Corregir daños ambientales
• Corregir problemas de manejo interno de las compañías
Es importante que los procesos de sancionamiento estén claramente asignados. En USA, los
sistemas de sancionamiento operan de manera descentralizada, las principales responsabilidades
residen en los estados y en las localidades.
En Hong Kong, se imponen multas por contaminación de aire, control de ruido, contaminación de
agua, disposición de basura y descargas en el mar. El promedio de las multas por contaminación
de aire es de $860 a $1.100 dólares. Estas se aplican por ejemplo: si se usa combustible prohibido,
si hay emisión de humo negro o si se desacatan las ordenanzas de protección de la capa de ozono
impuestas por Hong Kong.
En Hungría se imponen multas cuando las emisiones de ciertos contaminantes sobrepasan los
límites permitidos. En el caso de la contaminación de agua, se imponen multas cuando las
concentraciones de las descargas exceden el límite establecido para 19 contaminantes específicos
y 12 sustancias tóxicas. Existe una pena diferenciada de acuerdo al tipo de contaminante y a su
concentración. La multa total corresponde a la suma de todas las penas. La pena varía de acuerdo
a la región y es progresiva si la infracción continúa.
2.10 Evaluación del manejo y de los resultados obtenidos
La medición del éxito de los programas de fiscalización no es fácil. En general, estas medidas
incluyen: resultados ambientales, tasas de cumplimiento, progresos en el retorno de los infractores
al cumplimiento, número de inspecciones, número de acciones administrativas y judiciales, medios
de asistencia técnica, respuestas fiscalizadoras apropiadas y oportunas y nivel de penalidades
impuestas.
De la experiencia Norteamericana se han obtenido dos conclusiones importantes:
• Medidas aisladas no pueden describir lo que está sucediendo en cuanto a
fiscalizaciones, ellas deben ser usadas en conjunto.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-16
•
Las medidas cuantitativas deben ser suplementadas con información y estimaciones
cualitativas.
Los resultados ambientales son la medida final del éxito de los programas ambientales, pero se
debe considerar que:
•
Algunos requerimientos no tienen resultados ambientales (tales como entrenamiento de los
empleados, monitoreo de agua subterránea, reporte de cumplimiento, etc.), o los resultados
ambientales son potenciales, no necesariamente reales (como los daños que se podrían haber
originado si no se hubieran prevenido las infracciones).
•
Puede haber un lapso de tiempo significativo entre que se toman las acciones y entre que se
manifiesten los resultados ambientales.
•
Los sistemas de información no relacionan rápidamente los datos ambientales con fuentes y
acciones específicas.
•
Aunque se obtuvieran resultados ambientales como resultado de la adopción de alguna
medida específica, es difícil cuantificar los resultados ambientales de esta medida.
•
No es fácil asociar los resultados ambientales con acciones fiscalizadoras relacionadas, ej: ¿el
mejoramiento en la calidad del agua o del aire se debió a una acción deliberada, o se puede
atribuir a cambios en las condiciones climáticas o a las condiciones económicas?
La tasa de cumplimiento es una de las mejores medidas del éxito de las fiscalizaciones. A pesar
de esto, también tiene imperfecciones si se considera como una medida única de éxito. Sus
problemas son:
•
Altas tasas de cumplimiento pueden ser poco significativas si la fuente más importante está
fuera de cumplimiento.
•
Una baja tasa de cumplimiento podría significar que el programa está realizando un buen
trabajo de detección y/o que los requerimientos son más rigurosos.
•
Las tasas de cumplimiento puede no ser confiables si están basadas en inspecciones
infrecuentes o en auto-monitoreos defectuosos.
•
Es difícil determinar qué cumplimiento ha sido influenciado, y si la fiscalización y otros factores
han tenido efecto.
Aunque las tasas de cumplimiento son la aproximación más cercana a los actuales resultados de
fiscalización, y debido a ello son calculadas para cada programa, es difícil mantener un manejo
contable de las mejoras en las tasas de cumplimiento debido a estas debilidades.
Las estrategias y el manejo de herramientas usadas por los programas de fiscalización en Estados
Unidos no deben ser transferidos directamente a otras culturas. Sin embargo, muchos elementos
se basan en la naturaleza humana y en sólidas prácticas de manejo, y así de trascender a otras
culturas, es importante tener presente qué se debe considerar para implementarlas en términos de
organización, presupuesto, sistemas de información, entrenamiento y personal.
2.11 Experiencia extranjera en Latino América
El tema acerca del cumplimiento de las normas ambientales no es sólo un problema que preocupe
a Chile, sino que cada día éste toma mayor importancia en los países Latinoamericanos. En este
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-17
contexto se desarrolló en Argentina, a través de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales
(FARN), en conjunto con el Instituto del Banco Mundial, División Ambiente y Recursos Naturales,
un diálogo electrónico sobre Aplicación y Cumplimiento de las Normas Ambientales en América
Latina.
Este se efectuó durante tres semanas (desde el 5 al 22 de marzo), donde cada semana se trató un
tema diferente. La primera semana se enfocó en la definición y alcance del concepto Enforcement.
Durante la segunda semana el tema abordado fue la problemática vinculada al concepto de
aplicación, ejecución y cumplimiento de la normativa ambiental. Finalmente, en la tercera semana
se determinaron cuáles son las experiencias positivas y negativas para resolver los problemas
identificados en América Latina. El objetivo del diálogo fue ahondar en la identificación y el análisis
de los problemas vinculados a la falta de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental en
América Latina.
Una segunda actividad que realizó la FARN fue la realización de una Conferencia Internacional
sobre la Aplicación y Cumplimiento de las Normas Ambientales en América Latina, que se llevó a
cabo el 28 y 29 de mayo de 2002 en la ciudad de Buenos Aires. En dicho evento se plantearon los
siguientes temas:
− Formulación y aplicación de la normativa ambiental.
− Coordinación interjurisdiccional y administrativa para la aplicación y cumplimiento de la
normativa ambiental.
− Mecanismos específicos para la aplicación y el cumplimiento de la normativa ambiental.
− Rol de los poderes ejecutivo y judicial, La promoción de incentivos para el cumplimiento de las
normas ambientales y el Fortalecimiento de los instrumentos para la aplicación y el
cumplimiento de las normas ambientales.
Estas actividades se realizaron, principalmente, en el contexto en que se encuentra Argentina en
torno al tema de las normativas ambientales. Si bien no todos los temas que se encuentran
deficientes en dicho país coinciden con los de Chile, del taller surgieron conclusiones que
concuerdan con la experiencia que se tiene hasta este momento en nuestro país. A continuación
se citan las conclusiones del taller Formulación y aplicación de la normativa ambiental, esto debido
a la contingencia del tema con el desarrollo del estudio de la Evaluación de la Efectividad y
Eficiencia de las normas ambientales generadas por CONAMA5.
Conclusiones:
“Se concluyó que el diseño de normas ambientales con miras a una aplicación eficaz y eficiente
debe necesariamente sustentarse en los siguientes elementos rectores:
− Una etapa preparatoria eminentemente diagnóstica, donde se visualice el estado de situación
de la problemática que se pretende normar y según esto definir la estrategia a seguir en lo que
a aplicación y cumplimiento respecta.
− Una participación pública como elemento clave en todo proceso de formulación normativa, que
todos los actores involucrados en la materia a regular participen redunda evidentemente en
formas eficaces y eficientes a la hora de su aplicación y cumplimiento. Además, se propició la
necesaria institucionalización de los mecanismos de participación pública para la formulación y
aplicación de normativa ambiental, previniendo de este modo que la participación quede
subordinada a una práctica discrecional. Esto, principalmente, ya que según la experiencia a
nivel Latinoamericana no todos los países cuentan con un mecanismo de participación
correctamente institucionalizado.
− Una mirada coherente entre lo global, lo regional y lo local, esto es, formular y aplicar normas
ambientales en razón de las realidades locales, más sin desatender los lineamientos, los
paradigmas, los procesos regionales y globales. En este aspecto, se concluyó que estas
referencias locales (en general, el contexto político, social, cultural, económico, y en particular
los recursos o como contracara, las restricciones: técnicas, humanas, materiales y
fundamentalmente presupuestarias) se constituyen en los elementos que delinean el marco de
5
Cabe mencionar que un miembro del equipo consultor asistió a la conferencia.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-18
−
razonabilidad de la norma, su aplicabilidad y cumplimiento. Por ejemplo, una clara pauta que
se trabajó en este sentido fue la necesidad de gradualidad en la aplicación de las normas
ambientales.
Una armonización normativa con miras, fundamentalmente, a evitar superposición normativa,
que sin lugar a dudas dificulta la aplicación por parte de la autoridad y el cumplimiento por
parte de la comunidad regulada.
Respecto al cómo convendría implementar estos elementos en América Latina, lamentablemente el
escaso tiempo no permitió ahondar en el debate de las grandes líneas de acción que se fueron
gestando en el seno del grupo. Por lo tanto, lo que el tiempo permitió consensuar como vías
primarias de acción en aras de promover normas ambientales aplicables y eficaces fueron las
siguientes:
− La información clara y oportuna
− La educación
− La difusión
Otro taller que resultó ser pertinente, fue el de la Promoción de incentivos para el cumplimiento de
las normas ambientales. Las conclusiones de dicho taller son las siguientes:
− Una amplia mayoría concluyó que los instrumentos regulatorios, económicos y de autogestión
deben ser percibidos como complementarios, poniéndose especial énfasis en la necesidad de
potenciar las fortalezas de cada uno de ellos en aras de cumplir los objetivos ambientales
propuestos.
− En relación al cómo implementar los instrumentos mencionados en América Latina, la mayoría
coincidió en que su implementación exige promover ciertas herramientas, tales como la
sensibilización, la capacitación, la difusión y el acceso a la información pública no sólo
de la comunidad regulada sino también en el ámbito de la autoridad de aplicación.
Asimismo la mayoría coincidió:
1- En la necesidad de propiciar espacios de participación para concertar con los distintos actores
involucrados, atendiendo las realidades locales.
2- En el diseño de una política de fomento de incentivos económicos que complemente los
instrumentos de regulación directa con una mirada hacia el motor externo (por ejemplo, sellos
verdes) y hacia el motor interno (por ejemplo, el desarrollo de industrias limpias con beneficios
impositivos)”.
2.12 Resumen de la Experiencia extranjera
El objetivo de realizar la recopilación de información acerca de la experiencia internacional en el
ámbito normativo ambiental, es visualizar la experiencia que tienen diferentes países y rescatar de
estos las metodologías que son susceptibles de adaptarse a la realidad nacional. Es importante
señalar, que esta recopilación de información se ha hecho bajo un criterio donde se reconoce que
no es posible adoptar todas las actividades que se realizan ya sea en América del norte o en los
países pertenecientes a la Unión Europea, dado que estos han pasado también por largos
procesos para llegar a un sistema organizado donde es posible aplicar normas ambientales de
forma adecuada. Esto dado que presentan características socioculturales que permiten desarrollar
programas de fiscalización que se realizan de manera eficaz y eficiente.
En resumidas cuentas, se puede señalar que para que exista una aplicación eficiente y efectiva de
las normas ambientales, debe existir un proceso de elaboración de la norma lo más claro posible.
Esta etapa es de vital importancia, ya que como se observó en la experiencia internacional, afecta
a las otras dos etapas que corresponden a la implementación y a la fiscalización de las normas.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-19
Si bien la obtención de información es un proceso que involucra bastante esfuerzo y además
costos, es de vital importancia para realizar un buen diagnóstico al momento de elaborar la norma.
Lo mismo sucede con el proceso de obtención de información que resulta de las inspecciones o
autocontroles que se realizan. La importancia de esta información radica en que estos resultados
indican el nivel de cumplimiento que están teniendo las empresas reguladas.
Los roles de los agentes involucrados deben estar bien establecidos. Cada uno debe conocer
claramente qué papel cumple dentro de la aplicación de la normativa. Teniendo en cuenta esto, es
posible determinar qué institución o personas son las encargadas de capacitar al momento de
implementar las normas. Además, teniendo claro las competencias de cada agente es posible
establecer los canales de difusión que debieran funcionar al momento de la implementación y la
fiscalización.
Otro factor que resulta importante al momento de la implementación, corresponde a las prioridades
y plazos que se establecen en la norma para alcanzar el cumplimiento por parte de la comunidad
regulada. En relación a las prioridades, no todos los lugares son afectados en la misma medida por
problemas ambientales, por lo tanto es importante que al implementar la norma se considere en
primer lugar las zonas más afectadas.
En cuanto a los plazos que se establecen para el cumplimiento de la norma, se debe tener en
cuenta al momento de la implementación que no toda la comunidad regulada tiene la capacidad
técnica y económica para adaptarse a los nuevos requerimientos, especialmente, la pequeña y
mediana empresa. Por lo tanto debieran otorgarse diferentes plazos para que estas adopten las
tecnologías necesarias para cumplir con las exigencias.
En relación al tema de participación pública, según la experiencia extranjera resulta ser bastante
importante al momento de aplicar las normas ambientales, sin embargo en nuestro país aún no
existe un entorno sociocultural donde el tema ambiental resulta ser prioritario, más bien se actúa de
acuerdo a la contingencia del momento. No obstante, es un factor que representa una oportunidad
para que las organizaciones involucradas en el tema medioambiental den mayor apoyo.
El sistema de fiscalización, corresponde a otro factor importante durante la aplicación de las
normas, este se encuentra directamente relacionado con el proceso de elaboración de las normas
ya que es en este momento cuando se debiera determinar el tipo de fiscalización que se realizará,
si por medio de inspecciones, autocontroles o auditorías ambientales. Asociado a esto está el
monitoreo del cumplimiento a realizar (auto-monitoreo, inspecciones del gobierno o terceros y las
quejas ciudadanas).
Se debe definir e identificar las comunidades que resultarán reguladas al momento de introducir
nuevas normativas. En este punto, es necesario establecer prioridades, de tal forma de distinguir
entre megafuentes y pequeñas y medianas empresas.
Según la experiencia extranjera, tanto la promoción del cumplimiento como la fiscalización por sí
solas son ineficientes. Es necesario que la fiscalización entregue un clima donde la comunidad
regulada tenga incentivos claros para hacer uso de las oportunidades y recursos otorgados por el
programa. De manera complementaria, están las promociones que se realizan hacia la comunidad
regulada, incentivándolas a alcanzar los objetivos propuestos en las regulaciones (tales como
capacitación o asistencia técnica para los regulados, publicación de las empresas que se
encuentran cumpliendo con la normativa, como así también de las que han sido sancionadas por el
organismo pertinente debido a su incumplimiento).
Si bien este tipo de actividades no son posibles de implementar a corto plazo en el país, debieran
considerarse al mediano o largo plazo, con el objeto de motivar a las empresas reguladas a que se
comprometan en el cumplimiento de los distintos requerimientos. Según el sector productivo, las
empresas tienen interés en participar en este tipo de regulaciones, pero lo que exigen es que el
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-20
tipo de normativas que se creen sean aplicables y adaptables a la realidad regional que existe en
Chile.
La evaluación y manejo de los resultados obtenidos es un factor de importancia dado que permite
medir el nivel de cumplimiento que se está logrando. Es necesario determinar al momento de
elaborar e implementar la norma, los mejores indicadores que reflejen los resultados, los cuales
dependerán específicamente de cada norma.
Finalmente, con respecto al tema financiamiento, claramente, éste es un tema bastante complejo.
Según lo recopilado de la experiencia extranjera existen distintas formas de obtener financiamiento,
sin embargo, esto se escapa de la realidad nacional. Con el fin de obtener el financiamiento para
realizar las fiscalizaciones, es esencial que al momento de elaborar la norma quede establecido la
forma en que se obtendrán recursos para implementar y fiscalizar la aplicación de las normas
ambientales y la o las instituciones que tienen dicha responsabilidad.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
2-21
3.- Metodología de Evaluación
A continuación se plantea un marco metodológico o una estructura lógica que entrega las bases
para realizar la evaluación de las normas ambientales, y al mismo tiempo, da las pautas para
desarrollar posteriormente un programa de implementación de las mismas.
El objetivo de este marco metodológico es ordenar y estructurar la información recopilada, de
forma que permita identificar las debilidades y fortalezas del proceso de implementación y
aplicación de la normativa, generando con ello una evaluación de las mismas. Se ha hecho un
esfuerzo por recopilar la información necesaria y disponible para realizar la evaluación de las
cuatro normas elaboradas que son sujeto de este estudio.
Para desarrollar este marco, se han analizado los procesos de aplicación de las normas y se ha
revisado la experiencia internacional en esta materia. Éstos han creado distintas instancias de
evaluación y cooperación en la aplicación de la legislación ambiental.
En primer término, hay que señalar que no existe una metodología estándar para la evaluación de
la aplicación de legislación ambiental, lo que existe son pautas o guías que intentan orientar y
6
apoyar la aplicación de la legislación y los procesos de fiscalización .
En base a estas pautas y a la información recopilada en terreno por el consultor, se plantea este
marco metodológico, que tiene la característica de ser flexible, con el objeto de ir adaptándose a
las particularidades de cada norma. Se desarrolla a continuación un marco general, para
posteriormente evaluar específicamente cada norma.
En términos generales, una vez que una norma es generada y establecida en el instrumento legal
que corresponda, se esperaría que se desarrollara un proceso de puesta en marcha o
implementación, donde se llevarán a cabo todos los ajustes necesarios para su correcta aplicación.
Posteriormente, viene la etapa de aplicación de la norma, que debería estar acompañada de un
proceso de generación de información, el cual es de utilidad para la evaluación de la aplicación de
la norma, la que a su vez retroalimenta las etapas de elaboración o modificación de las normas.
Cuando la evaluación está incorporada desde un principio es posible tener predefinida la forma de
evaluación. Dentro de las más utilizadas se pueden mencionar: medidas de éxito e indicadores.
Éstos se definen en cada caso, ya que depende de qué es lo que se desea evaluar.
6
En inglés se utiliza el concepto de enforcement, que es más amplio que la definición de fiscalización, ya que
se refiere a todas las acciones tendientes a hacer cumplir la ley. Para este caso se intentará asemejar el
concepto de “fiscalización”, bajo una definición amplia que hará referencia a todas las actividades
involucradas en el proceso de hacer cumplir la ley o las normas. Se utilizará el concepto de inspecciones
como las medidas específicas de control de cumplimiento.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
3-1
Esquema Nº 3- 1
Elaboración y/o Modificación de la norma
Aplicación de la norma
Generación de información
Evaluación de la Aplicación de la norma
- medidas de éxito
- indicadores
Fuente: Elaboración Propia
Debido a que no existió una planificación previa del proceso de evaluación, no ha sido generada la
información necesaria ni existe una metodología preestablecida. Para la evaluación que se efectúa
a continuación se realizó un esfuerzo por recopilar información en terreno (principalmente de tipo
cualitativa), y se reunió la mayor cantidad de información disponible, aun cuando ésta ha sido
generada para otros objetivos. Esto explica el que se utilicen para algunos casos metodologías adhoc y que se genere nueva información en la medida de lo posible.
Según los objetivos de este estudio, la evaluación se realizó en base a los conceptos de eficiencia
y eficacia. Para ello debe establecerse, en primer lugar, qué se entiende por estos conceptos.
Eficacia de la Aplicación de Normas
La eficacia se entiende como la relación entre los resultados obtenidos y los objetivos propuestos.
En la medida en que esta relación se acerca a 1, es decir, que los resultados están más cerca de
los objetivos predefinidos, se puede sostener que la aplicación de la norma es eficaz. Por lo tanto,
para evaluar la eficacia debe definirse claramente cuál o cuáles son los objetivos de la norma que
se va a evaluar. Posteriormente, deben analizarse los resultados obtenidos de la aplicación para
determinar si se han cumplido los objetivos.
De forma paralela, debe analizarse si están dadas las condiciones para que los resultados de la
aplicación de las normas se acerquen a los objetivos planteados.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
3-2
Eficiencia de la Aplicación de las Normas
La eficiencia tiene un componente adicional que se refiere a los recursos involucrados en el
proceso de alcanzar los objetivos que se han trazado. Entonces, ya no sólo importa si los
resultados se acercan a los objetivos, sino cuántos recursos se han utilizado para obtener los
resultados, y también, qué tan deseables son esos resultados.
La eficiencia involucra una serie de aspectos que son los que están condicionando los resultados
de la aplicación de las normas, por lo cual, no siempre se medirá directamente como recursos –
resultados, sino que también entra a operar el cómo se hacen las cosas.
3.1
Marco Metodológico
Para poder evaluar la aplicación de las normas ambientales, primero se deben entender los
distintos componentes del sistema y sus interrelaciones. En términos generales, se define que
existe un entorno político-legal de donde emana la norma y, luego, una serie de agentes, a los
cuales, la norma les asigna un rol o responsabilidad (ver esquema)
Esquema N° 3.1-1
ENTORNO POLÍTICO LEGAL
Agentes
Regulados
Agentes
Fiscalizadores
Agentes
Beneficiarios
Fuente: elaboración propia.
Entonces, cada uno de estos estamentos tendrá una serie de características y recursos que le
permitirán desarrollar de mejor o peor manera la aplicación de las normas. De esta manera, en el
presente análisis se identificarán cuáles son los aspectos que deberían ser mejorados para
alcanzar una mayor eficacia y eficiencia en la aplicación de las normas.
3.1.1
Entorno Político Legal
La aplicación de las normas requiere que exista un entorno político legal adecuado, de forma tal
que estén establecidos correctamente los incentivos de cumplimiento y las herramientas que
requieren los distintos agentes para ejercer los derechos y deberes necesarios para el cumplimento
de las distintas responsabilidades asignadas.
Se pueden distinguir dos ámbitos de acción:
♦ Base constitucional
♦ Base legal
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
3-3
La base constitucional es de un aspecto más amplio y se refiere a cómo se asignan las
responsabilidades políticas y técnicas y las interrelaciones entre los asuntos técnicos de la
regulación y los asuntos políticos y socioeconómicos.
También hace referencia al establecimiento de las redes de comunicación y a la evaluación de las
responsabilidades asignadas a las diversas instituciones públicas y privadas, como a las formas de
financiamiento de las mismas.
La base legal tiene relación con los mismos asuntos, pero en un ámbito más específico. Así por
ejemplo: qué poderes se le asignan a las instituciones; una apropiada asignación de
responsabilidades; las interrelaciones entre las instituciones y cómo resolver las áreas de conflicto;
cómo se involucra al público en el proceso regulatorio; y cuáles son las medidas disponibles, y las
sanciones administrativas y legales disponibles, etc..
Para el caso de la presente evaluación, se ha considerado sólo un aspecto de la base legal, que
está referido a las medidas administrativas y legales disponibles, ya que se consideró un aspecto
crítico para la aplicación eficaz y eficiente de las normas.
Se considera que el análisis completo del entorno político legal escapa a los alcances de este
estudio, cuyo objetivo está más bien centrado en la evaluación de los agentes involucrados.
3.1.2
Agentes Fiscalizadores
Esta es una instancia clave en la aplicación de las normativas, ya que son quienes tienen la mayor
responsabilidad para llevar a cabo esta labor.
Para el caso de las normas que son sujetos de esta evaluación se definen:
1. Norma de arsénico:
2. Norma de PM10:
3. Norma de ruido:
4. Norma de riles:
DPA y SAG
DPA
DPA
Empresa de Servicios Sanitarios (ESS)
A continuación se presenta un esquema, donde se intenta ordenar los distintos ámbitos en los que
se involucra la institución fiscalizadora.
En primer lugar, los agentes fiscalizadores requieren que el marco político legal les entregue las
condiciones adecuadas para realizar sus actividades:
♦ Que se les entregue la información necesaria en la forma y los momentos oportunos.
♦ Que se les entreguen los recursos adecuados para realizar sus labores.
♦ Que defina claramente los limites de acción de otras instituciones o la forma en que deben
realizarse las acciones conjuntas, de manera de minimizar las oportunidades de conflicto.
♦ Que se les entreguen los instrumentos de sanción adecuados, y que sean de fácil aplicación.
En segundo término, están los aspectos más internos de la institución que permiten clasificar los
distintos niveles de acción y evaluar la capacidad fiscalizadora de la institución en sí.
Es posible diferenciar tres dimensiones principales, donde pueden identificarse los sets de
características o variables que permiten determinar cuáles son los aspectos que deben manejarse
adecuadamente para lograr una aplicación adecuada de las normas.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
3-4
Se ha considerado que para facilitar el proceso de evaluación es mejor definir el menor número de
dimensiones posibles y priorizar dentro de ellas las variables más relevantes. Las dimensiones
corresponden a:
1. Dimensión Organizacional
2. Dimensión Recursos Humanos
3. Dimensión Evaluación y Gestión de la Información
Para cada una de estas dimensiones, se aplicará un análisis de debilidades y fortalezas, de
manera tal de identificar los aspectos que están limitando o evitando que se logre una aplicación
eficaz y eficiente de las normas, como también los aspectos que están correctamente
desarrollados.
El análisis de fortalezas y debilidades permite tener una visión global y clara de la situación en que
se encuentran los agentes fiscalizadores, además, permite hacer una evaluación visual rápida
mediante una representación gráfica como la siguiente, en la cual, cada una de las partes de la
torta señala una dimensión en sus aspectos de fortalezas y debilidades. Se puede utilizar colores
para representar más claramente la situación.
DEBILIDADES
FORTALEZAS
D. Organizacional
D. Evaluación y Gestión
de Información
D. Recursos
Humanos
D. Recursos
Humanos
D. Evaluación y gestión
de Información
D. Organizacional
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
3-5
3.1.2.1
Dimensión Organizacional
Dentro de esta dimensión es posible definir tres sets de variables que es de interés evaluar
Estructura
Organizacional
Procedimientos
Estándares y
guías
Estructura Organizacional
Es necesario que la institución tenga una estructura organizacional que le asegure cumplir con sus
responsabilidades de forma eficaz y eficiente, y tener un manejo adecuado en el establecimiento
de sus prioridades que sea efectivo y consistente. Se debe contar con un sistema de
comunicación, interno y externo, efectivo y consistente con los objetivos propuestos por la
institución, las estrategias y las prioridades desarrolladas.
Las variables a considerar para evaluar este ítem serían:
♦ ¿Existe un organigrama del personal con la asignación de sus tareas correspondientes?
♦ ¿Existe un calendario de actividades?
♦ ¿Cómo asignan sus tareas y prioridades? - ¿Cómo asigna sus recursos?
♦ ¿Cómo se calculan los costos de las actividades? ¿Las asignaciones son corroboradas y
revisadas?
Procedimientos
El establecer procedimientos es una cuestión que se asocia directamente con la eficiencia de los
sistemas de operación, ya que se facilita el qué cosas se deben hacer y cómo hacerlas, además de
ser la base para sistematizar la información.
En la medida que existen procedimientos establecidos, los funcionarios saben con anterioridad qué
medidas deben tomar bajo determinadas situaciones o qué acciones deben llevar a cabo, tanto en
sus funciones rutinarias como no rutinarias. También, se debe reconocer que los procedimientos
limitan las acciones de discrecionalidad y permiten que los procesos transciendan a las personas.
Ejemplos de aspectos a considerar en el análisis de fortalezas y debilidades :
♦ ¿Los procedimientos establecidos cubren la aplicación de nuevas normas?
♦ ¿Cómo los procedimientos reconocen la relación con otras regulaciones legales?
♦ ¿Los procedimientos se siguen por:
§ programación?
§ conducir las inspecciones?
§ realizar las autorizaciones y permisos?
§ tomar sanciones?
§ difundir información?
§ conducir las medidas para controlar accidentes?
§ etc.?
Estándares y Guías
De forma similar a los procedimientos, los estándares y guías corresponden a referencias que se
les entregan a los inspectores y, en general, al personal que desarrolla las actividades de
fiscalización con el objeto de facilitar y agilizar su trabajo y de evitar discrecionalidad. Así, por
ejemplo, se refiere a si existen estándares de cómo el inspector aplica las decisiones regulatorias y
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
3-6
cómo son comunicadas internamente; o si existen guías técnicas que ayudan al control y
fiscalización de las normas, etc..
Variables que permiten evaluar este aspecto son.
♦
♦
♦
♦
¿Cuentan con guías de criterios para juicios regulatorios?
¿Tienen una guía técnica?
¿Comunican las guías y criterios a las empresas y al público?
¿Cómo se hace la guía y con qué frecuencia se revisa?
3.1.2.2
Dimensión de Recursos Humanos
Dentro de esta dimensión es posible definir los siguientes conjuntos de variables:
Capacitación para
la norma nueva
Carga de trabajo
Calificaciones,
habilidades y
experiencia
Carga de Trabajo
El manejo de la carga de trabajo es un aspecto importante para cumplir las responsabilidades de la
institución en forma oportuna y adecuada. Además, es necesario para cumplir con los objetivos y
prioridades preestablecidas.
Para evaluar la carga de trabajo se puede realizar una serie de preguntas para determinar si la
carga es excesiva o no, pero antes de hacer este juicio, es importante determinar si existe un
mecanismo apropiado para manejar dicha carga. Así, por ejemplo, si se dicta una nueva norma
¿existe una evaluación de la carga de trabajo adicional que ella implica y cómo se abordará dicho
cambio?
Las variables que permitirían identificar las debilidades y fortalezas de este aspecto son:
♦ ¿Qué información tiene para determinar la carga que implica una nueva norma?
♦ ¿Una nueva norma implica más trabajo o ya está incluido en su definición de tareas o realiza
fiscalizaciones integrales?
♦ ¿Cómo han planificado y priorizado la carga de trabajo entre el personal?
Para determinar la carga de trabajo se debe hacer referencia a distintas variables a través de las
siguientes preguntas:
♦ ¿Cuántas instalaciones fiscaliza?
♦ ¿Cuál es la frecuencia de inspecciones? ¿Cuánto tiempo demora en una inspección?
♦ Tasa de tiempo gastado en terreno en relación con el tiempo de oficina
♦ Tasa de tiempo gastado en actividades de rutina y de no rutina
♦ ¿Se puede estimar el tiempo requerido para permisos y autorizaciones?
♦ ¿Cuántas sanciones y/o procesos lleva?
♦ ¿Tiene su personal tiempo ocioso?
Calificaciones, habilidades y experiencia
Es fundamental evaluar al personal que realiza las actividades necesarias para cumplir con las
responsabilidades asignadas a la institución y los objetivos que ella se ha planteado. Si el personal
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
3-7
no tiene las características necesarias para realizar sus labores de forma adecuada, es imposible
que la institución cumpla su rol fiscalizador.
La serie de preguntas y variables que permiten evaluar este punto son las siguientes:
♦ ¿Cómo se revisan y evalúan las calificaciones, habilidades y experiencia en el plan de
desarrollo del personal?
♦ ¿Cómo se asegura un buen manejo y que la persona este adecuadamente calificada para las
labores que desempeña?
7
♦ ¿Cómo se controla la “declaración de intereses ” y se evita la corrupción?
♦ ¿Cuáles son las calificaciones que se exigen a los nuevos empleados y cómo son calificados?
♦ ¿Qué nivel se exige para ciertas labores?
♦ ¿Las inspecciones son realizadas por un inspector o varios?
8
♦ ¿Cómo se evita la captura regulatoria ?
Capacitación para la Nueva Norma
La capacitación es un aspecto importante para la aplicación eficaz y eficiente de una nueva norma,
ya que ésta permite que las personas que estarán aplicando la norma tengan conocimiento y los
antecedentes necesarios que han inspirado a la norma, y las habilidades técnicas para controlar su
cumplimiento. Dependiendo de la norma en particular, este proceso de capacitación puede ser más
o menos intenso.
Además de la capacitación específica de las nuevas normas, es necesario que exista un sistema
de capacitación y actualización permanente del personal con el objeto de facilitar su trabajo.
Las variables que permiten evaluar este aspecto:
♦ Sistema utilizado para mantener el desarrollo del conocimiento técnico, político y regulatorio y
para asegurar las capacidades del staff, para actualizarse y tener un desarrollo profesional
continuo.
♦ Sistemas utilizados para acreditación continua y participación en la evaluación de capacidades
y requerimiento de entrenamiento.
♦ Uso de programas internos o externos para el intercambio continuo con otros cuerpos
fiscalizadores
♦ Calidad de las capacitaciones e intercambios
♦ ¿Se contraponen los requerimientos de fiscalización contra las calificaciones necesarias?
♦ ¿Se da capacitación? ¿Es buena? ¿Se evalúa?
♦ ¿Cómo se controla que la persona capacitada no emigre de la institución?
3.1.2.3
Evaluación y Gestión de la Información
Dentro de esta dimensión es posible identificar dos sets de variables.
Evaluación de las
funciones
7
Flujos de
Información
La declaración de intereses se define como el principio, por el cual, la persona declara que no tiene intereses
que vayan en contra de su trabajo.
8
La captura regulatoria se define como las acciones que realiza el regulado para que la aplicación de las
normas o la ley se flexibilice para él.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
3-8
Evaluación de las funciones
Las funciones que realiza el agente fiscalizador deben ser evaluadas y controladas de forma
sistemática, ya que es un aspecto clave que determina si se están cumpliendo los roles y los
objetivos de la institución y cuáles son las cosas que deben ser mejoradas.
Variables que permiten identificar las debilidades y fortalezas de este aspecto:
♦ Sistema de evaluación de funciones
♦ Revisión de los resultados de las actividades realizadas y del manejo de las mismas
♦ ¿Cómo se valora el impacto ambiental del proceso regulatorio?
♦ ¿Cómo se incorporan los resultados de la evaluación en el manejo de las actividades,
capacitaciones, guías y planificación de las tareas, etc.?
♦ ¿Cómo se entregan los resultados de las evaluaciones:
♦ Informes anuales?
♦ Informes de inspección?
♦ ¿A quién se entregan los resultados de las evaluaciones?
Flujos de Información
La información es un tema clave para la aplicación eficaz y eficiente de las normas ambientales, ya
que éstas definen una serie de responsabilidades a distintos agentes, los cuales, deben
comunicarse y coordinarse para realizar un trabajo eficiente. Es fundamental, entonces, la forma en
que fluye la información dentro de la institución fiscalizadora, como hacia afuera.
También es de vital importancia la información que se genera en las diversas actividades
relacionadas con el proceso de fiscalización, cómo se sistematiza y cómo retroalimenta el proceso
de forma de alcanzar mayores niveles de eficiencia.
Las variables que permiten evaluar este aspecto son:
♦ ¿Existe un canal formal y efectivo de recibir la información de los agentes superiores externos?
¿Cómo se comunica la vigencia de una nueva norma?
♦ ¿Cómo fluye la información dentro de la institución fiscalizadora? ¿Existe un flujo jerárquico
formal o es un flujo horizontal?
♦ ¿Cómo se transfiere la información técnica?
♦ ¿Cómo se sistematiza la información generada en las inspecciones? Datos de muestreos de
inspección y procedimientos
♦ ¿Cómo se retroalimenta de información el proceso de fiscalización?
♦ ¿Qué información se envía fuera de la institución fiscalizadora?, y ¿Cómo se hace?
3.1.3
Agentes Beneficiarios
Los agentes beneficiarios tienen un rol variable en la aplicación de las normas, ya que, en algunos
casos, es más protagónico y fundamental que en otros. Es así, como la norma de emisión de
ruidos molestos, al utilizar el mecanismo de las denuncias deja en manos de los potenciales
beneficiados de la norma la responsabilidad de identificar a quienes no dan cumplimiento a la
normativa. Esto implica que para que la norma sea efectiva y eficiente en su aplicación, los
beneficiarios deben estar bien informados para saber cómo actuar.
Una situación muy distinta es la norma de emisiones de arsénico donde los potenciales
beneficiarios tienen un rol pasivo.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
3-9
Se debe destacar que en el marco de la Ley de Bases del Medio Ambiente se le otorga a los
beneficiarios, y a la población en general, el derecho (y/o deber) de hacerse parte en la elaboración
de las normativas y planes de descontaminación a través de los procesos de participación
ciudadana.
Con el fin de abordar de forma sistemática y bajo una estructura lógica la evaluación de las
normas, desde el punto de vista de los beneficiarios, se presenta a continuación una propuesta de
evaluación.
En principio se debe establecer los aspectos relevantes, que serán las grandes guías de la
evaluación de las normas en relación con los beneficiarios. Estos pueden definirse por:
1. Percepción de los problemas de contaminación
2. Nivel de conocimiento
3. Rol ciudadano y actitud frente a la participación
4. Nivel de satisfacción y Percepción de la gestión de la autoridad
3.1.3.1
Percepción de los Problemas de Contaminación
En primer término es necesario evaluar si los beneficiarios perciben un problema de contaminación
real que les afecte y si tienen conciencia de él. De esta forma, se puede definir si la norma obedece
a responder y solucionar un problema real de las personas o, por el contrario, la norma responde a
una preocupación o conocimiento de la institución estatal que, en su rol de velar por un ambiente
libre de contaminación, actúa protegiendo a la población, pero sin que ésta tenga conocimiento del
daño al que está expuesta.
En principio, se puede esperar que, en la medida que las personas tengan una mejor percepción
del problema real, puedan apoyar al cumplimiento de las normas a través de la presión ciudadana
hacia los agentes regulados y hacia las instituciones fiscalizadoras.
3.1.3.2
Nivel de Conocimiento
En esta dimensión se engloba una serie de aspectos relacionados al conocimiento que tienen o no
tienen los beneficiarios. El supuesto básico es que es mejor que las personas estén bien
informadas y tengan conocimiento de la situación que enfrentan. Sin embargo, este supuesto no
siempre será válido, ya que dependerá de una definición política anterior en relación a “qué
sociedad queremos tener”, ¿se quiere una sociedad informada que ejerza sus derechos y deberes,
o se quiere una ciudadanía pasiva que tiene un Estado protector que vela por su protección y es
omnisciente?.
Dado que no es tema de este estudio ahondar en este aspecto, se toma como supuesto básico que
se desea que los beneficiarios estén informados y tengan conocimiento de sus deberes y
derechos.
El conocimiento abarca distintos ámbitos:
♦ Conocimiento del problema de la contaminación y los daños que les provocan
♦ Conocimiento de la norma
♦ Conocimiento de sus responsabilidades en relación con la norma
♦ Conocimiento de los agentes fiscalizadores e instituciones públicas y sus responsabilidades
♦ Conocimiento de los mecanismos de aplicación de las normas
En casos en que la norma entrega mayor responsabilidad al beneficiario de ella, es fundamental
que éste tenga conocimiento de ella, al mismo de tiempo, que sepa a quién acudir y cómo hacerlo.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
3-10
Un aspecto muy importante se relaciona con los canales de información, que las personas sepan
cómo informarse y la difusión que realicen las empresas reguladas y las instituciones fiscalizadores
de las acciones que están realizando.
3.1.3.3
Rol ciudadano y actitud frente a la participación
Sin duda que los beneficiarios de las normas tienen un rol ciudadano que se puede definir como
sus deberes y derechos. Es importante evaluar si las personas conocen ese rol y si perciben que
deben ejercerlo.
El supuesto básico es que en la medida que las personas y/o beneficiarios ejercen ese rol es
posible alcanzar mayores tasas de cumplimiento de las normativas, ya que el beneficiario actúa
como un agente de presión. Al mismo tiempo, en la medida en que existe un mayor grado de
participación ciudadana se da un mejor equilibrio de las fuerzas y se evita la captura regulatoria por
parte de las empresas.
3.1.3.4
Nivel de satisfacción y Percepción de la gestión de la autoridad
También es importante el nivel de satisfacción que tengan los beneficiarios, es decir, si son
capaces de evaluar la efectividad de la aplicación de una norma y si tienen algún tipo de reacción
al respecto. Esto está directamente relacionado con la percepción que tendrán de las instituciones
responsables de manejo y fiscalización de los problemas ambientales.
La relevancia de este aspecto reside en que es la evaluación real de la gestión de la autoridad, ya
que, aun cuando técnicamente se obtengan buenos resultados y se logren los objetivos
planteados, si esto no es conocido, percibido y evaluado positivamente por los beneficiarios, pierde
sentido la labor de la autoridad. En muchos casos, esta situación puede responder más bien a
deficiencias de difusión que a ineficacia de la aplicación de las normativas.
Pero, sin duda, que si no se es eficaz en la aplicación de las normas, los beneficiarios podrán
percibirlo.
3.1.4
Agentes regulados
Para poder lograr una adecuada evaluación de la aplicación de las normas, es imprescindible
analizar a los agentes regulados, puesto que son, en definitiva, los afectados directos de la
aplicación de la norma. El grado de cumplimiento que éstos presenten permite ver si se están
dando las condiciones para que la norma se cumpla eficiente y eficazmente.
Existen diversos factores que afectan el cumplimiento de las normas en cada situación particular
de regulación. Éstos varían, dependiendo de las circunstancias económicas, de las características
culturales de la comunidad y de la realidad nacional en la que se encuentra inmersa la comunidad
regulada. También depende de la personalidad individual de quien maneja a la comunidad
regulada. En general, si las personas conocen a agentes regulados que han sido sancionados,
éstos, muchas veces, cambian su comportamiento, con el fin de evitar una nueva sanción. Como
resultado de ello, se percibe que el valor esperado de no cumplir la norma es mayor que el valor
esperado de cumplir con dicha norma. Se puede decir, entonces, que el valor o costo de la
sanción, junto con la probabilidad de ser sancionado, inciden en el comportamiento del regulado,
es decir, tanto la percepción objetiva y como la subjetiva del regulado, juegan un papel importante
en la actitud de éste.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
3-11
Para que exista un cumplimiento por parte del agente regulado, el marco político legal deberá ser
percibido como efectivo, de manera que, si la norma no se cumple, se esté consciente de la
probabilidad de ser sancionado.
Por esto, es importante que no sólo perciba la imposición de cosas, sino que también el hecho de
que las leyes y normas que se hacen sean posibles de ser cumplidas y fiscalizables. Otro aspecto
importante es que, en la medida de que los agentes regulados se sientan involucrados en el
proceso, éstos presentarán menor resistencia al momento de cumplir con las exigencias impuestas
por la norma.
Por otra parte, para que exista cumplimiento de la norma, las empresas deben contar con los
recursos económicos necesarios para implementar los sistemas que les permitan estar dentro de
los parámetros establecidos por la norma.
La decisión de cumplimiento del agente regulado está dada por las consecuencias que tienen
implícitas tanto el cumplimiento como el incumplimiento de la norma en cuestión. Si la empresa
regulada no cuenta con los recursos económicos para tomar las medidas necesarias para cumplir
con lo establecido por la norma, tendrá una motivación negativa hacia el cumplimiento de la norma,
puesto que una de las alternativas sería cerrar el negocio, sin embargo, existe la posibilidad de
seguir funcionando sin cumplir, especialmente cuando el regulado percibe que el costo de no
cumplimiento (que corresponde a la probabilidad de ser sancionado y efectivamente multado por la
sanción en términos monetarios) es menor. Si la empresa tiene recursos, pero de igual modo
percibe que los costos de no cumplir son menores, existe desincentivo a cumplir, pero es un tanto
menor que el caso anterior.
Si la empresa percibe que los costos por no cumplir son mayores que los generados al cumplir, se
verá motivada positivamente a tomar las medidas adecuadas para seguir funcionando bajo los
límites que la norma establece. Estas medidas, pueden ser consideradas como una buena
inversión para la empresa, debido a que resultan en un retorno positivo, ya sea porque al modificar
su proceso productivo son más eficientes, lo que les trae una reducción de costos, o porque
simplemente es una manera de prevenir futuras sanciones que pueden implicar un gasto extra para
la empresa o incluso, si la infracción es grave, puede tener como consecuencia el cierre de la
empresa con lo que deja de percibir ingresos durante este período.
Una forma de incentivar el cumplimiento en los regulados es la existencia de bonos incrementales
para quienes están obteniendo mejores resultados que los especificados en las regulaciones, así
los costos incurridos para cumplir se ven compensados con los bonos.
Además de las motivaciones que perciban los agentes regulados para cumplir, éstos deben tener
la capacidad para cumplir. Es decir, ellos deben saber que son sujetos del requerimiento, entender
cuáles son los pasos a seguir para cumplir, así como también deben tener acceso a la tecnología
necesaria para prevenir el no cumplimiento (como monitores, controles) y deben saber cómo
usarlos correctamente. Estas medidas no siempre se pueden adoptar inmediatamente, por lo que
debiera existir un período de mayor flexibilidad hacia las empresas que ya están en el mercado,
para que éstas puedan adquirir las tecnologías. La falta de conocimiento o tecnología puede ser
una barrera significativa para el cumplimiento. En este sentido, es importante la colaboración del
agente fiscalizador en la entrega de capacitación y asistencia técnica a los agentes regulados.
En los párrafos anteriores se han presentado los antecedentes que pueden afectar a los agentes
regulados en el cumplimiento de alguna norma. Para ordenar la información obtenida de los
regulados al aplicarles el instrumento que trata de capturar lo que está sucediendo con este sector,
se realizará un análisis por dimensiones, tal como se hizo en fiscalizadores y beneficiarios. Las
dimensiones que contienen las características o variables que permiten determinar cuáles son los
aspectos que deben manejarse para lograr una aplicación adecuada de las normas son las
siguientes:
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
3-12
a) Nivel de Conocimiento e Información
b) Relación con el Agente Fiscalizador
c) Características Socioculturales
3.1.4.1
Nivel de conocimiento e Información
Es posible encontrar dos conjuntos de variables.
Nivel de conocimiento
Flujos de información
El nivel de conocimiento que tengan los regulados acerca de la norma facilita el cumplimiento de
ésta. Además, con los datos obtenidos por los regulados al realizar sus mediciones se pueden
originar flujos de información que les permitirá evaluar cómo se están desarrollando los procesos.
Nivel de conocimiento
Mientras mayor sea el nivel de conocimiento que tengan las empresas (agentes regulados) acerca
de la norma, se espera que sea mayor el cumplimiento, ya que les permite conocer los
requerimientos a los cuales están sujetos. Así mismo, si tienen un alto grado de conocimiento de la
norma y de las consecuencias derivadas del no cumplimiento, existirá una mayor motivación para
cumplir con las exigencias de la norma.
Las variables o preguntas que miden esta dimensión en el instrumento realizado son:
§ ¿Conoce la norma?
§ ¿Cómo se informó acerca de la norma?
§ ¿Es claro el texto de la norma?
§ ¿Tuvo alguna participación durante la elaboración de la norma?
§ ¿Son los requerimientos posibles de ser medidos?
§ ¿Son las unidades de las mediciones claras?
§ ¿Conoce los procedimientos involucrados por no cumplimiento?
§ ¿Conoce las sanciones a las cuales se enfrenta?
Flujos de información
El hecho de que existan flujos de información entre los agentes involucrados permite que haya un
mayor conocimiento de las normas. Este flujo de información no sólo debiera ser entre el agente
regulado y agente fiscalizador, sino que también debiera existir un flujo de información hacia los
beneficiarios de las normas y flujos de información dentro de los mismos agentes, por ejemplo
entre los regulados esta comunicación se da a través de las asociaciones gremiales. Esta situación
permite que exista un rol más participativo de los agentes.
La información generada por las empresas reguladas o bien por el agente fiscalizador, podría
transformarse en un indicador del cumplimiento de la norma, ya que al tener un registro con los
datos obtenidos de las mediciones realizadas a las empresas se tiene una visión global de lo que
está ocurriendo. Esta información les permitiría ver si existen empresas que reinciden en el
incumplimiento de la norma o, si existe una disminución en el número de infracciones, debido a la
aplicación de la regulación, entre otras. La información generada puede ser, además, una manera
de “publicidad positiva” para la empresa regulada, puesto que si cumplen con las normas, esto será
percibido por los agentes beneficiarios de la norma.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
3-13
Además, son importantes los canales de información que puedan existir con el agente fiscalizador
para mantenerse al tanto de las nuevas regulaciones que se puedan crear o cambios en los
requerimientos ya existentes sujetos a una norma.
Las variables o preguntas que miden esta dimensión en el instrumento realizado son:
§ ¿Existe intercambio de información con el agente fiscalizador?
§ ¿Se dan a conocer a los beneficiarios de la norma, las medidas que la empresa toma para el
cumplimiento?
§ ¿Existe un mecanismo de evaluación, con la información generada de las mediciones?
§ ¿Hay flujos de información interna entre los agentes?
3.1.4.2
Relación de los regulados con el agente fiscalizador
Dentro de esta dimensión se encuentran estos dos conjuntos de variables:
Condiciones del
Agente
Fiscalizador
Condiciones del
Agente Regulado
La relación que exista entre el agente fiscalizador y el agente regulado es importante en el
cumplimiento de la norma, puesto que en la medida que el regulado perciba que el fiscalizador
cumple con su rol, éste estará menos motivado a infringir la norma. Esto se explica, principalmente,
porque existe un factor cultural de credibilidad de las instituciones y del agente fiscalizador, el cual
depende de cómo perciben los regulados el funcionamiento de quienes implementan las
regulaciones.
Agente Regulado
Para la evaluación de las normas es necesario ver el grado de cumplimiento que presentan los
regulados. Si éstos han experimentado algún proceso participativo relacionado con la norma, les
permite estar más conscientes del problema y, a la vez, es una forma por medio de la cual se
informan si están dentro de los límites establecidos por las regulaciones.
Las siguientes son variables o preguntas que permiten analizar la dimensión en el instrumento
realizado:
§ ¿Cuántas citaciones ha tenido los últimos años?
§ ¿Ha sido sancionado por estar infringiendo alguna norma?
§ ¿Qué tipo de sanción le aplicaron?
§ ¿Cuántas sanciones ha recibido en los últimos años?
§ ¿Cumple con la norma?
§ ¿Cómo sabe que está cumpliendo con la norma?
§ ¿Considera que el agente fiscalizador cumple con su rol?
§ ¿Cuántos controles ha tenido por parte del fiscalizador?
§ ¿Los agentes fiscalizadores han visto que ha disminuido el número de sanciones desde la
entrada en vigencia de la norma?
Agente Fiscalizador
Como se mencionó anteriormente, el agente fiscalizador, como entidad que se preocupa de hacer
cumplir las normativas existentes, debiera tener algún canal de comunicación con los regulados y
también con los beneficiarios, este medio debiera permitirle dar a conocer las bases de las normas
y el por qué de su existencia. Especialmente cuando se trata de normas ambientales, donde la
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
3-14
recepción por parte del agente regulado no siempre es buena. Esto, dado que muchas veces las
normas dificultan sus procesos y éstos necesitan modificarse para poder cumplir con las
exigencias. Lo que se debe buscar es crear una conciencia ambiental en todos los agentes
involucrados. También se debieran dar señales hacia los regulados en relación a los beneficios
adicionales que se pueden obtener al cumplir con la norma. El agente fiscalizador, en tal caso,
debería ser capaz de demostrar que el cumplimiento equivale a una forma de ahorrar dinero, ya
sea porque las medidas que adopten les permiten disminuir costos o bien porque puede existir la
posibilidad de entrega de subsidios que permitan compensar el costo en que incurren las empresas
para cumplir. En cambio, si los individuos perciben que el costo de cumplir es muy alto existirá una
resistencia al cumplimiento. Una forma de remover los incentivos a violar la ley es que las penas o
sanciones monetarias sean, al menos, iguales a lo que se ahorra al no cumplir, que equivale a la
probabilidad de ser sancionado por la cantidad de dinero que debe pagar.
La forma en que se relacione el agente fiscalizador con el agente regulado permitirá seguir ciertas
estrategias que generen mayores incentivos al cumplimiento. Por ejemplo, involucrar a la
comunidad regulada en el desarrollo de nuevos requerimientos motiva su apoyo al agente
fiscalizador, así como también reduce posibles resistencias y conflictos que pudieran suceder al
momento de aplicarse la norma.
Otra forma que permite un mayor cumplimiento es a través de la implementación de los nuevos
requerimientos por fases, de forma de comenzar con algo más relajado y permitir que las industrias
se vayan adaptando a los nuevos requerimientos y se eliminen las ventajas comparativas.
El agente fiscalizador debe explicar y demostrar a los regulados que lo que se exige es razonable.
Las variables a considerar para la evaluación son las siguientes:
§
§
§
§
§
§
§
§
§
§
¿Existe una relación entre el fiscalizador y las industrias?
¿Existe algún canal de información entre ambas entidades?
¿El agente fiscalizador ha entregado alguna capacitación a las industrias?
¿Fue de utilidad la capacitación recibida?
¿Les dieron algún plazo para que cumplan con los requerimientos?
¿Existe algún mecanismo de auto-control?
¿Cómo se determina finalmente el cumplimiento por parte de la comunidad regulada?
¿Existe flexibilidad para cumplir? Es decir, un período de adaptación.
¿Existen diferencias de acuerdo al tamaño de la empresa?
¿Existe algún convenio con el agente fiscalizador para tener un mejor cumplimiento?
3.1.4.3
Características socioculturales de la comunidad regulada
Entre los factores que afectan el cumplimiento, se encuentran las características socioculturales
que tengan las personas de una comunidad regulada. Dentro de esta dimensión encontramos los
siguientes dos conjuntos de variables. El primero de ellos se refiere al comportamiento que tiene la
sociedad en relación a la existencia de normas, en tanto que el segundo conjunto está vinculado
con la persona que está a cargo de la entidad regulada, pero ambos están estrechamente
relacionados.
Entorno sociocultural
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
3-15
Personal
Entorno Sociocultural
El entorno en el cual se desarrollan los agentes involucrados en la regulación de normas, influye
directamente sobre las motivaciones o desincentivos que los agentes regulados puedan tener, al
momento de cumplir con alguna norma. Si la sociedad en la que se encuentran inmersos tiene un
alto valor moral y social por aspectos ambientales, las personas estarán motivadas a cumplir,
puesto que tendrán conciencia de los problemas ambientales que los afectan, no así si la sociedad
no tiene preocupación por el tema ambiental. Unido a esto, se encuentra la posición que tenga el
gobierno, en relación a materias ambientales. Si la sociedad posee leyes que regulen el tema
ambiental y, éstas son ejecutables, llevará a que los regulados perciban que, de no cumplir con las
exigencias, recibirán alguna sanción, por lo tanto, el grado de cumplimiento que éstos presenten
será mayor.
La situación económica del país es otro factor que influye, en países desarrollados se destina
mayor parte del presupuesto a materias ambientales, incluso, existen programas destinados al
tema ambiental, en tanto que en países subdesarrollados o en vías de desarrollo los problemas
ambientales no tienen prioridad dentro del presupuesto.
Entre las posibles variables para analizar las debilidades y fortalezas encontramos:
§ ¿Cuál es la percepción de la sociedad con respecto a la existencia de normas?
§ ¿Existe la percepción por parte de los regulados de una actitud por parte del gobierno de
fiscalizar leyes ambientales?
§ ¿Existe respeto social por las leyes?
Personal
Otro factor que afecta el cumplimiento, es la personalidad individual o idiosincrasia del agente
regulado. Si éste tiene respeto hacia las normas ambientales, se preocupará de tener un mayor
cumplimiento. También existen situaciones donde las personas están dispuestas a cambiar su
comportamiento con el fin de no recibir una sanción por parte del agente fiscalizador. Esta actitud
se ve influenciada, especialmente, cuando los agentes regulados conocen a otras empresas que
han sido sancionadas y, con tal de evitar ellos esta sanción, se ven motivados a tomar las medidas
necesarias para poder cumplir. Además, asociado al no cumplimiento de alguna norma por parte
de una empresa, se encuentra la posibilidad de que pueden perder prestigio, producto de que la
información acerca del no cumplimiento sea conocida.
Otro aspecto que se debe analizar es la percepción que tenga el agente regulado de la norma, si
éste percibe que es una norma poco ejecutable y que no están dadas las condiciones para que se
ejecuten las sanciones, tendrá mayor motivación a infringir la ley que a cumplirla.
El hecho que los agentes regulados soliciten asesorías profesionales, muestra el grado de
preocupación que tienen por cumplir con las exigencias, aun cuando no cuenten con la capacidad
propia para poder solucionar los problemas, existe la disposición a solicitar ayuda externa.
Durante el proceso de aplicación de la norma, los agentes regulados perciben las debilidades que
ésta presenta, esto debido a que al ejecutarlas no siempre se tienen las condiciones para poder
cumplirlas, además se debe señalar que cuando se crea una norma no siempre existen
condiciones homogéneas para todos los sectores a la que ésta afecta, pudiendo ser de mayor
gravedad en una determinada localidad que en otra. Por esta razón, es importante que los
organismos que establecen las normativas, consideren este factor al momento de realizar nuevas
regulaciones o modificar las ya existentes.
Las siguientes son posibles variables que permitirán analizar las debilidades y fortalezas:
§ ¿Hay alguna relación positiva con el fiscalizador?
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
3-16
§
§
§
§
§
§
§
§
¿Existe el deseo de evitar procesos legales?
¿Existe el deseo de evitar publicidad adversa?
¿Hay alguna resistencia al cambio por temor?
¿Qué dificultades existen para cumplir con las normas?
¿Cuáles son las debilidades que presenta la norma?
¿Sabe cómo implementar los cambios necesarios para cumplir con la norma?
De no ser así, ¿Ha solicitado asesoría profesional?
¿Cuál es la evaluación de la asesoría recibida?
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
3-17
4.- Evaluación del Entorno Político Legal
La evaluación y análisis del entorno político legal se ha desarrollado en forma general para todas
las normas y se presenta a continuación. Más adelante, se presenta la evaluación de la aplicación
de cada una de las normas en forma separada, siguiendo la estructura del marco metodológico
presentado.
4.1
Análisis del contexto legal que apoya el cumplimiento de las normas
ambientales
9
La eficiencia y la eficacia constituyen principios ejes que informan nuestro sistema normativo de
derecho público, encontrándose recogidos en la Ley 18.575 (Ley Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado) que los refiere a dos ámbitos: el primero como deber
jurídico de la Administración, en cuanto organización sustantiva y, en segundo lugar, en cuanto
deber de las autoridades y funcionarios públicos.
La eficacia de una norma jurídica implica una cuestión de hecho (y no de derecho), susceptible de
gradación, que alude a la medida en que los comportamientos sociales imperados por sus
mandatos aportan la solución requerida por el problema que se tuvo en vista al tiempo de su
establecimiento. Lo que lleva a afirmar que una norma será eficaz, en parte, si las conductas
exigidas a las personas son las pertinentes para enfrentar las situaciones que motivaron su
creación.
Las normas jurídicas son de alcance general y obligan a todos (ciudadanos y autoridades); sin
embargo, pueden contener artículos que impongan obligaciones graduales. En el caso de las
normas de calidad primaria, existe el mandato legal (Ley 19.300) que indica que estas normas son
de aplicación general en todo el territorio nacional. Sin embargo, en la práctica, se puede observar
que normas como las relacionadas con PM10 se encuentran parcialmente en ejecución
(básicamente en la R.M.) y es en la Cámara de Diputados en donde recae la obligación
fiscalizadora a este respecto. El no ejercicio de este derecho/obligación puede obedecer a
múltiples razones, las cuales escapan al territorio legal.
La eficiencia, implica asimismo una cuestión de hecho, y se relaciona con los costos sociales
involucrados en alcanzar el cumplimento efectivo de los objetivos ambientales impuestos,
internalizado naturalmente o impuesto coactivamente.
Aun cuando existen una serie de condicionantes prácticas y económicas que afectan los niveles de
eficacia y eficiencia en la aplicación de las normas, no debe olvidarse que también existen o
pueden existir una serie de limitantes en el contexto legal. Los motivos que permiten entender la
existencia de estas limitantes en las normas jurídicas ambientales han sido resumidos por Brañes
en su Manual de Derecho Ambiental Mexicano. Estos motivos son plenamente aplicables al
sistema normativo chileno, por lo que, para los efectos del presente trabajo, se tendrán como
parámetros válidos y utilizables como hipótesis general.
El autor citado entiende que la ineficiencia de las normas puede atribuirse a:
9
La eficacia se define como el grado en que los resultados obtenidos con la aplicación la norma se acercan a
los objetivos planteados en la misma. Mientras que la eficiencia tiene un componente de costo, es decir, se
define como la razón entre la obtención de resultados y la cantidad de recursos (recursos humanos,
financieros y tiempo) que fue necesario emplear para su obtención.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
4-1
§
El escaso desarrollo de la legislación ambiental determina que muchas veces no
existan las normas jurídico-ambientales que serían necesarias para la regulación de
ciertos problemas. Por ejemplo, en materia de contaminación de aguas, no existe una ley
que regule de manera integral la gestión completa del recurso; esto conlleva a una
superposición de competencias entre diversas instituciones públicas que resta eficiencia a
la gestión del recurso, incluida la gestión ambiental.
§
El enfoque equivocado que la legislación ambiental asume para el tratamiento
jurídico de muchos problemas ambientales. Ello expresado en la falta de idoneidad
de las normas jurídico-ambientales para satisfacer las necesidades que se tienen en
cuenta al momento de su expedición, que puede ser inicial o sobreviniente. Por
ejemplo, frente a una tala excesiva de bosque nativo, la autoridad podría imponer la
reforestación de la masa forestal nativa, sin velar por la biodiversidad (no establece las
especies nativas para reforestar y técnicas utilizadas, entre otras).
§
La escasa presencia de la idea del desarrollo sostenible en la legislación ambiental y
en el conjunto del sistema jurídico del que ésta forma parte.
§
La insuficiente o equivocada consideración de los “datos” científicos y sociales que
están involucrados en el problema ambiental de que se trate. Esto afecta el
entendimiento y a su vez el compromiso ciudadano por cumplir las normativas
ambientales. Por otra parte, al no mencionarse los datos científicos que ilustran y apoyan
el problema que la norma busca subsanar o prever en los cuerpos legales, éstos pueden
ser subestimados o desconocidos a la hora de juzgar a los infractores.
§
La carencia de los mecanismos necesarios para la aplicación de la legislación
ambiental o lo inapropiado de los mecanismos existentes. En el caso chileno, una
importante parte de las normas son sancionadas a través del sumario sanitario, el que es
un procedimiento legal administrativo creado con fines sanitarios y no ambientales; siendo
además, el Director del Servicio de Salud juez y parte en dicho sumario.
§
La heterogeneidad estructural de la legislación ambiental, que es, como se ha dicho
muchas veces, una característica propia de dicha legislación en la etapa actual de su
desarrollo. Esto alude a la falta de sistematicidad de las normas ambientales.
La ineficacia de las normas ambientales, a juicio del mismo autor, se origina de:
§
La insuficiente o inexistente conciencia ambiental sólida en la ciudadanía, que
garantice el conocimiento de la legislación y el acatamiento espontáneo por parte de
la población. Del mismo modo, en el caso chileno, no existen mecanismos adecuados de
información de los problemas ambientales a los ciudadanos, que les permitan
10
posteriormente participar activamente e informados. A pesar de que no existen
restricciones legales para establecer dentro de los textos normativos obligaciones en esta
materia, éstas no suelen ser incluidas.
§
Las deficiencias que presentan las actividades que desarrollan las instancias
administrativas encargadas de su aplicación, muchas veces se explican por la
10
A pesar de que la información de un sumario sanitario de origen ambiental no es secreta, algunos servicios
de salud restringen el acceso a ésta.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
4-2
carencia de recursos humanos, materiales y financieros. Ello se extiende a las
deficiencias que presenta la aplicación judicial de la legislación ambiental, ello tanto,
debido a la ineficiencia de la propia legislación ambiental, como a la escasa
existencia de operadores jurídico calificados en el campo del derecho ambiental.
En conclusión, a pesar de que la eficiencia y eficacia de una norma ambiental no son directamente
materia de derecho, sin duda el sistema legal como un todo (texto, procedimientos legales y
procedimientos administrativos), según esté diseñado en cada caso, puede aportar o disminuir a
estos dos conceptos de evaluación.
Por otra parte, el marco conceptual reseñado en los párrafos anteriores permite en primer lugar,
analizar de manera general las normas ambientales que son materia del presente trabajo y, en
segundo lugar, afirmar que los conceptos desarrollados tienen plena aplicación a nuestro sistema
jurídico ambiental vigente.
4.1.1
Procedimientos Administrativos y Judiciales
En las figuras de las páginas siguientes se detallan los procedimientos administrativos y judiciales
vigentes a los que se remiten los decretos supremos que contienen las normas ambientales
desarrolladas por CONAMA. Es decir, cuando se cae en el incumplimiento de la normativa se
gatillan estos procedimientos. Se indica en cada figura la norma legal que contiene el flujo
procedimental respectivo.
Cabe destacar que la información legal que se repasa en las figuras constituye un análisis de texto
positivo, por lo que debe entenderse que no se incorpora la práctica administrativa o judicial ni la
casuística derivada de la aplicación de las normas descritas. Estos ítems no implican una
obligación para la autoridad administrativa o judicial. Esto quiere decir, que el fallo o la actuación de
un servicio de salud no es precedente válido ni obligatorio para otros servicios, originándose
importantes diferencias en el proceder de ellos.
Las Figuras Nº 4.1- 1 y Nº 4.1- 2, describen el procedimiento del sumario sanitario, el cual rige para
una serie de normas relacionadas con ruido, aire y agua. En el caso de que el agente fiscalizador
sea el Servicio de Salud, corresponde iniciar un sumario sanitario, reglado por el Código Sanitario.
Este puede iniciarse de dos formas, por denuncia de un particular o de oficio por el Servicio. En la
Figura Nº 4.1- 1 se encuentra el flujograma del sumario sanitario que se puede iniciar con la
presentación de una denuncia de un particular, y en la Figura Nº 4.1- 2, se desarrolla el flujograma
del sumario sanitario iniciado a instancias del Servicio de Salud. Asimismo, el artículo 178 del
Código Sanitario regla dos procedimientos especiales (identificados con I y II en la Figura Nº 4.12).
En ambos casos se puede observar que el Director del Servicio de Salud es juez y parte en el
proceso y que las sanciones posibles presentan un amplio rango, ya que es un único
procedimiento aplicado a una gran variedad de infracciones de distinta índole.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
4-3
Figura 4.1.1-1 SUMARIO
SANITARIO (RUIDO – AIRE - AGUA)
D.S. N°146/98 – D.S. N°165/99 – D.S. N°59/98 – D.S. N°609/98
CÓDIGO SANITARIO Arts. 9 letras a) y c) ; 89 letra b) y 161 y ss. (D.F.L. 725/68)
Ley 18.122/82 Crea Servicio De Salud Del Ambiente R.M.
Formas de Iniciar el Procedimiento Administrativo:
1.- Denuncia de particulares 2.- De oficio por el Servicio de Salud
Nota 1: Citaciones y
Notificaciones
las
realizan
los
funcionarios
del
servicio.
Nota 2: Una infracción
se establece por el
testimonio
de
2
personas contestes en
el hecho y en sus
circunstancias
esenciales o por un
acta levantada por un
funcionario.
Nota 3: El Director
puede
ordenar:
Inspección y registro
con o sin auxilio de
fuerza pública (si son
lugares cerrados).
SANCIONES
•
1/10 UTM – 1000 UTM
•
Reincidencia
hasta
el
doble de la multa original
(Debe pagarse en 5 días
hábiles
desde
la
sentencia).
•
Clausura
•
Cancelación
de
autorización.
•
Paralización de las obras.
•
Apercibimiento
de
la
prisión por no pago.
DENUNCIA DE PARTICULARES ANTE EL
SERVICIO DE SALUD
CITACION DEL DIRECTOR DEL SERVICIO
AL POSIBLE INFRACTOR Y AL
DENUNCIANTE
EXAMEN DE PRUEBAS
TESTIGOS
DOCUMENTOS, ETC.
LEVANTAMIENTO DE ACTA DE LO OBRADO
PRÁCTICA DE INVESTIGACIÓN PARA
ESCLARECER HECHOS DENUNCIADOS
ESTABLECIDA INFRACCIÓN:
“ SENTENCIA”
RECLAMACIÓN JUDICIAL
(5 días hábiles de
notificada la sentencia)
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
4-4
Figura 4.1.1-2 SUMARIO
SANITARIO (RUIDO – AIRE - AGUA) 2
D.S. N°146/98 – D.S. N°165/99 – D.S. N°59/98 – D.S. N°609/98
CÓDIGO SANITARIO Arts. 9 letras a) y c) ; 89 letra b) y 161 y ss. (D.F.L. 725/68)
Ley 18.122/82 Crea Servicio De Salud Del Ambiente R.M.
1.- Denuncia de particulares 2.- De oficio por el Servicio de Salud
INICIACIÓN DE OFICIO
-
LEVANTAMIENTO DE ACTA
CITACIÓN AL INFRACTOR
NO CONCURRE
SANCIONES
•
1/10 UTM – 1000
UTM
•
Reincidencia
hasta el doble de
la multa original
(Debe pagarse en
5 días hábiles
desde
la
sentencia).
•
Clausura
•
Cancelación
de
autorización.
•
Paralización
de
las obras.
•
Apercibimiento de
la prisión por no
pago.
CONCURRE CON MEDIOS PRUEBA
LEVANTAMIENTO DE ACTA DE LO
OBRADO
PRACTICA DE INVESTIGACIÓN PARA
ESCLARECER HECHOS DENUNCIADOS
ESTABLECIDA INFRACCION: “ SENTENCIA”
RECLAMACIÓN JUDICIAL (5 días hábiles de notificada la sentencia)
Procedimientos Especiales del artículo 178° del Código Sanitario (Aplicación de medidas sanitarias)
I.-
RESOLUCIONES DE OFICIO DEL DIRECTOR DEL SERVICIO
CLAUSURA, PROHIBICIÓN DE FUNCIONAMIENTO, PARALIZACIÓN DE
FAENAS EN CASOS JUSTIFICADOS
II.-
SI EXISTE UN RIESGO INMINENTE PARA LA SALUD, UN MINISTRO DE FE
(FUNCIONARIO
DEL
SERVICIO)
PUEDE
IMPONER
CLAUSURA,
PROHIBICIÓN DE FUNCIONAMIENTO, PARALIZACIÓN DE FAENAS EN
CASOS JUSTIFICADOS LEVANTANDO UN ACTA Y COMUNICANDO AL
DIRECTOR PARA SU RATIFICACIÓN MEDIANTE RESOLUCIÓN.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
4-5
En el caso de que el agente fiscalizador sea la SISS el procedimiento a seguir es diferente. Pero al
igual que en el sumario sanitario, puede iniciarse de dos formas, a petición de parte (un particular)
o de oficio por la SISS. En la Figura Nº 4.1- 3 se encuentra el flujograma iniciado a instancias de la
Superintendencia y en la Figura Nº 4.1- 4 se desarrolla el procedimiento que puede iniciarse a
11
petición de parte .
En estos casos se puede observar que los funcionarios del SISS son ministros de fe y que los
hechos constatados tienen presunción legal; pero que los acusados de infracción, a diferencia de
los casos anteriores, pueden apelar a otras instancias. También queda establecida la acción
directa de la SISS sobre los establecimientos industriales y sobre las prestadoras de servicios
sanitarios. Sin embargo, no se establece ningún tipo de vínculo sancionatorio directo entre la
prestadora de servicios sanitarios sobre establecimientos industriales, más allá, de la posibilidad de
establecer una denuncia en la SISS, como se le permite a cualquier interesado. Tampoco se
reconoce a la prestadora de servicios sanitario la posibilidad de actuar como ministro de fe o que
los hechos que ésta constate tengan carácter de presunción legal.
11
El D.S. 609/98 remite a la Ley 3133 , que regula ciertas acciones judiciales para denunciar determinadas
obras que puedan afectar las aguas, sin embargo no se aplican en la práctica.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
4-6
Figura 4.1.1-3 PROCEDIMIENTO
DE LA SUPERINTENDENCIA
DE SERVICIOS SANITARIOS (AGUA)
Ley 18.902 artículo 2°, 4° letra c), 11° y 31° Formas de iniciar el procedimiento:
1.- De Oficio 2.- A petición de Parte
INSPECCIÓN DE LA SSS A LOS PRESTADORES DE SERVICIO Y A
ESTABLECIMIENTOS INDUSTRIALES O MINEROS
MULTA:
51 A 1000
UTA
SANCIÓN POR
RESOLUCIÓN DEL
SUPERINTENDENTE A
PRESTADORES DE
SERVICIOS SANITARIOS
SANCIÓN POR
RESOLUCIÓN DEL
SUPERINTENDENTE A
ESTABLECIMIENTOS
INDUSTRIALES O
MINEROS
RECLAMACIÓN
POR
LA
SANCIÓN O SU MONTO ANTE
JUEZ
CIVIL
COMPETENTE
DENTRO DE 10 DÍAS HÁBILES
DESDE LA NOTIFICACIÓN –
PROCEDIMIENTO
SUMARIO
CIVIL
ADMINISTRATIVOS
RECLAMO DE ILEGALIDAD
ANTE CORTE DE
APELACIONES DE
SANTIAGO
- MULTA DE
1 A 1000 UTA
- CLAUSURA
Nota
2:
Las
sanciones pueden
llegar al doble del
mayor monto ante
infracciones
reiteradas.
RÉGIMEN DE RECURSOS
JUDICIALES
Nota
1:
Los
funcionarios de la SSS
son ministros de fe. Los
hechos
constatados
tienen
carácter
de
presunción legal.
Nota
3:
Las
notificaciones de la
SSS se harán por
carta certificada.
LEY 18.575 ART. 9 RECLAMACIÓN
ANTE EL SUPERINTEDENTE DENTRO
DE 5 DÍAS HÁBILES DESDE LA
NOTIFICACIÓN
LA SSS DEBE DAR RESOLUCIÓN EN
10 DÍAS HÁBILES
SE ACOGE
RECLAMACIÓN
- SI LA MULTA NO SE HA
PAGADO EN EL PLAZO
LEGAL O
- RECHAZO DEL RECLAMO
LA SSS DEMANDA EN
JUICIO EJECUTIVO
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
4-7
Figura 4.1.1-4 PROCEDIMIENTO
DE LA SUPERINTENDENCIA
DE SERVICIOS SANITARIOS (AGUA)
Ley 18.902 artículo 2°, 4° letra c), 11° y 31° Formas de iniciar el procedimiento:
1.- De Oficio 2.- A petición de Parte
INSPECCIÓN DE LA SSS A LOS PRESTADORES DE SERVICIO Y
A ESTABLECIMIENTOS INDUSTRIALES O MINEROS A PETICIÓN
DE CUALQUIER INTERESADO
MULTA:
51 A 1000
UTA
SANCIÓN
POR
RESOLUCIÓN
DEL
SUPERINTENDENTE
A
PRESTADORES
DE
SERVICIOS SANITARIOS
SANCIÓN
RESOLUCIÓN
SUPERINTENDENTE
ESTABLECIMIENTOS
INDUSTRIALES
MINEROS
POR
DEL
A
RECLAMACIÓN POR LA
SANCIÓN O SU MONTO
ANTE
JUEZ
CIVIL
COMPETENTE DENTRO DE
10 DÍAS HÁBILES DESDE
LA
NOTIFICACIÓN
–
PROCEDIMIENTO
SAMARIO CIVIL
ADMINISTRATIVOS
RECLAMO
DE
ILEGALIDAD ANTE CORTE
DE
APELACIONES
DE
SANTIAGO
- MULTA DE
1 A 1000 UTA
- CLAUSURA
O
Nota
2:
Las
sanciones
pueden
llegar al doble del
mayor monto ante
infracciones
reiteradas.
RÉGIMEN DE RECURSOS
JUDICIALES
Nota
1:
Los
funcionarios de la
SSS son ministros
de fe. Los hechos
constatados tienen
carácter
de
presunción legal.
Nota
3:
Las
notificaciones de la
SSS se harán por
carta certificada.
LEY 18.575 ART. 9 RECLAMACIÓN
ANTE EL SUPERINTEDENTE DENTRO
DE 5 DÍAS HÁBILES DESDE LA
NOTIFICACIÓN
LA SSS DEBE RESOLUCIÓN EN
10 DÍAS HÁBILES
SE ACOGE
RECLAMACIÓN
- SI LA MULTA NO SE HA
PAGADO EN EL PLAZO
LEGAL O
- RECHAZO DEL RECLAMO
LA SSS DEMANDA EN
JUICIO EJECUTIVO
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
4-8
En relación a las normas vinculadas con los procedimientos legales para la protección, vigilancia y
fiscalización del recurso agua, en particular, en lo referido a los usos sanitarios de las aguas y a los
residuos industriales líquidos, identificadas en las Figuras Nº 4.1- 1 a Nº 4.1- 4, se produce una
superposición de competencias entre la SISS y los Servicios de Salud.
Cuando la norma está definida como secundaria, también entra en competencia el SAG. En la
Figura Nº 4.1- 5 se presenta el procedimiento que el SAG sigue en materia de calidad de aire. Es
importante destacar que, aun cuando este procedimiento se relaciona con normas secundarias,
está creado para el ámbito ambiental a diferencia del Sumario Sanitario, el cual tiene un espectro
de acción mucho más amplio.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
4-9
Figura 4.1.1-5
SERVICIO AGRÍCOLA Y GANADERO (AIRE)
D.S. N°165/98
Ley 18.755 Párrafo IV
DENUNCIA DE INFRACCIONES ANTE DIRECTOR REGIONAL DEL SERVICIO POR
INSPECTORES O CARABINEROS (Se concede acción pública)
SE LEVANTA ACTA DENUNCIA CON HECHOS E INFRACCIÓN
PUEDE DICTARSE
MEDIDA PROVISORIA
RECURSO ANTE
DIRECTOR NACIONAL
SIN POSTERIOR
RECURSO
DIRECTOR REGIONAL DESIGNA
FUNCIONARIO SUSTANCIADOR
CITACIÓN AL INFRACTOR Y ORDEN DE COMPARECENCIA
Nota 1: Citaciones y
notificaciones las
efectúan
funcionarios SAG o
Carabineros
Nota 2: La denuncia
constituye
presunción legal de
haberse
cometido
infracción.
Nota
3:
Las
sanciones impuestas
son independientes
de responsabilidad
- AUDENCIA DE CONTESTACIÓN Y PRUEBA CON TODOS LOS MEDIOS DE PRUEBA
- SE LEVANTA ACTA
ESTABLECIDA INFRACCIÓN SE EVACÚA INFORME AL DIRECTOR REGIONAL
D. REGIONAL ORDENA NUEVAS DILIGENCIAS
D. REGIONAL ABSUELVE
D. REGIONAL RESUELVE DIRECTAMENTE
D. REGIONAL APLICA SANCIÓN
RECURSO DE REVISIÓN ANTE DIRECTOR NACIONAL
DEJA SIN EFECTO SANCIONES
RECLAMACIÓN JUDICIAL ANTE JUEZ DE LETRAS
COMPETENTE. DENTRO DE 30 DÍAS HÁBILES DE
NOTIFICADA LA SENTENCIA
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
4-10
-CONFIRMAR
-MODIFICAR
-IMPONER OTRAS
SANCIONES
Sanciones:
Multas a
pagarse 10
días hábiles de
sentencia
ejecutoriada
con
apercibimiento
de prisión.
En la Figura Nº 4.1- 6 se ilustra el procedimiento que siguen las municipalidades en relación a
denuncias o inspecciones de oficio por ruido. Se puede apreciar que este procedimiento es distinto
del seguido por los servicios de salud, en el caso de que no sea derivado a éste y que el juicio y la
sanción recaen en el juez de policía local. En este caso, también es posible apelar a una instancia
superior. Sin embargo, en ninguno de estos casos existe una competencia específica en materias
ambientales o de salud ambiental, por lo cual el grado de conocimiento de cuáles son los efectos
del ruido en la salud de las personas será clave a la hora de sancionar.
También es posible apreciar que las atribuciones legales ambientales que poseen las
municipalidades están escasamente desarrolladas en los cuerpos normativos estudiados.
Figura 4.1.1-6 MUNICIPALIDADES
(RUIDO)
D.S. N°146/98
Ley N° 18.290/84 de Tránsito artículo 3°.
D.F.L. N° 2/19.602 11/01/2000
Fija texto Refundido de la Ley N °18.695 O.C. de Municipalidades
Artículo 5° letra j) inciso 3°
DENUNCIAS E
INSPECCIONES DE
OFICIO
DERIVADAS A
SERVICIOS DE SALUD
(SUMARIO SANITARIO)
INSPECTORES MUNICIPALES
NOTIFICACIÓN AL INFRACTOR Y CITACIÓN AL J.P.L.
JUZGADO DE POLICIA LOCAL
SANCIONES:
(PARTES, CLAUSURAS, MULTAS)
APELACIÓN A CORTE DE APELACIONES
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
4-11
En las Figuras Nº 4.1- 7 y Nº 4.1- 8 se describen las acciones que se le confieren a la ciudadanía
en la protección del ambiente. En la Figura Nº 4.1- 7 queda expresado un derecho ciudadano, se
concreta el derecho de la ciudadanía a recurrir a la justicia ante un proceso de contaminación de
aire o agua. La acción popular la pueden ejercer todos ante los juzgados civiles competentes. En la
Figura Nº 4.1- 8 se describen las materias relevantes de la acción por daño ambiental, que se
desarrollan en la ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente.
Sin lugar a dudas, que la existencia legal de la acción popular del Código Civil y de la acción por
daño ambiental creada por la Ley 19.300 estructuran una base importante para concretar la
demanda ciudadana por un medio ambiente sano.
Figura 4.1.1-7
PROCEDIMIENTOS ESPECIALES (AGUA Y AIRE)
D.S. N° 165/99-D.S. N° 59/98
Código civil 937
ACCIÓN POPULAR
OBRAS DENUNCIABLES CONFORME AL ART. 937
DEL CÓDIGO CIVIL Y A LOS ARTS. 571 Y ss. DEL
CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
4-12
Figura 4.1.1-8
ACCIÓN POR DAÑO AMBIENTAL
Ley 19.300 Art. 54
Cualquier persona puede requerir a
la municipalidad en cuyo ámbito se
desarrollen las actividades que
causen daño al medio ambiente para
que ésta en su representación y
sobre la base de los antecedentes
que
el
requirente
deberá
proporcionarle, deduzca la respectiva
acción ambiental.
Nota1: Se presume
legalmente
la
responsabilidad
del
autor
del
daño
ambiental
por
infracción
a
las
normas de calidad
ambiental y a las
normas de emisión.
Nota2: La acción
ambiental que emana
del daño ambiental
prescribe en el plazo
de
cinco
años,
contado desde la
manifestación
evidente del daño.
Titulares de la acción por daño ambiental:
Personas naturales o jurídicas, públicas o
privadas que hayan sufrido el daño o
perjuicio/las municipalidades por los hechos
acaecidos en su comuna - El Estado por
intermedio del Consejo de Defensa del
Estado -.
Se deduce acción ambiental ante el Juez de Letras en
lo civil del lugar en que se origine el hecho que causa
el daño, o el del domicilio del afectado.
Las causas se tramitan conforme al procedimiento
sumario
Sentencia condenatoria:
-Reparación del medio ambiente dañado
Apelación ante Corte de Apelaciones competente
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
4-13
4.2
Consideraciones Finales
Los procedimientos administrativos que permitieron la generación de las normas en estudio reciben
una regulación legal detallada que permite sostener que existen grados importantes de certeza y
seguridad jurídica para los operadores de dichas normas, juicio que no es replicable cuando se
produce un incumplimiento normativo que gatilla el inicio de un procedimiento administrativo
sancionador que se sustenta en las normas del Código Sanitario, en donde se genera la situación
en que el Director del Servicio de Salud es juez y parte, impidiendo con ello la debida imparcialidad
de todo proceso.
La segunda idea que se deriva del estudio de la normativa revisada, en donde recibe plena
aplicación lo dicho por Brañes a propósito de la ineficacia e ineficiencia de las normas jurídicas
ambientales, se vincula con la ausencia de un propósito “deliberadamente ambiental” en las
normas legales referidas por los decretos supremos generados por CONAMA para la fiscalización
del contenido obligatorio de dichos actos administrativos. En los cuadros en que se muestran los
flujos de los procedimientos administrativos regulados por el Código Sanitario, la Ley de la SISS, la
Ley de Servicios Sanitarios, etc., se verifica esta afirmación. La excepción podría encontrarse en el
procedimiento sancionatorio aplicado por el SAG de acuerdo con su Ley orgánica, dado que las
materias bajo tuición de este órgano administrativo son las propias de un ente creado para el
12
ámbito fitosanitario y la relativa actualidad de sus mandatos . Esto implica que frecuentemente los
temas de fiscalización ambiental deben competir en prioridad con otros roles (algunos para los
cuales estas instituciones fueron creadas y, por lo tanto, más significativo para dicha institución).
Una tercera idea, se relaciona con la falta de reconocimiento legal de instancias especializadas
para la adecuada resolución de los conflictos jurídicos ambientales generados por el real o
presunto incumplimiento de los preceptos contenidos en los decretos supremos generados por
CONAMA. Por ejemplo, se podría contar con un Comité de técnicos o expertos que apoyen al
Director de Salud o al Consejo de Defensa del Estado, que debieran estar expresamente
autorizados en una Ley (esto existe en materia de Electricidad y Telecomunicaciones).
En relación con establecer materias de implementación de una norma ambiental en el cuerpo legal
de dicha norma, no es posible introducir aspectos presupuestales, puesto que esta es materia de
discusión de la Ley de Presupuesto. En cambio, no existen impedimentos legales para incorporar
en dicho decreto aspectos relacionados con difusión, información o capacitación. Sin embargo,
estas últimas pueden implicar gastos y aumentos presupuestales, que comprometen a los
firmantes del decreto.
A propósito de incentivos de cumplimiento – sanciones – la incertidumbre existente (ya que no es
posible que el potencial infractor la conozca de antemano con exactitud) podría o no resultar más
amenazadora y, por lo tanto, un mejor o peor incentivo de cumplimiento. Esto conlleva una dosis
importante de discrecionalidad, en materias que requieren certeza y seguridad jurídicas.
12
El Código Sanitario es de 1968, claramente no existía la temática ambiental de hoy. Luego, ante este
enfoque no deliberadamente ambiental de las normas del Código, se dificulta o impide que los objetivos de
una política ambiental se concreten, esto es replicable para las normas de la SISS.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
4-14
5.- Evaluación de la Aplicación de la Norma de Arsénico
La evaluación de la aplicación de la norma se presenta en dos secciones diferentes, la primera
corresponde a la evaluación de eficacia y la segunda de eficiencia. Aun cuando es difícil separar
las variables que inciden en uno u otro caso, se consideró pertinente hacer esta separación, pues
la evaluación de eficacia se hace en forma general a la norma, mientras que la eficiencia detalla en
cada uno de los agentes que participan en la aplicación de la norma.
5.1
5.1.1
Eficacia de la Aplicación de la Norma de Emisiones de Arsénico al Aire
Evolución de la normativa de arsénico en el aire
La preocupación por normar la contaminación por arsénico emitido al aire comenzó con el decreto
supremo 185/91 del Ministerio de Minería, en este decreto se entrega un plazo de 180 días al
Ministerio de Salud para elaborar y promulgar una norma de calidad primaria para el elemento
arsénico, la que se aplicara en todo el territorio nacional. Esta norma primaria fue publicada en el
diario oficial el 28 de abril de 1994 y corresponde al decreto supremo Nº 477 del Ministerio de
Salud.
La norma primaria para el elemento arsénico en el aire estableció un límite máximo de
3
concentración media aritmética diaria de 0,1 ng/Nm y concentración media aritmético anual de
3
0,05 ng/Nm . El Ministerio de Salud, cinco días después de promulgada la norma de calidad de
arsénico en el aire, la retiró, esto debido a que estudios realizados en paralelo a la promulgación de
esta norma demostraban que la línea base de arsénico en algunas zonas del norte del país es
superior al valor establecido por la norma.
Finalmente, el instrumento legal que se aplicó para regular la contaminación de arsénico es la
norma de emisión de arsénico al aire, que corresponde al decreto supremo 165/99 del Ministerio
Secretaría General de la Presidencia. Las fuentes emisoras de arsénico que son reguladas por
esta norma son los establecimientos industriales donde se realiza tratamiento térmico de
compuestos minerales o metalúrgicos de cobre y oro, cuyo contenido de arsénico en la
alimentación sea superior a 0,005% en peso. Se consideran como parte de la fuente emisora el
conjunto de operaciones unitarias desde el ingreso a cualquier etapa o unidad del proceso de las
materias primas, los productos y subproductos a ser tratados hasta la producción de ánodos de
cobre, cobre blister u otro producto descartado o comercializado y tratado en otra unidad de
producción, así como también todas las operaciones unitarias de tratamiento de los gases
metalúrgicos previa a su emisión a la atmósfera.
El decreto supremo Nº 165/99 tiene como objetivo proteger la salud de las personas y los recursos
naturales renovables. De su aplicación se espera, como resultado, un mejoramiento substancial de
la calidad atmosférica en las zonas afectadas y una reducción de la exposición al arsénico de las
personas y de los recursos naturales renovables. Con este fin, identifica las fuentes emisoras que
son reguladas y establece un cronograma de reducción de emisiones para cada una de las fuentes
emisoras.
Para el caso del As es importante entender que su control se encuentra íntimamente relacionado
con el control de otros contaminantes atmosféricos, SO2 y PM10. Las cinco fundiciones estatales,
han sido declaradas zonas saturadas para ambos contaminantes, salvo Paipote que ha sido
declarada saturada sólo para SO2. Esta declaración de zona saturada obliga a las fundaciones a
implementar planes de contaminación para reducir las emisiones. Las reducciones de SO2 y PM10
implican, indirectamente, que también se controlen las emisiones de As. Así por ejemplo, la forma
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-1
de reducir las emisiones de SO2 a la atmósfera a través de la captura de este gas y su tratamiento
en una planta de ácido para la obtención de ácido sulfúrico, implica que dentro de los gases que se
capturan está presente el As, disminuyendo así las emisiones de arsénico. Como la planta de
ácido requiere que los gases que la alimentan no tengan un alto contenido de As, este debe ser
precipitado antes del ingreso a la planta.
5.1.2
Evaluación de la Eficacia
Para evaluar la eficacia de la aplicación de la norma se debe definir en primer lugar, cuál es su
objetivo, de forma de poder evaluar si los resultados se acercan a él. El objetivo de esta norma, en
términos de la evaluación de la eficacia de la misma, es reducir las emisiones de arsénico al aire y
cumplir con los niveles establecidos según el cronograma.
También es importante caracterizar otros aspectos de la norma que son de interés para la
estimación de la eficacia. Así, por ejemplo, la norma establece una metodología básica para
estimar las emisiones de arsénico, ya que no es posible hacer mediciones directas. Sin embargo,
cada fundición tiene un proceso productivo diferente, por lo que se estableció, en primera instancia,
un plazo de 6 meses para desarrollar e implementar una metodología de estimación de la emisión
anual de arsénico para cada fuente. La que debía ser presentada al servicio de salud respectivo
para su aprobación.
Esta norma se definió como de auto evaluación, por lo tanto las fuentes emisoras son las
encargadas de entregar la información de sus emisiones a la autoridad, que es la DPA del Servicio
de Salud correspondiente. La DPA tiene el rol de revisar la información que remite la empresa y
darle su aprobación. En los casos en que corresponda el SAG ejerce también un rol fiscalizador, ya
que ésta es una norma primaria y secundaria.
La segunda etapa de implementación de la norma, la establece el cumplimiento del cronograma de
reducción de emisiones para cada fuente.
El análisis de eficacia en la implementación de la norma de emisión de arsénico se centrará en tres
puntos:
a) La implementación de la metodología de estimación de la emisión de arsénico al aire.
b) El cumplimiento del cronograma de reducción de emisión anual de arsénico para cada fuente.
c) Capacidad de control de los reportes de autoevaluaciones por parte de las DPA.
Presentación y Aprobación de la Metodología de Estimación
En general, la aprobación de la metodología se produjo con retraso en la mayoría de los casos, en
un principio la metodología se debía aprobar antes de comenzar el año 2000, de forma que éste
fuese el primer año de medición válido, pero la mayoría de las DPA. aprobó la metodología durante
el transcurso del año 2000.
Esto se explica por un cierto grado de desconocimiento de la norma por parte de las DPA, como
también por la falta de personal calificado para analizar la información entregada por las fuentes
contaminantes. Por ejemplo, en el caso de Caletones, se aprobó la metodología el año 2001
debido al retraso producido por el Servicio de Salud de O’Higgins, el cual desconocía la norma al
momento en que CODELCO presentó su metodología para el año 2000, por lo que, a partir de ese
momento, el servicio comenzó a entrenar a su personal para realizar la fiscalización de la norma de
arsénico. La DPA de Atacama aprobó la metodología en una reunión con las fundiciones de cobre
de su zona, por lo que no existe la aprobación legal de ésta. En el siguiente cuadro se resume la
información de aprobación de la metodología de estimación de las emisiones de arsénico.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-2
Cuadro 5-1 Emisión Máxima Establecida y Grado de Cumplimiento
Fuente
Noranda
Fundición Altonorte
CODELCO
Fundición Chuquicamata
CODELCO
Fundición Potrerillos
CODELCO
Fundición Caletones
ENAMI
Fundición Hernán Videla Lira
ENAMI
Fundición Ventanas
Barrick
El Indio (oro)
Diputada de las Condes
Fundición Chagres
Fuente: Elaboración Propia
Año aprobación de
metodología
2000, S.S. de Antofagasta
2000, S.S. de Antofagasta
2000, S.S. de
informalmente
2001, resolución Nº
S.S. de O’Higgins
2000, S.S. de
informalmente
2000,resolución Nº
S.S. de Valparaíso
No se ha aprobado
Atacama,
4309 del
Atacama,
248 del
2000, S.S. de San Felipe
Se debe destacar que, en algunos casos, fue necesario contar con la asesoría de profesionales
especializados para aprobar estas metodologías.
Cumplimiento del Cronograma de Reducciones
La norma no ha sufrido retrasos en la implementación del cronograma de reducción de emisiones.
Sólo tres de las fundiciones tienen plazos pendientes de reducción de emisiones, éstas son
Chuquicamata, Potrerillo y Hernán Videla Lira, todas ellas con plazo hasta el año 2003 para
disminuir sus emisiones.
La fundición Hernán Videla Lira perteneciente a ENAMI a la fecha no ha implementado medidas de
mitigación de arsénico que le permita cumplir con el nivel máximo de emisión establecido para el
año 2003. Las medidas que se barajan en la fundición para lograr el cumplimiento de la última
etapa del cronograma de reducción de emisiones son:
§
Disminuir la carga de cobre procesado, esto aumentaría los costos de producción
§
Aumentar la producción y modificar el proceso productivo, el problema es que ENAMI no
tiene capacidad de inversión actualmente
§
Mejorar la ley de los concentrados tratados, de forma de disminuir la cantidad de arsénico
que entra al proceso
Las fundición Chuquicamata y Potrerillos pertenecientes a CODELCO han trasladado sus
campamentos mineros como medida alternativa para cumplir con la tercera etapa de
implementación del cronograma de reducción de emisiones. El siguiente cuadro resume esta
situación.
Cuadro 5-2 Cumplimiento del Cronograma de Reducciones de Emisiones de Arsénico al Aire
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-3
Fuente
Noranda
Fundición Altonorte
CODELCO
Fundición Chuquicamata
CODELCO
Fundición Potrerillos
Año
cumplimiento
2000
Emisión máxima Etapa de Cumplimiento
(Ton/año)
126
100% de cumplimiento
2000
2001
2003
2000
2001
2003
2000
2001
2000
2003
2000
1100
800
400
1450
800
150
1880
375
42
34
120
CODELCO
Fundición Caletones
ENAMI
Fundición Hernán Videla Lira
ENAMI
Fundición Ventanas
Barrick
2000
200
El Indio (oro)
Diputada de las Condes
2000
95
Fundición Chagres
Fuente: Elaboración Propia a partir de información de COCHILCO
100% de cumplimiento
No presenta problema
Traslado de población
100% de cumplimiento
No presenta problema
Traslado de población
100% de cumplimiento
No presenta problema
100% de cumplimiento
No sabe como cumplirá
100% de cumplimiento
100% de cumplimiento
100% de cumplimiento
El análisis de eficacia de esta norma no puede excluir la fuerte relación de este contaminante con
otros contaminantes asociados a la producción de Cobre y Oro que están normados en el país. En
gran medida, el éxito en la implementación de la norma de emisión de arsénico, en cuanto a
producir una importante reducción de las emisiones de las fuentes contaminantes, se debe a la
aplicación de los planes de descontaminación para PM10 y SO2 y de llevar a cabo este proceso en
forma consensuada con las fuentes emisoras, de manera que el valor máximo de emisión es un
valor que la fuente pudiese cumplir en los plazos estipulados por la norma.
La tecnología utilizada para controlar las emisiones de SO2 que eligieron las fundiciones requiere
de una importante reducción del PM10 y As en etapas anteriores a la entrada de los gases a los
equipos de control del SO2. Los equipos de captación y transformación del SO2 en ácido sulfúrico
son muy sensibles a la presencia de PM10 y As, por lo tanto, estos elementos deben ser eliminados
de la corriente de alimentación de los equipos de producción de ácido sulfúrico. Producto de lo
anterior, las fundiciones de cobre y oro han logrado disminuir en forma importante la emisión de
arsénico al aire.
Capacidad de Control de los Reportes de Autoevaluaciones
Aun cuando el cumplimiento del cronograma de reducción de emisiones es alto, es importante
determinar si la información que allí se entrega es revisada y controlada por los agentes
fiscalizadores. Sin ahondar en los aspectos técnicos involucrados, interesa tener una evaluación
por parte de las DPA de este aspecto.
De los resultados de las entrevistas, es posible afirmar que existe una baja capacidad para revisar
y controlar los reportes de las auto-evaluaciones, ya que se requieren conocimiento técnicos
específicos que no están disponibles entre el personal del servicio, salvo en la DPA de Atacama
que tiene un profesional idóneo y la DPA de Rancagua y la de Viña del Mar que tienen un
profesional que trabaja específicamente los temas de contaminación atmosférica.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-4
5.1.3
Conclusiones
Es posible concluir que, aun cuando las metodologías demoraron más tiempo del programado en
ser aprobadas, el alto cumplimiento en el cronograma de reducciones permite afirmar que esta
norma ha sido eficaz en su aplicación. Esto era de esperar, ya que esta norma está diseñada en un
esquema de permitir los niveles emisión que la fuente sea capaz de emitir, entregándole una
mínima holgura.
Queda aún en cuestión el control y revisión de los reportes. Este es el punto clave que debe
tenerse en cuenta por ahora, ya que el estimar las emisiones y no poder medirlas en forma
determinística, sumando a la complejidad técnica del proceso, deja espacio a la manipulación de la
información. Debería abordarse en mayor profundidad este tema y evaluar la posibilidad de que el
control de estas estimaciones pueda exteriorizarse de la DPA, ya que, en algunos casos, no se
justifica tener una persona especializada sólo por esta norma.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-5
5.2
Eficiencia de la Aplicación de la Norma de Emisiones de Arsénico al
Aire
A continuación se presenta la evaluación de la aplicación de la norma de emisiones de arsénico al
aire según el análisis de fortalezas y debilidades descrito en el marco metodológico. En primer
término, se presenta la evaluación de los agentes fiscalizadores, que, en este caso, corresponden
a las DPA de Rancagua, San Felipe, Viña del Mar y Quillota, Coquimbo, Atacama y Antofagasta; y
al SAG de las regiones Vª y VIª. En este contexto, en primer lugar, se realiza un análisis más
detallado de las DPA, ya que se considera el agente fiscalizador más importante. En segundo
lugar, se presenta la evaluación de los beneficiarios. Finalmente, se realiza la evaluación de las
empresas reguladas.
5.2.1
Agentes Fiscalizadores – DPA
DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL
Fortalezas
1. La relación de los agentes fiscalizadores y
las fundiciones es buena.
2. Se ha utilizado la Comisión Conjunta con el
SAG y las actividades del Plan de
Descontaminación para apoyar las labores
de fiscalización de la norma de As.
3. La Comisión Conjunta es una instancia de
acción coordinada de las instituciones
fiscalizadoras y tiene procedimientos (V y VI
región)
4. En la VIª región se han creado mesas de
trabajo entre la empresa y los agentes
fiscalizadores y reguladores (CONAMA,
SAG, DPA y CODELCO), con resultados
bastante exitosos.
5. En el norte (IIª y IIIª región) existe un mejor
manejo de esta norma, se conoce más y se
ha hecho difusión.
RECURSOS HUMANOS
Fortalezas
Debilidades
1. La estructura institucional-organizacional ha
sido creada para objetivos diferentes a los
de las normas ambientales.
2. No existe una priorización clara de la norma,
varía por contingencia. La norma es una
más de las tantas actividades de la
institución.
3. En ninguna DPA existió planificación de la
implementación de la norma, no hay
procedimientos, se actúa como bomberos.
4. No hay claridad sobre el proceso
sancionatorio.
5. La coordinación con las otras instituciones
es variable, en algunos casos es buena y en
otros es mala, es dependiente de las
personas. No existe un canal preestablecido
de coordinación.
6. Falta
de
recursos
para
realizar
correctamente las labores de fiscalización
(auditorias de los auto-controles).
Debilidades
1. En algunas DPA han logrado tener personal 1. El nivel de instrucción de la norma es
dedicado específicamente a contaminación
insuficiente y, en algunos casos, inexistente.
atmosférica.
Escasa participación del personal en la
2. En las DPA de la IIª y IIIª región el personal
elaboración de la norma. Falta capacitación.
tiene mayor conocimiento de la norma y su 2. En la mitad de las DPA no hay capacidad
aplicación.
para evaluar los reportes de autoevaluación.
3. No se cuenta con personal suficientemente
calificado.
4. Poco personal y alta rotación.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-6
EVALUACIÓN Y GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN
Fortalezas
Debilidades
1. La comunicación con la fundición es buena y 1. No existe un canal formal de los flujos de
información. La forma de informarse de una
directa.
nueva norma es variable caso a caso.
2. Hay dos DPA (IIª y IIIª región) que llevan
registros y evalúan la situación de 2. No existe una política de difusión hacia la
comunidad.
cumplimiento.
3. Al autoevaluar su tarea de fiscalización de 3. No se realizan evaluaciones de los procesos
de fiscalización y no se llevan sistemas de
esta norma la califican de regular a malo.
información. Algunos registran datos, pero
Esto implica que tienen conciencia de sus
sin objetivos claros.
limitaciones.
4. En algunos casos, los flujos de información
con otras instituciones son buenos, pero
dependen de los contactos personales.
5.2.2
Agentes Fiscalizadores – SAG
En este caso, el análisis de debilidades y fortalezas es general, ya que sólo se entrevistaron dos
servicios y no son el foco del estudio.
Fortalezas
Debilidades
1. Existe coordinación en la aplicación de las
normas y la toma de decisiones a través del
trabajo de la Comisión Conjunta SAG-Salud
(incluso las inspecciones de terreno se
realizan en forma conjunta).
2. La Comisión es metódica y tiene
procedimientos establecidos.
3. Son un servicio autónomo y ellos manejan
su presupuesto.
4. El proceso sancionatorio es claro.
5. Buena relación con los agentes regulados,
el desarrollo de mesas de trabajo con ellos
ha sido exitoso.
1. No ha existido planificación en la norma de
As.
2. No existen recursos para implementar
nuevas normas.
3. Falta capacitación sobre esta norma y para
la evaluación de los reportes.
4. No se sabe quien tiene la prioridad entre
SAG y Salud ante un proceso sancionatorio
por esta norma.
5. La información de las normas llega por
distintas
vías,
aun
cuando
tienen
departamento jurídico.
6. Los flujos de información con otros servicios
son buenos, pero básicamente porque
existen contactos personales con SAG
central, DISAM, SESMA.
7. La información que se genera en el proceso
de fiscalización no es procesada.
5.2.3
Beneficiarios de la aplicación de la norma de emisiones de arsénico al aire
Con el objeto de evaluar la aplicación de la norma desde el punto de vista de los potenciales
beneficiarios de la misma, se realizó una encuesta para generar la información necesaria para
dicha evaluación.
Se identificó como potenciales beneficiarios a las poblaciones aledañas a las fundiciones, las
cuales deberían tener una mejor calidad del aire, debido a que las emisiones del contaminante
disminuyen gracias a la aplicación de la norma en cuestión. Se eligieron dos estudios de casos
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-7
como representativos de los potenciales beneficiarios: Paipote y Ventanas, en este último se
encuestaron distintas localidades.
Los resultados de la información recopilada se analizarán según la estructura lógica descrita en el
marco metodológico (este último se encuentra detallado en el anexo):
a)
b)
c)
d)
Percepción de los problemas de contaminación
Nivel de conocimiento
Rol ciudadano y actitud frente a la participación
Nivel de satisfacción y percepción de la gestión de la autoridad
Conclusiones
Para presentar de forma más esquematizada las conclusiones de la evaluación, se presenta a
continuación un análisis de las fortalezas y debilidades identificadas.
Fortalezas
Debilidades
1. Las personas perciben las molestias de la 1. Aun cuando existe cierta percepción del
problema de la contaminación, porque se
contaminación, es decir, tienen conciencia
ven los humos de la chimenea, el nivel de
del problema de la contaminación.
conocimiento de los contaminantes es bajo y
2. Las personas evalúan que las molestias han
no existen canales apropiados de entrega
disminuido.
de información.
3. Aun cuando se percibe que la empresa
genera
emisiones
contaminantes
se 2. El conocimiento de la norma y de su
cumplimiento es bajo, las personas no
reconoce que ha hecho esfuerzos por
saben como informarse. No existe una
descontaminar.
difusión efectiva de la información por parte
4. Se evalúa como positivo la existencia de las
de la empresa ni de la institución
normas.
fiscalizadora.
3. Aun cuando las personas perciben las
molestias y tienen cierto nivel de
conocimiento sobre su rol ciudadano, las
acciones que se realizan son mínimas,
debido a desinformación y a las pocas
expectativas de éxito.
4. El nivel socioeconómico y educacional de la
población es bajo, lo que dificulta que se
obtenga un mayor nivel de conocimiento e
información.
Además,
las
cercanas
relaciones con la fundición hacen que se
tenga temor a actuar.
5. La
percepción
de
las
instituciones
fiscalizadoras es mala y las personas no se
sienten parte activa del proceso regulatorio
normativo.
5.2.4
Regulados de la aplicación de la norma de emisiones de arsénico al aire
Con el objetivo de evaluar la aplicación de la norma, se realizaron entrevistas a los agentes
regulados por esta norma, principalmente a megafuentes. Las fundiciones entrevistadas fueron
Noranda (IIª región), Fundición Hernán Videla-Paipote (IIIª región), Fundición Ventanas y la
Fundición Caletones (VIª región). Con la información obtenida de las entrevistas, se pretende
analizar diversos aspectos que se relacionan con el grado de cumplimiento que tienen de la norma.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-8
Del mismo modo como se realizó con los agentes regulados de riles y ruidos, la información se
reestructurará de acuerdo a las siguientes dimensiones:
a) Nivel de Conocimiento e Información
b) Relación del agente regulado con el agente fiscalizador
c) Características socioculturales
Resultados sobre el nivel de conocimiento e información
A los entrevistados se les preguntó si conocían la norma y las sanciones por incumplimiento, el
grado de conocimiento que tienen las empresas es bastante bueno, puesto que las cuatro
participaron en la elaboración de la norma. También están de acuerdo en que, al haber participado,
y, en ocasiones, haber entregado información (Caletones tenía información de emisiones por
iniciativa propia) pudieron negociar en forma previa a la dictación de la norma y lo implicó que la
norma elaborada fuera factible de ser cumplida.
En relación a las sanciones, sólo la fundición Ventanas señaló conocer las sanciones a las que se
somete, dado que manejaba antecedentes en relación a un sumario sanitario realizado a Gener.
Junto con ello, en este caso se reconoce que el cierre temporal de la fundición es la sanción menos
13
deseable. El resto de las fundiciones no conocían sabían del tema .
Se les preguntó si sabían que tenían que entregar una metodología para ser aprobada por el
Servicio de Salud, las cuatro empresas ya la habían presentado, y fue aprobada por el SS.
Para ver si existía algún flujo de información entre los agentes involucrados se preguntó, de quién
recibe y a quién da información. Las cuatro fundiciones entregan los informes al Servicio de Salud
y en el caso de Ventanas y Caletones, además, se lo entregan al SAG. En el caso de Ventanas y
Noranda entregan informes a la CONAMA si ésta lo solicita.
En resumen, se ve que el grado de conocimiento que tienen los regulados de la norma es bastante
alto, además, existe un intercambio de información entre los agentes regulados y los fiscalizadores
para dar cumplimiento a la norma.
Resultados sobre la relación del regulado con el agente fiscalizador
Como se mencionó anteriormente, el hecho de que existan relaciones entre los agentes
involucrados permite que exista una mayor motivación de los regulados para cumplir con las
normas. En relación con dicho aspecto, se les preguntó a los regulados acerca de la percepción
que tenían de la calificación de los fiscalizadores, las respuestas no fueron homogéneas.
Noranda menciona que la DPA no tiene gente idónea para realizar una adecuada fiscalización. El
problema que han tenido con el SS es que durante el proceso de mantención, se limpian las
distintas partes del sistema, lo que puede ocasionar una recuperación mayor al 100%. Sin
embargo, ésta es una situación que se produce en el corto plazo, sin una trascendencia en el
tiempo, por lo tanto, deben ser evaluados en términos de largo plazo (balances anuales). A su
parecer, el SS no entiende este problema, por lo que sugiere que se deben contratar expertos en el
tema.
Paipote menciona que los fiscalizadores están suficientemente capacitados y que entienden lo que
están fiscalizando. Mantienen una comunicación fluida y continua sobre los resultados de los
balances. Sólo envían sus informes al SS.
13
Vale la pena recordar que las multas al ser arbitrio del SS pueden ir de 1-1.000 UTM.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-9
En Ventanas consideran que los fiscalizadores están calificados y, de hecho, realizan
observaciones al contenido de los informes remitidos. Existen buenas relaciones de trabajo, buen
nivel de coordinación y de credibilidad, lo que ha llevado a la firma de diversos convenios de
colaboración.
Caletones menciona que tiene buenas relaciones con sus fiscalizadores. En la actualidad ha
habido más multas y mayor presión política al respecto. Debido al plan de descontaminación,
reciben visitas más periódica por parte de los fiscalizadores. Consideran que la fiscalización es
razonable, se han capacitado y aprendido juntos. No han existido grandes dificultades y han
sostenido acuerdos con la autoridad local. Considera que no hay dificultades insanables.
Además de las relaciones que se puedan establecer con los fiscalizadores, es importante la
relación que tengan con los beneficiarios de la aplicación de las normas, puesto que son éstos
quienes deben percibir una mejora de la calidad ambiental. Cabe señalar que, en general, la
población no distingue demasiado entre los diferentes contaminantes que se emiten al medio y, por
lo tanto, sus quejas son generales.
En Noranda señalan que el arsénico es un tema sensible en Antofagasta, por lo que los afectados
se han involucrado en el tema, los vecinos de Coviefi (la población más cercana) también reciben
los resultados de los monitoreos.
Paipote señaló que las relaciones han mejorado bastante y los episodios críticos han disminuido.
En general, se tenía una mala imagen de la fundición, habían constantes reclamos de vecinos,
profesores y grupos ambientalistas, entre otros. Las relaciones han mejorado notablemente gracias
a la difusión del plan de descontaminación emprendida por la fundición.
En Ventanas desde 1998, se ha desarrollado un método de interacción con la comunidad que se
denomina “aldeas ambientales”, lo cual consiste en que la empresa pone a disposición de la
comunidad un lugar físico para que ésta pueda reunirse y discutir el tema ambiental y, además,
para que interactúen con la empresa. También, se financian actividades comunitarias y se postulan
proyectos de mejoramiento ambiental. Este programa tiene un fuerte grado de colaboración y
apoyo de CONAMA.
En Caletones, en el plan de descontaminación vigente, se estipula que deben realizar un plan de
difusión a la comunidad, la población más afectada Coya, no tiene un efecto tan directo y
prácticamente no hay períodos críticos.
En relación al cumplimiento de la norma, las cuatro empresas están cumpliendo con el nivel de
emisiones en un 100%. Paipote logra cumplir de manera muy ajustada y prevé que tendrá serios
problema para el 2003, cuando el máximo permisible para ella sea de 32 ton. En Ventanas tienen
confianza en que los valores calculados son realistas y, si bien a veces puede que en un mes se
informe una emisión negativa, ello sólo es producto de las imprecisiones en las variaciones en el
stock circulante, las que en el largo plazo se compensan y al expresar la emisión en un valor anual
no debiera haber este tipo de distorsiones. En Caletones ocurre algo similar a lo de Paipote, en el
sentido de que, a pesar de estar cumpliendo, el margen es muy estrecho. Comentan que incluso
han debido cerrar la planta por uno o dos días para poder cumplir. Por el contrario, Noranda
alcanza los niveles establecidos en la norma con bastante holgura. Sin embargo, para el 2003
tienen considerado crecer y duplicar la cantidad de concentrados, lo que significará implementar
algunos cambios tecnológicos.
Resultados de las características socioculturales
A los entrevistados se les preguntó acerca de la motivación que tenían para cumplir con la norma,
en los cuatro casos se menciona la “Imagen de la empresa” como uno de los principales incentivos
para cumplir con la norma. El cumplimiento de las normas ambientales es parte de la política de la
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-10
empresa o corporación. A este respecto Noranda explica que éste es un negocio de alta inversión y
largo período de recuperación. Es un negocio que hay que cuidar; no puede ser puesto en riesgo
por imagen, sanciones o nuevas regulaciones. En el caso de Ventanas éstos señalan que deben
cuidar la imagen de la empresa frente a la comunidad de trabajadores (debido a la exposición
laboral), y a la comunidad local, nacional e internacional. También destacan la importancia de la
certificación que obtienen al estar trabajando bajo las regulaciones, del mismo modo que evitan el
posible cierre de la empresa por no cumplimiento y las sanciones derivadas de sumarios sanitarios.
Finalmente, se les preguntó acerca de la efectividad de la norma y del proceso de fiscalización. En
Ventanas la percepción que tienen es que la norma se está cumpliendo con efectividad, pero
reconocen que las tendencias indican que cada día será más difícil cumplir, existe un problema de
sustentabilidad económica de la empresa. Del proceso fiscalizador, señalan que los servicios
poseen buen personal, calificado, exigente y proactivo. Para el caso de Noranda, con respecto a
los fiscalizadores, la percepción no es del todo buena, reconocen que hay visitas por parte del
Servicio de Salud pero falta capacidad.
Se puede señalar que hay una preocupación por parte de los regulados para cumplir con la norma,
porque tienen conciencia ambiental y porque, de no cumplir con las exigencias, las empresas
verían dañada su imagen corporativa, lo que traería el desprestigio de ésta. Sobrepasar los niveles
establecidos, expone al cierre temporal de la empresa, lo que se traduce en un cese en la
producción y la respectiva pérdida de ingresos. Por lo tanto, el incentivo económico a cumplir es
bastante alto.
Conclusiones
Fortalezas
Debilidades
1. El grado de conocimiento que tienen de la 1. En el caso de algunas fundiciones, el
cumplimiento a largo plazo no se ve
norma es bueno, conocen las exigencias a
sostenible, mencionan dificultades de
las que están sujetos.
crecimiento futuro.
2. Han
realizados
las
modificaciones
necesarias para poder cumplir con la
norma.
3. Existe un buen flujo de información con el
agente fiscalizador (al entregar los
informes de sus monitoreos) y en general
las relaciones con él son buenas.
4. Existe una disposición para tener canales
de
información
con
los
agentes
beneficiarios de la norma y mostrar que
están cumpliendo con la norma.
5. La principal motivación para cumplir es la
imagen de la empresa, a esto se asocia el
alto grado de cumplimiento que presentan.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-11
5.3
5.3.1
Información Obtenida De Las Entrevistas Realizadas
Entrevistas a las DPA
Existen 6 DPA que fiscalizan las emisiones de arsénico de las mega fuentes; éstas son: Rancagua,
San Felipe, Viña del Mar y Quillota, Coquimbo, Atacama y Antofagasta.
a.- Evaluación de la etapa de implementación
¿Cómo es el nivel de conocimiento de la norma, cómo fueron informados y cómo ha sido la
calidad de está comunicación?
El nivel de conocimiento es bueno. Sin embargo, no tuvieron una buena comunicación de esta
norma. En el caso de Atacama la obtuvieron del Diario Oficial.
En el caso de Rancagua fue el fiscalizado, CODELCO, quien llegó a presentar su metodología y
ellos no sabían nada. Ahí tuvieron que pedir información a DISAM. En esta ocasión, la calidad de
la comunicación fue mala.
¿Cómo ha sido el nivel de instrucción para llevar acabo la norma?
Todas coinciden que el nivel de instrucción ha sido insuficiente y, en algunos casos, inexistente.
Las DPA de la IV y V región recibieron por parte de CONAMA central capacitación de J. Wiertz,
pero lo consideran insuficiente. La VI región debió asesorarse por su cuenta con un profesional. En
el caso de Atacama, el subdirector es un ingeniero metalúrgico, así que pudo comprender bien el
texto de la norma y cómo aplicarlo.
Nota: en entrevista con J. Wiertz se mencionó que existió capacitación en todas las regiones donde
existen fuentes de emisión.
¿Cómo considera la calidad del texto de la norma y su reglamento (claridad, ambigüedades,
discrepancias, etc.)?
Las DPA del norte lo consideran bueno. Las DPA de la IV y V lo considera difícil y con distintas
posibilidades de interpretación. Rancagua menciona que debió asesorarse para entenderla.
¿Participaron en la elaboración de la norma?
Tan sólo la DPA de Antofagasta menciona haber participado, en alguna medida, de la elaboración
de la norma. Atacama señala que les solicitaron datos.
¿ Se le ha dado importancia a la implementación y fiscalización de esta norma en su DPA?
En la zona norte se le da importancia a esta norma; en la zona central, su importancia varía según
las contingencias del momento.
¿Conoce el proceso para sancionar a los infractores y el monto de las sanciones?
No está tan claro. Sólo Atacama dice conocerlo.
¿Cómo ha sido el proceso de difusión de esta norma a la comunidad? ¿Quién tuvo esta
responsabilidad?
No hay política de difusión. Algunas tienen claro que a nivel local les corresponde a ellas informar,
y que a nivel nacional le corresponde a CONAMA.
Normalmente informan a aquellos que se acercan al servicio.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-12
¿Hubo planificación del proceso de implementación?
¿Existió un instructivo de una institución superior (DISAM, SESMA, ...)?
¿Se fijaron plazos y metas?
¿Cómo es el estado de avance del plan propuesto?
¿Se solicitó Instrumentos, Capacitación y/o Presupuesto adicional?
La respuesta de las seis DPA es NO.
En el caso de IV, V y VI región prevalece la idea de que esta norma llegó sin previo aviso, dentro
de un gran numero de otras tareas que deben realizar y que han ido aplicándola como han podido.
Lo que sucede en la práctica es que las mega fuentes envían sus informes, más que ellos los
fiscalicen. En la IV región no le han dado mayor importancia, en la V región no tienen capacidad
técnica para analizar los informes y en la VI tienen un profesional que maneja la contaminación
atmosférica y está capacitado para ello.
Sin embargo, Atacama menciona que el estado de avance es bueno, puesto que todas las mega
fuentes están con declaraciones.
San Felipe menciona que está detenido porque falta evaluar los informes.
¿Cómo ha sido la coordinación con CONAMA regional?
Atacama menciona que las respuestas se encuentran en CONAMA Central, y que esta situación
los perjudica como fiscalizadores. Antofagasta mantiene una comunicación directa con su
CONAMA regional para cumplir con esta norma. Coquimbo señala que en general no tiene buena
coordinación con su CONAMA regional. San Felipe menciona que tiene una buena coordinación,
pero que no ha sido en la fase de implementación. Rancagua menciona que han trabajado en
conjunto y conexión directa, especialmente en el plan de descontaminación de Caletones, con
CONAMA y SAG.
¿Cuáles fueron las debilidades y fortalezas de la implementación de esta norma?
Fortalezas:
Las fortalezas que se observan durante la etapa de implementación se refieren, principalmente, a
las empresas. Estas cuentan con la capacidad técnica para aplicar esta norma, y se observa
además, interés por cumplir con los plazos establecidos.
En la V y VI región la coordinación entre instituciones ha sido buena
Debilidades:
Las empresas están mal informadas; más bien, la información les llegó muy tarde y con una mala
difusión.
Falta capacitación para implementar/fiscalizar esta norma.
b.- Evaluación del proceso de fiscalización
En relación a la capacidad de realizar la fiscalización:
¿Cuenta con suficiente personal para fiscalizar adecuadamente?
¿Está este personal, suficientemente capacitado?
¿Cuentan con información adecuada para focalizar la fiscalización?
En general cuenta con información para poder fiscalizar sus zonas. Contar con personal
suficientemente capacitado es el principal problema para muchas de ellas. Rancagua y Atacama,
(menciona que se auto capacitó, su director es ingeniero metalúrgico) no presentan problema
problemas a este respecto.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-13
En relación al proceso fiscalizador:
¿Es éste un proceso engorroso?
¿Existe coordinación / cooperación del regulado?
¿Poseen una pauta de fiscalización?
¿Se coordinan con otras instituciones?
¿Cuáles han sido las dificultades técnicas o administrativas para fiscalizar?
En general mantienen buenas relaciones con las mega fuentes reguladas. En relación a la
dificultad del proceso de fiscalización, lo consideran levemente engorroso, básicamente por falta de
capacitación en la materia.
La zona norte tiene una pauta de fiscalización que va de 2 a 4 visitas anuales. Normalmente están
coordinados con CONAMA para el proceso fiscalizador. Los informes llegan mensualmente, si
tienen cualquier duda van a terreno o se comunican.
En el caso de San Felipe y a pesar de que la Comisión Conjunta con SAG no ha sido establecida
por esta norma, sí ha cooperado en su implementación; sin embargo, no pueden revisar los
informes que les envían, que es el punto clave de la fiscalización. En la V región el proceso de
fiscalización es incipiente.
En Rancagua la empresa (Fundición Caletones) cumple bien, y trabajan muy en conjunto por el
plan de descontaminación. Se fiscaliza y se programan las auditorías. Para el caso del arsénico,
aún no hay fiscalización en terreno, pero sí se corrobora la información que envían.
¿Las empresas han presentado una metodología de estimación de emisiones (balance de
masas)?
¿El Servicio aprobó esa metodología?
¿Cuáles son los problemas con esa metodología?
¿Existe algún tipo de control de cómo esa metodología se está aplicando?
¿Presentan balance de Cu y Fe; se les exige?
• Antofagasta: Sí, CODELCO y Noranda. La metodología de ambas fue aprobada el año 2000.
Tienen algunos problemas con la metodología como algunas “salidas” que no aparecen en la
norma, como el caso de “mantención” y no todos los inventarios son considerados. Presentan el
balance de Cu junto a la información mensual.
• Atacama: Sí, las fundiciones. Se aprobó sin una resolución (no tenían claro que debía ser a
través de resolución) en una reunión en 1999. El problema que ellos ven con la metodología es
que fácilmente se pueden “cocinar” los datos. Ellos se hacen presentes sólo en algunos
muestreos, no hay recursos para hacerlo más seguido. Las empresas no envían los balances
de Cu y Fe, pero si se les solicitan lo hacen.
• Coquimbo: No. El Indio tiene un margen de emisión de 60 ton; por lo tanto, por muy mala que
esté la metodología igual cumplen la norma. La norma se hizo a la medida de la empresa. De
todas formas, El Indio cierra su mina El Tambo y baja su producción. Las empresas igual envían
sus informes, pero no hay capacidad técnica para analizarlos.
• San Felipe: Sí, el año 2000 salió la resolución de Chagres. El problema es que no pueden
analizar la información que les llega. No tienen claro si vienen los balances de Cu y Fe, puesto
que no comprenden bien los informes.
• Viña del Mar y Quillota: Enami cuenta con la metodología aprobada mediante resolución Nº248
del 13/09/2000, y fue publicada en el diario oficial el 17/05/2001. La metodología se va a auditar
en julio (2002) con gente de la CONAMA nacional. En relación a los balances, estos presentan
el balance de ambos, Cu y Fe.
• Rancagua: Sí. Como la metodología llegó antes de que supieran de la norma, hicieron en el
2000 una aprobación ordinaria (provisoria) para cumplir con la ley. En el 2001 salió la resolución
de la metodología. Envían los informes con los balances de As y Cu, pero no de Fe.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-14
En relación al manejo de la información: ¿se llevan registros? ¿ a quién se informa o quiénes
les informan y cómo es la calidad del flujo información? ¿qué necesidades de información
presentan?
Por lo general no llevan un sistema de información que les permita realizar evaluaciones o
establecer tendencias. Algunos sí registran los datos, pero sin un objetivo claro y sienten la
necesidad de contar con mejores sistemas de información.
A veces informan a CONAMA cuando ella lo solicita.
Rancagua informa sobre el sistema de vigilancia a la CONAMA regional, pero no de arsénico.
¿Cómo evalúa Ud. el cumplimiento de su institución en la tarea de fiscalizar esta norma?
La respuesta va de regular a malo. Mencionan falta de capacitación y personal para fiscalizar
adecuadamente esta norma o que están recién iniciándose en el tema.
c.- Evaluación del cumplimiento de los objetivos de la norma
¿Cuál es su visión del cumplimiento de los objetivos de la norma en su jurisdicción? ¿Se
lleva acabo una estadística u otro procedimiento que permita tener una visión del
cumplimiento de estos objetivos?
En la zona norte evalúan que se cumplen los objetivos ambientales y que los niveles de emisiones
han disminuido. En la zona central no tienen claridad a este respecto o evalúan que es malo.
No se llevan estadísticas, salvo los registros de Atacama y Antofagasta, que puedan evaluar la
situación de cumplimiento.
En relación a las sanciones de los infractores: ¿ cómo ha sido este proceso y cómo se
relaciona con aquellos que lo ejecutan?
No se han aplicado sanciones. Todos cumplen la norma.
5.3.2
Entrevistas a las CONAMAS
Las CONAMAS entrevistadas son las de la II, III, V y VI región
¿Cómo ha sido la implementación de esta norma en su región? ¿Cuál es su visión con
respecto a los fiscalizadores de la norma de arsénico, en relación a su conocimiento de la
norma y su capacidad de fiscalizarla? ¿Cómo son los flujos de información y cómo es la
relación entre ambos? ¿Qué problemas se presentan para la fiscalización adecuada de esta
norma?
II región: Existe un buen conocimiento de la norma por parte del servicio de salud. Se ha hecho
bastante difusión. El año pasado se hizo un seminario de todas las normas en la II región. También
se han hecho comités regionales con distintos profesionales e instituciones. Existe una muy buena
coordinación y colaboración con los servicios. Sin embargo, es necesario fortalecer más a los
Servicios de Salud para poder fiscalizar esta norma. Ellos están haciendo un fuerte apoyo al
Servicio de Salud. Este año hubo una capacitación por parte de la Universidad de Chile a
CONAMA, SS y SAG. Sin embargo, mantienen aprehensiones con el proceso fiscalizador. En el
SS hay rotación del personal y éste es poco. La metodología de cálculo de la norma tiene vacíos.
El regulado puede dar distintas interpretaciones. No han logrado consensuar las interpretaciones
de las metodología empleadas. En su opinión, es importante aclarar esta norma, principalmente
consideraciones de muestreo, por los efectos acumulativos. También es necesario corroborar más
en terreno. Se está llevando la norma de arsénico al Programa Priorizado (CONAMA propone al
Consejo de Ministros un programa priorizado para trabajar).
III región: Existe un buen conocimiento de la norma. Sin embargo, se menciona que no se
participó en su elaboración. Su participación en la implementación fue muy menor. Una razón es
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-15
que la población local no le da mayor importancia al arsénico (azufre es el tema principal).
Tampoco hubo un proceso o discusión a nivel regional (como sí lo hubo en el caso de los planes).
La discusión de esta norma se centralizó debido a que CODELCO y ENAMI la discutieron a nivel
nacional en forma corporativa. La DPA tampoco participó. CONAMA ha actuado como impulsor.
Recuerda al servicio la necesidad de establecer la metodología (la DPA ha tenido una rotativa de
personal). La DPA no le ha dedicado mucho al tema, porque la población se retiró de Potrerillo;
están más preocupados del azufre de Paipote. Ellos les solicitan información a la DPA para realizar
un informe semestral, sobre los informes que ella recibe de las empresas (los cuales se entregan
con regularidad). Esta información resulta engorrosa para la CONAMA. El objetivo de estos
informes es el seguimiento a planes y normas, para ver la posibilidad de reajustarla. (CONAMA no
puede pedir directamente la información a las empresas). En su opinión, faltan medios económicos
para realizar una auditoria al auto-control. Actualmente, una empresa externa realiza las
mediciones. La DPA ha tenido problema en ponerse de acuerdo en la metodología.
V región: En opinión del entrevistado, falta preparación de los servicios, de la CONAMA y de todos
en el tema del arsénico. La capacitación no ha sido suficiente. Ahora San Felipe y Viña del Mar
están pidiendo mayor capacitación. De hecho, en arsénico hay un año de datos que no pueden
analizar y no han podido realizar el informe, por lo cual están pidiendo capacitación. A pesar de
esto, las empresas entregan su información regularmente. Sin embargo, la falta de capacitación no
es la única limitante de los fiscalizadores, sino también, el hecho que deben cumplir muchos otros
objetivos que parecen más urgentes. No tiene conocimiento de si las metodologías presentadas
por las empresas han sido aprobadas. Los flujos de información son buenos, básicamente por que
existen contactos personales.
VI región: Los fiscalizadores no tienen recursos como computadores ni cantidad de personal
adecuado para la fiscalización, aunque en capacitación estén bien. Existe una descoordinación al
interior del servicio, para el profesional que está a cargo, el tema de las normas ambientales puede
ser importante y prioritario, pero no así para el director del SS o de la DPA. Se ha pedido
formalmente que se remita a CONAMA la información sobre emisiones de arsénico del El Teniente,
pero no lo han hecho. Aunque los profesionales hagan el trámite administrativo que corresponda, si
el Director no firma, no sale. Sin embargo, los flujos de información directa son buenos, existe una
buena relación entre los profesionales, han trabajado juntos en diversos temas y esto ha sido muy
importante, pero si las jefaturas no se ponen de acuerdo, el trabajo se estanca.
¿Cómo es el nivel de cumplimiento de la norma y su visión sobre los regulados?
II región: Chuquicamata está en el límite. Es fácil manipular los balances. Existen aprehensiones
sobre la información enviada. Noranda está muy bajo los límites establecidos. Piensa que el
proceso de fiscalización no es efectivo.
III región: No se ven problemas con el cumplimiento puesto que no es muy exigente. El
entrevistado comenta que existió bastante negociación con las empresas y que éstas son bastante
realistas con las tecnologías disponibles. En su opinión, se han cumplido los niveles de restricción.
Se han acomodado a la realidad y el impacto ambiental no es grande porque la población se fue de
Potrerillos.
En relación a la efectividad del proceso, considera que es el tema más complicado. No hay medios
para auditoría; no están habilitados para hacer una fiscalización instrumental. En su opinión, el
balance de masa no cumple con una verdadera fiscalización, ya que la DPA no mide y no fiscaliza
el proceso de muestreo y medición.
V región: La relación con las empresas es buena. Tienen mesas de trabajo y han desarrollado
acuerdos de producción limpia. Por su parte, CONAMA tiene una orientación de romper la línea de
fiscalización “dura”, y más bien desarrollar un sistema de incentivos que permita que las empresas
desarrollen un sistema de gestión ambiental más integral; es decir, trabajar en el área de las
emisiones contaminantes y de los riesgos ambientales, es lo que se ha trabajado en el APL con el
sector industrial El Salto.
VI región: El Teniente (la fuente emisora) cumple y tiene buena actitud. Las auditorías de las
mediciones y monitoreos del plan de descontaminación las hace CODELCO a través de un servicio
externo, que debe ser acreditado por el SS. Falta optimizar estas auditoría y tiempo para analizar
las posibles mejorías que se podrían integrar al plan.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-16
5.3.3
Entrevista al SAG
Se entrevistó a los SAG de la V y VI región
En relación con la implementación de la norma de arsénico, ¿ cómo ha sido la experiencia de
su servicio?
SAG V región: La información de las normas les llega por distintos caminos, no hay conducto
regularizado, aun cuando tienen departamento jurídico. En relación a la contaminación atmosférica,
existe la Comisión Conjunta SAG-Salud, de forma que existe una fuerte coordinación para la
aplicación de las normas y la toma de decisiones. Existen dos comisiones, una con la DPA de
Aconcagua para atender Chagres y otras mega fuentes, y la otra, con la Subdirección de Viña del
Mar, para atender la Fundición de Ventanas y otras mega fuentes. Ellos sólo tienen atribuciones en
la norma de arsénico. Actualmente, toda la comisión está pidiendo capacitación, porque tienen un
año de datos y no saben cómo auditarlos. “No se puede fiscalizar lo que no se conoce”. A pesar de
que participaron de la capacitación realizada por J. Wiertz, ésta no fue suficiente, puesto que, en
aquel entonces, no tenían datos y, por lo tanto, fue una capacitación sólo teórica.
SAG VI región: La norma de arsénico no ha sido planificada ni implementada; ni siquiera se ha
conversado. Sin embargo, están más o menos tranquilos con el tema del arsénico porque saben
que el plan de descontaminación y las plantas de ácido han disminuido las emisiones de arsénico.
También se menciona que las normas de aire están en segundo lugar y que son más prioritarias
las normas de agua (emisión y calidad), porque afecta cultivos, fauna y suelos. En cambio, los
problemas del aire tienen un efecto más crónico. La información de la norma ha llegado por una
comunicación fluida con el personal de la DPA. No obstante, sentirse bien informados, mencionan
que no existe un conducto regular u oficial de información. No participaron en la capacitación de J.
Wiertz, agregan que no existen los recursos necesarios para implementar nuevas normas. Aun
cuando ellos no tienen un problema de recursos, porque son un servicio autónomo (el ministerio
les entrega un presupuesto anual y ellos definen la destinación de los fondos), no existen fondos
disponibles para nuevas normas (sí para cumplir con los actuales programas de contaminación y
SEIA). Les preocupa más la norma de calidad del agua que viene, ya que involucrará un trabajo
más intenso. (Actualmente están terminando un estudio de diagnóstico de calidad de agua del río
Cachapoal, que se espera entregue un plan de gestión para la calidad del agua).
Sobre la fiscalización, los planes de descontaminación y procedimiento de sanción
SAG V región: Acompañados por los miembros de la Comisión Conjunta van y fiscalizan. Esto ha
sido muy provechoso, porque les ha permitido discutir y tomar decisiones más analizadas. Por su
parte, ENAMI y Chagres les envían la información en forma oportuna a ellos y a la DPA. A pesar de
tener múltiples tareas, la norma de arsénico ha tomado importancia y dedicación por la existencia
de la comisión; ya que ella compromete e incentiva a los profesionales del servicio a realizar las
labores pertinentes. En general, los comités son metódicos y están todos los procedimientos
establecidos. Los oficios salen con las firmas de los dos directores de los servicios. La fiscalización
es activa y eficiente.
El proceso sancionatorio del SAG se denomina “Acta de Citación”, donde se estipulan las multas
que proceden. Esta parte la maneja el departamento jurídico. En el caso de la norma de arsénico,
no se sabe aún quien iniciará el proceso de sanción en caso de incumplimiento. Todavía no se ha
aplicado. En el caso de PM10 (que es una norma de calidad), cuando se sobrepasa la norma, se
hace un informe que se entrega a la COREMA (este procedimiento ya está implementado para las
dos comisiones).
La relación con los agentes regulados es muy fluida y abierta, existe buena comunicación. Han
asumido el tema, ya cuentan con un Departamento de Unidad Ambiental. Las metodologías de
balance de masas para arsénico ya han sido aprobadas para Ventanas y Chagres. Ventanas tiene
problema con la norma secundaria, lo reconocen y están preocupados por resolverlo.
También es importante mencionar que sostienen buena comunicación con el SAG central (Olga
Espinoza), DISAM (Walter Folch) y SESMA (Ignacio Olaeta), quienes los apoyan y son consultados
en caso de dudas; también les prestan ayuda en terreno en los casos más complicados. Con
CONAMA Central no tienen mucha relación. Todo se canaliza por la CONAMA regional; los que
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-17
siempre les dan ayuda técnica y coordinación.
SAG VI región: Trabajaron estrechamente con la DPA en la elaboración del plan, establecieron el
área de influencia, etc. Toda esta información fue posteriormente utilizada por CONAMA.
Mantienen buenas relaciones con El Teniente. Por último, cabe desatacar la importancia de las
mesas de trabajo con CODELCO, CONAMA, SAG y DPA, porque en ella se reconocen los
problemas y se establece un cronograma de actividades de diagnóstico. Un aspecto importante es
que los fiscalizadores no han perdido sus atribuciones. Esto se discutió y se dejo una cláusula
específica al respecto.
Visión sobre la población beneficiada por la norma
SAG V región: Las comunidades aledañas a Chagres y Ventanas están inquietas. A pesar de los
cambios tecnológicos y de que se está cumpliendo la norma, la ciudadanía no percibe eso, ya sea
por falta de información, o bien porque no hay efectos retroactivos. Sienten que igual están
contaminados. Por ejemplo, en el caso de Ventanas, el daño ya está hecho y reponer el paisaje y
la agricultura de esa zona no es directo al cumplimiento de las normas. El SAG ha querido hacer
difusión pero no es atribución de ellos. Aquí hay un vacío, sería interesante informar a la
comunidad.
SAG VI región: El área agrícola afectada por arsénico es similar a la de SO2. Abarca la cordillera y
precordillera; por lo tanto, está afectando más a la fauna y flora de esos lugares y a la producción
de agua por carga nival (pero los análisis de agua muestran que esto no ha sido muy relevante, no
muestra niveles de As muy altos). La zona agrícola afectada no es tan importante
Sobre el manejo de la información
SAG V región: La información que se genera en el proceso de fiscalización no es procesada,
porque faltan recursos humanos, tiempo y equipos. Sólo se hace algo cuando hay alumnos tesistas
o en práctica.
SAG VI región: no procede
5.3.4
Resultados de la Encuesta aplicada a los Beneficiarios de la aplicación de la
norma de emisiones de arsénico al aire
Como se señaló en la sección anterior, se identificó como potenciales beneficiarios a las
poblaciones aledañas a las fundiciones, las cuales deberían tener una mejor calidad del aire,
debido a que las emisiones del contaminante disminuyen gracias a la aplicación de la norma en
cuestión. Se eligieron dos estudios de casos como representativos de los potenciales beneficiarios:
Paipote y Ventanas, en este último se encuestaron distintas localidades.
Los resultados de la información recopilada se analizarán según la estructura lógica descrita en el
marco metodológico (este último se encuentra detallado en el anexo):
e)
f)
g)
h)
Percepción de los problemas de contaminación
Nivel de conocimiento
Rol ciudadano y actitud frente a la participación
Nivel de satisfacción y percepción de la gestión de la autoridad
Caracterización de los encuestados
Para el caso de Paipote, se realizaron 83 encuestas, de los cuales un 31,3% tenía una relación
cercana con la fundición, ya sea porque trabaja en ella o porque tenía algún familiar o amigo
cercano que trabaja en la fundición; mientras que en Ventanas, fueron 80 los encuestados y, en
este caso, el 87,5% tenía una relación cercana con la fundición.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-18
La distribución por localidad de los encuestados para el caso de Ventanas se presenta en el
Gráfico N° 5.3.4-2
En el caso de Paipote el 37,3% de los encuestados fueron hombres, mientras que en Ventanas
este valor alcanzó al 45%. El nivel de educación de los encuestados se presenta en el Gráfico N°
5.3.4-3.
Las características de los encuestados de sexo, educación, relación con la fundición y localidad
serán, posteriormente, cruzadas con el resto de la información recopilada.
En los siguientes gráficos se presentan las características de la muestra encuestada.
Gráfico N° 5.3.4-1
DISTRIBUCIÓN DE LA MUESTRA POR COMUNA Y LOCALIDAD
(n=163)
Los M a itenes
7.4%
Valle Alegre
4.9%
La Greda
14.7%
O tros
49.1%
Paipote
50.9%
Puchuncaví
22.1%
Gráfico N° 5.3.4-2
D I S T R I B U C I Ó N D E V E N T A N A P O R L O C A L ID A D E S
(Porcetajes)
(n = 8 0 )
4 5 .0
3 0 .0
1 5 .0
1 0 .0
L o s M a iten es
V a lle A legre
La G reda
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-19
Puchuncaví
Gráfico N° 5.3.4-3
NIVEL EDUCACIONAL DE LOS ENTREVISTADOS ( Paipote y
Ventanas)
(n=163)
(Porcentajes)
No responde
1.2
Superior
12.9
Media incompleta
22.7
Media completa
25.8
Básica incompleta
19.6
Básica completa
17.8
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
Gráfico N° 5.3.4-4
NIVEL EDUCACIONAL DE LOS ENTREVISTADOS DE PAIPOTE
(n=83)
No responde
1.2
Superior
14.5
Media incompleta
24.1
Media completa
24.1
Básica incompleta
15.7
20.5
Básica completa
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-20
30.0
30.0
Gráfico N° 5.3.4-5
NIVEL EDUCACIONAL DE LOS ENTREVISTADOS DE VENTANA
(n=80)
No responde
1.3
11.3
Superior
Media incompleta
21.3
27.5
Media completa
Básica incompleta
23.8
15.0
Básica completa
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
Gráfico N° 5.3.4-6
¿TRABAJA UD, ALGUN FAMILIAR O AMIGO CERCANO CON LA
FUNDICIÓN (Paipote y Ventanas)?
(n=163)
(Porcentajes)
45.0
41.1
40.0
36.2
35.0
30.0
25.0
20.0
13.5
15.0
10.0
9.2
5.0
0.0
Si, yo
Si, un familiar
Si, un amigo cercano
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-21
No
Gráfico N° 5.3.4-7
¿TRABAJA UD, ALGUN FAMILIAR O AMIGO CERCANO
EN LA FUNDICIÓN DE PAIPOTE?
(n=83)
(Porcentajes)
80.0
68.7
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
19.3
20.0
9.6
10.0
2.4
0.0
Si, yo
Si, un familiar
Si, un amigo
cercano
No
Gráfico N° 5.3.4-8
¿TRABAJA UD, ALGUN FAMIAR O AMIGO CERCANO
EN LA FUNDICION DE VENTANA?
(n=80)
(Porcentajes)
60
53.8
50
40
30
20
17.5
16.3
12.5
10
0
Si, yo
Si, un familiar
Si, un amigo
cercano
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-22
No
Resultados sobre la Percepción de los Problemas de Contaminación
Se les consultó a las personas respecto de cuáles contaminantes que emite al aire la fundición
pueden tener efectos en la salud, los porcentajes son similares en ambos casos, ya que en
Ventanas el 31,3% de los encuestados mencionó arsénico, mientras que en Paipote lo hizo un
36,1%. Sin embargo, no ocurre lo mismo con PM10, ya que, mientras en Ventanas sólo un 16,3% lo
menciona, en Paipote este porcentaje alcanza a 44,6%.
En general, al hacer el análisis de distribución por localidad, no se ven diferencias marcadas, los
porcentajes que mencionan arsénico son bajos, salvo en Los Maitenes. Para PM10 no hay
diferencias relevantes.
En cuanto a la diferencia por sexo, sí es interesante observar que, tanto para arsénico como para
PM10, una mayor proporción de los hombres identificó los contaminantes en relación con las
mujeres (Gráfico N° 5.3.4-9y Gráfico N° 5.3.4-10).
Gráfico N° 5.3.4-9
M E N C I O N D E L O S E N T R E V IST A D O S D E P A IPO T E D E L T IPO D E
CONTAMINANTES QUE PUEDEN TENER EFECTOS EN LA
SALUD EMITIDOS POR LA FUNDICION SEGUN SEXO
(Porcen tajes)
70.0
60.0
58.1
58.1
50.0
36.5
40.0
30.0
23.1
20.0
32.7
22.6
21.2
17.3
9.7
10.0
3.2
0.0
M enciona
Arsénico
No menc
Arsénico
M enc m a terial
particulado
H o m bre
No menc.
m a terial
particulado
M u jer
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-23
N /C
Gráfico N° 5.3.4-10
MENCION DE LOS ENTREVISTADOS DE VENTANA DEL TIPO
DE
CONTAMINANTES QUE PUEDEN TENER EFECTOS EN LA
SALUD
EMITIDOS POR LA FUNDICION SEGÚN SEXO
(Porcentajes)
100.0
90.0
80.0
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
88.6
84.1
66.7
50.0
44.4
25.0
15.9
9.1
Menciona Arsénico No menc Arsénico
Hombre
Menc material
particulado
No menc. material
particulado
Mujer
Al analizar el conocimiento de los contaminantes por nivel de educación, se observa que las
personas con más educación identifican de mejor manera los contaminantes arsénico y PM10 que
las personas con menor nivel educacional.
Al hacer el cruce entre esta variable de conocimiento de los contaminantes y la relación que tiene
con la fundición, se obtiene cierta movilidad. En el caso de Ventanas, se observa cierta tendencia a
que los trabajadores y las personas que tengan un familiar cercano que trabaje en la fundición,
identifiquen más fácilmente el contaminante arsénico que el PM10.
14
En Paipote los trabajadores encuestados fueron pocos , por lo cual, no es posible concluir. Sin
embargo, en este último caso, llama la atención que dentro del grupo que no tiene relación con la
fundición, un alto porcentaje menciona arsénico y PM10.
En general, se puede concluir que una baja proporción de las personas identifican los
contaminantes, aun cuando tienen una percepción del problema a través de la emisiones de humo
de las chimeneas. Las mujeres y las personas con menos nivel educacional tienen menos
conocimientos de los contaminantes.
Nivel de conocimiento de los efectos de la contaminación con arsénico y de la norma de
emisión
15
Se preguntó por si sabía de la presencia de diversos contaminantes en su localidad (Gráfico N°
5.3.4-11 y Gráfico N° 5.3.4-12). En Ventanas saben que hay mucho arsénico y no tanto PM10,
mientras que en Paipote, un mayor porcentaje identifica que hay más PM10 que arsénico.
14
Lamentablemente, no se permitió la entrada de los encuestadores al campamento, que es el lugar donde
habita la mayoría de los trabajadores de la fundición.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-24
Llama la atención el porcentaje de encuestados que no saben que hay presencia de
contaminantes. Estos alcanzan más del 60% para arsénico y azufre, en Paipote, mientras que en
Ventanas bordean el 35%. Se incluyó la alternativa de compuestos nítricos, para no dirigir las
respuestas sólo a arsénico y PM10, además que sirvió de control.
Gráfico N° 5.3.4-11
PRESENCIA DE QUIMICOS Y CONTAMINANTES MENCIONADOS
POR LOS ENTREVISTADOS DE PAIPOTE
(n=83)
(Porcentajes)
ARSENICO
21.7
16.9 1.2
COMP NITRICOS
18.1
12.0 2.4
AZUFRE
19.3
18.1
60.2
67.5
1.2
61.4
39.8
PM10
0%
18.1
20%
Si hay mucho
40%
Si hay pero poco
2.4
39.8
60%
80%
No hay nada
100%
No sabe
Gráfico N° 5.3.4-12
PRESENCIA DE QUIMICOS Y CONTAMINANTES MENCIONADOS
P O R L O S E N T R E V IST A D O S D E V E N T A N A
(n=80)
(Porcentajes)
45.0
ARSENICO
COM P NITRICOS
10.0
12.5
AZUFRE
27.5
PM10
27.5
0%
Si hay m u cho
13.8
20.0
33.8
57.5
20.0
20%
7.5
15.0
26.3
12.5
40%
60%
Si hay pero poco
No hay nada
37.5
33.8
80%
100%
No sabe
Para Ventanas, al hacer el análisis por localidad, se puede sostener que existen variaciones,
siendo Valle Alegre el lugar con menor conocimiento sobre la presencia de contaminantes, salvo
15
Se agregó dentro de las alternativas la opción de compuestos nítricos como distractor.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-25
en el caso de azufre. Para las otras tres localidades, Los Maitenes, La Greda y Puchuncaví, el nivel
de conocimiento es regular, siendo mayor para el contaminante arsénico.
Al diferenciar por sexo, se observa que para todos los casos las mujeres tienen menos
conocimiento (ver gráfico). Por el contrario, se ve que el nivel de educación no se asocia con
diferencias importantes en el conocimiento de contaminantes en su localidad.
Gráfico N° 5.3.4-13
PRESENCIA DE QUIMICOS Y CONTAMINANTES MENCIONANODS POR
LOS ENTREVISTADOS DE PAIPOTE SEGUN SEXO
(Porcentajes)
MUJERES
HOMBRES
ARSENICO
15.4
71.2
11.5
1.9
COMP NITRICOS
32.3
3.8
41.9
25.8
11.5
78.8
22.6
29.0
48.4
5.8
15.4
AZUFRE
65.4
1.9 17.3
25.8
54.8
19.4
32.7
PM10
50.0
1.9
2 2 . 6 3.2 22.6
51.6
15.4
H .Si hay
m .uNcoh o
H
s a.Si
be hay pero
M
poco
H .Si hay pero
poco
M .No hay
nada
H .No hay
n a.Si
d a hay
M
mu
ho
M
. Nc o
sabe
Gráfico N° 5.3.4-14
PRESENCIA DE QUIMICOS Y CONTAMINANTES MENCIONADOS
POR LOS ENTREVISTADOS DE VENTANA SEGÚN SEXO
(Porcentajes)
MUJERES
ARSENICO
HOMBRES
31.8
52.3
6.8
COMP NITRICOS
11.4
13.6
68.2
AZUFRE
11.1
19.4 8.3
61.1
9.1
13.9 13.9
27.8
44.4
6.8
54.5
9.1 15.9
P M 10
45.5
6.8
20.5
25.0
36.1
25.0
22.2
16.7
33.3
2 7 .8
19.4
19.4
22.7
H .Si hay m ucho
H .Si hay pero poco
H .No sabe
M .Si hay pero poco M .No hay nada
H .No hay nada
M .Si hay mucho
M .No sabe
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-26
Se observa que existe un mayor nivel de conocimiento en el grupo de personas que trabaja o que
tiene un familiar que trabaja en la fundición, principalmente, en relación al arsénico para el caso de
Ventanas. En Paipote no es posible observar claramente esta relación, lo que se explica, en parte,
por el tamaño de la muestra.
Una última pregunta respecto al conocimiento del contaminante arsénico está referida a si saben el
daño que provoca en la salud humana. En Paipote un 65,1% dice que sabe que provoca un efecto
en la salud, pero no sabe cuál, y un 14,5% dice saber y menciona cáncer. En Ventanas se da una
relación similar, un 68,8% dice saber que el arsénico tiene un efecto en la salud, pero no sabe cuál,
y un 27,5% identifica cáncer.
En general, se observa que el nivel de conocimiento del problema de contaminación al que han
estado expuestos es muy bajo, como también los efectos que este problema puede tener sobre sus
vidas. El nivel de conocimiento de las mujeres es sistemáticamente menor que el de los hombres,
lo que se explica por el nivel socioeconómico y cultural de los entrevistados, en el cual las mujeres
tiene una menor participación en estos temas.
Gráfico N° 5.3.4-15
EFECTOS EN LA SALUD DEL ARSENICO MENCIONADOS POR
P A IPO T E
No sabe
7.2%
M enciona cáncer
respiratorios
14.5%
M encion a
cualquiera m enos
cáncer
13.3%
No sabe cual
65.1%
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-27
Gráfico N° 5.3.4-16
EFECTOS EN LA SALUD DEL ARSENICO
MENCIONADOS POR VENTANA
No sabe
2.5%
M enciona cáncer
respiratorios
27.5%
M enciona
cualquiera m enos
cáncer
1.3%
No sabe cual
68.8%
Dentro del set de preguntas referidas al nivel de conocimiento de los potenciales beneficiarios, se
encuentran aquéllas relativas a la norma y al grado de cumplimiento de los regulados.
Para el caso de Paipote, un 43,4% dice saber que existe una norma de emisión de arsénico,
porcentaje muy similar al 41,3% de Ventanas, no existiendo diferencias importantes entre las
localidades de Ventanas.
Gráfico N° 5.3.4-17
CONOCIMIENTO DE LA EXISTENCIA DE NORMA ARSENICO
POR PARTE DE LOS ENTREVISTADOS DE PAIPOTE
(porcentajes)
43,4
56,6%
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-28
Gráfico N° 5.3.4-18
CONOCIMIENTO DE NORMA ARSENICO POR
PARTE DE LOS ENTREVISTADOS DE VENTANA
(Porcentajes)
Si sabe
41.3%
No sabe
58.8%
Al analizar la distribución por sexo, se observa que las mujeres saben menos de la existencia de la
norma, siendo esta diferencia más marcada en Paipote.
Gráfico N° 5.3.4-19
CONOCIMIENTO DE LA EXISTENCIA DE NORMA DE ARSENICO
POR SEXO
DE LOS ENTREVISTADOS DE PAIPOTE
(Porcentejes)
69.2
64.5
Sí sabe
No sabe
35.5
30.8
Hombre
M u jer
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-29
Gráfico N° 5.3.4-20
CONOCIMIENTO DE LA EXISTENCIA DE NORMA DE ARSENICO
POR SEXO DE LOS ENTREVISTADOS DE VENTANA
(Porcentajes)
65.9
Si sabe
50.0
No sabe
50.0
34.1
Hombre
M u jer
Con relación a si saben si la fundición cumple con la norma, las respuestas se reparten de forma
similar para ambos casos (Gráfico N° 5.3.4-21), aun cuando en Ventanas el porcentaje que señala
que la fundición no cumple es superior. Un aspecto importante es tratar de identificar cómo se
informan de esta situación, para ello se les preguntó a las personas que dijeron saber que cumplía,
cómo se enteró de ello. En ambos casos, lo más frecuente fue a través de alguien que trabaja en la
fundición. Como segunda frecuencia, en Paipote se señaló Medios de Comunicación, mientras que
en Ventanas, la segunda opción más frecuente fue por la instalación de un filtro.
Gráfico N° 5.3.4-21
CONOCIMIENTO SOBRE SI LA FUNDACION CUMPLE CON
LA NORMA DE ARSENICO EN PAIPOTE
Cumple
20%
No sabe
63%
No cumple
17%
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-30
Gráfico N° 5.3.4-22
CONOCIMIENTO SOBRE SI LA FUNDICION CUMPLE CON
LA NORMA DE ARSENICO EN VENTANA
Cumple
24%
No sabe
50%
No cumple
26%
Las personas de Paipote que dijeron que la fundición no cumple con la norma mencionaron que se
enteraron por exceso de humo, porque siguen las emisiones de gases y porque la contaminación
no ha bajado. Se debe destacar que un 28,6% no contestó esta pregunta. Para el caso de
Ventanas, las respuestas son similares, pero el porcentaje que no contesta es menor, sólo 9,5%.
El conocimiento sobre la norma es regular, ya que, si bien el porcentaje no es bajo, dado el
problema al que están expuestos, se esperaría que estos fueran mayores. Donde claramente el
grado de desconocimiento es alto, es en relación al conocimiento del cumplimiento de la norma,
claramente, no existe ningún canal de difusión efectivo de estom, ni por parte de los fiscalizadores,
ni por parte de la empresa.
Con respecto a si tienen conocimiento sobre la institución responsable de hacer cumplir la norma y
si efectivamente desempeña ese rol, en ambos casos los porcentajes son similares para Paipote y
Ventanas. Un 57,8% y un 58,8%, respectivamente, dicen no saber; mientras que el porcentaje de
quienes saben y mencionan el servicio de salud es de 26,5% y 20%, respectivamente. El
porcentaje de quienes dicen saber, pero menciona otra institución es de 15,7% y 21,3%,
respectivamente. Al diferenciar por sexo, se observa el mismo comportamiento anterior, esto es
que las mujeres saben menos que los hombres.
Una última pregunta relacionada con el nivel de conocimiento y acceso a la información, estaba
referida a si sabía cómo informarse si la fundición cumplía con la norma. Para Paipote un 66,3%
dijo que sí, de los cuales un 56,4% identificó como fuente de información los medios de
comunicación. El resto se distribuye en diversas alternativas de poca frecuencia. El caso de
Ventanas es muy similar, un 56,3% dijo saber cómo informarse, de los cuales un 44,4% señaló los
medios de comunicación. Al diferenciar por nivel educacional no se encuentran variaciones
significativas, la mayor frecuencia está en medios de comunicación.
Rol Ciudadano y Actitud frente a la Participación
Un tercer grupo de preguntas estaba referido al conocimiento del rol ciudadano y a si había
realizado alguna acción contra la contaminación de arsénico.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-31
En primer lugar, se consultó sobre si había sentido molestias por las emisiones de la fundición, un
alto porcentaje contestó que sí, 74,4% y de 82,5% para Paipote y Ventanas, respectivamente. Las
molestias más frecuentes son respiratorias, a la garganta y la vista.
Respecto al conocimiento de sus derechos ciudadanos, prácticamente un 50% de los encuestados
dice saber sus derechos, identificando como los más frecuentes: emitir reclamos o denuncias,
exigir ambiente limpio y buscar solución en organismos responsables.
Gráfico N° 5.3.4-23
DERECHOS CIUDADANOS MENCIONADOS EN PRIMERA MENCIÓN
POR LOS ENTREVISTADOS DE PAIPOTE
(PORCENTAJES)
2.4
NC
7.3
Solicitar informacion/Estar informado
Saber sober contaminantes
2.4
Exijir eliminacion/cumplir normas
2.4
4.9
Emitir opinion
12.2
Buscar solucion en organismos responsables
29.3
Exigir ambiente limpio/respirar aire limpio
36.6
Emitir reclamos/denuncia
2.4
Comunicar a Junta de vecinos
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-32
30.0
35.0
40.0
Gráfico N° 5.3.4-24
DERECHOS CIUDADANOS MENCIONADOS EN PRIMERA MENCIÓN
POR LOS ENTREVISTADOS DE VENTANA
(Porcentajes)
NC
2.2
Otros
2.2
8.9
Fiscalización
Saber sober contaminantes
4.4
Exijir eliminacion/cumplir
normas
4.4
Exigir ambiente
limpio/respirar aire limpio
66.7
8.9
Emitir reclamos/denuncia
Comunicar a Junta de
vecinos
2.2
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
Al diferenciar por sexo, se aprecia que en el caso de Paipote, las mujeres consideran más las
opciones de “buscar soluciones en organismos responsables” y “emitir opinión”, mientras que los
hombres consideran “emitir reclamos” y “exigir aire limpio”. Para Ventanas no existen diferencias
entre sexo y la opción más nombrada es “exigir aire limpio”.
Respecto a la realización de acciones contra la contaminación, sólo un bajo porcentaje señala
haber tomado acciones él mismo o un familiar cercano, aproximadamente 13% para ambos casos,
siendo, principalmente, acciones colectivas. Dado que las respuestas positivas a la acción son muy
bajas, no tiene sentido hacer un análisis más desglosado de ellas, pero sí es posible hacerse una
idea general de la situación.
Para el caso de Paipote, las acciones están referidas, principalmente, a manifestaciones. Sólo se
habían realizado tres denuncias, de un total de once acciones. Para Ventanas, el 90% de las
acciones eran denuncias. En términos generales, se observa que no hay un canal de acción claro,
las personas acuden a distintas instituciones, al mismo tiempo que sus denuncias son acogidas en
distintos lugares Servicio de Salud, CONAMA, Juzgado, Empresas (Fundiciones). Lo mismo ocurre
con la forma de informarse sobre el procedimiento en que existen diversas alternativas.
Aun cuando la muestra es pequeña, es posible observar que, aproximadamente, la mitad de las
personas que realizaron acciones perciben que sus denuncias no fueron bien acogidas y están
insatisfechos con la gestión.
Respecto a la causa por la cual no se han hecho acciones, las respuestas más frecuentes son: No
sé cómo proceder, no se logra nada y puede afectar la fuente laboral de los trabajadores, y no
tengo tiempo.
Al diferenciar por sexo, se observa que, en el caso de Paipote, un menor porcentaje de las mujeres
señalan realizar acciones en relación con los hombres, mientras que en Ventanas es al revés. Al
mismo tiempo, en Paipote la razón más repetida de no realizar acciones es no saber cómo
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-33
proceder, tanto en mujeres como en hombres, luego viene no tener tiempo y no se logra nada. En
Ventanas, la principal razón en las mujeres es no saber cómo proceder, mientras que en los
hombres es no se logra nada.
Se debe destacar que aun cuando un alto porcentaje percibe molestias, existe un alto nivel sobre el
conocimiento de los derechos ciudadanos las acciones que se realizan son mínimas. Esto podría
obedecer a un patrón cultural de no desarrollar un rol activo de reclamo o exigencia de unas
mejores condiciones de vida.
Para ambos casos, un alto porcentaje señala que la información sobre las normas es difícil de
encontrar, 68,7% y 86,3% para Paipote y Ventanas, respectivamente. Al mismo tiempo, la
autocalificación que realizan de sus conocimientos sobre los efectos de la contaminación, así como
sobre los derechos ciudadanos, es bastante baja en ambos casos (Gráfico N° 5.3.4-25 y Gráfico N°
5.3.4-26). Se debe destacar que en la localidad de Los Maitenes, un 41,6% dice que conoce bien
los efectos de la contaminación y los derechos ciudadanos, a diferencia de las otras localidades,
donde este porcentaje baja a menos de 13%.
Gráfico N° 5.3.4-25
AUTOEVALUACION DE CONOCIMEINTO RESPECTO DE LOS EFECTOS
DE CONTAMINACION ATMOSFERICA
(n=163)
NC
1%
Lo conozco bastante
12%
No los conozco
26%
Lo conozco más o menos
33%
Lo conozco muy poco
28%
Gráfico N° 5.3.4-26
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-34
AUTOEVALUACION DE CONOCIMIENTO DE DERECHOS
CIUDADANOS FRENTE A LA CONTAMINACION
(n=163)
NC
2%
No los conozco
48%
Lo conozco
bastante
12%
Lo conozco más
o menos
38%
Al analizar por sexo se observa que, en ambos casos, las mujeres se auto califican con menor
conocimiento que los hombres.
Las formas que las personas prefieren para enterarse de los efectos de la contaminación, así como
de los derechos ciudadanos son:
•
Medios de comunicación
•
Charlas, seminarios, cursos, reuniones
•
Folletos, boletines, publicaciones
•
Que venga alguien que sepa a enseñar
Por último, respecto de la participación ciudadana, en ambos casos, la mayoría no sabía que
existía un proceso de participación ciudadana en la elaboración de la norma, 77,1% en Paipote y
76,3% en Ventanas. Y un mínimo porcentaje participó en el proceso, 2,4% en Paipote y 7,5% en
Ventanas.
Nivel de satisfacción y Percepción de la Gestión de la Autoridad
En la sección anterior se consultó sobre la percepción de las molestias, cuyos resultados
mostraron que el porcentaje que percibía molestias era alto. Sin embargo, existe una apreciación
positiva en relación a la disminución de las molestias. Un 66,1% considera que las molestias han
disminuido y sólo un 4,8 considera que han empeorado para el caso de Paipote. Es similar en
Ventanas, un 62,1% considera que han disminuido y un 4,5% considera que han empeorado
(Gráfico N° 5.3.4-27y Gráfico N° 5.3.4-28).
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-35
Gráfico N° 5.3.4-27
MOLESTIAS EN LOS ULTIMOS TRES AÑOS POR EMISIONJES DE
LA FUNDACION EN PAIPOTE
(Porcentajes)
70.0
66.1
60.0
50.0
40.0
30.0
22.6
20.0
6.5
4.8
10.0
0.0
Disminuido
Seguido igual
Empeorado
NC
Gráfico N° 5.3.4-28
MOLESTIAS EN LOS ULTIMOS TRES AÑOS POR EMISIONES DE
LA FUNDICION DE VENTANA
(Porcentajes)
70.0
62.1
60.0
50.0
40.0
31.8
30.0
20.0
10.0
4.5
1.5
0.0
Disminuido
Seguido igual
Empeorado
NC
Para el caso de Ventanas, la distribución por localidades muestra que La Greda es el lugar que
percibe más molestias (95,8%), al mismo tiempo, que en esa localidad sólo un 43,5% percibe que
han disminuido. Llama la atención que Puchuncaví sea la localidad que percibe menos molestias,
ya que un 72,2% señala que percibe molestias.
Al diferenciar por sexo el comportamiento es distinto en ambos casos. En Paipote las mujeres
perciben menos las molestias que los hombres (69,2% contra 83,9%) y un mayor porcentaje señala
que han disminuido en los últimos tres años, mientras que en Ventanas, las mujeres perciben más
las molestias (88,6% contra 75%) y un menor porcentaje indica que han disminuido.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-36
Cuando se pregunta por el contaminante al cual atribuyen las molestias, el comportamiento es
distinto para los dos casos, porque, mientras en Paipote un 67,7% menciona PM10 y un 42,4%
menciona Arsénico, en Ventanas sólo un 26,3% menciona PM10 y un 42,4% menciona arsénico.
Respecto a que si la institución cumple con su rol fiscalizador, un 62,7% dice que no cumple para
el caso de Paipote, y un 78,8%, para Ventanas. En las localidades de La Greda y Puchuncaví
existe una mayor percepción de que la institución no cumple con su papel de fiscalizar las
emisiones de arsénico.
Al diferenciar por sexo, éstos se comportan distintos en Paipote y Ventanas. En el primer caso, un
mayor porcentaje de mujeres señala que la institución no cumple su papel de fiscalizar, mientras
que en Ventanas son los hombres quienes tienen un mayor porcentaje.
Llama la atención que aun cuando el conocimiento sobre a quién le corresponde fiscalizar es bajo,
los porcentajes que evalúan que la institución no cumple su rol fiscalizador son bastante alto. Esto
denota que existe una percepción negativa de la institución fiscalizadora, o bien el problema no ha
sido resuelto de forma adecuada.
En general, la percepción de las instituciones es mala, como se observa claramente en las
respuestas que justifican el no hacer acciones contra la contaminación ya que “no se logra nada”
como así también por la insatisfacción respecto a los resultados de las pocas acciones
desarrolladas. Además, es importante señalar que los canales de información son muy débiles, las
personas no saben cómo informarse y cómo proceder.
También es interesante evaluar la percepción con respecto de la fundición, un poco más de la
mitad de los encuestados percibe que la fundición hace esfuerzos para disminuir la contaminación,
un 54,2% y un 57,5% para Paipote y Ventanas, respectivamente. Estos esfuerzos los perciben,
principalmente, por disminución de humo, cambios de las empresas, y nuevas tecnologías.
Se consultó por la frase que mejor refleja su opinión respecto de las normas atmosféricas, más del
70% se identificó con la frase: “Es necesario que existan normas, porque se preocupan de la salud
de las personas”. Mientras que un menor porcentaje se identificó con “Es necesario que existan
normas, porque se preocupan por el medio ambiente”, un 19,3% para Paipote y un 11,3% para
Ventanas. Un mínimo porcentaje mencionó que no es bueno o no es necesario que existan las
normas, o no les interesa.
El nivel educacional
Al hacer los cruces de los resultados de la encuesta por nivel educacional, se observa, en términos
generales, que, a mayor nivel de educación, existe un mayor grado de conocimiento.
Las respuestas en donde más se aprecia este comportamiento se detallan a continuación.
Respecto a la pregunta si conocen la norma de emisiones de arsénico, se observa que en ambos
casos las personas con educación media completa o superior proporcionalmente tenían mayor
conocimiento de la norma. Algo similar se observa respecto a si saben si la fundición cumple la
norma, pero sólo en el caso de Paipote.
En relación al conocimiento de la institución fiscalizadora, en ambos casos las personas con más
educación presentan un porcentaje mayor de respuestas positivas.
Al analizar las respuestas referidas al rol ciudadano, se observa que no existen diferencias por
nivel educacional, en cuanto a la percepción de molestias para el caso de Ventanas, sin embargo,
en Paipote existe una clara relación positiva entre educación y percepción de molestias. Al mismo
tiempo, no existe una relación clara entre la educación y la percepción de la evolución del
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-37
problema, sin embargo, llama la atención que un alto porcentaje de las personas con educación
básica incompleta (87,5% y 80% para Paipote y Ventanas, respectivamente) perciben que las
molestias han disminuido.
Respecto a los derechos ciudadanos identificados, no hay diferencias importantes, los más
identificados son exigir ambiente limpio y emitir reclamos o denuncias.
Lo mismo ocurre cuando se pregunta por qué no han realizado acciones para la descontaminación
atmosférica, independiente del nivel educacional, la respuesta más frecuente es no sé cómo
proceder y no se logra nada.
5.3.5
Entrevistas a las Fundiciones Mineras
Se entrevistó a Noranda (II región), Fundición Hernán Videla – Paipote (III región) y la Fundición
Caletones (VI región)
El objetivo de las entrevistas es poder determinar cómo ha sido el proceso de cumplimiento de las
normas, si existen los incentivos necesarios para que efectivamente las cumplan, y cuáles son los
mecanismos de respuesta de las empresas, desde su óptica de agentes regulados.
Información y conocimiento sobre la norma de arsénico y las sanciones por incumplimiento
Las empresas participaron en la elaboración de la norma. También están de acuerdo en que, al
haber participado, y, en ocasiones, haber entregado información (Caletones tenía información de
emisiones por iniciativa propia) pudieron negociar y ahora tienen una norma factible de cumplir.
Opinan que ha sido la única norma que ha sido desarrollada en forma factible y razonable.
Caletones menciona que esto ayudó a evitar la norma de calidad de arsénico del MINSAL.
Con relación al tema de las sanciones, éste nunca se tocó. Saben que queda al arbitrio del SS y
que puede ir entre 1 – 1.000 UTM.
Las tres empresas han presentado la metodología y actualmente se encuentran aprobadas.
Paipote menciona que estaban llevando a cabo un proceso que se ajustaba bastante a lo solicitado
y que lo único difícil que hubo que implementar fue la medición de riles (debieron comprar equipos
especiales, etc.). Caletones señala que tuvo problema con los plazos. Noranda hace referencia al
estudio de la U. de Chile y FONDEF (1997) “Protección de la competitividad de los productos
mineros de Chile: antecedentes y criterios para una regulación ambiental”, el cual presenta un nivel
de análisis y detalles muy satisfactorio, a juicio del entrevistado, lo que ayudó a un buen
entendimiento y a la elaboración de una buena norma.
Por otra parte, Paipote menciona que no recibieron capacitación y que ENAMI (la Unidad
Corporativa en Santiago) se reunió con CONAMA. Ellos solicitaron que los niveles que se les
fijaron eran muy bajos y que esto limitaba seriamente la ampliación de la planta (se tomaron los
valores de estudio). Paipote necesita ampliarse para seguir existiendo.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-38
Relación con los fiscalizadores
En este caso, las opiniones están divididas.
Paipote menciona que los fiscalizadores están suficientemente capacitados (2 profesionales
ingenieros metalúrgicos). Mantienen una comunicación fluida y continua sobre los resultados de los
balances. Por ello, saben que los fiscalizadores entienden lo que están fiscalizando. Ellos entregan
sus informes únicamente al SS.
Noranda menciona que la DPA no tiene gente idónea para realizar una adecuada fiscalización. El
problema que han tenido con el SS es que durante el proceso de mantención, se limpia las
distintas partes del sistema y esto puede ocasionar una recuperación mayor al 100%. Lo que
puede suceder en el corto plazo; sin embargo, no en el largo plazo. Por lo tanto, ellos deben ser
evaluados en términos de largo plazo (balances anuales). A su parecer, el SS no entiende este
problema y sugiere que deben contratar expertos en el tema. Por su parte, ellos informan al SS,
CONAMA y a la Junta de Vecinos. Los informes son mensuales y no han recibido retroalimentación
del SS, pero sí por parte de la CONAMA regional. El SS no les ha solicitado el balance de Fe y Cu.
Caletones menciona que tiene buenas relaciones con sus fiscalizadores. Ahora les ponen más
multas y hay más presión política. Visitan periódicamente la planta por el plan de
descontaminación. La fiscalización es razonable, se han capacitado y van aprendiendo juntos. No
han existido grandes dificultades y han tenido acuerdos con la autoridad local. Considera que no
hay dificultades insanables.
Relación con los afectados
En primer lugar, hay que explicar que la población no distingue demasiado entre los distintos
contaminantes que se emiten al medio y, por lo tanto, sus quejas son generales.
Noranda: El arsénico es un tema sensible en Antofagasta. A los vecinos Coviefi (población más
cercana) también se les entregan los resultado de los monitoreos. Ellos tienen una preocupación
genérica por la contaminación. Les han presentado un proyecto de ampliación, donde la
participación ciudadana fue voluntaria. Aquí se dieron cuenta de que sus inquietudes apuntan a
direcciones divergentes, por lo que se desprende que no tienen claridad del problema. Se les
propuso crear un comité de medio ambiente que fuera capacitado y luego fuera el interlocutor
válido. Los becaron en la universidad y ahora tienen buenas relaciones.
Paipote: Actualmente es el azufre el que gatilla la acción del público. La relación ha mejorado en
un 90%, han bajado los episodios críticos. Antes reclamaban los vecinos, profesores, grupos
ambientalistas, en general, había una mala imagen. Ellos hicieron una campaña de difusión del
plan de descontaminación y ahora la relación es bastante buena.
Caletones: En el plan de descontaminación se estipula que deben realizar un plan de difusión a la
comunidad. La población de Sewell se trasladó y ahora la población más afectada es Coya, que no
sufre un efecto tan directo, prácticamente no hay períodos críticos.
Cumplimiento
Actualmente las tres empresas están cumpliendo con el nivel de emisiones, en un 100%. Paipote
logra cumplir de manera muy ajustada y prevé que tendrá serios problema para el 2003, cuando el
máximo permisible para ella sea de 32 ton. Algo similar ocurre con Caletones cuyo margen de
cumplimiento es muy estrecho, en ocasiones han debido cerrar la planta por un par de días para
poder cumplir. Por el contrario, Noranda cumple con un amplio margen. Sin embargo, para el 2003
tienen considerado crecer y duplicar la cantidad de concentrados, lo que significa que deberán
implementar algunos cambios tecnológicos.
Una estrategia que Caletones ha debido implementar para poder cumplir ha estado relacionada
con las estrategias de producción. El concentrado que tiene mejor ley de Cu, también tiene mejor
ley de As. Por lo tanto, han desarrollado un plan de manejo en el que se combinan los distintos
concentrados de forma de no favorecer sólo el de mejor ley, como sería si sólo se pensara en Cu.
No les ha resultado significativamente costoso o complicado cumplir con los informes mensuales,
puesto que las empresas realizan muestreos periódicos como parte de su proceso productivo.
Comentan que tan sólo hubo que implementar un sistema de muestreo continuo de efluentes (que
antes no era necesario hacer). Por ejemplo, Paipote debió invertir MM$ 18 en estos equipos. A
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-39
esto se agrega MM$ 0.8 mensuales en laboratorio de agua. El resto de los análisis de laboratorio,
muestreo de camiones y otros materiales, se hacía antes y ya contaban con un excelente
laboratorio, por lo que no significó mayor gasto. Tienen un software para el cálculo del balance de
masa de As. Caletones menciona que otro costo de cumplir con la norma es que aumenta el costo
de prospección geológica, porque ahora miden Cu, Fe, As y Mo.
Caletones comenta que el balance de masa es posible de manipular. Ellos lo han ligado al balance
metalúrgico de Cu; si se modifica uno, se modifica el otro (no se puede ajustar a Fe). Sólo entregan
el balance de As, no de Cu ni de Fe, egún ellos, la norma no lo estipula. También comentan que la
precisión de As no es muy ajustada, porque hay tasas que no se pesan como la escoria y que las
cargas circulantes se compensan en períodos largos.
Incentivos para cumplir y problemas colaterales
En los tres casos se menciona la “Imagen” de la empresa como uno de los principales incentivos
para cumplir con la norma. El cumplimiento de las normas ambientales es parte de la política de la
empresa o corporación. A este respecto Noranda explica que éste es un negocio de alta inversión
y largo período de recuperación. Es un negocio que hay que cuidar; no puede ser puesto en riesgo
por imagen, sanciones o nuevas regulaciones.
En relación a los problemas colaterales, mencionan las dificultades de crecimiento futuras. No
podrán comprar ciertos concentrados. Esto perjudicará a la pequeña minería y habrá
oportunidades de negocio que se perderán por este motivo. También se menciona que es difícil
estabilizar el material arsenical. Falta mayor tolerancia a las dificultades técnicas. Por último,
Paipote señala que ENAMI tendrá mayores recursos para cambiar sus procesos productivos y
cumplir el 2003, ellos, en cambio, se siente más perjudicados.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
5-40
6.- Evaluación de la Aplicación de la Norma de Calidad para PM10
La evaluación de la aplicación de la norma se presenta en dos secciones diferentes, la primera
corresponde a la evaluación de eficacia, y la segunda de eficiencia. Aun cuando es difícil separar
las variables que inciden en uno u otro caso, se consideró pertinente hacer esta separación, pues
la evaluación de eficacia se hace en forma general a la norma, mientras que la eficiencia detalla en
cada uno de los agentes que participan en la aplicación de la norma.
6.1
Eficacia de la Aplicación de la Norma de Calidad para PM10
6.1.1
Evolución de la normativa de Material Particulado Fino en el aire
El estudio de la eficacia en la implementación del decreto supremo 59/98 del Ministerio Secretaría
General de la Presidencia tiene un contexto que dificulta, en alguna medida, su evaluación. Ello por
que el decreto supremo 59/98 del MINSEGPRES, corresponde a una revisión del decreto supremo
Nº 185/91 del Ministerio de Minería, por lo cual la evaluación aislada de la norma en estudio no
puede realizarse sin considerar este contexto.
Lo anterior, por ejemplo, determina que el DS59/98 gatille, a su vez, todo un proceso de
regulaciones ambientales derivadas que, a su término, deben lograr dar cumplimiento a los niveles
máximos de contaminación establecidos en la norma de calidad.
El D.S. Nº 59 modificó el criterio de superación de la norma, estableciendo que esta norma se
supera cuando el percentil 98 de los datos de un año superan la norma. Además, la norma cambia
el criterio para implementar monitoreos de calidad del aire, introduciendo el concepto de estación
monitora con representación poblacional (EMRP), sólo las localidades que cuenten con estos
monitores podrán validar el monitoreo de la calidad del aire, con el fin de tomar medidas
posteriores.
Se debe tener en cuenta que las normas de calidad se enmarcan en lo estipulado por la ley de
bases del medio ambiente, que corresponde a la ley Nº 19.300 promulgada el 9 de marzo de 1994.
Esta ley establece los procedimientos a seguir para proteger la salud de la población y los recursos
naturales de la contaminación ambiental.
Los pasos que se deben seguir para regular un contaminante en el territorio nacional se detallan a
continuación:
§
Existir preocupación ciudadana respecto a la contaminación ambiental producida por un
contaminante no normado.
§
Promulgar una norma de calidad para el contaminante, la idea de promulgar esta norma
es generar un acuerdo nacional en cuanto al nivel que el estado considera aceptable para
proteger la salud de la población y los recursos naturales.
§
Monitorear la calidad ambiental en el territorio nacional, de modo de detectar las zonas
del país que están expuestas a niveles de contaminación superiores a los considerados
aceptables.
§
Las zonas del país que presentan niveles de contaminación superiores a los Establecidos
por la norma de calidad, deben ser declaradas zonas saturadas o latentes, según
corresponda, esta medida obliga a la implementación de un plan de descontaminación.
§
Las zonas del país declaradas saturadas o latentes por algún contaminante, deben
implementar un plan de descontaminación para el contaminante. Este plan es diseñado
de forma de implementar medidas que logren disminuir los niveles de contaminación por
debajo del nivel aceptable establecido por la norma de calidad.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-1
En el análisis de la eficacia de la implementación de la norma de calidad para PM10 se estudiará
evaluando cómo se ha desarrollado cada una de estas etapas en las zonas donde se ha
implementado esta norma, esto es, las zonas del país donde se ha realizado monitoreo de calidad
del aire por la contaminación con PM10.
A partir de la implementación de la norma de calidad de PM10 el año 1991 se ha realizado
monitoreo de calidad del aire para este contaminante en diversos puntos del país, existiendo hasta
el momento clasificación de latente, saturada o no saturada, para zonas que cubren un poco más
del 50% de la población del país. Las zonas donde se ha realizado monitoreo por PM10 son:
Santiago, Temuco, Talcahuano y los centros poblados próximos a las fundiciones de cobre del
país. Además, se ha realizado un monitoreo prospectivo en las ciudades de Iquique, Viña del Mar,
Valparaíso, Rancagua y Temuco, los que se realizaron en el marco del proyecto realizado por
COSUDE. Existen monitoreos efectuados por exigencia del SEIA, pero éstos no cumplen
necesariamente con los estándares de estación monitora de representación poblacional (EMRP),
por lo que no se incluyen en este análisis.
Con la información recogida de los monitoreos de concentración de PM10 en el aire, se han
declarado zonas saturadas por PM10: María Elena, la Región Metropolitana y las localidades
próximas a las fundiciones de cobre, éstas son: fundición Ventana, fundición Chuquicamata,
fundición Potrerillos y fundición Caletones. Las ciudades de Temuco y Talcahuano cumplen con la
clasificación de zona saturada y latente por PM10 respectivamente, pero no se les ha declarado
zona saturada y latente.
En todas las zonas declaradas latentes o saturadas se ha implementado un plan de
descontaminación. El tiempo transcurrido entre la declaración de zona saturada y la
implementación de un plan de descontaminación entrega un grado de eficacia. El decreto supremo
Nº 94/95 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia estableció el reglamento que fija el
procedimiento y etapas para establecer planes de prevención y descontaminación. La elaboración
de los Planes de Prevención y de Descontaminación corresponderá a la Comisión Nacional del
Medio Ambiente y comprenderá las siguientes etapas y plazos:
♦ Anteproyecto de Plan de Prevención y de Descontaminación, 120 días.
♦ Desarrollo de estudios científicos, 70 días dentro del plazo del anteproyecto.
♦ Análisis técnico y económico; 40 días a partir del día 60 que comenzó el anteproyecto.
♦ Consultas a organismos competentes, públicos y privados; 60 días después del anteproyecto.
♦ Análisis de las observaciones formuladas. 30 días después de la consulta pública.
El tiempo mínimo para implementar un plan de prevención y descontaminación es de 210 días
desde la declaración de zona saturada, más el tiempo que demore la promulgación del decreto
supremo, que es de 15 a 30 días.
A partir de la implementación de la norma de calidad para el PM10 en el aire en el D.S. 185/91 se
ha desarrollado un proceso normativo que tiene etapas de cumplimiento y grados de avances en
distintas zonas del país, las etapas de cumplimiento son el inicio del monitoreo, declaración de
zona saturada o latente y planes de prevención y descontaminación. El D.S. 59/98 modificó parte
de los criterios de cumplimiento de la norma de calidad, por lo que es importante conocer como a
evolucionado el cumplimiento de la implementación de la normativa relativa al PM10. El siguiente
cuadro muestra un cronograma de implementación de monitoreos, declaraciones de zona saturada
o latente y los planes de descontaminación de PM10 a partir de la promulgación de la norma de
calidad de PM10 el año 1991.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-2
Cuadro Nº 6.1.1-1. Cuadro Resumen de la Situación de la Fiscalización de PM10
Comuna
Nombre Zona
Quintero,
Puchuncaví
Fundición
Ventanas
CHILGENER
Calama
CODELCO
División
Chuquicamata
Fundición
Chuquicamata
Inició Monitoreo Situación
Ambiental
11/1991 de SO2 Zona declarada
/ y PM10 según saturada
por
D.S. Nº 185/91 SO2 y PM10,
del Ministerio de según D.S. Nº
Minería.
346/93
del
Ministerio
de
Agricultura
-Resolución
Zona declarada
1273/86
del saturada
por
Servicio
de SO2
y
PM10
Salud
de según D.S. Nº
Antofagasta
-- 185/91
del
Mantener
Ministerio
de
monitoreo
de Minería
SO2
y
PM10
según D.S. Nº
185/91
del
Ministerio
de
Minería.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-3
Planes
de Plazos
de
Descontaminación Cumplimiento
Norma
Plan
de Norma de SO2 , 30
Descontaminación junio 1999, Norma
aprobado por D.S. de PM10 ,1 enero
Nº
252/92
del 1995
Ministerio
de
Minería
ya
se
encuentra
terminado.
Hitos / Observaciones
Plan
de Norma de SO2 y
Descontaminación PM10 , 31
aprobado por D.S. Diciembre 1999
Nº
132/93
del
Ministerio
de
Minería,
que
contemplaba
además
reducciones
de
arsénico
(19931995) se encuentra
finalizado.
Finalizadas
las
inversiones
y
alcanzados los niveles de emisión
establecidos
en
el
Plan
de
Descontaminación
no
se
dio
cumplimiento a la normativa de
calidad para ambos contaminantes,
por lo que fue necesario reformular el
plan. Durante 1999 - 2000 se acordó
un nuevo cronograma de reducción
de emisiones y plazos para el
cumplimiento de la normativa, el que
fue aprobado por el Consejo
Directivo de CONAMA a fines del
2000.
Ha cumplido con el cronograma de
reducción de emisiones y con el Plan
de Descontaminación, llegando a
niveles de captación de azufre
cercanos al 90%.
En relación al PM 10, la gestión
ambiental del 2001 se caracterizó por
el cumplimiento de la norma de
emisión de material particulado.
Continuación Cuadro Nº 6.1.1-1
Comuna
Nombre Zona
Inició Monitoreo Situación
Ambiental
Tierra
Amarilla
06/1992 de SO2
y PM10 según
D.S. Nº 185/91
del Ministerio de
Minería.
Zona
declarada
saturada por
SO2
según
D.S. Nº 255/93
del Ministerio
de Agricultura
11/1991 de SO2
y PM10 según
D.S. Nº 185/91
de del Ministerio de
Minería.
Zona
declarada
saturada por
SO2 y PM10
por D.S. Nº
18/97
del
Ministerio
Secretaría
General de la
Presidencia
ENAMI
Fundición
Hernán Videla
Lira (Paipote)
Diego
de CODELCO
Almagro
División
Salvador
Fundición
Potrerillos
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-4
Planes
Descontaminación
de Plazos
de
Cumplimiento
Norma
Plan
de Norma de SO2 , 31
Descontaminación
Dic. 1999, Norma
aprobado por D.S. Nº de PM10 ,Reducción
180/94 del Ministerio voluntaria
de
Secretaría General de emisiones. Cumplía
la
Presidencia
se norma.
encontrará
completamente
implementado en el
1er trimestre del 2001
Plan
de
Descontaminación en
desarrollo, aprobado
por D.S. Nº 179/98 del
Ministerio Secretaría
General
de
la
Presidencia.
Hitos / Observaciones
Para dar cumplimiento al Plan
de Descontaminación, sólo falta
la implementación del horno
eléctrico de tratamiento de
escorias, el que entrará en
operación
durante
el
1er
trimestre del 2001.La fundición
ha cumplido con el cronograma
de reducción de emisiones del
Plan de Descontaminación y
está cumpliendo la normativa de
calidad, aunque se verifican
episodios críticos, producto de
situaciones
climatológicas
puntuales durante el año (SO2).
Norma de SO2 y Durante el transcurso de 1999 la
PM10 ,1 enero 2003 empresa completó con éxito la
Además, no puede erradicación del Campamento
emitir
más
de Potrerillos
para
dar
100.000 TM/año de cumplimiento
al
Plan
de
Anhídrido Sulfuroso Descontaminación.
y 5.500 TM/año de Conjuntamente con lo anterior,
Material
puso en operación la planta de
Particulado.
ácido sulfúrico.
Continuación Cuadro Nº 6.1.1-1
Comuna
Nombre Zona
Inició Monitoreo Situación
Ambiental
Mostazal,
Codegua,
Machalí,
Requinoa
CODELCO
División
Teniente
Fundición
Caletones
Catemu
Fundición
Chagres
11/1991 de SO2
El y PM10 según
D.S. Nº 185/91
de del Ministerio de
Minería.
10/1992 de SO2
y PM10 según
D.S. Nº 185/91
del Ministerio de
Minería
Zona
declarada
saturada por
SO2 y PM10
según D.S. Nº
179/94
del
Ministerio
Secretaría
General de la
Presidencia
Zona
declarada
latente
por
SO2 D.S. Nº
185/91
Ministerio de
Minería
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-5
Planes
Descontaminación
de Plazos
de Hitos / Observaciones
Cumplimiento
Norma
Plan
de Norma de SO2 , 1 En abril del 2001 comenzó a
Descontaminación en enero 2003, PM10 , operar el transporte de ácido
desarrollo, aprobado 1 enero 2001
sulfúrico por la Carretera del
por D.S. Nº 81/98 del
Cobre-Estación
de
Ministerio Secretaría
Transferencia Los Lirios y en
General
de
la
Noviembre empezó a operar la
Presidencia.
nueva
Ruta
Ribera
Sur:
Caletones/Ribera Sur/ Estación
de transferencia Los Lirios/
Puerto de San Antonio.
La Fundición Chagres ha
implementado la sustitución del
horno reverbero por un horno
Flash, lo que ha tenido como
resultado un aumento en la
producción y una disminución
proporcional a ésta, en las
emisiones
de
Anhídrido
Sulfuroso a la atmósfera.
Los resultados del monitoreo de
calidad del aire indican que
desde mayo de 1997 no se han
producido excedencias a la
norma. Sin embargo, una de las
estaciones de monitoreo se ha
mantenido constante sobre el
80%
de
la
norma,
manteniéndose la latencia.
Continuación Cuadro Nº 6.1.1-1
Comuna
Nombre Zona
Inició Monitoreo Situación
Ambiental
María Elena Planta
SQM
María Elena
Toda
región
la Región
Metropolitana
Talcahuano Talcahuano
Saturada por
PM10
según
D.S: 1162/93
del Ministerio
de Agricultura
Mantener
monitoreo
de
SO2
y
PM10
existente desde
1988 según D.S.
Nº 185/91 del
Ministerio
de
Minería
Zona
declarada
saturada por
PM10 , CO2 ,
O3 y latente
por NOx según
D.S.
131/96
del Ministerio
Secretaria
General de la
Presidencia.
Enero
1998
monitoreo
continuo.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-6
Planes
Descontaminación
de Plazos
Cumplimiento
Norma
Plan
de
Descontaminación en
desarrollo, aprobado
por D.S. Nº 164/98 del
Ministerio Secretaría
General
de
la
Presidencia.
de Hitos / Observaciones
Plan
de Norma de PM10
Descontaminación en para el año 2011.
desarrollo, aprobado
por D.S. Nº 16/98 del
Ministerio Secretaría
General
de
la
Presidencia
modificado por el D.S:
Nº 20/01 del Ministerio
Secretaría General de
la Presidencia
En enero de 2001 CONAMA
aprobó el anteproyecto de
reformulación del plan de
descontaminación propuesto por
SQM para la localidad de María
Elena y Pedro de Valdivia, con
el objeto de optimizar la
operación de las faenas de
producción de nitrato y yodo. La
principal fuente emisora de
material particulado en la zona
corresponde a las operaciones
de chancado y clasificación de
la planta de producción de SQM.
La evolución de los días en que
se sobrepasa la norma de PM10
desde la implementación del
plan es la siguiente:
-1998 120 días
-1999 90 días
-2000 87 días
Debido a un acuerdo con las
principales empresas emisoras
de la zona, se ha disminuido la
contaminación, los índices la
clasifican como zona saturada
de SO2 y latente de PM10.
Continuación Cuadro Nº 6.1.1-1
Comuna
Nombre Zona
Inició Monitoreo Situación
Ambiental
Temuco y Temuco
Padre
las
Casas
Iquique
Iquique
Valparaíso
Valparaíso
Junio 1997 a
diciembre 1998
(COSUDE)
y
enero
2000
monitoreo
continuo
Julio 1997 a
Junio de 1998
(COSUDE)
Junio 1997 a
mayo
1998
(COSUDE)
Viña
del Viña del Mar
Junio 1997 a
Mar
mayo
1998
(COSUDE)
Rancagua Rancagua
Junio 1997 a
diciembre 1998
(COSUDE)
Fuente: COCHILCO y CONAMA
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-7
Planes
Descontaminación
de Plazos
Cumplimiento
Norma
de Hitos / Observaciones
En el último año se superó 17
veces la norma diaria de PM10,
con lo que se puede declarar
zona saturada por PM10.
No se registraron índices de
contaminación que justifiquen la
implementación de monitoreos
continuos.
A pesar de los niveles sobre
norma no se ha implementado
un monitoreo continuo.
A pesar de los niveles sobre
norma no se ha implementado
un monitoreo continuo.
A pesar de los niveles sobre
norma no se ha implementado
un monitoreo continuo.
6.1.2
Evaluación de la Eficacia
Dado que, por eficacia se entiende el cumplimiento de los objetivos establecidos en la normativa,
se evaluará la eficacia verificando el cumplimiento de dichos objetivos en el tiempo. Esto, sobre la
base de lo presentado en el Cuadro Nº 6.1.1-1. Como punto de referencia en el tiempo, se
considera el año de la primera norma de calidad para PM10, esto es 1991.
La normativa respecto a regulación de contaminantes por normas de calidad separa el proceso en
tres etapas, estas son:
a) el monitoreo de la calidad,
b) la declaración de zonas saturadas o latentes y
c) la implementación de planes de descontaminación.
Por ello, cada una de estas etapas se analizará en forma individual a través de parámetros que
permitieran evaluar la eficacia lograda en la implementación de cada una de ellas. Dichos
parámetros se presentan a continuación.
Monitoreo de calidad:
La norma es primaria y, por ende, relacionada a la salud de la población y su verificación debería
realizarse en todo el territorio nacional. Por ello, el monitoreo de calidad del aire debería realizarse
en todas las zonas pobladas del país en términos ideales o teóricos. El parámetro de eficacia que
se utilizará es el porcentaje de la población que habita zonas donde se monitorea la calidad del
aire respecto al contaminante PM10.
Declaración de zonas saturadas:
Los parámetros que nos permiten medir la eficacia en la declaración de una zona como saturada o
latente por algún contaminante son el tiempo que demoró la autoridad ambiental en realizar esta
declaración, una vez que contaba con antecedentes suficientes para realizar esta declaración, y el
número de zonas que no han sido declaradas saturadas o latentes, en relación al total de zonas
que presentan o han presentado niveles de contaminación que exceden la norma.
Implementación de planes de descontaminación:
Los planes de descontaminación se evaluarán considerando como hito relevante si han sido
iniciados o no, evaluando el tiempo que la autoridad ambiental debió incurrir en su aplicación. Por
otro lado, el cumplimiento de las metas que el plan establece servirá como parámetro de eficacia
de la implementación de los planes de descontaminación.
Monitoreo de calidad del aire
Una vez establecida la norma de PM10 se debería monitorear la calidad del aire en todas las zonas
pobladas del territorio nacional, con el fin de diagnosticar la calidad ambiental y en las zonas donde
se exceda la norma de calidad se proceda a declararla zona saturada o latente según corresponda.
Tal como se puede apreciar en el Cuadro Nº 6.1.1-1, en general, las zonas pobladas próximas a
las fundiciones de cobre en funcionamiento, cuando fue promulgada la primera norma de calidad
para el PM10, cumplieron con esta premisa.
También se cumplió en la región Metropolitana, debido a que ya se disponía de equipos de
monitoreo de material particulado (PM 10).
En todo el resto del territorio nacional, entre 1991 y 1997 (con el inicio de la iniciativa COSUDE),
hay un período en que no se cumplen los objetivos de la norma y, por ende, de ineficacia. Luego,
con el esfuerzo prospectivo del proyecto COSUDE que comienza Junio de 1997 y termina en Mayo
de 1998 se inicia un período de solución de este hecho, que ha dado lugar a una priorización de
los esfuerzos de monitoreo, al detectar ciudades en las que se justifica un esfuerzo permanente de
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-8
monitoreo y otras ciudades en las que ello no se justifica. En forma posterior a la iniciativa
COSUDE, sólo una de las ciudades que fueron identificadas como problemáticas han
16
implementado sistemas de monitoreo permanente , lo cual está revelando una situación de
ineficacia en zonas en que se sabe que existen problemas con material particulado.
Por su parte, la ciudad de Talcahuano cuenta con un sistema de monitoreo permanente desde
1998.
Haciendo un análisis a nivel nacional, se estima que en la actualidad cerca del 50% de la población
habita en zonas del país donde se monitorea la calidad del aire respecto al material particulado
(PM 10) y el resto habita en zonas donde esto no se realiza.
A la hora de evaluar estos resultado, se deben tener presentes algunas consideraciones que van
más allá de la eficacia y que están relacionadas a la eficiencia. Dado que los recursos siempre son
escasos es inevitable priorizar la aplicación de la norma a zonas donde realmente se justifique. En
otras palabras, es claro que un monitoreo permanente para toda la población nacional no sería
eficiente.
Una vez reconocida la importancia de la falta de recursos, se puede señalar que para poder lograr
un alto grado de eficacia habría que contar, por lo menos, con un esfuerzo prospectivo para las
zonas más importantes del territorio y un monitoreo permanente en las ciudades en las que se
detecten problemas. Por lo tanto, desde el momento en que no se ha realizado una prospección
inicial de calidad del aire para todas las zonas más importantes (sólo se ha realizado para Temuco,
Iquique, Valparaíso, Viña del Mar y Rancagua) y dado que en tres ciudades en las que ya se
detectaron problemas, aún no se inician esfuerzos de monitoreo permanente, se puede señalar
que existe un grado relevante de ineficacia.
Declaración de zonas saturadas o latentes
Para declarar una zona saturada o latente se debe tener registro de, por lo menos, un año de
monitoreo de calidad del aire, por esto el tiempo mínimo para declarar una zona saturada es de un
año, más el tiempo que demore el proceso de promulgación del decreto supremo que requiere una
declaración de estas características.
Como se puede apreciar en el Cuadro Nº 6.1.1-1, las declaraciones de zona saturada que se
ajustan a los tiempos mínimos de declaración de zona saturada son: la fundición Ventanas, la
fundición Chuquicamata, la localidad de María Elena y la ciudad de Santiago, esta última y la
fundición Chuquicamata fueron declaradas zonas saturada a partir del decreto supremo 185/91,
debido a que estas zonas ya poseían monitoreo de PM10.
Las otras zonas que han sido declaradas saturadas y requirieron de tiempos mayores para realizar
la declaración de zona saturada son: la fundición Potrerillos y la fundición Caletones. La fundición
Potrerillos tuvo un retraso de 5 años respecto al tiempo óptimo y la fundición Caletones de 1 año.
Los monitoreos de calidad del aire respecto al PM10 han constatado que 8 zonas del país exceden
o han excedido la norma de calidad de PM10, seis de estas zonas han sido declaradas zonas
saturadas por material particulado. Las ciudades de Temuco y Talcahuano cuentan con índices de
calidad del aire que permiten declararlas zonas saturadas y latente por PM10 respectivamente, pero
aún no se realizan estas declaraciones.
En términos resumidos, luego de las primeras declaraciones de zonas saturadas, que fueron
relativamente rápidas, las dilataciones han sido frecuentes por lo cual se puede decir que no existe
un alto grado de eficacia.
16
Este es el caso de Temuco que cuenta con monitores de PM10, desde el año 2000, respectivamente
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-9
Implementación de Planes de Descontaminación
A la fecha se han implementado seis planes de descontaminación por PM10 en el país, estos
planes corresponden a los realizados a: fundición Chuquicamata, fundición Caletones, fundición
Potrerillos, fundición Ventanas, localidad de María Elena y San Pedro y Región Metropolitana.
Un parámetro de eficacia para esta etapa del proceso normativo es el tiempo que tardó la
autoridad ambiental en implementar estos planes en comparación al tiempo mínimo que establece
el Decreto Supremo Nº 94/95 del Ministerio Secretaría General de la República, el que implementó
el procedimiento y etapas para establecer planes de prevención y descontaminación. El decreto
establece plazos para realizar las distintas etapas concernientes a la implementación de un plan de
descontaminación para una zona declarada zona saturada. El tiempo mínimo que la autoridad
ambiental puede demorar en implementar un plan de descontaminación es de alrededor de 8
meses con posterioridad a la declaración de zona saturada.
Los planes de descontaminación que se han ajustado a este plazo son: fundición Ventanas,
fundición Chuquicamata, fundición Potrerillos y Región Metropolitana. La Región Metropolitana
(diferente de la declaración de la ciudad de Santiago de 1991) fue declarada saturada por PM10 en
1996 y, en un plazo poco mayor de un año, se implementó un plan de descontaminación.
La fundición Caletones demoró 3 años por sobre el tiempo mínimo para establecer un plan de
descontaminación y la localidad de María Elena y San Pedro demoró 4 años en implementar un
plan de descontaminación.
El plan de descontaminación para la Región Metropolitana tiene etapas de evaluación
programadas para el año 2005 y cumplimiento de la norma de PM10 para el año 2011, por lo que
aún no existe evaluación del cumplimiento de los objetivos del plan.
El plan de descontaminación para la fundición Chuquicamata está terminado, pero no logró el
cumplimiento de la norma de calidad de PM10, por lo que tuvo que ser reformulado. Se debe dar
cumplimiento el año 2003 a la norma de calidad de PM10.
Para el caso de María Elena y San Pedro fue reformulado el plan por un cambio en el proceso
productivo de la principal fuente emisora de la zona, que es la planta salitrera de SOQUIMICH. El
plan de descontaminación no tuvo éxito en descontaminar la zona y se espera que la reformulación
del plan permita cumplir con la norma de calidad de PM10 el año 2003.
En términos resumidos, el grado de eficacia no es alto, puesto que diversos planes se han
atrasado y algunos no han cumplido sus objetivos.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-10
6.2
Eficiencia de la Aplicación de la Norma de Calidad para PM10
A continuación, se presenta la evaluación de la aplicación de la norma de calidad del aire para
PM10, según el análisis de fortalezas y debilidades descrito en el marco metodológico. En primer
término, se presenta la evaluación de los agentes fiscalizadores que, en este caso, corresponden a
las DPA y también las unidades regionales de CONAMA.
En segundo lugar, se presenta la evaluación de los beneficiarios.
6.2.1
Agentes Fiscalizadores – DPA
DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL
Fortalezas
1. A pesar de que la norma no considera una
fase diagnóstica y un curso priorizado de
implementación, en la práctica las DPA han
actuado en forma priorizada reaccionando a
las necesidades y colaborando con
CONAMA en los esfuerzos diagnósticos.
2. En los casos en que la contaminación del
aire es más problemática, las DPA se han
coordinado bien, sobre todo con CONAMA.
3. En los casos en que la contaminación del
aire es más problemática, las DPA han
cambiado su estructura organizacional y
presupuestaria con el fin de asumir las
responsabilidades que emanan de la norma.
Una forma de generar presupuestos para
fiscalizar normas ha sido acordar la
mantención de una proporción de lo
generado en multas por cada DPA, lo cual
ha sido denominado “centros de gestión”.
Eso ha mejorado la productividad de las
DPA y su capacidad fiscalizadora.
Debilidades
1. La estructura organizacional dentro de la
cual están inmersas las DPA responde una
subdivisión que nace de las necesidades de
la institucionalidad de salud, por lo cual, en
muchos casos, no es adecuada para la
gestión ambiental.
2. El perfil y peso organizacional de las
diferentes DPA es muy variable, lo cual
redunda en que su accionar sobre el
territorio no sea homogéneo. Ello resulta
especialmente
limitante
para
la
implementación de normas de carácter
nacional tales como la norma de PM10,
puesto que puede haber diferencias de
criterio intra e interregionales durante la
implementación.
3. Las DPA, si bien tienen algunas variaciones
en su estructura organizacional y de
dependencia
jerárquica,
no
tienen
presupuestos propios sino que dependen de
la ejecución presupuestaria que realiza el
Servicio de Salud.
4. Las prioridades asistenciales dentro del
Ministerio de Salud limitan las posibilidades
presupuestarias de las DPA, con lo que la
disponibilidad de fondos (sobre todo fondos
permanentes para personal) para a ser una
de las principales limitantes.
5. En general, las prioridades son primero
problemas con alimentos, luego de aguas
contaminadas, tercero excretas y basura y
cuarto los problemas crónicos tales como
PM10.
6. Existen numerosas instituciones (DISAM,
Conama Central, Conama RM, Conamas
Regionales, SESMA), con las cuales las
DPA han tenido que colaborar y coordinarse
para
diferentes
aspectos
de
la
implementación de la norma y no existe una
clara estructura organizacional que aclare la
relación de cada una en el proceso.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-11
DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL
Fortalezas
Debilidades
7. A nivel general, es poco frecuente observar
una planificación de la implementación de la
norma por parte de las DPA con tareas,
metas y plazos, si bien existen casos
excepcionales.
8. Las DPA actúan en gran medida
respondiendo a la demanda de la
comunidad. Como en regiones, en muchos
casos, la comunidad no está preocupada de
la calidad del aire las DPA no dan prioridad
a este tema.
RECURSOS HUMANOS
Fortalezas
Debilidades
1. En algunos de los casos en que la 1. No se han recibido capacitaciones
suficientes para la implementación final de la
contaminación del aire es más problemática,
norma, en gran parte de los casos.
las DPA se han dotado de personal
capacitado con el fin de asumir las 2. La capacitación para implementar la norma
depende del grado de colaboración que
responsabilidades que emanan de la norma.
otras unidades presten a las DPA.
3. Es más difícil financiar recursos humanos
permanentes que obtener fondos por la vía
de proyectos o fondos para equipos.
4. Debido a la dificultad de incrementar la
planta de personal y de obtener recursos
para financiar personal capacitado, es difícil
para las DPA obtener y mantener personal
capacitado. Además, hay una constante
rotación de personal.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-12
EVALUACIÓN Y GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN
Fortalezas
Debilidades
1. La recepción de información inicial sobre la 1. El flujo bidireccional de información desde
las DPA a otras instituciones durante la
norma desde otras instituciones (MINSAL,
implementación de la norma, en general, es
DISAM, SESMA y CONAMA) es buena, lo
calificado como regular a malo y depende
que se traduce en un buen conocimiento de
mucho de los contactos personales, puesto
la misma.
que el conducto regular es lento e
2. En muchos casos, el envío de información
ineficiente.
sobre monitoreo hacia CONAMA es bueno.
3. Si bien el registro y difusión de la 2. Una vez que se está generando información
mediante monitoreo, en algunos casos, las
información, en general, es débil, algunas
DPA no tienen tiempo de analizar esta
DPA tienen intención de mejorar su sistema
información y la traspasan a CONAMA
y difundir información en internet
3. Las DPA reconocen la responsabilidad de
difundir la información relacionada con
normas a la comunidad, pero la mayoría no
tiene políticas o planes de difusión.
4. En términos generales, no se llevan
sistemas de información ágiles de procesar.
La mayoría de los que fiscaliza tiene algún
tipo de registro del tipo administrativo y
algunas DPA mencionan que envían esta
información (actividades realizadas) a
DISAM, pero los registros no son efectuados
para realizar una evaluación interna de
desempeño.
6.2.2
Agentes Reguladores – CONAMAS Regionales
DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL
Fortalezas
Debilidades
1. A pesar de que la norma no considera una 1. La principal debilidad de coordinación que
se detecta (en opinión de las DPA) es que,
fase diagnóstica y un curso priorizado de
algunas veces, existe confusión con
implementación (que es fundamental para
respecto a: a qué unidad de CONAMA es
una implementación eficiente), en la
mejor acudir (CONAMA Central, CONAMA
práctica, CONAMA ha realizado esfuerzos
de diagnóstico y priorización (COSUDE).
Regional o CONAMA RM).
2. La coordinación que efectúa CONAMA, es
bien evaluada por la mayoría de las DPA y
también por los entrevistados de las
unidades
regionales
CONAMA,
con
opiniones consistentes entre ambas fuentes.
RECURSOS HUMANOS
Fortalezas
Debilidades
1. Las capacidades técnicas presentes en 1. En algunas unidades regionales de
CONAMA se han aprovechado de forma
CONAMA la carga de trabajo está copada
complementaria con las de las DPA. En
con el SEIA, con lo cual la implementación
muchos casos, se ha realizado el análisis de
de la norma queda relegada a segundo
datos o la revisión de informes, además de
plano y se pierde el liderazgo de la
la capacitación.
CONAMA Regional frente a las DPA, por lo
tanto este rol lo pasa a ocupar la CONAMA
Central o la CONAMA RM dando origen a
una situación de confusión.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-13
EVALUACIÓN Y GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN
Fortalezas
Debilidades
1. En general, las unidades regionales de 1. Las opiniones están muy divididas para
juzgar la calidad de la comunicación o cómo
CONAMA en conjunto con CONAMA Central
fueron informados de la norma. Más de la
han iniciado los procesos de monitoreo y
mitad, indica que la comunicación es de
han utilizado la entrega de resultados a las
regular a mala y que el flujo de información
DPA como manera de involucrarlas en
es muy lento.
forma
creciente
al
proceso
de
2. En muchas DPA se menciona que no saben
implementación de la norma.
quiénes son los encargados de la norma en
2. Se han realizado talleres y seminarios, lo
Conama Central.
que ha favorecido la difusión de información.
3. Al igual que en otras normas, se menciona
que la comunicación mejora sólo si se
establecen vínculos personales (personas
conocidas durante talleres o seminarios), ya
que los conductos regulares son muy lentos
6.2.3
Beneficiarios de la aplicación de la norma primaria de calidad del aire para
PM10.
Para evaluar como perciben la aplicación de la norma los potenciales beneficiarios de la misma, se
realizó una encuesta durante el mes de diciembre de 2001, con el fin de obtener la información
necesaria para dicha evaluación.
Se identificó como potenciales beneficiarios a las poblaciones de ciudades intermedias que han
sido identificadas en los últimos años como problemáticas en cuanto a calidad del aire y, a su vez,
en las cuales la normativa está en etapa de implementación incipiente o intermedia. Se eligieron
dos estudios de casos dados por las ciudades de Talcahuano y Temuco.
Constituir muestras estadísticamente representativas de la población de las ciudades de
Talcahuano y Temuco era algo que escapaba al alcance del presupuesto del estudio, por el alto
número de encuestas que ello habría implicado. Debido a esto, se optó por tomar como universo al
conjunto de organizaciones de base asentadas en las ciudades de Temuco y Talcahuano.
Esto, además, presentó la ventaja de que, al encuestar organizaciones de base, se consultaba
directamente al estrato de la sociedad que está más relacionado con la participación de la
comunidad en la defensa de los derechos ciudadanos. Ello, puesto que la comunidad organizada
es la responsable de abogar por el derecho a vivir en un medio libre de contaminación.
El enfoque descrito, está también muy relacionado con los resultados de la recopilación de
experiencia extranjera. La cual, en líneas muy generales, hace concluir que, cuando existe
conciencia ambiental en la ciudadanía y cuando la comunidad se organiza de manera de conocer
sus derechos, hacer ver a la autoridad sus puntos de vista, participar en el proceso normativo y en
la implementación de éste, es entonces cuando la normativa ambiental es llevada a la práctica de
la manera más eficaz y eficiente.
Debido a que el estrato consultado corresponde a una muestra algo sesgada de la media
poblacional, puesto que son líderes de la comunidad, los resultados deben ser juzgados
considerando en todo momento este hecho. En otras palabras, es de esperar que la muestra tenga
un nivel educacional y de conocimiento mayor que la media y una actitud diferente, por lo cual las
expectativas con que se juzguen los resultados son mayores.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-14
La recopilación de información se centró en cuatro grandes temas:
17
En primer lugar, una evaluación indirecta de cómo la comunidad percibe al medio en que vive,
esto es, el nivel de conciencia de la comunidad sobre la calidad del aire.
En segundo lugar, se realizó una evaluación del nivel de conocimiento de los efectos de la
contaminación y de la norma.
En tercer lugar, una evaluación del rol ciudadano y de la actitud frente a las posibles formas de
participar.
En cuarto lugar, una evaluación de cómo perciben los líderes de la comunidad las gestiones de la
autoridad para garantizar una calidad aceptable del aire.
Conclusiones
Al igual que con la norma de arsénico la información se resume destacando las Fortalezas y
debilidades que se detectaron de los agentes beneficiarios.
Fortalezas
Debilidades
•
•
•
•
El conocimiento de los encuestados de los
efectos de la contaminación por material
particulado respirable y de la norma de
calidad, es alto.
Los representantes de las organizaciones de
base encuestadas han tratado de ejercer un
rol ciudadano para solucionar los problemas
de calidad del aire y han participado en otras
instancias.
Existe un grado de comprensión hacia la
gestión de la autoridad, puesto que los
encuestados reconocen el esfuerzo de las
autoridades y la relevancia que la restricción
presupuestaria le impone.
•
•
•
La forma de tratar de lograr soluciones de
los encuestados revela un desconocimiento
de la institucionalidad, puesto que se recurre
mayoritariamente a Municipios.
Los encuestados señalan que es difícil
conseguir
información
sobre
temas
ambientales y se informan mayoritariamente
por medios masivos.
Existe un grado relevante de frustración por
los resultados prácticos obtenidos tratando
de lograr soluciones y en los procesos de
participación ciudadana.
La evaluación general de las gestiones de la
autoridad si bien es matizada entre aspectos
positivos y negativos, tiene un tinte general
negativo dado por opiniones tales como
“falta prioridad” y “faltan soluciones reales”.
17
Evaluación indirecta en la medida que se encuesta a dirigentes de organizaciones de base como
aproximación a la opinión de la comunidad.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-15
6.3
6.3.1
Información Obtenida De Las Entrevistas Realizadas
Entrevistas a las DPA
Como se mencionó anteriormente, se entrevistaron 20 DPA. A todas estas se les preguntó por la
norma PM10, en algunas el tema quedó descartado desde un principio, puesto que no lo consideran
un tema para su localidad. Este es el caso de Arica, Valdivia y Punta Arenas. Por su parte, la DPA
de Iquique no lo mide porque no tiene el instrumental, sólo tuvo la medición que realizó COSUDE,
pero nada posterior a esto. La oficina de San Antonio indica que no monitorean, porque no tienen
megafuentes. En Osorno, se mide, pero que no se ha podido aplicar la norma debido a que el
instrumento de medición no es adecuado.
Cabe mencionar que la norma de PM10 se aplica para dos circunstancias: cuando el área
contaminada es un centro urbano producto de las múltiples funciones que allí se desarrollan y, por
lo tanto, no hay un responsable definido, y el caso de las megafuentes, en donde el responsable de
las emisiones está claramente determinado. En el primer caso, se espera que las autoridades de
salud implementen un sistema de vigilancia y control de la calidad de aire; en el segundo caso,
según lo establecido por el DS 185, se determinaron cuáles fuentes especificas son las que deben
realizar monitoreos. No obstante, aún quedan fuera aquellas fuentes que no están en el contexto
de un plan de descontaminación.
Los resultados presentados a continuación incluyen al resto de las DPA entrevistadas (14 en total)
a.- Evaluación de la etapa de implementación
¿Cómo es el nivel de conocimiento de la norma, cómo fueron informados y cómo ha sido la
calidad de está comunicación?
En relación al conocimiento de la norma, en general, opinan que el nivel es bueno, salvo unos
pocos casos que indican que su conocimiento es sólo regular, que no han sido informados o que
fueron informados cuando la norma ya había entrado en funcionamiento. Se menciona a MINSAL,
DISAM y SESMA como los informantes. Otros mencionan haberse enterado de la norma a través
de talleres de discusión realizados por CONAMA..
Sin embargo, las opiniones están muy divididas al momento de juzgar la calidad de la
comunicación o la vía de información de la norma. Más de la mitad indica que la comunicación es
de regular a mala. Han tenido dificultades para comunicarse con DISAM, no saben quiénes son los
encargados de la norma en CONAMA Central y que el flujo de información es muy lento. Al igual
que en otras normas, se menciona que la comunicación mejora si establecen vínculos personales
(personas conocidas durante talleres o seminarios) ya que los conductos regulares son muy lentos
¿Cómo ha sido el nivel de instrucción para llevar acabo la norma?
La opinión general es que no han recibido una instrucción o capacitación adecuada para
implementar la norma. Sólo en 3 casos se menciona que es buena a regular. En el caso de
Valparaíso, el haber participado en proyecto COSUDE les permitió conocer el manejo de los
equipos. Viña del Mar y Quillota no se encuentran capacitados para auditar las redes de la
Fundición Ventanas.
San Felipe ha solicitado por iniciativa propia capacitación al SESMA y DISAM les dio un asesoría
puntual.
Osorno destaca la cooperación de CONAMA Xª en esta materia.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-16
¿Cómo considera la calidad del texto de la norma y su reglamento (claridad, ambigüedades,
discrepancias, etc.)?
La mayoría señaló que el texto era bueno y no hicieron ningún comentario. En un caso, se
mencionó que, como no se había aplicado todavía, no era posible de juzgar. En dos casos se
indicó que había definiciones imprecisas que hacían difícil la interpretación y también la definición
de los puntos de muestreos. El término “podrá” es dudoso.
Talcahuano señaló lo siguiente: La norma está diseñada para un problema como el de Santiago,
para la realidad local no es una norma adecuada. Talcahuano no tiene inversión térmica y eso
hace que los criterios para determinar que una estación de representatividad poblacional, en este
caso, no funcione bien. Osorno concuerda con esta opinión.
¿Participaron en la elaboración de la norma?
Tan sólo Antofagasta, Talcahuano y Concepción indican haber participado en la elaboración de la
norma.
¿Se le ha dado importancia a la implementación y fiscalización de esta norma en su DPA?
Aquéllas que poseen mega fuentes mencionan que el nivel de importancia es adecuado y
básicamente referido a dichas fuentes.
En el caso de Viña del Mar y Quillota también mencionan el hecho de estar participando en los
Comité Conjuntos, al igual que San Felipe. Éste último está solicitando monitores para los centros
urbanos. Coquimbo señala que no se le puede dar importancia, puesto que no hay capacitación
para ello. Valparaíso comenta que no tiene tiempo para planificar acciones extra a las tradicionales
y que se actúa respondiendo a la presión ciudadana; en el caso de PM10, no ha existido dicha
presión. Rancagua menciona que ha gastado mucho en gestión, venían de la mano con CONAMA
(COSUDE y otros proyectos), pero el 2000 llegó una nueva administración y se perdió todo. Ahora
se está volviendo a retomar lo de 1999. Los Ángeles menciona que no se ha podido concretar un
monitoreo de diagnóstico, pese a que existe un período de tiempo en que la calidad del aire es
problemática. La única iniciativa al respecto, hasta el momento, es privada. IANSA va a instalar
estaciones monitoras en las inmediaciones de sus instalaciones, las cuales estarían cerca de
poblaciones de la ciudad de Los Ángeles. Temuco señala que la norma ha tenido importancia
creciente para el Servicio. No obstante, en sus inicios, ha sido CONAMA quien ha liderado el tema.
La falta de fondos ha condicionado esta falta de iniciativa original del Servicio. (El servicio aún no
es centro de gestión y hace muy poco ha pasado a ser Subdirección). Debido a ello, hasta el
momento CONAMA es quien genera la información y el Servicio, si bien tiene la competencia para
validar la información, en la práctica no la valida. En todo caso, la colaboración es creciente y en el
futuro la CONAMA traspasará esta función al Servicio (existen las capacidades técnicas, faltan los
recursos). Talca comenta que la DPA se interesó por el tema hace 2 años y empezó por solicitar
ayuda al SESMA y éste colaboró capacitando y asesorando a la Subdirección. Esta iniciativa ha
prosperado gracias a la acogida del Gobierno Regional. Los equipos mínimos para poder actuar
tienen un valor aprox. de MM$ 100; además, hay que habilitar un laboratorio, contratar un
laboratorista y un profesional de terreno (ambos de dedicación parcial), más la participación del
personal del Servicio. Por lo tanto, es una labor de una envergadura significativa.
Osorno señala que este año se le ha dado mayor importancia a la norma. Se han realizado charlas
informativas, no sólo enfocadas a PM10, sino también a la contaminación atmosférica en general.
¿Cómo ha sido el proceso de difusión de esta norma a la comunidad? ¿Quién tuvo esta
responsabilidad?
Por lo general, piensan que la responsabilidad de difundir les pertenece; sin embargo, la mayoría
no tienen políticas comunicacionales. Algunos aluden a que es por falta de recursos. Existen
algunas excepciones.
Atacama: La gente está bien enterada, realizan denuncias. Hay una columna de salud en el diario
local y ahí se realizan explicaciones.
San Felipe: Las poblaciones aledañas a Chagres están al tanto de la normativa. Hay norma de aire
desde 1953 y monitores desde 1979.
Temuco: están recién comenzando. Tienen considerado realizar difusión en un sitio web,
presentando la norma y posteriormente los datos al estilo que lo hace SESMA (www.araucania.cl).
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-17
¿Cómo ha sido el proceso de difusión de esta norma a la comunidad? ¿Quién tuvo esta
responsabilidad?
Talca: Por diversas normas, se conocen muchas de las fuentes emisoras (panaderías, etc.). Se ha
actuado en forma preventiva citando e informando a los emisores de las diferentes normas
relevantes a la calidad del aire y se les informó que se iba a empezar a medir calidad. Estos ya
están implementando medidas para el control. Se les ha citado a reuniones informativas.
Osorno: han realizado difusión en el diario, con el objeto de dar a conocer a la población qué es
PM10
y
PM2.5. Además cuentan con trípticos que explican lo que es la contaminación
atmosférica. Se encuentran en un proceso de sensibilización de la población, quieren difundir y
hacer notar que el problema es de la ciudadanía.
¿Hubo planificación del proceso de implementación?
¿Existió un instructivo de una institución superior (DISAM, SESMA, ...)?
¿Se fijaron plazos y metas?
¿ Cómo es el estado de avance del plan propuesto?
¿Se solicitó Instrumentos, Capacitación y/o Presupuesto adicional?
La mayoría no recibió ningún tipo de instructivos. Nueve de las DPA no han realizado una
planificación de implementación de esta norma. Otros, si bien no han tenido una planificación
propiamente tal con tareas asignadas, metas y plazos, al menos han avanzado en ciertas áreas.
Atacama: No ha planificado y tampoco han recibido instructivos, pero están catastrando las mega
fuentes y se han hecho algunos sondeos. (En el caso del monitoreo en Huasco, lo hizo CONAMA y
no tomó en cuenta al SS). Se ha contratado a la Universidad de Atacama, con la cual tienen
convenio para hacer mediciones en sitios donde se tienen sospechas.
Talcahuano señala que recibió instructivos, el PROCEF (Programa de Control de Fuentes Fijas) y
SESMA han colaborado prestando asesoría técnica. Se estableció un curso de acción integral, no
sólo monitoreando, sino también identificando fuentes responsables y catastrando emisiones. El
estado de avance se considera bueno, un 80% de fuentes catastradas y un monitoreo en curso (un
sistema público y una red privada en el caso de Petrox). No han solicitado recursos ni capacitación
adicional, ya que la CONAMA regional y central consigue fondos y luego las redes pasarán a la
DPA. La norma se está implementando dentro de un curso de acción integral, por ejemplo, si bien
la política dice que antes de controlar fuentes hay que declarar zona saturada y diseñar un plan, a
pesar de ello, se está negociando con las fuentes medianas y grandes para que empiecen a
controlar sus emisiones y no se llegue hasta esta instancia. Para ello, se recurre a otras normas
tales como el DS 164 que permite controlar cualquier emisión problemática.
Concepción: Están postulando al FNDR y han solicitado capacitación.
Chillán : señala tener algún tipo de planificación cuyo avance ha sido considerado malo, puesto
que no han sido otorgados los fondos ni las capacitaciones.
Talca indica una planificación en forma autónoma, cuyo estado de avance lo juzga como bueno.
Han solicitado capacitación y presupuesto adicional.
¿Cómo ha sido la coordinación con CONAMA regional?
La opinión general es que la coordinación es buena. Salvo 3 excepciones que la consideran mala.
Algunos comentarios:
Atacama menciona que las respuestas están en CONAMA central y no en la regional.
Rancagua menciona que han trabajado en conjunto y conexión directa, especialmente en el plan
de descontaminación de Caletones junto con el SAG, pero que ha bajado la coordinación no sabe
por qué.
Talca menciona que no se han coordinado con CONAMA VII, ni con CONAMA Central, sino sólo
con CONAMA RM.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-18
¿Cuáles fueron las debilidades y fortalezas de la implementación de esta norma?
Las respuestas fueron muy variadas, por lo que se escribe la opinión de cada uno.
Fortalezas:
Buena coordinación con SESMA que presta asesoría y capacitación y buena coordinación con
CONAMA RM.
Se ha intentado implementar a nivel de un diagnóstico preliminar
Deficiencias:
Malos canales de información, falta mucha comunicación y coordinación. Es necesaria mayor
participación de la información regional y de su experiencia en terreno. La norma ha estado más
enfocada a la RM.
No existen recursos humanos ni presupuestarios incrementales. Es fundamental que la norma
consigne una estimación de costo y un aumento de presupuesto.
El punto limitante no es la capacitación, sino los recursos humanos y la presión ciudadana; la
contaminación ambiental no se ve como un problema sensible a la comunidad. Se funciona mucho
por demanda de la sociedad, en esto la televisión y la prensa juegan un rol importante.
Hay realidades locales que no se ajustan. Hay áreas naturales que generan PM10, por el sólo
hecho de ser desierto. Choca con los intereses mineros. No hay flexibilidad para interpretar. No
tienen recursos humanos ni monetarios para poder fiscalizar.
No se han conseguido fondos.
No considera la realidad local. La lógica de primero decretar zona saturada y luego hacer un plan
de descontaminación es poco preventiva. Cuando existen responsables claros y problemas no tan
graves, se puede abordar el problema en forma preventiva y colaborativa.
¿Qué ha sido más restrictivo, la falta de fondos o la prioridad del Servicio de Salud respecto
a la implementación de un monitoreo de la calidad del aire?
La respuesta más repetida es: ambos en igual grado. Luego la falta de fondos y la falta de prioridad
tienen casi igual ponderación.
Coquimbo señala que la falta de fondos no es todavía un tema, debería hacerse primero un
diagnóstico.
Osorno destaca la carencia de equipos adecuados de medición.
b.- Evaluación del proceso de fiscalización
En relación a la capacidad de realizar la fiscalización:
¿Cuenta con equipos adecuados?,
¿Cuenta con suficiente personal para fiscalizar adecuadamente?
¿Está este personal, suficientemente capacitado?
¿Cuentan con presupuesto adecuado para fiscalizar?
¿Cuentan con información adecuada para focalizar la fiscalización?
La respuesta a la mayoría de estas preguntas es NO. Sin embargo, en relación a la capacitación y
a poseer información para focalizar la fiscalización existen varios casos en que la respuesta es sí,
cuentan con ello.
En el caso de Atacama se menciona que ellos contratan el servicio a terceros para fiscalizar, lo
hacen cada tres meses y ellos están presentes. Antofagasta tiene equipos móviles para atender
denuncias.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-19
En relación al proceso fiscalizador:
¿Es este un proceso engorroso?
¿Existe coordinación / cooperación del regulado?
¿Poseen una pauta de fiscalización?
¿Se coordinan con otras instituciones?
¿Cuáles han sido las dificultades técnicas o administrativas para fiscalizar?
Actualmente, de las DPA encuestadas, las que están realizando algún tipo de “fiscalización” a
mega fuentes son: Talcahuano, Rancagua, San Felipe, Antofagasta, Viña del Mar y Quillota,
Coquimbo y Atacama.
Talcahuano: colabora con una red privada operada por Petrox ubicada en el sector Hualpencillo.
Mantienen una buena relación y juzgan que los resultados son satisfactorios.
Atacama: menciona tener buena relación con sus regulados. Se realizan visitas sorpresivas cada 3
meses. Actualmente, tienen monitores en línea con Paipote y están trabajando para conectar
Potrerillos. Se coordinan con CONAMA en buena forma y no mencionan tener mayores dificultades
técnicas.
Coquimbo: las mega fuentes existentes están bajo SEIA, no hay problemas con ellas (son 4). La
pauta de fiscalización está dada por el programa descrito en el SEIA. No existe coordinación con
otras instituciones.
Viña del Mar y Quillota: la relación con los regulados es buena. A veces, el proceso de fiscalización
es regular.
Antofagasta: mantiene buena relación con las mega fuentes. Tienen un programa de fiscalización
de dos veces al año, lo que estiman es insuficiente. Se coordinan con CONAMA para la revisión de
informes. La principal dificultad es mantener los equipos, esto se posterga y, por lo tanto, no se
mantienen bien.
San Felipe: la coordinación con las mega fuentes es buena. Se coordinan con el SAG en la
Comisión Conjunta.
Rancagua: mantienen una buena relación con CODELCO. Se ha desarrollado una mesa de trabajo
con ellos por todos sus pasivos ambientales. Participa la intendencia y todas sus instituciones
ambientales. Ellos mantienen su capacidad fiscalizadora y sancionadora, pero las cosas se
conversan y se acuerdan.
Osorno destaca la buena relación y cooperación de CONAMA X.
En relación al manejo de la información: ¿se llevan registros? ¿a quién se informa o quiénes
les informan y cómo es la calidad del flujo información? ¿qué necesidades de información
presentan?
En términos generales, no se llevan sistemas de información ágiles de procesar. La mayoría de los
que fiscaliza tiene algún tipo de registro del tipo administrativo y algunas DPA mencionan que
envían esta información (actividades realizadas) a DISAM. Algunas tienen intención de mejorar su
sistema y difundir información en Internet.
Las mega fuentes del norte informan una vez al mes de sus mediciones y, en otros casos, se
encuentran en línea.
¿Cómo evalúa Ud. el cumplimiento de su institución en la tarea de fiscalizar esta norma?
En términos generales se evalúa como regular a mala o inexistente. La razón fundamental es falta
de personal y capacitación.
¿Cuáles son los problemas detectados en las redes de las mega fuentes?
Por lo general, se piensa que operan bien. Otros no tienen antecedentes para responder esta
pregunta. En el norte se menciona que las redes pequeñas (ej. Guacolda) están a cargo de
personas no idóneas para su manejo. También que la calibración de fuentes nuevas no está clara
(a veces contratan a terceros y cuando se hace la fiscalización no existe información al respecto ni
tampoco manuales).
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-20
c.- Evaluación del cumplimiento de los objetivos de la norma
¿Cuál es su visión del cumplimiento de los objetivos de la norma en su jurisdicción? ¿Se
lleva acabo una estadística u otro procedimiento que permita tener una visión del
cumplimiento de estos objetivos?
La percepción en la zona norte es buena, salvo en Chuquicamata y María Elena que la consideran
regular. En la zona centro y sur del país es considerada regular a mala; pero no tienen información
para juzgarla mejor. Por ejemplo, en Los Ángeles se comenta que la población es pasiva a este
respecto.
d.- Otros comentarios:
En la DPA de Antofagasta, cuando se fiscaliza una fuente, se visita por varias normas, ya que así
se costea mejor el viaje. Estas inspecciones duran más de un día.
En Concepción la situación aún no es crítica, pero existe la conciencia en el Servicio de que hay
que medir la calidad del aire. No obstante, el costo de los equipos y los demás recursos necesarios
es bastante relevante (estimados en MM$30). Actualmente se está en fase de cotización y
postulación a fondos del FNDR. La aprobación depende de la decisión del Intendente y del Comité
de Gobierno Regional. Si el tema es considerado prioritario será financiado. También se está en
una fase de diagnóstico para PM10 y SO2 en megafuentes en Coronel (termoeléctricas y
pesqueras), al parecer no estarían cumpliendo la normativa. A pesar de que se sienten
capacitados, saben que no cuentan con suficiente personal y esto no puede ser adquirido por
fondos concursables, sino que depende del Servicio.
En Potrerillos hay un plan de descontaminación, CONAMA dictó el decreto y luego CODELCO
retiró a la población. En 1999 la empresa pidió a CONAMA que retire el plan porque implica un
gasto en mediciones. La DPA de Atacama está de acuerdo con retirar algunas exigencias, pero,
hasta el momento, siguen con el plan.
Atacama también menciona la necesidad de tener monitores propios, ya que Copiapó está situado
en un valle rodeado de cerros, al igual que Santiago. Pero no ha habido voluntad de las
autoridades para tener monitores propios.
En la octava región las prioridades están en Talcahuano y Coronel. La DPA de Los Ángeles se
planteó la inquietud de diagnosticar la calidad del aire, pero la idea no prosperó por falta de
prioridad. En opinión de este entrevistado, falta que la norma haya orientado como debe hacerse la
verificación nacional de su cumplimiento. Esto es, falta un esfuerzo prospectivo a nivel nacional
que garantice que una ciudad como Los Ángeles, que no es capital regional, sea atendida con
igual prioridad que otra ciudad que, por ejemplo, es capital regional. Además, no se está haciendo
un esfuerzo de diagnóstico epidemiológico que respalde la necesidad de hacer monitoreo; ya que
es importante que los recursos se asignen con evidencias concretas de daño y no por
percepciones subjetivas de los gobiernos regionales.
Un comentario similar al anterior lo realiza la DPA de Talca.
Chillán señala que se ha intentado en reiteradas iniciativas realizar un diagnóstico con la
Universidad de Concepción, CONAMA y SESMA, pero los intentos no han prosperado por falta de
fondos. Actualmente, CENMA está cotizando un estudio de diagnóstico con mediciones y se va a
tramitar una solicitud de fondos. Además, a nivel regional, CENMA está haciendo un catastro de
fuentes emisoras.
Actualmente, Rancagua no mide PM10. De hecho, no tenían un ingeniero que se pudiera encargar
del plan de descontaminación. Luego de mucho esfuerzo e insistencia se logró contar con uno. En
el servicio no hay mayor prioridad por lo ambiental.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-21
San Felipe está solicitando un diagnóstico para determinar la necesidad de contar con un sistema
de monitores propios.
Osorno destaca que en la región, la norma no se puede aplicar.
6.3.2
Entrevista a las CONAMAS regionales por la norma de PM10
Fueron entrevistadas las CONAMA regionales de la II, III, V, VI, VII, VIII y IX región.
En relación a un sistema de monitoreo estatal
En su opinión ¿cómo ha asumido el MINSAL el mandato de monitoreo y cuál ha sido la
historia de este proceso?
• II región: a la DPA le falta gente para dedicarse al tema.
• III región: Ha dependido de los monitores de las mega fuentes. Sólo ha actuado en forma
adicional para casos puntuales, como los relaves depositados en la Bahía de Chañaral, porque
en esa oportunidad hubo clamor de la población. La principal preocupación de esta región es el
azufre.
• V región: Es muy complejo desarrollar la red de monitoreo, por ello ha tomado mucho tiempo.
Es difícil el tema de la representatividad poblacional. Una vez aprobada debe poder auditarse y
los servicios no tienen esa capacidad. Se supone que queda un monitor de COSUDE que será
instalado en la localidad de El Salto.
• VI región: Los servicios no tienen recursos, ni equipos (computadores), ni suficiente personal,
aunque en capacitación están bien. Existe una descoordinación al interior del servicio, para el
profesional que está a cargo el tema de las normas es prioritario, pero no así para el Director del
servicio.
• VII región: Están tratando de implementar un sistema de monitoreo, están en vías de iniciar las
primeras mediciones, pero teme que el Servicio no cuente con los recursos para un esfuerzo de
monitoreo de una envergadura que permita sacar conclusiones válidas y, además, mantener en
el tiempo.
• VIII región: La necesidad de monitoreo ha sido asumido por el MINSAL a nivel regional en forma
priorizada, según la gravedad de los problemas de cada zona, no obstante, ha sido una
respuesta lenta condicionada por las prioridades orientadas hacia lo asistencial en estos
servicios y a la falta de recursos financieros y humanos. Existen diversas iniciativas de
diferentes perfiles. Por ejemplo, existe una iniciativa de CONAMA con fondos sectoriales para
medir contaminación en la macro zona central que involucraría ciertos puntos de la 8ª Región,
pero que no tiene la escala adecuada para diagnosticar el problema en las ciudades principales,
sino para diagnosticar contaminación a nivel regional. Actualmente, en Talcahuano existe una
iniciativa avanzada: Ésta comienza mediante la iniciativa de CONAMA, postulando a los fondos
de cooperación Suiza (COSUDE), mediante lo cual se logra realizar un diagnóstico y adquirir
equipos que servirán para un esfuerzo de monitoreo permanente. Actualmente, es la CONAMA
la que está ejecutando las labores de monitoreo, pero en el largo plazo será operada por el
Servicio de Salud. Producto del proyecto COSUDE, el personal del S.S. ha sido capacitado y
podrá hacerse cargo de las redes en el futuro. No obstante, la disponibilidad de personal podría
ser insuficiente, una vez que el Servicio tenga que operar la red. En el caso de Concepción,
existe un proyecto de monitoreo en una etapa de cotización y postulación a fondos. Hasta el
momento, este proyecto ha sido iniciativa del Servicio de Salud de Concepción sin una
participación directa de CONAMA. No obstante, ello es producto de que ésa es un área de
competencia del Servicio y, no por ello, existen problemas de coordinación. De hecho, existe la
posibilidad de concretar un apoyo al servicio como parte del proceso de postulación a fondos y,
posteriormente, una vez que el proyecto esté andando, si se da la necesidad de coordinación
ello se dará. En Los Ángeles y Chillán se cree que podría haber problemas que justificaran
iniciar esfuerzos de monitoreo, porque existen fuentes medianas a grandes pero aún se está en
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-22
una fase muy incipiente.
• IX región: La iniciativa de implementación de la norma ha sido de CONAMA. Primero, por la vía
del proyecto COSUDE (Cooperación Suiza), que permitió realizar un diagnóstico en diversas
ciudades de Chile, dentro de las cuales estuvo Temuco. Los esfuerzos de diagnóstico se inician
en 1997. Luego, con la entrada en vigencia del decreto 59 en 1998, los monitoreos tuvieron que
ser revisados, puesto que no cumplían con las condiciones de estación EMRP. De hecho, en el
caso de Temuco fue difícil cumplir con los criterios para que una estación de monitoreo fuera
EMRP, puesto que era difícil encontrar un punto que cumpliera con los criterios y, además,
estuviera a más de 50 metros de una chimenea emisora, debido a que en la ciudad proliferan
chimeneas a leña. En la actualidad, se ha pasado a medir con un equipo financiado con fondos
sectoriales de CONAMA, el cual es arrendado a CENMA (Equipo tipo TEOM). Si bien se cuenta
con una sola estación de monitoreo y sería deseable contar con otro punto de medición, esta
estación, al menos, es suficiente para implementar la norma y sí procede declarar la ciudad
como zona saturada o latente. Durante este proceso, se ha dado en la práctica que el Servicio
de Salud de Temuco ha tenido un rol más bien pasivo, sobre todo en sus inicios donde
CONAMA, más bien se coordinaba con el Servicio mediante la entrega de información para
mantenerlos al tanto. Con el paso del tiempo, el grado de coordinación ha ido creciendo y el
Servicio ha pasado a estar cada vez más involucrado en el tema. De hecho, la idea es que una
vez que se logre contar con equipos propios en la Región, el Servicio de Salud consiga los
recursos financieros y humanos (en capacitación y cantidad), de tal modo que pueda asumir la
función de operar las estaciones y gestionar la norma. En términos retrospectivos, el historial del
proceso muestra que la disponibilidad de recursos lograda por CONAMA hizo que ésta liderara
el inicio del proceso, pero en realidad en ello no sólo influyó el tema financiero, sino las
prioridades institucionales, puesto que en los Servicios las otras prioridades (sobre todo
asistenciales) determinaron que no fueran ellos quienes iniciaran el tema.
¿Cómo ha sido la coordinación con los servicios de salud en torno al esfuerzo de
monitoreo? y ¿cómo ha sido el rol de ellos como entes coordinadores?
• II región: Existe colaboración. Ellos han generado información, han realizado seguimiento de los
resultados entregados por las mega fuentes. CONAMA analiza la información, porque el SS no
tiene tiempo para analizar estos datos; salvo en casos puntuales. Actualmente cuentan con 2
personas para normas y planes de descontaminación.
• III región: La CONAMA pide información semestral sobre los datos que la DPA le entrega en
relación a la calidad del aire de Paipote y Potrerillo. Esto es así, porque CONAMA no puede
pedir la información directamente a las mega fuentes. En 1998-99 CONAMA participó, junto con
la Unidad de Medio Ambiente del Ministerio de Minería, como contraparte técnica de un estudio
que midió calidad del aire en varios puntos con y sin mega fuentes.
• V región: En general CONAMA está sobrepasada de tareas. En algunos casos, han tenido que
procesar y analizar la información de los servicios, porque éstos no tienen capacidad de
análisis. CONAMA asume los objetivos de las DPA como propios, por ejemplo el análisis de los
datos. Ellos realizaron un comité antes del COFF (CONAMA, SAG, SALUD y CONAF). La
primera etapa es hacer un inventario de emisiones, pero esto ha resultado difícil, los servicios
no envían la información, porque no tienen tiempo y no les es prioritario.
• VI región: Como están sobrepasados de trabajo, el tema de implementación de las normas no
ha sido prioritario. Sin embargo, sí han participado en la elaboración de ellas. CONAMA tiene
incorporado a la DPA en su trabajo, por ejemplo, trabajaron en conjunto en COSUDE y esperan
hacer lo mismo el próximo año si pueden comenzar con los monitoreos de calidad atmosférica
que tienen planificados.
• VII región: La coordinación no ha sido buena. Primero la CONAMA 7ª es de las más pequeñas a
nivel nacional y, a su vez, recibe una alta carga de trabajo por una alta cantidad de proyectos
presentados al SEIA (que, a nivel de promedio nacional, es alto). Por ello, no existe mucha
disponibilidad de tiempo para este tipo de tareas. Además, reconoce que no existen buenas
relaciones institucionales con el Servicio de la 7ª región. Por ello, existe poca comunicación, el
Servicio no reporta información al respecto. De hecho, se trabajó en paralelo y en
desconocimiento en dos iniciativas muy similares, con la diferencia de que la iniciativa de
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-23
CONAMA 7ª estaba más enfocada a un diagnóstico general a nivel regional para luego priorizar
cursos de acción (por ello las 2 iniciativas eran, incluso, complementarias). El proyecto
CONAMA 7ª se presentó esto como proyecto al FNDR, pero no fue aprobado (+/- 170 MM$).
Saben que el servicio está avanzando, pero señala desconocer el grado de avance y alcance de
lo que pretenden hacer. En relación al rol de coordinadores, menciona que es muy precario o
más bien nulo. No actúan como coordinadores a nivel regional. Junto con ello, no hay un
ambiente de colaboración fluida con el Servicio de Salud, el cual no informa ni reporta su
accionar. Al parecer, no existe línea jerárquica que permita que CONAMA 7ª pueda exigirlo.
• VIII región: Si bien existen iniciativas en paralelo que aparentemente se traslapan, la
coordinación es buena. Hasta el momento, ellos no están muy involucrados en el proyecto de
monitoreo de la DPA de Concepción a ser postulado al FNDR, pero en el momento en que se
requiera coordinación, ésta debiera darse sin problemas. Por su parte, como entes
coordinadores, han tomado la iniciativa de iniciar esfuerzos de diagnóstico sobre todo en el caso
de Talcahuano y están al tanto de lo que está sucediendo a nivel regional. No obstante, la
responsabilidad de realizar los monitoreos permanentes es de los Servicios de Salud.
• IX región: En los primeros años fue escasa, puesto que sólo se les informaba de los progresos.
Posteriormente, en la etapa de los equipos TEOM, se ha pasado a una fase de trabajo conjunto,
en la que están participando, por ejemplo, de la declaración de zona saturada. En el futuro, la
idea es traspasar los equipos y la función de realizar el monitoreo. Sin embargo, aún no cuentan
con los recursos humanos y financieros necesarios, por lo cual se espera colaborar con el
Servicio para que pueda contar con los recursos suficientes. Más que coordinadores han sido
los que han tomado la iniciativa y han liderado el tema
¿Existe homogeneidad entre las regiones y a nivel intrarregional para la aplicación de esta
norma, qué criterios se utilizan?
• II región: En esta región, el entrevistado opina que se le da importancia a todas las normas. Sin
embargo, a veces, falta información.
• III región: No hay una discusión a nivel de CONAMA central para fijar estos criterios.
Normalmente se conversa entre regiones. A veces, han tenido disparidad con el SAG para la
aplicación de normas secundarias.
• V región: Existe un acuerdo en los criterios intrarregionales que se obtiene a través de los
comités de trabajo y mesas de trabajo. En lo interregional se basan en los criterios de la ley,
pero no existe coordinación con otras regiones, salvo lo que puede haber quedado de
COSUDE.
• VII región: En el caso intrarregional podría ser, puesto que existe un único servicio. En el caso
interregional probablemente no.
• VIII región: El problema es que la responsabilidad recae en las DPA y a nivel regional existen 5
servicios de características bastante variables, lo cual determina que el avance sea disparejo.
Ello también se manifiesta en que podría existir heterogeneidad de criterios a nivel regional. Sin
embargo, en la práctica, excepto algunos matices, se aplican criterios similares
• IX región: Hay que diferenciar dos aspectos. Primero, es claro que antes de implementar la
norma en forma directa, hay que hacer un esfuerzo de diagnóstico y de priorización de dónde
se realizarán los esfuerzos de monitoreo. Al respecto, se puede señalar que las normas
carecen de un tratamiento explícito de la fase prospectiva, lo que hace que no existan criterios
ni metas explícitas para que esta fase sea hecha con un cierto perfil común. Además, tampoco
está establecida la responsabilidad institucional del esfuerzo prospectivo. Por ejemplo, se
podría establecer una meta de población regional con monitoreo o de ciudades de cierto
tamaño. En la práctica, en la 9ª Región se ha trabajado sólo en Temuco, sin perjuicio de que
puede haber otras localidades con problemas tan graves como Temuco. Una vez en la fase de
monitoreo propiamente tal, se trata de cumplir directamente la norma, por lo cual, si bien hasta
el momento sólo se trabaja en Temuco, si hubiera monitoreo en distintas ciudades éste sería
realizado con el mismo criterio. Adicionalmente, un aspecto que influye mucho es la
variabilidad de las características de los Servicios de Salud, en el caso de la 9ª región esto no
es tan limitante hasta el momento, pero en otras regiones es sabido que tiene efectos. Por
ejemplo, en el caso de la décima región. A nivel interregional en forma análoga a la respuesta
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-24
•
anterior en la fase de aplicación del monitoreo el criterio debiera ser homogéneo puesto que
está muy definido en la norma, pero en la fase prospectiva es muy probable que existan
diferencias de criterio o en los cursos de acción en la práctica en diferentes regiones.
Finalmente, se debe mencionar que el hecho que la norma no establezca la aprobación de un
presupuesto explícitamente se traduce, en la práctica, en una serie de problemas de
implementación. Además, se señaló que no se ha podido incluir este aspecto por motivos
legales, debido a que los presupuestos sólo pueden ser establecidos en la Ley de
Presupuestos.
En relación a los monitoreos de las mega fuentes
¿Cuál es su visión de la implementación del sistema de monitoreo por parte de las mega
fuentes? ¿Cuáles son las fortalezas y debilidades; cómo ha influido en la gestión del
problema?
• II región: las existentes han pasado por el proceso de SEIA y este proceso ha exigido monitores
y planes de descontaminación. Una de las debilidades del sistema es la credibilidad pública de
los datos entregados. CONAMA no puede hacer un juicio sobre los datos entregados; pero si es
necesario, se puede caracterizar filtros y realizar contra muestras. Es necesario darle
financiamiento y técnicas a los SS para poder fiscalizarlas bien. En relación al nivel de
cumplimiento, se puede decir que las zonas saturadas de María Elena y Pedro de Valdivia, no
cumplen; se está reformulando el plan. En el resto de la región no se evidencian problemas.
Tocopilla ha disminuido sus niveles de latencia (se debe analizar a qué se debe y localizar
monitores).
• III región: Su opinión sobre los monitores de las mega fuentes es buena. Ellos participaron
acordando con las mega fuentes los puntos de monitoreo. Actuaron en plazos prudentes y
fueron rápidos. Ellos creen en los datos de estos monitores, pero la población les da baja
credibilidad. CONAMA hizo una auditoría de la red en 1998 (se hizo a nivel nacional). Los SS no
fiscalizan mayormente, no tienen recursos. Por otra parte, declarar una zona saturada es un
proceso largo, puede durar un año entre la solicitud y la obtención del decreto. La COREMA
debe decidirlo y luego la Contraloría demora mucho. Actualmente, La Fundición Paipote no está
obligado a monitorear PM10, por que no ha sido declarado saturado. Sin embargo, ENAMI
aceptó el compromiso y la contraloría también.
• V región: La relación con los regulados es buena. Mantienen mesas de trabajo y también han
desarrollado acuerdos de producción limpia (APL). ENAMI ha cumplido con su plan de
descontaminación disminuyendo las emisiones, pero no cumple con la calidad del aire. Lo más
probable es que Con - con quede como zona latente y deba reformularse el plan.
• VI región: La fundición Teniente, que es la fuente emisora, cumple y tiene buena actitud. El plan
de descontaminación ha funcionado bien, había un trabajo regional anterior a la Ley 19.300. Las
auditorías de las mediciones las realiza CODELCO, a través de un servicio externo, el cual debe
ser acreditado por el SS. Falta optimizar estas auditorías y tiempo para analizar las posibles
mejorías que se podrían integrar al plan. El hecho de que el plan se cumpla hace que, a veces,
los informes cuatrimestrales estén con un poco de retraso.
• VII región: CONAMA se relaciona con el tema de calidad del aire por medio del reporte de
empresas emisoras que han adquirido compromisos de medición por medio de los EIAs. De
hecho, existen 4 fuentes emisoras (Cementos Bío - Bío, Celulosa Licancel, Celco y Papeles y
Cartones Yerbas Buenas), que no necesariamente califican como mega fuentes y, por lo tanto,
no corresponde un manejo, como en el caso de las fundiciones.
• VIII región: Existe una iniciativa de monitoreo de mega fuentes en la zona de Coronel por las
emisiones de la central termoeléctrica de Bocamina de ENDESA y por un conjunto de empresas
pesqueras y químicas. En general, las empresas se han caracterizado por no ser pro activas y
han actuado luego de la iniciativa del SS de Concepción. La aproximación que se ha dado a
este esfuerzo de monitoreo es que las empresas financian el monitoreo, pero las actividades de
monitoreo las realiza un tercero contratado para tales fines. Se ha ideado una estructura de
contrato para fomentar la independencia de la empresa que efectúa en la práctica el monitoreo.
Ello ha sido estructurado mediante un convenio entre el Servicio de Salud, la CONAMA y las
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-25
empresas involucradas, donde la inspección técnica del monitoreo queda en manos del Estado
y la responsabilidad de financiar queda en manos de las empresas mediante un acuerdo de
repartición de los costos (50% la termoeléctrica y 50% el resto de las empresas, las que se
reparten, a su vez, sobre la base de sus producciones físicas). Si bien en teoría esta estructura
debiera haber garantizado la buena operación del sistema de monitoreo, en la práctica han
faltado horas hombre en los servicios para poder fiscalizar efectivamente el esfuerzo de
monitoreo, sobre todo en terreno. Este esfuerzo termina en diciembre del 2001. Según los
resultados de la evaluación, podría considerarse necesario extenderlo. No obstante, si es así no
es claro que las empresas pesqueras se unan voluntariamente al esfuerzo, debido a que son
muchas, por lo que la responsabilidad se diluye y porque no es claro que sean mega fuentes.
Fortalezas: Independencia contractual del que realiza el monitoreo. Debilidades: La falta de
capacidad de fiscalización de los servicios involucrados puede limitar la operación del sistema.
Existe un grado de satisfacción parcial, luego de casi un año de operación del sistema. Sin
embargo, la falta de capacidad de fiscalización de los servicios involucrados puede limitar la
operación del sistema.
• IX región: no hay
Visión del rol de CONAMA regional y de los aspectos que se podrían mejorar en relación a
las mega fuentes.
• II región: generar información ambiental de tipo estratégico. Falta tener financiamiento para
fiscalizar físicamente los equipos o modificar la localización dados los resultados que arroja la
serie de datos. Falta revisar este tema. Por ejemplo, falta monitorear Antofagasta, hacer
campaña por unos meses (principalmente por plomo y, de pasada, PM10). En Antofagasta no se
sabe cuál es la calidad del aire. Hay sólo una estación en Noranda, la cual presenta niveles
bajos y es porque está ubicada al sur, que es ventilado.
• III región: el rol debe ser preocuparse de medir en zonas específicas. CONAMA ha monitoreado
la calidad del aire con fondos propios y en convenio con la Universidad de Atacama. También
ha existido en la radio un programa sobre calidad de aire, referido a los niveles de azufre.
• V región: CONAMA tiene una orientación de romper la línea de fiscalización dura y, más bien
desarrollar un sistema de incentivos, que permita que las empresas desarrollen un sistema de
gestión ambiental más integral, incorporando también un plan de riesgos ambientales. Es lo que
está trabajando en el APL el sector industrial El Salto. Aquéllos que no estén en el APL, la DPA
los fiscalizará más duramente.
• VI región: no hay mayores aportes a los señalados anteriormente.
• VII región: no procede
• VIII región: el rol de CONAMA es más bien fomentar los esfuerzos de diagnóstico en un inicio, si
es necesario tomar un rol más activo ejecutando con la colaboración de los servicios proyectos
de diagnóstico. Luego, una vez que se determina la necesidad de un monitoreo permanente,
son los servicios los que tienen que ejecutar estas funciones por que es facultad y
responsabilidad de ellos.
• IX región: no hay
6.3.3
Entrevista a Megafuentes emisoras de PM10
Se entrevistaron las Fundiciones Hernán Videla de Paipote (III región) y Noranda (II región). Cabe
mencionar que la entrevistas realizadas a estas empresas estaban más motivadas por el tema de
arsénico; sin embargo, en relación al PM10 lo relevante era conocer la relación empresa y SS en
torno al proceso de monitoreo emprendido por éstas y que debe ser fiscalizados por los servicios.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-26
¿Cómo fue la coordinación con los SS en el proceso de implementación de las redes de
monitoreo de calidad de aire? Fortalezas y Debilidades
• Paipote: En 1992-93 ENAMI se coordinó estrechamente con el SS para ubicar los monitores.
Hubo buen apoyo. Una debilidad es que no hubo participación ciudadana. También existe
coordinación con el SAG por PM sedimentable. SAG monitorea una vez al mes, toma muestras
y ENAMI analiza (a costo propio). Sin embargo, los resultados están normados, no hay
parámetros para actuar.
• Noranda: Ellos no estaban capacitados para ayudar en la implementación. Fueron sancionados
por operar una red de monitoreo que fue instalada antes de la vigencia de la ley. Actuaron por
resolución. Por meteorología sus emisiones no llegan a Antofagasta; sin embargo, la resolución
decía que debía monitorearse. Ellos pusieron la estación aguas abajo en la dirección del viento.
¿Cómo es la relación y la coordinación con los SS en la actualidad (etapa de fiscalización)?
• Paipote: Ellos visitan sorpresivamente, se revisan los equipos y se anotan los valores. El SAG
también lo hace. El SS tiene mejor calidad tecnológica, entiende bien; el SAG, no.
• Noranda: La actual relación es buena, mantiene monitoreo en línea para azufre y PM10 con
reportes mensuales. Están dentro de la norma, por lo que no han tenido problemas y tampoco
hay planes de prevención. Lo que se ha ganado y es un objetivo de establecer, es “confianza”.
Noranda está adelante en conocimientos técnicos, pero el SS no alienta demasiado la
comunicación.
6.3.4
Resultados de la Encuesta realizada a los Beneficiarios de la aplicación de la
Norma Primaria de Calidad del aire para PM10.
Como se mencionó en la sección anterior, para evaluar como perciben la aplicación de la norma
los potenciales beneficiarios de la misma, se realizó una encuesta durante el mes de diciembre de
2001, para generar la información necesaria para dicha evaluación.
Se identificó como potenciales beneficiarios a las poblaciones de ciudades intermedias que han
sido identificadas en los últimos años como problemáticas en cuanto a calidad del aire y, a su vez,
en las cuales la normativa está en etapa de implementación incipiente o intermedia. Se eligieron
dos estudios de casos dados por las ciudades de Talcahuano y Temuco.
Debido a que el estrato consultado corresponde a una muestra algo sesgada de la media
poblacional, puesto que son líderes de la comunidad, los resultados deben ser juzgados
considerando en todo momento este hecho. En otras palabras, es de esperar que la muestra tenga
un nivel educacional y de conocimiento mayor que la media y una actitud diferente, por lo cual las
expectativas con que se juzguen los resultados son mayores.
Caracterización de los encuestados
El conjunto de organizaciones de base estuvo constituido por las Juntas de Vecinos, las ONGs, las
Organizaciones Públicas y las Privadas. Se excluyeron las organizaciones relacionadas
directamente con la verticalidad gubernamental. Para fines descriptivos, las organizaciones fueron
clasificadas en Juntas de Vecinos y Otras Organizaciones.
Para el caso de Temuco, se realizaron 52 encuestas, mientras que en Talcahuano se realizaron 34
encuestas. En ambos casos, estas muestras fueron establecidas con un error muestral del 5% y un
95% de confianza aproximadamente (para mayor detalle ver metodología de encuestamiento).
Se distribuyó las organizaciones a través de un Muestreo por cuotas que consideró la composición
por tipo de organizaciones de base, donde para el caso de Temuco y de acuerdo al listado de
organizaciones el 60% correspondía a Juntas de vecinos y el 40% a otras instituciones dentro de
las cuales hubo que excluir a los de verticalidad gubernamental como SEREMIS, Servicios de
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-27
salud entre otros. Para el caso de Talcahuano la proporcionalidad de la muestra basada en la
calidad del listado que conforma el marco muestral, respetando la proporcionalidad de éste en
cuanto a la cantidad de otras organizaciones, da como resultado una proporción de 82% para
Juntas vecinales y 15% para otras organizaciones. La distribución de la muestra fue la siguiente:
Ciudad
Juntas de vecinos
Temuco
Talcahuano
31 (60%)
28 (82%)
Otras
Organizaciones:
ONG, Total
Organizaciones Públicas y Privadas
21 (40%)
52
6 (18%)
34
Debido a que la muestra se dirigió a representantes de organizaciones de base resulta
estadísticamente sesgada con respecto a la población en algunos aspectos. Uno de los
principales, es el nivel de educación de los encuestados, que se presenta en el siguiente gráfico:
Gráfico N° 6.3.4-1
NIVEL EDUCACIONAL DE LOS ENTREVISTADOS SEGUN
CIUDADES
(PORCENTAJES)
(n=86)
76.5
Talcahuano
Temuco
0%
23.5
42.3
20%
57.7
40%
60%
80%
100%
Temuco
Talcahuano
Superior
57.7
23.5
Básica y Media
42.3
76.5
En general, la muestra se caracteriza por un alto nivel educacional. Además, se detectó una clara
correlación entre el nivel de educación de los encuestados y el tipo de organización a la cual
representaban. La mayoría de los encuestados con educación superior pertenecía a la categoría
“Otras Organizaciones”. Debido a la relevancia de estas variables la información recopilada fue
filtrada según las variables “nivel educacional” y “tipo de organización” con el fin de sacar
conclusiones diferenciales.
En el siguiente gráfico, se presenta la distribución por sexo de la muestra:
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-28
Gráfico N° 6.3.4-2
70.0
DISTRIBUCION POR SEXO SEGÚN CIUDADES TEMUCO Y
TALCAHUANO
(PORCENTAJES)
(n=86)
59.6
60.0
Hombre
Mujer
50.0
52.9
47.1
40.4
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
Temuco
Talcahuano
Resultados sobre la percepción de la comunidad en relación con la calidad del aire.
La evaluación de los encuestados sobre la calidad del aire muestra claras diferencias por ciudad.
En Talcahuano la opinión mayoritaria es que la calidad del aire es mala (50%) mientras que en
Temuco la opinión mayoritaria es que la calidad del aire es regular.
Gráfico N° 6.3.4-3
EVALUACION DE CALIDAD DEL AIRE SEGUN CIUDADES
(PORCENTAJES)
(n=86)
Talcahuano
Temuco
14.7
35.3
7.7
0%
50.0
67.3
20%
40%
Buena
25.0
60%
Regular
80%
100%
Mala
Al cruzar las respuestas por la variable educación se puede ver claramente que a mayor nivel
educacional peor es la evaluación de la calidad del aire.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-29
Gráfico N° 6.3.4-4
¿Cómo evalua calidad de aire de su ciudad?
(por nivel de educación)
70%
60%
básica y media
50%
superior
40%
30%
20%
10%
0%
Buena
Regular
Mala
No obstante lo anterior, si bien en Talcahuano la muestra presenta un menor nivel educacional las
respuestas indican una peor evaluación de la calidad del aire que en Temuco. Esto puede estar
revelando la magnitud del problema para la gente de Talcahuano, puesto que, cuando el problema
de calidad sobrepasa cierto nivel de gravedad, todos los estratos de educación lo identifican como
algo grave, quizás porque surge de una experimentación directa del problema.
Al cruzar por la variable “tipo de organización” se puede ver que, en general, las Juntas de Vecinos
son menos críticas de la calidad del aire que el resto de las organizaciones.
Gráfico N° 6.3.4-5
¿Cómo evalua la calidad del aire de su ciudad?
(por tipo de organización)
70%
60%
50%
Juntas de vecinos
40%
Otras organizaciones
30%
20%
10%
0%
Buena
Regular
Mala
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-30
Resultados sobre el conocimiento de los efectos de la contaminación con PM10, de la norma
de calidad, de la institucionalidad relacionada
En términos generales, al auto evaluar su nivel de conocimiento, los encuestados se califican en el
rango mediano a alto de conocimientos, en ambas ciudades.
Gráfico N° 6.3.4-6
Auto calificación de conocim iento que tiene usted y m iembros de
organización sobre e f e ctos de contam inación
60.00%
50.00%
Temuco
40.00%
Talc ahuano
30.00%
Total
20.00%
10.00%
0.00%
Conozco
bastante
Conozco
mas o
menos
Conozco
muy poco
No los
conozco
No
responde
Tal como se puede ver en el siguiente gráfico, en ambas ciudades la gran mayoría de los
encuestados, señala saber los efectos generales que el material particulado genera sobre la salud.
Gráfico N° 6.3.4-7
100.00%
90.00%
80.00%
70.00%
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
Sabe si el material particulado tiene algún efecto en la salud
Sabe, pero no sabe
cual
Sabe, Menciona
cualquiera menos
respiratorio
Sabe, Menciona
problemas
respiratorios
Temuco
Talcahuano
Total
También existe un alto grado de conocimiento sobre la existencia de una norma de calidad que
regula la cantidad máxima de material particulado en el aire.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-31
Gráfico N° 6.3.4-8
Sabe que existe norma que regula calidad del aire
(PM10)
80.00%
70.00%
60.00%
50.00%
Sí
40.00%
No
30.00%
Poco
20.00%
10.00%
0.00%
Temuco
Talcahuano
Total
Gráfico N° 6.3.4-9
Sabe de norma que regula cantidad maxima de material particulado en el aire
90%
80%
70%
60%
Juntas de vecinos
50%
Otras organizaciones
40%
30%
20%
10%
0%
Sí
No
Poco
No obstante lo anterior, en general, los encuestados opinan que es difícil encontrar información
sobre normas ambientales. En otras preguntas se ha detectado que las personas se informan
principalmente por los medios masivos de comunicación, por lo cual, si bien están informados
desde estos medios, cuando se trata de buscar información no es fácil para los encuestados.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-32
Gráfico N° 6.3.4-10
Encontrar información sobre normas de contaminación es fácil o difícil
80.00%
70.00%
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
Facil de encontrar
Dificil de encontrar
Temuco
Talcahuano
Total
Adicionalmente, las respuestas de los encuestados revelan que existe un alto grado de
conocimiento respecto a las fuentes de emisión.
Gráfico N° 6.3.4-11
Conoce fue ntes de e misión
120.00%
100.00%
80.00%
60.00%
Temuco
40.00%
Talcahuano
Total
20.00%
0.00%
Si conoce fuentes de No, conoce fuentes de
emisión
emisión
No responde
Nota: Considera a quienes dijeron si y poco conocer la norma que regula PM10
Asimismo, existe un alto grado de conocimiento sobre cuáles son las entidades competentes para
medir la calidad del aire, puesto que se menciona principalmente a CONAMA y los Servicios de
Salud.
Es interesante destacar que en Temuco se identifica mayoritariamente a CONAMA, mientras que
en Talcahuano se identifica mayoritariamente al Servicio de Salud. Ello es consistente con lo que
se ha averiguado en las entrevistas con los agentes fiscalizadores. En general, lo que ha sucedido
es que CONAMA inicia los esfuerzos de prospección y monitoreo y, con el tiempo, cuando pasa a
ser una actividad más sistemática, se traspasa esa función a los Servicios de Salud. Esto es lo que
se observa en la práctica, puesto que en Temuco es CONAMA, quien, hasta el momento, ha
liderado la implementación de la norma de calidad para PM10, mientras que en Talcahuano es el
Servicio de Salud el que desempeña este rol.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-33
Gráfico N° 6.3.4-12
¿Cuál es autoridad competente para medir la calidad del aire?
70.00%
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
Temuco
sa
be
N
o
O
tro
M
un
ic
ip
io
CO
N
A
Se
M
rv
A
ic
io
de
Sa
lu
d
CO
RE
M
A
Talcahuano
Como consecuencia de lo anterior, en Talcahuano el Servicio de Salud es más conocido como
autoridad competente, mientras que en Temuco es CONAMA la institución más conocida como
autoridad competente.
La gran mayoría de los encuestados está al tanto de los procesos de monitoreo de la calidad del
aire que han sido llevados a cabo en el último tiempo en sus ciudades.
Gráfico N° 6.3.4-13
¿Sabe que CONAMA y Servicio Salud han estado haciendo mediciones
de calidad de aire ?
90.00%
80.00%
70.00%
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
Sí
No
Temuco
Talcahuano
Total
Sin embargo, el conocimiento de los resultados del monitoreo es menor, especialmente en el caso
de Talcahuano.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-34
Gráfico N° 6.3.4-14
Conoce resultados de mediciones
70.00%
60.00%
50.00%
Sí
40.00%
No
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
Temuco
Talcahuano
Total
La alta tasa de conocimiento de los resultados del monitoreo, en el caso de Temuco, se debe a su
aparición en medios masivos (televisión, prensa y radio), según la respuesta espontánea de los
encuestados.
En cuanto al conocimiento de la institución responsable de poner en marcha un plan de
descontaminación, se produce el mismo efecto que con respecto al conocimiento de la institución
responsable de monitorear. Esto es, en Temuco se identifica mayoritariamente a CONAMA
mientras que en Talcahuano se identifica mayoritariamente a otras instituciones, dentro de las
cuales se menciona principalmente al Servicio de Salud.
Gráfico N° 6.3.4-15
Institución responsable de poner en marcha plan de descontaminación
70.00%
No sabe
60.00%
50.00%
40.00%
Sabe menciona
CONAMA
30.00%
Sabe menciona Otras
20.00%
10.00%
0.00%
Temuco
Talcahuano
Total
En términos resumidos, el conocimiento de los efectos de la contaminación por material particulado
respirable y de la norma de calidad es alto. Sin embargo, los encuestados señalan que aún es
difícil conseguir información sobre temas ambientales.
Además de las encuestas realizadas en Temuco y Talcahuano con respecto a la norma de calidad
PM10, también se realizaron preguntas sobre PM10 en las encuestas realizadas en Ventanas y
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-35
Paipote, para ver cuál era el grado de conocimiento que se tiene sobre PM 10 en dichas
localidades. La diferencia entre estos 2 grupos de entrevistados radica, principalmente, en que
para el caso de Ventanas y Paipote se pregunta directamente a habitantes de localidades aledañas
a mega fuentes, en tanto que en el caso de Temuco y Talcahuano la encuesta estuvo dirigida a
organizaciones de base como juntas de vecinos u ONG. Así, la información obtenida en Paipote y
Ventanas proviene directamente de los individuos afectados por la contaminación y beneficiarios
por la norma.
Al analizar los resultados de Ventanas y Paipote las personas que viven en estas localidades
muestran tener un cierto conocimiento acerca de la existencia de este contaminante en su zona.
En el caso de Paipote un 39.8% dice reconocer que existe presencia y mucha de PM 10 y de igual
manera el mismo porcentaje reconoce no saber sobre este material. En Ventanas lo más frecuente
es no conocer si en su localidad hay presencia de PM 10. Luego, entre los que si saben de la
presencia de PM 10, las opiniones sobre la gravedad del nivel de contaminación son más
matizadas que en el caso de Paipote.
Gráfico N° 6.3.4-16
Porcentaje de reconocimiento por parte de los encuestados del agente contaminante en
su localidad
45,00%
40,00%
35,00%
30,00%
25,00%
Paipote
20,00%
Ventanas
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
Hay presencia y
mucha
Hay pero poco
No hay nada
No sabe
De acuerdo a la información obtenida de estas encuestas, en el Gráfico N° 6.3.4-17 se puede
observar que las personas en ambas localidades reconocen al PM10 como agente que causa
efectos en la salud en forma general. Siendo Paipote la localidad donde un porcentaje mayor de
personas menciona al material particulado, en tanto, en la localidad de Ventanas este porcentaje
se ve disminuido.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-36
Gráfico N° 6.3.4-17
Reconocimiento por parte de los encuestados del PM 10 como agente
que puede tener efectos en la salud
50.00%
45.00%
40.00%
35.00%
30.00%
25.00%
20.00%
15.00%
10.00%
5.00%
0.00%
Menciona Material
Particulado
Paipote
Ventanas
Cuando se les pregunta de manera más específica en relación a los efectos que tiene el PM 10 en
la salud, la mayoría de los encuestados en Paipote mencionan problemas respiratorios, y en
segundo lugar, se reconoce que existen efectos en la salud, pero no conocen cuál
específicamente. En Ventanas el mayor porcentaje reconoce saber que existen problemas, pero no
cuáles, seguido por el reconocimiento que causa problemas respiratorios (Gráfico N° 6.3.4-18 ).
Gráfico N° 6.3.4-18
Sabe si el material particulado tiene algún efecto específico en
la salud
Sabe efectos pero no
especificamente cual
60.00%
50.00%
Menciona cualquiera
menos respiratorios
40.00%
30.00%
Menciona problemas
respiratorios
20.00%
No sabe
10.00%
0.00%
Paipote
Ventanas
Total
En el caso de Talcahuano y Temuco ( Gráfico N° 6.3.4-19) los resultados fueron los siguientes :
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-37
Gráfico N° 6.3.4-19
Sabe si el material particulado tiene algún efecto en la salud
100.00%
90.00%
80.00%
70.00%
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
Sabe efectos pero no
especificamente cual
Menciona cualquiera
menos respiratorios
Menciona problemas
respiratorios
No sabe
Temuco
Talcahuano
Total
Al comparar resultados de Temuco-Talcahuano con Paipote-Ventanas se puede apreciar que la
muestra de organizaciones de base está mejor informada que la muestra de habitantes de las
localidades afectadas. Esto se puede apreciar en diversos resultados, pero sobretodo por los
resultados del conocimiento de los efectos del PM 10 sobre la salud, en Temuco-Talcahuano todos
reconocen saber que PM afecta la salud, en tanto que en Paipote-Ventanas existe un porcentaje
de personas que no saben que pueda tener efectos sobre la salud. Este resultado es contrario a lo
que se esperaría, teniendo en cuenta que las personas que habitan en Paipote y Ventanas viven
en una zona con una larga historia de problema ambiental, y debieran presentar un nivel de
conocimiento mayor acerca de los problemas que pueden afectarlos.
De los encuestados, el mayor porcentaje de ellos, tanto en Paipote como en Ventanas, no saben
cuál es la institución responsable de hacer cumplir la norma de material particulado, esta
información se resume en el Gráfico N° 6.3.4-20. Entre las instituciones que más nombran como
responsable se encuentran CONAMA regional para el caso de Paipote y Servicio de Salud en el
caso de Ventanas. Esto revela un importante nivel de desconocimiento de la institucionalidad
ambiental por parte del público.
Gráfico N° 6.3.4-20
¿C u á l e s l a i n s t it ució n r e s p o n s a b l e d e h a c e r c u m p l i r l a n o r m a d e m a t e r i a l p a r t i c u l a d o ?
70%
60%
50%
40%
Paip o t e
V ent anas
30%
20%
10%
0%
No sab e
M encio na C O N A M A
M encio na Servicio d e
M encio na Servicio d e
R eg i o nal
Salud
Salud y CONAM A
R eg i o nal
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-38
M encio na o t r a
Una vez reconocida la institución, se les preguntó si saben si es que dicha institución cumple con el
papel de fiscalizar las emisiones de material particulado. Tanto en Paipote como en Ventanas se
menciona que desconocen si el agente fiscalizador cumple con su función. Lo que muestra una
clara desinformación por parte de los afectados con respecto a la ejecución y cumplimiento de la
norma.
También se preguntó si conocían si la fundición cumplía con algún plan de descontaminación, en
ambas localidades se muestra un alto porcentaje de desconocimiento con respecto a esto, según
lo observado en el Gráfico N° 6.3.4-20.
Gráfico N° 6.3.4-21
Sabe si la fundición cercana a su localidad cumple con plan de
descontaminación en realación al material particulado
60,00%
50,00%
40,00%
Paipote
30,00%
Ventanas
20,00%
10,00%
0,00%
Cumple
No cumple
No sabe
En las respuestas obtenidas al preguntar acerca de la manera cómo se enteró si la empresa
cumple con la norma, existe una gran variabilidad. Es importante señalar, además, que el canal de
comunicación debiera ser desde las instituciones fiscalizadoras y/o las empresas reguladas hacia
la población afectada. En el caso de Paipote existe un mayor desconocimiento con respecto a
algún plan de descontaminación, en cambio en Ventanas existe una mayor información en relación
con el tema, siendo la Fundición Ventanas (ENAMI) la principal fuente de difusión acerca del plan
de descontaminación. Por el contrario, en Paipote la información se ha recibido a través de medios
de comunicación o porque algún amigo o familiar trabajaba en la fundición.
Con respecto a la forma por la cual se pueden informar si es que las fundiciones están cumpliendo
o no, en ambas localidades señalan que a través de los medios de comunicación es la mejor
manera para informarse.
Resultados de la evaluación del rol ciudadano y de la actitud frente a las posibles formas de
participar
Lo más frecuente es que los encuestados manifestaran conocer “muy poco” o “más o menos” sus
derechos ciudadanos. Llama la atención este aparente bajo conocimiento de los derechos
ciudadanos en una muestra de dirigentes de organizaciones de base.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-39
Gráfico N° 6.3.4-22
AUTOEVALUACION RESPECTO DE CONOCIMIENTO DE
DERECHOS CIUDADANOS
FRENTE A LA CONTAMINACION, SEGÚN CIUDADES
(PORCENTAJES)
(n=86)
Temuco
50.0
45.0
40.0
35.0
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
Talcahuano
Total
Conozco
bastante
Conozco mas Conozco muy
o menos
poco
No los
conozco
No responde
A los encuestados que respondieron que la calidad del aire era regular o mala se les consultó si
habían hecho algo por mejorar la calidad del aire de su ciudad. En general, tal como se puede
apreciar en el gráfico que se presenta a continuación, la tasa de respuesta afirmativa es bastante
alta sobretodo en el caso de Talcahuano.
Gráfico N° 6.3.4-23
¿ Han hecho algo por mejorar calidad de aire en su ciudad?
(Considera a los que dijeron regular o mala )
80.00%
70.00%
60.00%
Sí
50.00%
No
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
Temuco
Talcahuano
La acción más frecuente que han hecho los encuestados es “realizar denuncias”, “colaborando a
descontaminar” y “hacer manifestaciones”.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-40
Gráfico N° 6.3.4-24
¿ Han hecho algo por mejorar calidad de aire en su ciudad?
(Considera a los que dijeron regular o mala )
70%
60%
50%
Sí
40%
No
30%
20%
10%
0%
Juntas de vecinos
Otras organizaciones
Es interesante que la tasa de actividad sea mayor en el caso de las Juntas de Vecinos.
La institución a la cuál más han acudido los encuestados para informarse de los procedimientos
para realizar denuncias es a los Municipios, lo cual revela un cierto grado de desconocimiento de la
institucionalidad relevante para el control de la contaminación atmosférica. No obstante, CONAMA
y los Servicios de Salud figuran luego de los municipios como instituciones frecuentemente
contactadas.
La respuesta a las denuncias por los encuestados no ha sido satisfactoria, según su punto de vista,
en una alta proporción de los casos. En ello puede estar influyendo el hecho de que los
denunciantes no acudieron mayoritariamente a las instituciones con competencia directa y al hecho
de que los tiempos de solución previstos en la institucionalidad, en general son largos.
Gráfico N° 6.3.4-25
¿Ha sido satisfactoria la respuestas a sus inquietudes, por parte de la
autoridad que ud. ha contactado?
(Considera a quienes hicieron denuncia)
70.00%
60.00%
Sí
50.00%
No
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
Temuco
Talcahuano
Como motivos para calificar como no satisfactoria la respuesta de la autoridad contactada, en
general, se señala como respuesta espontánea que “los problemas persisten sin solución” luego de
planteadas las inquietudes a la autoridad. Considerando los largos plazos implícitos en los
procedimientos considerados en la normativa de calidad de aire, es probable detectar cierto nivel
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-41
de frustración de la comunidad durante el inicio de la implementación de la normativa, sobre todo
en el caso de Temuco. Sin embargo, en el caso de Talcahuano debiera ser menor y no lo es.
En el caso de los encuestados que no han hecho nada por solucionar los problemas, los motivos
más frecuentes para esta inactividad han sido la falta de interés en el problema y la percepción de
una baja probabilidad de solucionar el problema en la práctica.
Gráfico N° 6.3.4-26
¿Por qué no ha hecho nada a pesar que opina que la calidad del aire es regular o
m a la?
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Tem uco
Talcahuan
C o n fía e n
H a y otro s
actuación de
repres e n tantes
a u toridades
de ciudad
N o m e interes a
Bajas
E s tam o s
p robabilidades
interes a d o s
de ser
m á s e n o tro s
solucionados
p roblem a s
en la práctica
En términos resumidos, los resultados indican un alto interés por manifestar inicialmente las
inquietudes frente a la autoridad, pero un cierto grado de frustración por la poca probabilidad de ver
una solución rápida a los problemas en la práctica.
Además de lo anterior, se consultó por las instancias de participación ciudadana a los
encuestados. Dentro de la muestra, el sub - conjunto de la muestra denominado “otras
organizaciones” proviene justamente de las listas de participación ciudadana de CONAMA, por lo
cual, era de esperar un alto grado de conocimiento sobre estos procesos.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-42
Gráfico N° 6.3.4-27
SABE DE INSTANCIA DE PARTICIPACION CIUDADANA SEGUN
CIUDADES
(PORCENTAJES)
(n=86)
100.0
90.0
80.0
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
26.5
32.7
Sí
No
73.5
67.3
Temuco
Talcahuano
Tal como se esperaba, un alto porcentaje de la muestra conoce y ha participado en algún proceso
de participación ciudadana.
Gráfico N° 6.3.4-28
P A R T IC I P A C I O N E N P R O C E S O D E P A R T IC I P A C IO N C I U D A D A N A
S E G U N C IUD A D E S
(PO R C E N T A JE S )
(n = 8 6 )
55.9
T a lcah u a n o
44.1
9 .6
63.5
T em uco
26.9
0 .0
10.0
20.0
Sí
30.0
No
40.0
50.0
60.0
70.0
N o responde
Las instancias de participación fueron evaluadas con respuestas espontáneas que podían ser
negativas o positivas. Haciendo un balance de respuestas negativas y positivas se puede decir
que, en general, se presentan diferencias importantes entre ambas ciudades. En Temuco, las
opiniones respecto de la participación ciudadana son mayoritariamente negativas, primando
motivos como “falta incorporar opinión ciudadana” y “no es efectiva, sólo informativa”, entre otros.
En Talcahuano, existe un número similar de opiniones negativas y positivas. Por el lado de los
motivos positivos, son frecuentes respuestas tales como “es un espacio importante para participar”
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-43
o “se obtiene información adecuada” y, por el lado de las opiniones negativas, son frecuentes
respuestas tales como que la participación “no es efectiva, sólo informativa”.
Lamentablemente, en el caso de esta ciudad, no es posible afirmar que dado el balance
equiparado entre opiniones negativas y positivas la evaluación de la participación ciudadana es
moderadamente buena. Ello, porque en la ciudad de Talcahuano se presentó una mayor
proporción de encuestas rechazadas que en Temuco. Especialmente por parte de las
consideradas “otras organizaciones” como son ONG, Educacionales, entre otras. Si bien, las
razones de la negativa de contestar aludían por parte de este tipo de instituciones, la falta de
tiempo, falta de información e interés por la temática a tratar, el trabajo de campo percibió que
también era producto del desgaste del interés de estas instituciones justamente por su experiencia
previa en procesos de participación ciudadana.
En términos generales, al evaluar el rol ciudadano y la actitud frente a las posibles formas de
participar, se puede señalar que los representantes de las organizaciones de base encuestadas
han tratado de ejercer un rol ciudadano directo para solucionar los problemas de calidad del aire y
han participado en otras instancias. Sin embargo, se puede decir que en términos resumidos existe
un grado relevante de frustración por los resultados prácticos obtenidos. Además, el hecho de que
se recurra mayoritariamente a los Municipios a la hora de acudir a la autoridad, revela que el
conocimiento de la institucionalidad relativa a la solución de problemas de contaminación del aire,
no es tan alto como lo señalan directamente los resultados de la encuesta (sección anterior).
Resultados sobre la percepción de la comunidad de las gestiones de la autoridad.
Consultados sobre si la institución responsable de poner en marcha un plan de descontaminación
cumple su función de controlar y fiscalizar, llama la atención que en Talcahuano exista un nivel de
respuestas afirmativas significativamente superior que en Temuco. Ello, a pesar de que en
Talcahuano se evalúa peor la calidad del aire.
Esto es consistente con el grado de avance de las labores de implementación de la norma sobre
PM10 y sus implicancias posteriores al momento de realización de la encuesta, puesto que en
Temuco había un menor grado de avance en el proceso de solución del problema.
Gráfico N° 6.3.4-29
I n s t i t u c i ó n r e s p o n s a ble d e p o n e r e n m a r c h a p l a n d e d e s c o n t a m in a c ió n c u m ple s u
función de controlar y fiscalizar
90.00%
80.00%
70.00%
Sí
60.00%
No
50.00%
No responde
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
T em u c o
T a lc a h u a n o
T o tal
Posteriormente, se consultó por una evaluación del desempeño de las autoridades de salud y
ambiental en forma diferenciada. En general, se observa que la evaluación del desempeño de las
autoridades tiene relación con el grado de avance del proceso de control de la contaminación
Para ambas instituciones, ambiental y de salud, la evaluación que se hace en ambas ciudades es
bastante diferente. En Temuco, nuevamente las instituciones fueron peor evaluadas que en
Talcahuano.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-44
Gráfico N° 6.3.4-30
Autoridades de salud cumplen su rol de asegurar medio ambiente saludable
70.00%
60.00%
50.00%
Sí
No
40.00%
No responde
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
Temuco
Talcahuano
Total
En el caso de la evaluación de la institución de salud, una de las respuestas positivas más
frecuentes, tanto en Temuco como en Talcahuano fue que “dentro de sus posibilidades hacen un
esfuerzo, se ve que trabajan” y “han hecho difusión de información”. Mientras que, como ejemplo
de motivo negativo, una de las respuestas más frecuentes fue “no es un tema prioritario, falta
voluntad”, pero también se reconoce que “faltan recursos”.
Gráfico N° 6.3.4-31
Autoridades ambientales cumplen su rol de asegurar medio ambiente
saludable
70.00%
60.00%
50.00%
Sí
40.00%
No
No responde
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
Temuco
Talcahuano
Total
En el caso de la evaluación de la institución ambiental, una de las respuestas espontáneas
positivas, tanto en Temuco como en Talcahuano también fue que “dentro de sus posibilidades
hacen un esfuerzo”. Mientras que como ejemplo de motivo de evaluación negativa una de las
respuestas más frecuentes fue “faltan soluciones reales, que sean efectivas” pero también se
reconoce que “faltan recursos”.
Además de lo anterior, el sub - conjunto de “Juntas de Vecinos” es menos crítico que el sub conjunto de “Otras Organizaciones”. Asimismo, las “Juntas de Vecinos” evalúan mejor en términos
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-45
relativos a la autoridad de salud, mientras que las “Otras Organizaciones” evalúan mejor a la
autoridad ambiental.
La evaluación global indica entonces que, si bien en cosas específicas como implementar un plan
de descontaminación las autoridades mayoritariamente son bien evaluadas por el grupo, en un
aspecto más general como el de “asegurar un medio ambiente saludable”, las instituciones
responsables son evaluadas mayoritariamente en forma negativa. No obstante, lo anterior existe
un reconocimiento a la importancia de la limitación presupuestaria y de recursos humanos.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
6-46
7.- Evaluación de la Aplicación de la Norma de Emisión de Riles
La evaluación de la aplicación de la norma se presenta en dos secciones diferentes, la primera
corresponde a la evaluación de eficacia y la segunda de eficiencia. Aun cuando es difícil separar
las variables que inciden en uno u otro caso, se consideró pertinente hacer esta separación, pues
la evaluación de eficacia se hace en forma general a la norma, mientras que la de eficiencia detalla
cada uno de los agentes que participan en la aplicación de la norma. En esta norma corresponde
evaluar a los agentes fiscalizadores, que son las ESS y a los agentes regulados. Los agentes
beneficiados son los mismos que los fiscalizadores, por lo cual sólo se han considerado como
fiscalizadores, que es la labor más relevante.
7.1
7.1.1
Eficacia de la implementación de la normativa para regular los residuos
industriales líquidos descargados al sistemas de alcantarillado
Evolución de la normativa de residuos industriales líquidos a sistemas de
alcantarillado
La norma que regula la descarga de residuos industriales líquidos (riles) al alcantarillado es el
decreto supremo Nº 609 del Ministerio de Obras Públicas, vigente desde Agosto de 1998 y
modificado en 1999, a través del decreto Nº 3.592 del Ministerio de Obras Públicas. El objetivo de
esta norma es proteger a las prestadoras de servicios de recolección y disposición de aguas
servidas, ya que regula la emisión de riles de las industrias y con ello evita la generación de
interferencias en los sistemas de tratamiento de agua, previniendo que se produzca corrosión,
incrustación y otros perjuicios que impiden el normal funcionamiento de las plantas de
tratamientos. También protege en forma indirecta a los cuerpos de agua receptores de las aguas
servidas domésticas dispuestas por las empresas sanitarias.
Esta norma es de auto-control, lo que significa que cada industria debe medir la calidad y cantidad
de sus descargas de la manera y con la periodicidad que establece la norma para cada situación, e
informar sobre los resultados de sus mediciones a la Empresa de Servicio Sanitario (ESS). Éstas, a
su vez, reportan esta información cada 3 meses a la Superintendencia de Servicios Sanitarios
(SISS).
Si el establecimiento industrial descarga sus riles a una red de alcantarillado, la cual corresponde a
un servicio sanitario con población abastecida inferior o igual a 100.000 habitantes, deberá
someterse al cumplimiento de esta norma si sus descargas de riles tienen una carga media diaria
superior al equivalente a las aguas servidas de una población de 100 personas, en uno o más de
los parámetros normados.
A su vez las industrias que descarguen sus riles a una red de alcantarillado, cuya ESS abastezca
una población superior a 100.000 habitantes, deberá someterse al cumplimiento de esta norma si
sus descargas de riles tienen una carga media diaria superior al equivalente a las aguas servidas
de una población de 200 personas para los parámetros orgánicos (DBO5, fósforo, nitrógeno
amoniacal y sólidos suspendidos) y un equivalente a 100 personas para el resto de los parámetros
normados.
Además, la norma establece valores máximos por parámetro y plazos variables para su
cumplimiento, según esté o no en operación una planta de tratamiento de aguas servidas en el
sistema de alcantarillado utilizado o si ésta entrará en servicio en menos de dos año desde la
entrada en vigencia de la norma. Contando con un año de plazo aquellas que descarguen a
sistemas que cuentan con una planta de tratamiento y un plazo hasta el año 2003 para aquéllas
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-1
que descargan a un sistema que no cuenta con una planta de tratamiento. Se dará una situación
intermedia para aquéllas industrias que contarán con una planta de tratamiento en menos de dos
años. Se estableció que las industrias nuevas deben cumplir con la norma desde su entrada en
operación. El siguiente cuadro se resume esta situación.
Cuadro Nº 7.1.1-1 Calendario de cumplimiento
Situación
Con planta de tratamiento al 20/08/1998
Con planta de tratamiento al 20/08/2000
Con planta de tratamiento después
20/08/2000
Sin planta de tratamiento
Industrias nuevas
Cumplimiento
20/08/1999
20/08/2000
del 4 meses antes de la puesta en funcionamiento
de la planta de la ESS
Plazo hasta 2003 para cumplir los límites
máximos descarga establecidos en la norma
Al momento de entrar en marcha
Las ESS han realizado un catastro con la caracterización de las descargas emitidas por las
industrias a las que prestan servicios (algunas lo están haciendo actualmente). El certificado que
acredita las características físico - químicas de las descargas, “Certificado de Calificación”, debe
ser emitido por Organismos de Certificación, acreditados por el INN. Aquellas industrias que, según
el certificado de calificación, descargan sustancias normadas son llamadas a declarar (auto control).
La ESS se guarda el derecho de pedir nuevamente el peritaje, si estima que las condiciones de
operación del establecimiento industrial han cambiado. En la actualidad, algunas ESS están
ofreciendo a sus clientes servicios de gestión y control de riles, ya que han implementado sus
propios laboratorios y cuentan con expertos.
Aquellas industrias que sobrepasen la norma en uno o más parámetros, deberán actuar en
coordinación con la ESS para elaborar un proyecto de normalización de riles bajo el procedimiento
normado en la Ley 3133 y su reglamento. En definitiva, para el caso de los establecimientos que ya
han comprometido la incorporación de un sistema de tratamiento de riles a su proceso productivo,
se hace necesario vigilar el cumplimiento de la materialización de dicho sistema y su cumplimiento.
Toda industria que requiera de un sistema de tratamiento de riles requiere de la aprobación de la
SISS para operar, para lo cual ésta emite una “Resolución”.
En este documento la SISS le impone a la industria el Plan de Monitoreo Mínimo a cumplir,
indicando el número de muestras, frecuencias de los muestreos y tipo de análisis. Por lo general,
esta resolución es más estricta que lo señalado en la Norma 609 y es ejecutado y financiado por el
propio industrial. Sus resultados deben ser informados a la SISS por intermedio de la ESS con la
que opera, quien actúa como intermediario.
7.1.2
Evaluación de la eficacia de la implementación de la norma de riles
descargados al sistema de alcantarillado
Para determinar si la norma es eficaz es necesario analizar si se está cumpliendo el objetivo para
el cual la norma fue creada. Para que esto suceda, se necesita que se den las condiciones en los
distintos agentes participantes para que puedan cumplir con lo establecido por la norma. En
relación a esto, la norma que regula la descarga de riles al alcantarillado establece plazos de
cumplimiento y asigna responsabilidades a cada agente comprometido en el cumplimiento de esta
norma.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-2
La eficacia de la aplicación de esta norma está determinada, en primera instancia, por el
cumplimiento de los plazos establecidos por la norma donde los grados de eficacia se pueden
determinar a través de dos variables:
a) El proceso de calificación industrial: la calificación de las industrias debe ser un procedimiento
eficaz, de forma que sea capaz de capturar a todas las industrias que deben estar afectas a la
norma.
b) El cumplimiento de los plazos establecidos para que las industrias traten sus riles: las
industrias deben cumplir con la norma de acuerdo a los plazos de cumplimiento que ésta
establece, el no cumplimiento de estos plazos produce que el objetivo de proteger los sistemas
de tratamientos de aguas servidas de las ESS no se cumpla.
En segunda instancia, la eficacia se puede evaluar a través de determinar si los distintos agentes
involucrados en la norma tienen la capacidad de cumplir las responsabilidades que la norma les
asigna:
a) La ESS debe realizar una serie de acciones para cumplir el rol de fiscalizador que le otorga la
norma:
♦ Debe realizar un catastro para facilitar el proceso de calificación de las
industrias que emiten riles
♦ Debe evaluar los proyectos de tratamiento de riles
♦ Puede ofrecer convenios
♦ Debe realizar las inspecciones y controles de que se está cumpliendo
con los niveles de emisión de contaminantes permitidos por la norma
♦ Debe tener y ejercer su capacidad sancionatoria
b) A la industria también se le asignan responsabilidades:
♦ Debe tratar sus riles, en caso de que no cumplan con los niveles de
contaminantes que permite la norma. Esto significa que debe elaborar
y presentar un proyecto de tratamiento, aplicarlo y financiarlo, o si no
debe hacer convenio con la ESS y pagar su costo.
♦ Debe realizar auto - controles
c) A la SISS también se le asignan responsabilidades:
♦ Vigilar que la ESS cumpla con su rol fiscalizador
♦ Apoyar y ayudar a las ESS y empresas en el cumplimiento de la norma
♦ Revisar y aprobar formalmente los proyectos de tratamiento
♦ Regular el cobro de tarifas permitidas por la norma
♦ Ejercer su capacidad sancionatoria
7.1.2.1
Calificación y Nivel de Cumplimiento de la Norma
Lamentablemente, no es posible determinar el porcentaje de empresas que corresponden a
industrias que emiten riles y deben estar sujetas a la norma que efectivamente están calificadas.
No existe información disponible para poder estimar cuántas de las empresas que deben estar
calificadas, efectivamente lo están.
Respecto a la estimación del nivel de cumplimiento, la SISS ha elaborado un resumen con la
información de las industrias que debieron cumplir con el primer plazo de cumplimiento. De
acuerdo al catastro realizado por ellos, esta etapa de cumplimiento involucra a 380 industrias.
Existen 18 concesionarias que realizan el control directo de riles de industrias que descargan a 116
plantas de tratamiento de aguas servidas de su dependencia. De las 380 industrias que descargan
riles a sistemas de alcantarillado que cuentan con planta de tratamiento, 117 corresponden a
actividades económicas, esto quiere decir que su descarga de riles no contiene parámetros
normados por esta regulación. Las otras 263 industrias corresponden a actividades industriales,
éstas contienen en su descarga de riles parámetros que esta norma regula. De los
establecimientos que corresponden a actividades industriales 56 no superan ningún parámetro que
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-3
la norma regula, 28 poseen decreto supremo que autoriza la instalación de planta de tratamiento
de riles, 63 han suscrito convenio con la ESS para tratar los parámetros orgánicos y 116 se
encuentran en situación de incumplimiento de la norma, de éstas, 103 tienen plazo otorgado por la
SISS para corregir la situación actual y a 13 se le ha iniciado un procedimiento sancionatorio. El
siguiente cuadro resume esta situación.
Cuadro Nº 7.1.2-1 La situación actual de estas industrias se resume como sigue:
Total industrias descargando a alcantarillado con tratamiento:
380
Actividades Económicas
117
Actividades Industrial
263
Industrias que cumplen con la normativa
56
Industrias con Decreto Supremo de autorización tratamiento
28
Industrias que han suscrito convenio con ESS para tratar parámetros orgánicos
63
Industrias con plazo para cumplir medidas dispuestas por la SISS para corregir
103
resultados
Industrias con procedimiento sancionatorio iniciado
13
Fuente: Elaboración Propia, en base a información entregada por página web del SISS
(http://www.siss.cl/riles/CumplimientoNormas.htm)
El grado de cumplimiento de los establecimientos industriales que han sido calificados como
actividad industrial, se define como el porcentaje de industrias que cumplen con la normativa
respecto al total que debería estar cumpliéndola.
De las 263 industrias calificadas como actividad industrial, que deben cumplir con la norma, el
21,3% (56) corresponden a industrias que no requieren tratar sus riles y actualmente cumplen con
la norma realizando los auto - controles. El 78,7% (207) restante corresponde a industrias que
deben realizar tratamiento de sus riles, de éstas el 56% (116) no ha cumplido con la norma. Las
industrias que cumplen, 44%, corresponde a 63 casos que han suscrito un convenio con las ESS
para tratar parámetros orgánicos que descargan en sus riles y 28 industrias con planta de
tratamiento aprobadas por resolución de la SISS. De las industrias que actualmente no cumplen
con la norma (116), la mayoría (113) tiene plazo otorgado por la SISS para cumplir y 13 están en
proceso de sanción.
Como indicador de eficacia se puede sostener, entonces, que están cumpliendo la norma 147
industrias de un universo de 263 que deben cumplir con la norma, lo que representa un 55,9% de
cumplimiento del primer plazo de implementación establecido por la norma.
El siguiente esquema resume la situación de cumplimiento de las industrias que descargan sus
riles al alcantarillado que cuentan con planta de tratamiento de aguas servidas.
El segundo plazo de cumplimiento de la norma finalizó el 20 de agosto de 2000, este plazo lo
debieron cumplir las industrias que descargan sus riles a sistemas de alcantarillado que instalaron
plantas de tratamiento de aguas servidas antes del 20 de agosto de 2000. La SISS está
procesando la información de 402 industrias que deben cumplir con el primer o segundo plazo de
cumplimiento. Dado que aún no se dispone de esta información, no será posible repetir el análisis
anterior para ambos plazos de cumplimiento.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-4
Esquema N° 7.1-1 Esquema de Cumplimiento de la Norma de Riles
Industrias que descargan RILES
a alcantarillado con sistema de
tratamiento de aguas servidas
380
Actividad
Económica
117
Actividad
Industrial
263
No Requiere
Tratamiento
56
Requiere
Tratamiento
207
Suscribieron
Convenio
63
Con decreto de
Planta Tratamiento
28
No cumplen
Norma
116
Con Plazo
para cumplir
103
En proceso
de sanción
13
Cumplen con la norma
Tienen plazo pendiente para cumplir con la norma
No cumplen con la norma
Fuente: Elaboración propia en base a información de la SISS
7.1.2.2
Capacidad de los Agentes para cumplir con las Responsabilidades que les asigna
la Norma
Para determinar en qué grado pueden cumplir las ESS con las tareas asignadas, se utilizará la
información levantada en las entrevistas realizadas a 14 ESS representativas de la situación por
región, estas entrevistas entregan información respecto al cumplimiento que las empresas tienen
de cada una de las tareas que la norma les asigna. A continuación se detallan los parámetros
utilizados para reflejar la capacidad que poseen las ESS para desarrollar estas tareas.
Las ESS, para exigir la calificación a las industrias, deben realizar un catastro con la
caracterización de los riles que las industrias descargan en su sistema de alcantarillado y
determinar cuáles deben ser calificadas. La SISS realizó el año 1997 un catastro de actividades
que podrían quedar afectas a la norma a nivel nacional, la mayoría de las ESS utiliza este catastro,
pero de las 14 ESS entrevistadas, 8 poseen un catastro propio de las industrias que descargan a
sus sistemas de alcantarillados, 5 ESS realizan un catastro de las industrias que realizan auto controles y Aguas Décima no realiza catastro, esta empresa no posee planta de tratamiento de
aguas servidas por lo que aún no debe cumplir la norma.
La capacidad que poseen las EES para evaluar los proyectos de planta de tratamiento que las
industrias presentan se puede medir por el tiempo que demoran en revisarlos. El plazo establecido
para realizar esta tarea es de 30 días, de las 14 ESS entrevistadas, 10 respetan este plazo, 3 no
han realizado esta tarea y sólo una demoró un año y medio en entregar un proyecto de planta de
tratamiento a la SISS, pero no es responsabilidad de la ESS, ya que esta demora fue de la
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-5
industria, quien demoró ese tiempo en la entrega de antecedentes. En general las EES poseen
personal calificado para realizar estas tareas y cumplir con los plazos establecidos.
Las ESS pueden ofrecer convenios a las industrias para tratar los parámetros orgánicos que
descargan, de las ESS entrevistadas, 12 ofrecen convenio para tratar los parámetros orgánicos,
esto representa el 85,7% de las empresas sanitarias entrevistadas, sólo 6 de las ESS tienen,
actualmente, convenios vigentes de tratamiento de parámetros orgánicos con industrias.
Como existen importantes economías de escala en el tratamiento de los parámetros orgánicos, a
las ESS que presten servicio a gran cantidad de industrias que descarguen parámetros orgánicos
les conviene ofrecer convenios, pero esto no es tan claro para las ESS que presten servicios a
pocas industrias que descarguen parámetros orgánicos. Para las industrias, en la mayoría de los
casos, les conviene más económicamente suscribir convenios, que hacer sus plantas de
tratamiento.
Las ESS deben realizar controles directos a las Industrias que descarguen riles al alcantarillado
para controlar que están cumpliendo con la norma. Éstas pueden efectuar un máximo de 4
controles al año por industria y la tarifa que cobran a la industria está regulada en el decreto
tarifario. El parámetro de evaluación que se utiliza es la capacidad que posea la ESS para realizar
estos controles. De las ESS entrevistadas, 5 cuentan con sus propios laboratorios para realizar los
controles directos, 6 tienen contratos con terceros para analizar las muestras recogidas y tres no
realizan estos controles, de estos Aguas Décima y ESSAM no los realizan, porque aún no poseen
planta de tratamiento de aguas servidas.
En general, las ESS poseen capacidad para cumplir con las funciones que les asigna la norma.
Las ESS que tenían plantas de tratamiento con anterioridad a la dictación de esta norma,
comenzaron primero a implementarla. Se percibe que las empresas sanitarias que aún no poseen
plantas de tratamiento no han realizado muchas acciones de cara a implementar la norma.
Otra variable relevante es la cantidad de industrias que deben controlar, mientras mayor es este
número, las ESS han desarrollado mayor capacidad para realizar estas tareas, por ejemplo
algunas ESS tienen departamento de riles, que tiene la función de revisar los proyectos de planta
de tratamiento, suscribir convenios, etc. También algunas poseen laboratorios propios para realizar
los controles directos. En cambio, aquellas ESS que regulan menor cantidad de industrias, ofrecen
convenios, pero aún no han suscrito ninguno, tampoco poseen laboratorios propios para realizar
los controles directos y es necesario que sub contraten este servicio. Claramente, están menos
preparadas para realizar su función fiscalizadora.
Existen diferencias importantes entre regiones, ya que la actividad industrial está concentrada en
ciertas ciudades del país, eso implica que las empresas sanitarias que atienden sectores
industriales importantes tengan un mejor manejo y cumplimiento de su rol fiscalizador, que otras en
las cuales la magnitud de la emisión de riles es menor.
Otra condición que se necesita para que se cumpla efectivamente la norma, es el poder
sancionatorio que tengan las ESS al momento de constatar el incumplimiento con respecto a algún
parámetro. Si bien todas reconocen conocer bien las sanciones legales aplicables por el
incumplimiento de la norma, existe discrepancia en cuanto a las facultades legales suficientes,
necesarias para fiscalizar la norma. También se señala que no existe una adecuada coordinación
con la SISS en la ejecución de la sanción, se necesitan de sanciones más efectivas.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-6
7.2
Eficiencia de la Aplicación de la Normativa para Regular los Riles
descargados al Alcantarillado
De acuerdo al marco metodológico presentado anteriormente se realizará la evaluación de la
aplicación de la norma en base a las fortalezas y debilidades que presentan las Empresas de
Servicio Sanitario como entidad fiscalizadora, para hacer cumplir con la norma.
7.2.1
Agentes Fiscalizadores - ESS
DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL
Fortalezas
1. Existe un compromiso alto por parte de
las ESS para que se cumpla con la
normativa, ya que, a su vez, son el
agente beneficiario.
2. Existe una buena comunicación con la
SISS.
3. Tienen
capacidad
para
realizar
convenios con las industrias que
descargan riles.
4. Intención positiva de ESS a asesorar y
apoyar a las industrias.
5. Oportunidad de negocio.
Debilidades
1. La estructura organizacional no siempre
cuenta con una unidad específica para
riles.
2. En algunas ESS necesitan ocupar
personal
perteneciente
a
otros
departamentos
para
realizar
la
fiscalización.
3. No existe aún un instructivo donde se
especifique el procedimiento necesario
para la implementación y cumplimiento de
la norma.
4. No existe una homogeneidad entre las
distintas ESS al realizar las tareas de
fiscalización.
5. Insuficiente costo designado por decreto
tarifario para realizar la fiscalización.
6. Falta un mecanismo filtro que oriente el
proceso de calificación de forma de
minimizar el costo económico para la ESS.
7. Falta coordinación con la SISS en el
proceso sancionatorio.
RECURSOS HUMANOS
Fortaleza
Debilidades
1. Las ESS cuentan con personal 1. No siempre cuenta con suficiente personal
capacitado
para
realizar
las
(cantidad) para realizar las fiscalizaciones.
fiscalizaciones.
2. Las ESS de regiones extremas no siempre
2. Llevan el control de todas las empresas
cuentan con laboratorios para realizar las
que han suscrito convenio con ellas.
mediciones.
3. Se realizan los controles dictados por la 3. Falta especialización de consultores
18
norma.
externos que realizan la calificación.
4. Existe rapidez al revisar y aprobar
proyectos.
5. Existe un buen conocimiento en cuanto
a las sanciones legales.
18
Si bien ésta no es una debilidad de la ESS, les afecta en su tarea.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-7
EVALUACIÓN Y GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN
Fortalezas
Debilidades
1. El flujo de información entre la SISS y 1. No existió una verdadera cooperación
durante la implementación de la norma
las ESS es bueno. Existe coordinación
entre los agentes involucrados.
entre ESS y SISS para dar a conocer la
2. No existe una buena comunicación entre
norma.
las industrias que no están bajo convenio y
2. Tanto la ESS como industrias recibieron
la ESS.
capacitación, la primera por parte de
3. Falta de tiempo para mejorar base de
SISS y la segunda por parte de ESS.
datos de información.
3. Cuentan con catastro de los riles que
son descargados en su territorio
operacional (aunque susceptible de
mejorar).
4. Hay buena coordinación entre ESS y
organizaciones gremiales de industriales
en la implementación de sus sistemas
de tratamiento.
5. Buena coordinación entre ESS y SISS
en la asignación de recursos.
6. El sistema de información de los auto controles es bueno, llevan registros de
la información recepcionada (susceptible
de mejorar).
7.2.2
Regulados De La Aplicación De La Norma De Emisiones De Riles Al
Alcantarillado
Para evaluar la eficiencia de la norma de emisión de riles descargados al alcantarillado, se
analizará a los agentes regulados de manera de ver el grado de cumplimiento que éstos presentan
de la norma. Para obtener la información necesaria, se realizó una encuesta a los regulados de
cuatro diferentes zonas, de la quinta, octava, décima y Región Metropolitana. El total de encuestas
fue 105, de las cuales el 17,14% corresponde a la quinta región, el 20,95% a la octava región, un
17,14% a la décima y un 44,76% a la Región Metropolitana. Se eligieron estas localidades, ya que
es donde se concentran en mayor proporción las empresas e industrias que vierten riles al
alcantarillado (para más detalle ver anexo de la metodología de la encuesta).
La información obtenida se estructurará de acuerdo a lo presentado en el marco metodológico.
a) Nivel de Conocimiento e Información
b) Relación entre Agente regulado y Fiscalizador
c) Características socioculturales
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-8
Conclusiones
Fortalezas
Debilidades
1. El conocimiento de los encuestados de la
norma de emisión de riles es bastante
bueno, conocen el texto y/o manual de
aplicación y lo consideran medianamente
fácil de entender.
2. En la V región los encuestados mostraron
conocer bastante la norma y además
existe un nivel de cumplimiento mayor,
junto con la RM, en relación a las otras
localidades encuestadas.
3. Los encuestados señalaron informarse de
la norma por iniciativa propia y por
conversaciones con otros industriales,
siendo esta su principal fuente de
información y no las ESS o SISS como
podría haberse esperado.
4. De las empresas que cuentan con
convenio señalan que no tienen problemas
con el proceso, por lo que es una
alternativa viable para aquellas empresa
que no tiene capacidad para tener su
propia planta de tratamiento.
5. El sistema de auto - controles es
considerado por los encuestados una
buena manera para controlar las
emisiones,
no
presentan
mayores
complicaciones, y existe un bajo grado de
discrepancia en las mediciones.
6. En general, los encuestados encuentran
positivo que exista la norma, esto refleja
que poseen conciencia ambiental lo cual
debiera reflejarse también en el nivel de
cumplimiento.
1. Los encuestados perciben que ha existido
poco asesoramiento por parte de las ESS
en relación al tema de tratamiento de riles.
2. De acuerdo a los encuestados no ha
existido una capacitación dirigida a las
industrias, y cuando ha existido ha sido
principalmente
por
parte
de
las
asociaciones gremiales, pero estas
últimas han sido capacitada por la ESS.
3. Aún existe un porcentaje considerable de
empresas que consideran que no es
necesario solicitar la calificación industrial.
4. No existe un medio de comunicación entre
el agente regulado y el agente fiscalizador
en relación a la norma, sólo existe la
entrega de los informes con los auto controles que es la modalidad que existe
para la fiscalización.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-9
7.3
7.3.1
Información Obtenida De Las Entrevistas Realizadas
Entrevista a la SISS
Entrevistada: Jacqueline Torres
Unidad de Riles- SISS
a.- Etapa de Implementación:
Durante la etapa de elaboración de la norma, la SISS participó con CONAMA en dicho proceso; no
obstante, CONAMA incorporó modificaciones finales a la Norma que no enteró oficialmente a la
SISS, organismo que desconoce de manera oficial la última versión del documento y las ha
obtenido por gestiones propias. Relacionado con lo anterior, la CONAMA no ha armado un
documento final consolidado que contenga los artículos en su última versión, obligando a la SISS y
a otros interesados a armar el texto de manera fragmentada. Luego, durante el periodo de
implementación, el flujo de información con CONAMA no fue lo suficientemente ágil. No existe un
sistema o procedimiento claro de información.
Una vez que la norma estuvo aprobada, la SISS asumió su compromiso de implementación, de
acuerdo a las atribuciones que la ley le otorga y según lo establece el Reglamento. A pesar de que
no hubo una planificación con especificaciones de tareas y plazos para la implementación, se
actuó con premura considerando la prontitud de su puesta en vigencia. Por ejemplo, se inició junto
con las empresas sanitarias la actualización de un catastro de los recintos industriales que
descargan a redes con planta de tratamiento existente antes de diciembre de 2001, sistema que se
irá actualizando año a año al mes de Diciembre, según se explica más adelante. Actualmente se
ha trabajado en desarrollar una política para la implementación total de esta norma.
Cabe mencionar, que en Mayo del presente año la SISS ha sido reestructurada, creándose una
nueva unidad, quien se encargará del tema de los riles.
En primer lugar, se envió un oficio a las ESS y se les solicitó conocer el estado de las plantas de
tratamiento.
La SISS cuenta con un catastro de los establecimientos industriales de 1997. Se les ha solicitado a
las ESS su actualización. Para esta actualización se dio prioridad a aquellas industrias que debían
cumplir la norma antes, dejando para después a las que lo harán el 2003. Actualmente se cuenta
con una actualización de la información para 402 establecimientos industriales; éstos se
concentran en la VIII, V y RM. Éstos corresponden, en su mayoría, a establecimientos que
descargan en sistemas cuyas plantas de tratamiento fueron construidas antes del 2001. El próximo
año se hará el catastro para aquellos casos donde la planta de tratamiento se construirá antes de
diciembre del 2002.
Para dar a conocer la norma y capacitar a las ESS e industriales en relación con la norma 609, la
SISS ha realizado dos seminarios, en Noviembre del 2000 y en Abril del 2001. Estos seminarios
han tenido una excelente asistencia.
La SISS ha estado elaborando un documento para establecer el procedimiento que las ESS deben
seguir para la implementación y cumplimiento de la norma. Se espera que este documento,
llamado PROCOF, se encuentre finalizado a fines de Octubre.
Por tratarse de una norma donde la principal y prácticamente única encargada es la SISS, el
proceso de implementación ha sido más fácil, en opinión de la entrevistada. No ha ocurrido lo
mismo con la norma DS90 (vertidos a aguas superficiales), puesto que, en este caso, hay un
mayor número de instituciones que participan y la coordinación no ha sido suficiente.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-10
En opinión de la entrevistada, existe un buen flujo de información entre la SISS y las ESS. En este
momento las cosas se encuentran detenidas en espera de la entrega del PROCOF.
b.- Calificación de los establecimientos industriales
La calificación de los establecimientos industriales ha sido uno de los ítems más importantes y de
mayor costo en la implementación de la norma.
Existen antecedentes para determinar si una actividad es simplemente una “actividad económica”
(no descarga riles) o si es una “actividad industrial” (descarga riles). Cuando existen dudas la ESS
le solicita al establecimiento que realice una “calificación”. Esta calificación consiste en muestreos
durante los períodos de mayor producción de las industrias y debe ser firmada por un Ingeniero
Civil que acredite dicha calificación. En estos casos, si el resultado es “actividad industrial” el costo
de esta certificación lo debe pagar el industrial; si por el contrario, el resultado es que sólo es una
actividad económica, el costo debe ser asumido por la ESS.
Un caso particular son los supermercados, estaciones de servicio y restaurantes. Estas Actividades
Económicas (AE) se presentan en un número considerable en todo el país, por lo cual se ha
definido que podrán incluir antes de su descarga al alcantarillado, un sistema de pre - tratamiento
simple como una cámara desgrasadora (que se considerará como instalación intradomiciliaria), la
cual les permitirá cumplir la norma 609 sin otro tratamiento posterior. En estos casos, la SISS ha
autorizado que se implementen estos pre - tratamientos y considera la calidad de su efluente
aguas abajo de la cámara desgrasadora, de tal forma de no transformarlos en Establecimientos
Industriales y evitar el enorme despliegue de recursos institucionales que demandaría su
fiscalización posterior. En este aspecto, la SISS evalúa que las Empresas Sanitarias no han
actuado con diligencia con sus clientes y existe desconocimiento de esta alternativa.
Actualmente se cuenta con laboratorios acreditados para certificar las muestras. Sin embargo, el
proceso de muestreo y presentación de datos corresponde a la labor realizada por un Ingeniero, el
cual no requiere estar acreditado. Esto se reconoce como una debilidad del sistema, que basa la
veracidad de la información en la ética profesional y en la responsabilidad posterior del profesional
en lo informado.
Una vez que los industriales son calificados como contaminadores, deben presentar un proyecto
de tratamiento a su ESS. Luego que la ESS lo aprueba, es reportado a la SISS y se le otorga un
decreto, el cual es un plan que la industria se compromete a seguir.
Si se trata de parámetros orgánicos, la industria puede presentar un proyecto o establecer un
convenio con la ESS, en donde ella asume el tratamiento de dichos contaminantes y su costo es
cobrado al industrial. Este cobro, actualmente se ha definido como un acuerdo entre privados y la
SISS no ha intervenido; por lo tanto, no existen aranceles establecidos mediante un decreto
tarifario.
c.- Fiscalización
La SISS visualiza que, cuando la mayor parte de las plantas de tratamientos estén operando, se
producirá un aumento en las necesidades de otorgamiento de los decretos que oficializan los
proyectos de tratamiento y en su fiscalización, pero no existe actualmente una planificación para
estar preparados en este respecto.
La fiscalización que se realiza (y que no se ha hecho para la norma 609) consiste en revisar una
vez al año:
Los respaldos de información que forman parte de los análisis entregados
Se revisa el estado de la planta de tratamiento, se evalúa sus condiciones sanitarias
Si ha habido infracción, se evalúa la respuesta del industrial a las solicitudes de la SISS
Cómo es su política de producción limpia.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-11
Aunque este tipo de fiscalización está pensado básicamente para dar cumplimiento a la norma
DS90/2000, la SISS no descarta poder aplicarla a los industriales sometidos a la norma 609.
Se estima que pronto habrá 300 establecimientos industriales con decreto, de los cuales la mitad
descargan al alcantarillado. Cabe mencionar que, una vez que una industria obtiene un decreto, es
evaluada por éste y no por las normas. La SISS requerirá de un mayor presupuesto para
externalizar estas fiscalizaciones.
El calendario de cumplimiento es el siguiente:
Situación
Fecha para cumplimiento
Entrada en vigencia de la norma
20 agosto 1998
ESS Con planta de tratamiento al 20/8/98
20 agosto 1999
ESS Con planta de tratamiento al 20/8/2000
20 agosto 2000
ESS Con planta de tratamiento después del 4 meses antes de la puesta en funcionamiento
20/8/2000
de la planta de la ESS.
Sin planta de tratamiento
Tabla III y plazo hasta 2003
Establecimientos nuevos que entran al SEIA
Deben entrar en marcha cumpliendo la norma
Actualmente la SISS participa, junto a la ESS, en la fiscalización de la puesta en marcha de los
proyectos presentados por la industria y se entrega un plan de seguimiento.
Durante el período de “marcha blanca” se solicita un mayor número de monitoreos y, si hay un
buen funcionamiento, luego se rebaja.
Por su parte, las ESS les entregan un consolidado anual de las auto declaraciones que las
industrias les emiten.
Aparte, la SISS recibe denuncias del MINSAL, CONAMA y Municipalidades. Esto puede implicar
verificar directamente la planta de tratamiento o fiscalizar la fiscalización de la ESS involucrada.
d.- Costos de fiscalizar y costos de tratamiento:
La SISS hizo una estimación de los costos que le significan a la ESS fiscalizar a sus industriales y
esto ha formado parte de su proceso tarifario (también ha sido considerado el costo administrativo).
Dependiendo del tipo de industria se ha fijado un monto y, como se mencionó anteriormente, un
número máximo de fiscalizaciones que la ESS puede hacerle y cobrarle a un industrial.
Actualmente la SISS está interesada en conocer las cantidades y tarifas cobradas por las ESS en
los convenios por el tratamiento de los parámetros orgánicos. Sin embargo, no habido colaboración
de las ESS en informar a este respecto.
La mediana y pequeña industria presentarán mayores problemas de cumplimiento, puesto que los
costos de los tratamientos y los conocimientos técnicos escapan de su alcance. Además, éstas
producen con tecnologías menos limpias. Han existido créditos CORFO, pero éstos no han sido
suficientes.
En el universo de las PYMES no ha existido una Política Coordinada entre la SISS, ESS,
CONAMA, MINECON y CORFO con sus programas de producción limpia, que orienten la solución
de su problema de RIL al pequeño y mediano empresario. Hoy existe una gran desinformación de
la norma y sus exigencias, plazos, consultores para diseñar proyectos, empresas proveedoras de
equipos, etc. Este aspecto debilita el cumplimiento y adhesión a la norma por parte de este
segmento de la sociedad.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-12
e.- Infracciones y sanciones:
La SISS ha impulsado que el tipo de sanción sea el corte del servicio por parte de la ESS. De esta
forma, al ser el industrial cliente de la ESS, se incentiva a que lleguen a una solución lo antes
posible. En estos casos la SISS tan sólo toma conocimiento de los hechos.
Sin embargo, hay casos en que el suministro no puede ser cortado sin perjudicar a terceros; en
esos casos se recurre a otro tipo de sanción.
En los seminarios realizados durante la etapa de implementación se han mencionado los rangos
que estas sanciones pueden tener.
La SISS está elaborando un proceso de sanción (modificando el actual). Básicamente, consiste en
tipificar las infracciones cometidas. Actualmente, no está claro el proceso por el cual esto será
difundido.
f.- Debilidades:
Falta compatibilización de las normas de calidad de agua. Por ejemplo, ni la norma DS 609 ni el
DS 90 consideran los pesticidas, pero se está estudiando que en la futura norma de calidad de
aguas superficiales se considere. El problema está en que justamente el DS 90 no incluye los
parámetros asociados a pesticidas, entonces, se genera un problema, ya que, al no exigir un
determinado parámetro en las emisiones, menos se puede controlar en el cuerpo receptor que
recibe la descarga.
7.3.2
Entrevista a Empresa de Servicios Sanitarios
Universo: 14 empresas sanitarias
a.- Fase de implementación
a.1) Difusión de La Norma 609
¿Considera usted que su sector fue adecuadamente representado?
La mayor parte de las empresas sanitarias consideran que su sector fue adecuadamente
representado durante la elaboración y revisión de la norma. Incluso, se menciona que también
participaron en la norma previa (2280). Cuatro empresas consideran que la representación es
insuficiente o nula, ya que en los grupos de discusión de la norma, las empresas sanitarias se
vieron representadas por CORFO, sin tener una participación directa. Además, consideran que las
observaciones de las empresas sanitarias a las modificaciones de la norma 609 no fueron
consideradas. Denotan un sesgo por las grandes ciudades y escasa representación de la realidad
local, lo que hace difícil su aplicación.
Una vez entrada en vigencia la aplicación de la Norma 609 ¿Cómo la SISS le informó a la
Empresa Sanitaria de los objetivos, contenidos, sanciones y alcances de la Norma 609?
¿Cómo evalúa este trabajo de difusión enfocado a las empresas sanitarias?
Las empresas sanitarias fueron informadas a través de instructivos, seminarios-taller, folletos,
charlas, reuniones y manuales.
Más del 70% de las empresas clasificaron como bueno el proceso de difusión enfocado a las
empresas sanitarias, el resto lo clasificó como regular-bueno. Una de las empresas considera que
faltó detallar las atribuciones.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-13
¿Cómo la Empresa sanitaria informó a las Industrias de los objetivos, contenidos, sanciones
y alcances de la Norma 609?
¿Cómo evalúa esta labor de difusión hacia la industria?
Las empresas sanitarias informaron a las industrias a través de talleres informativos, cartas,
inspecciones en terreno, seminarios (también especiales para PYMES), capacitación, trabajo con
asociaciones gremiales, charlas, folletos y asesorías técnicas.
Un 50% de las empresas considera que la labor de la difusión hacia la industria ha sido buena,
mientras que un 21% piensa que ha sido regular. Sólo una empresa considera que esta
responsabilidad es de CONAMA o de la SISS. También una empresa considera que la difusión se
encuentra en una etapa incipiente. Dos empresas consideran que las grandes empresas se
encuentran bien informadas y que, en general, los sectores más pequeños tienden a eludir el tema
y a manifestarse desinformados.
En la difusión de la norma ¿Qué grado de coordinación existió entre la empresa y la SISS?
• Cuatro empresas consideran que el grado de coordinación de la empresa con la SISS ha sido
bastante alto.
• Cinco empresas consideran que ha sido suficiente, para ellos la SISS ha sido, más que nada,
un respaldo.
• Una empresa considera que ha sido regular y otra que ha sido deficiente, la cual se ha apoyado
en INTEC.
• Una empresa señala que ha sido deficiente.
• Dos empresas lo consideran innecesario.
En cuanto a la asignación de recursos para difundir la Norma ¿existió cooperación y
coordinación con la SISS?
¿Qué aspectos hubiese mejorado para la etapa de difusión de la norma?
Diez de las empresas (71%), dijeron que el 100% de los recursos ha provenido de ellas mismas.
Una empresa señaló que la SISS les envía en forma periódica instrucciones y aclaraciones para la
aplicación de ésta. Otra empresa menciona haber solicitado ayuda específica a la SISS y que su
repuesta fue favorable. SMAPA menciona una futura implementación en conjunto con la SISS, de
un sistema de ranking de producción limpia, como parte de los incentivos a cumplir la normativa.
Con respecto a los aspectos a mejorar que se mencionan:
ü Mayor difusión de la norma hacia el regulado y en forma específica para cada sector
ü Mayor participación durante la elaboración de la norma y en la puesta en marcha de ésta
ü Mejorar la participación de las Municipalidades
ü Mayor gradualidad
ü Mayores incentivos a la industria para mejorar su gestión ambiental
ü Falta de un reglamento de fiscalización
ü Mejorar proceso de calificación de las industrias
Involucrar a consultores de área de medio ambiente y a instituciones de educación superior.
a.2) Conocimiento de la Norma 609
Respecto al texto de la Norma ¿Cómo evalúa la calidad del texto de la norma?
La mayoría de las empresas considera que existen detalles, tecnicismos y falencias. No es fácil de
interpretar ni de entender. La clasificación de las industrias no es tan clara. Incluso, en los
seminarios han existido discrepancias de interpretación entre las empresas y la SISS. Existe
consenso en que entre los industriales hay mucha confusión, en especial, porque muchos de ellos
no entienden sus conceptos ni sus lineamientos. Se debe considerar que la norma está hecha para
personas comunes, no para especialistas.
Sólo una empresa considera que es entendible y fácil de interpretar. También una empresa
considera que en la etapa de control existían puntos ambiguos, pero que la SISS rectificó las
dudas en forma oficial. Además, algunas empresas expresaron que faltó regular algunos
parámetros como boro, aluminio y cloruros. También mencionan que debe haber consistencia
entre los parámetros normados en el DS 609 y el DS 90.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-14
¿Cuenta Ud. Con un texto impreso o archivo magnético de la Norma 609?
¿Cómo obtuvo su ejemplar de la Norma 609?
Todas las empresas cuentan con la norma, ya sea impresa o magnética.
Obtuvieron su ejemplar de las siguientes maneras:
ü Se los envió la SISS
ü Se los envió CONAMA
ü Lo compraron
ü A través del INN
ü Diario oficial
ü Otra sanitaria
ü Web CONAMA
a.3) Instructivo de Calificación de Establecimiento Industrial
¿Cuál es la dotación de personal de la unidad de Riles de su empresa? ¿son suficientes?
Empresa
Nº de personas Observaciones
ESSAT (I región)
2
Apoyo en laboratorio externo que toma las muestras
ESSAN (II región)
3
Insuficientes, uso de laboratorio externo
EMSSAT (III región)
1
Realiza inspecciones visuales
ESSCO (IV región)
ESSEL (VI región)
ESVAL (V región)
2
Suficiente
ESSAM (VII región)
4
No existe una unidad de riles, estas personas pertenecen a
distintos dptos.
ESSBIO (VIII región)
2
Suficiente
ESSAR (IX región)
1
Suficiente, pero en el límite
Aguas Décima (X región) 0
Aún no es necesario
ESSAL (X región)
1
Insuficiente
ESMAG (XII región)
1
Suficiente
Aguas Andina (RM)
8
Insuficiente
SMAPA (RM)
3
Insuficiente, existe un sistema de “plazas” porque son
Municipalizados
¿Cuánto tiempo demora en sancionar una Calificación de Establecimiento Industrial?
• Siete empresas señalan demorarse menos de un mes en realizar la calificación. Una de estas
empresas señala que, como han participado antes en este proceso, se realiza sólo un chequeo.
• Una empresa señala que este proceso lo incorporaron dentro de los controles, ya que el
proceso de autocalificación no resultó como lo deseaban.
• SMAPA señala que realiza calificación en caso de duda.
• El resto de las empresas no ha realizado calificación.
¿Cuáles son las dificultades o qué aspectos mejoraría en el trámite de Calificación de un
Establecimiento Industrial?
ü Es engorroso
ü A veces, los industriales manipulan los resultados
ü Falta especializar a consultores en la calificación
ü Falta diferenciar entre calificación y control directo
ü Costos altísimos, en especial para la pequeña industria
ü No existe un número suficiente de laboratorios acreditados
ü El texto normativo con respecto a la calificación industrial es muy complejo y el regulado no lo
comprende
ü El costo que debe asumir la sanitaria si el establecimiento es calificado como actividad
económica S.A.E.
ü Hay actividades que no están en el SIIU
ü Nuevo instructivo condiciona el pago de la calificación al industrial o a la empresa sanitaria
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-15
ü
ü
ü
ü
En el caso de Aguas Andina, se menciona que, en ocasiones, no se les ha permitido ingresar
al recinto para tomar las muestras
SMAPA señala que ellos no cobran por la calificación
Dar más importancia al análisis de laboratorio y, a partir de éste, realizar una calificación
Incluir fotografías entre los documentos solicitados
¿Cómo afecta esto al cumplimiento de la norma 609?
La opinión de algunas empresas sanitarias es:
• En el caso de ESSAN dicen que es difícil calificar a los talleres artesanales, principalmente.
• EMSSAT señala que no se puede obligar a calificar, ya que no hay forma de sancionarlos si no
lo hacen.
• ESSCO opina que faltan incentivos para hacer cumplir.
• ESVAL considera que se dilata la calificación de la actividad económica
• ESSEL señala que afecta a las industrias que están en duda.
• ESSAM hay sólo tres casos en que se requerirá aplicar el procedimiento, lo que no tiene mucha
incidencia.
• ESSBIO la posibilidad de que la empresa sanitaria asuma los costos de calificación, según su
percepción puede llevar a las industrias a manipular la información, de tal manera de no ser
calificadas como establecimiento industrial, sino como una actividad económica.
• Aguas Andinas dice que esto puede ser una ayuda para la parte administrativa.
• ESSAL señala que se retrasó la calificación de las industrias y, a su vez, se retrasó el proceso
de fiscalización.
• ESMAG menciona que no se afecta, ya que se evita que el establecimiento sea calificado como
industrial.
a.4) Proyectos de Plantas de Tratamiento de Riles
Nota: Sólo 7 empresas han recibido proyectos de plantas de tratamiento
¿Cuánto tiempo demora en revisar y aprobar un proyecto de planta de tratamiento?
¿Su Unidad cuenta con los recursos necesarios para revisar estos proyectos?
¿Cómo evalúa la calificación técnica de su unidad para revisar estos proyectos?
¿En cuántos casos (%) los Proyectos que Ud. recibe son elaborados por Profesionales
Universitarios?
Cerca del 36% de las empresas demora un mes en revisar y aprobar un proyecto de planta de
tratamiento. El 28% se demora menos de quince días. Sólo una empresa ha demorado alrededor
de un año y medio en este proceso. ESMAG señala que se demora cerca de 16 horas efectivas de
trabajo, pero que, en general, va a estar condicionado a la entrega de la documentación adecuada
por parte del proyectista. También, sólo una empresa señala que aún no le ha correspondido
realizar esta tarea. Dos empresas señalan trabajar con convenios.
De las empresas que revisan estos proyectos, la mayoría dice contar con los recursos necesarios
para poder revisar estos proyectos, una de ellas menciona la imposibilidad de cobrar por este
servicio.
La mayor parte las empresas considera que la calificación técnica para evaluar los proyectos es
alta, sin embargo, ESSAM la considera sólo suficiente.
Se exige que los proyectos sean presentados por un Ingeniero Titulado de una Universidad
reconocida por el Estado.
¿Quién asume los costos de la aprobación de la planta de tratamiento de riles?
¿En cuántos casos (%) el Proyecto presentado por la industria no es aprobado por su
unidad luego de la revisión?
Seis de las nueve empresas sanitarias que revisan proyectos de plantas de tratamiento internalizan
los costos que esto implica. Las otras tres cuentan con un sistema de tarifas. Por su parte, ESMAG
señala que hasta ahora ellos internalizaban estos costos, pero desde ahora cuentan con una tarifa.
Siete de las empresas mencionan que el 100% de los proyectos presentados es aprobado, se
debe considerar que la mayoría de ellas ha evaluado muy pocos proyectos (1,2,3, ). En general,
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-16
les hacen correcciones y, luego de que se han llevado a cabo dichas correcciones, se aprueban.
Una empresa señalan haber rechazado un 20% de los proyectos, otra menciona rechazar el 100%,
mientras que una tercera empresa señala rechazar también un alto porcentaje.
Una vez que Ud. envía los proyectos a la SISS ¿En cuánto tiempo recibe el Decreto
correspondiente de la SISS?
Cuatro de las nueve empresas, señalan no recibir el decreto (ya que es el particular quien hace
todo el trámite) ni haber estado en esta situación. Dos empresas señalan que esto ocurre dentro de
los plazos establecidos, y otras dos empresas señalan un plazo de 60 días. Una empresa señala
que demora entre 5-6 meses.
ESVAL señala que la recepción de D.S. MOP es entre 5 a 18 meses y que la resolución del SISS
demora entre 15 a 20 meses.
En el caso de que la Industria descargue sólo compuestos orgánicos,
¿Ofrece o ha ofrecido a la industria la alternativa de un convenio de tratamiento?
¿Qué porcentaje de las industrias, en esta situación, han celebrado convenio?
El 43% de las empresas ha ofrecido convenio (6 empresas), el 43% se encuentra en proceso de
convenio o incipiente. Solo una empresa presenta un convenio actualmente invalidado.
El porcentaje de industrias que se encuentra celebrando convenio varía entre un 0% y un 30%
para cada empresa sanitaria. Se debe destacar que ESSCO cuenta con un porcentaje incluso
mayor, ya que la mayor parte de las industrias elimina riles orgánicos.
¿Cómo ha informado a las industrias de la alternativa de acogerse a un convenio con la
empresa sanitaria?
¿Cómo evalúa que ha operado el trámite de establecer estos convenios?
Las empresas sanitarias han informado a las industrias de la posibilidad de acogerse a convenio,
principalmente a través de cartas informativas, también se han organizado reuniones, visitas y guía
de convenio. Dos empresas señalan no haber informado adecuadamente a las industrias.
De las empresas que actualmente cuentan con convenio, cuatro señalan que el trámite de
establecer convenio es expedito. Pero se debe destacar que los términos legales son bastante
lentos. Sólo una empresa considera el total del proceso lento.
a.5) Compromiso y cumplimiento de La Norma 609
¿Cómo califica el grado de compromiso de los industriales con el cumplimiento de la Norma
609?
• Tres de las empresas mencionan que el grado de compromiso de los industriales es insuficiente,
todas las cuales son empresas de la RM, VII y VIII región.
• Cinco empresas mencionan un grado de compromiso medio-alto.
• Una empresa menciona que se está en una etapa de cumplimiento progresiva, pero que el
principal limitante ha sido el presupuesto. Además una empresa menciona que los industriales
han solicitado una serie de prórrogas.
• Una empresa señala que los industriales se sienten obligados, más que comprometidos, debido al
costo económico que significa no cumplir.
Dos empresas señalan que es inaplicable.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-17
¿Cuenta la Empresa con catastros actualizados de los Riles que descargan en su Territorio
Operacional?, ¿cuáles son y de qué año?
Empresa
Catastro
Colaboración
ESSAT
Catastro de las industrias desde 1997 en adelante
No recibieron ninguna ayuda
(I región)
Caracterización de los riles que se descargan desde particular, fue realizado por
1998
motivación propia
Catastro de la SISS a nivel nacional
ESSAN
Cuentan con un catastro cuyo punto de partida fue el Recibieron colaboración del
(II región)
catastro nacional de la SISS de 1992, priorizando a Servicio de Salud
3
todos quienes gastan más de 100m /mes
EMSSAT
Cuentan con un catastro obtenido a partir de los No recibieron colaboración
(III región) controles directos
ESSCO
Cuentan con un catastro de las empresas, que Ha sido por motivación propia,
(IV región) controlan en una base de datos
sin ayuda de otras instituciones
ESVAL
Cuentan con un censo industrial realizado por el INE Por parte de los industriales, de
(V región)
en 1998, además con el catastro de la SISS y uno la SISS y de los Servicios de
propio del programa de saneamiento del gran Salud respectivos.
Valparaíso y Aconcagua.
ESSEL
Tienen fichas de las industrias que descargan, Ha sido una gestión de la
(VI región) además cuentan con un programa de monitoreo e empresa
informan semestralmente a la SISS
ESSAM
Cuentan con catastros, cuya última actualización se No ha recibido colaboración por
(VII región) realizó hace un mes
parte de los industriales, pero sí
por parte de la SISS
se
ha
solicitado
ESSBIO
Cuenta con el Catastro de la SISS de 1999, catastro No
colaboración a industriales,
(VIII región) comercial en base a sus clientes.
Además poseen programas de control directo a las pero sí a la SISS
industrias desde 1999 a la fecha
ESSAR
Catastro de SISS de 1992 y 1996
Ha solicitado ayuda a los
(IX región) Catastro propio del 2001
industriales. No ha considerado
necesario la ayuda de SISS
Aguas
No dispone
Décima
ESSAL
Control directo semestral que se entrega a la SISS
De los industriales, que están
(X región)
obligados a colaborar
ESMAG
Controles directos semestrales
Por parte de los industriales,
(XII región)
solamente
Aguas
Cuentan con el catastro de SISS y, además, con uno
Andinas
propio
SMAPA
Cuentan con un catastro propio desde 1998, además
usan como información las patentes municipales
¿Qué dificultades ha tenido la empresa para elaborar dicho catastro? ¿Cómo podrían
mejorarse estas dificultades?
Las empresas sanitarias consideran que:
ü No han tenido problemas
ü Los industriales tienen una actitud evasiva, en especial a nivel de pequeña industria
ü Existen dificultades, ya que, en algunos casos, son los mismos industriales quienes entregan la
información, la cual muchas veces no está muy completa
ü Que es un trabajo dinámico
ü SMAPA menciona que el catastro con el que contaban no era adecuado
ü Los costos que esto implica
ü Que las empresas, en especial las pesqueras, cambian de nombre constantemente
ü La falta de información disponible y el tiempo necesario para esto
Para mejorar estas dificultades se propone:
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-18
ü
ü
ü
Pasa por un problema cultural a nivel de pequeño empresario
Oficilizando el tema de las cámaras de muestreo lo que facilitaría el control de las descargas
Colaboración con otros entes fiscalizadores de manera de actualizar y revisar los catastros con
que se cuenta actualmente
ü Realizando una labor personalizada con el industrial y garantizando la confidencialidad de la
información, como también prestando la ayuda necesaria
ü Realizar controles directos
Cabe destacar que dos empresas sanitarias mencionan la falta de tiempo para mejorar su base de
datos.
¿Qué porcentaje de los Establecimientos Industriales que vierten a su red de alcantarillado
cuentan actualmente con sistemas de tratamiento y / o convenio con la empresa para
cumplir la Norma 609?
¿En cuánto tiempo deberán estar operando todas las plantas de tratamiento de las
industrias que vierten en su red de alcantarillado?
¿Qué porcentaje de las industrias que deben contar con sus plantas operando antes de que
la Empresa Sanitaria inicie la operación de su planta, han presentado sus proyectos o han
desarrollado convenios con la empresa?
• En la primera región, ESSAT señala que existe sólo una empresa que cuenta con sistemas de
tratamiento, General Motor, que corresponde al 10% de las industrias de la zona y al 20% del
volumen total. Esta planta deberá estar operando a fines de Noviembre, principios de
Diciembre. Esta ha sido la única empresa que, hasta la fecha, ha presentado proyecto. Se debe
destacar que, en opinión de la empresa sanitaria, las industrias que incorporan plantas de
tratamiento o que están en este proceso, lo hacen porque buscan cumplir con los estándares de
la norma ISO 14.000 y, no precisamente, porque desean cumplir con la norma 609.
• ESSAN, segunda región, menciona que cerca del 6% de las industrias (2 industrias) con planta
de tratamiento vierten a su red de alcantarillado. Por otra parte, en noviembre del año 2002
deberán estar funcionando todas las plantas de las industrias que vierten a su red de
alcantarillado. Ninguna de las industrias que deben contar plantas de tratamiento ha presentado
proyecto a la empresa sanitaria. Están realizando control directo a 5-6 establecimientos
industriales, incluido un hospital que cuenta con una planta de tratamiento que debe ser
actualizada; estos son sistemas de tratamiento simples y no requieren decretos.
• En la tercera región, EMSSAT indica que el 90% de las industrias cuenta con planta de
tratamiento y que cuatro industrias tienen convenio: dos supermercados, una pesquería y un
matadero. Existen casos en que el número de pequeñas industrias (no clasificadas como
establecimiento industrial) es tan alto, que en conjunto se pueden considerar como un
establecimiento industrial. La mayoría de los tratamientos tienen carácter primario naturales,
grasas sólidas con decantadores y desgrasadores, por lo que no requieren proyecto. No tienen
claro si en Caldera, las pesqueras deberían operar plantas de tratamiento para el cloruro.
• ESSCO, señala que en la cuarta región, el 100% de las industrias que vierten a su sistema de
alcantarillado han desarrollado convenio con la empresa.
• ESVAL dice que el 10% de los establecimientos industriales cuentan con una planta de
tratamiento. Las cuales deberán estar operando dentro de 14 meses. El 25% que debe contar
con una planta de tratamiento, ha presentado sus proyectos o desarrollado convenios.
• En la sexta región, ESSEL indica que el 2,5% de las industrias (sólo una industria) cuenta con
planta de tratamiento. El 7,5% de las industrias cuenta con convenio y se espera que en un
futuro cercano este porcentaje se duplique.
• La empresa sanitaria de la VII región, ESSAM, menciona que el 10% de las industrias (30% del
volumen aproximadamente), cuenta con planta de tratamiento. Los plazos para que éstas
entren en operación varían dependiendo de la ciudad. En Curicó, por ejemplo, deberían estar
listos a fines de noviembre. No cuentan con convenios como tal, solo existen pre-convenios,
aún están por firmar, debido a que no se conocen las tarifas definitivas.
• ESSBIO, de la octava región, señala que el 6% de las industrias cuenta con planta de
tratamiento. Los clientes industriales deberían estar operando cuatro meses antes de entrar en
servicio la planta de tratamiento de aguas servidas, pero no se ha dado cumplimiento a esto.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-19
•
•
•
•
•
•
Ninguna empresa ha firmado convenio con ESSBIO, aunque varias han manifestado gran
interés.
En la novena región, ESSAR indica que el 2,8% de las industrias cuenta con planta de
tratamiento actualmente operando, y que el 4,2% cuenta con convenio (2 y 3 industrias
respectivamente).
Aguas Décima, señala que no hay industrias que cuenten con plantas de tratamiento, y que
tampoco cuentan con la información acerca de en cuánto tiempo deberían estar operando todas
las plantas de tratamiento.
ESSAL, en la décima región, señala que el 15% (6 de 40) de los establecimientos industriales
cuentan con planta de tratamiento y el 2,5% (1 de 40) con convenio. De las seis industrias con
planta de tratamiento, 4 están autorizadas y el resto se encuentra en vías de regularización.
Todas deberán estar en funcionamiento 4 meses antes de que comience a funcionar la planta
de ESSAL. El 60% de las industrias que deben contar con plantas operando antes de que la
empresa sanitaria inicie la operación de su planta, han presentado sus proyectos o han
desarrollado convenios.
En la duodécima región, el 50% de las industrias (3 de 6) presenta planta de tratamiento. Las
cuales deberán estar funcionando el 2004 en el caso de Punta Arenas, y el 2005 o antes, en el
caso de Porvenir.
En la región Metropolitana, Aguas Andina, menciona que el 30% de las industrias cuenta con
planta de tratamiento, a pesar de esto, no cumplen con la norma. En tres meses deberían estar
operando todas las plantas de tratamiento, aunque este período no está tan claro para la zona
sur. En Santiago Sur (Trebal), las industrias grandes cuentan con plantas de tratamiento, el
resto estudia la factibilidad de convenio. Las empresas que eliminan productos inorgánicos
están cumpliendo, éstas son pocas.
SMAPA señala que actualmente no existe un convenio legal. Existen 22 industrias con decreto
de planta de tratamiento, 6 industrias con planta pero sin decreto y otras 6 industrias que
cuentan con decreto, pero no están cumpliendo por falta de planta.
¿Cómo evalúa la coordinación de la Empresa Sanitaria con las organizaciones gremiales de
industriales en la asistencia a las industrias en la implementación de sus sistemas de
tratamiento?
El 79% de las empresas sanitarias consideran que su coordinación con las organizaciones
gremiales es buena. ESSBIO la considera insuficiente y ESSEL señala que no es tan relevante
para la conexión a alcantarillado.
¿Cuál es el grado de cumplimiento de la norma 609 por parte de las industrias?
• ESSAT indica que el grado de cumplimiento es del orden del 60%.
• ESSAN realiza control directo dos veces al año.
• EMSSAT dice que, en general, hay un buen cumplimiento de la norma, pero que las estaciones
de servicio han sido un problema, es difícil calificarlas.
• ESSCO señala que el grado de cumplimiento es de un 100%.
• ESVAL menciona que el grado de cumplimiento es del 26%.
• ESSEL considera que, poco a poco, se ha logrado hacer cumplir la norma. Existen problemas
con los plazos, porque hay muchas industrias agrícolas y aquéllas conectadas al alcantarillado
deben cumplir la normativa, mientras que las que no se encuentran conectadas, no se ven
obligadas a cumplir, produciéndose competencia desleal entre ellas.
• ESSAM señala que el 10% de las industrias cumple con la norma. Se debe señalar que 4 de las
40 industrias tienen planta, pero sus resultados no han sido satisfactorios. Las reducciones
logradas no les permiten cumplir con la norma, por esto probablemente deban celebrar
convenios por las diferencias no logradas.
• ESSBIO indica que el porcentaje de cumplimiento es del 40%.
• ESSAR menciona que el 50% de las industrias cumplen, pero que donde la empresa no existe,
aún no se está cumpliendo.
• Aguas Décima no tiene claro este porcentaje, pero presume que no existe incumplimiento.
• ESSAL dice que el 95% de las industrias cumple, el resto tiene problemas de calificación porque
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-20
faltan antecedentes.
• Aguas Andina señala que el porcentaje de cumplimiento es del 70%. Ha habido mejoras
paulatinas de quienes no cumplen, sólo el 5% de éstos es problemático. Además, mencionan
haber tenido transferencia tecnológica con Francia, permitiendo la capacitación de sus externos.
• ESMAG indica que el 43% de las industrias cumple.
SMAPA cuenta con un 70% de cumplimiento, los cuales se han logrado a través de controles
directos.
¿Cuántas industrias envían su auto - control?
• En la primera región, ESSAT no trabaja con este sistema.
• ESSAN recibe sólo dos auto - controles, ambos pertenecientes a embotelladoras. Son bastante
satisfactorios y regulares en sus entregas, con periodicidad trimestral. Son las únicas que
actualmente cumplen.
• EMSSAT no recibe auto - control, a futuro cuando Caldera cuente con una planta podría haber
necesidad de ello.
• ESVAL dice que el 100% de las industrias (que deben enviarlo) envía auto-control.
• En la sexta región ha costado hacer cumplir la norma. A ESSEL llega sólo un auto - control, a la
cual le ha costado cumplir.
• ESSAM recibe 4 auto - controles, lo que representa el 100% de las industrias servidas.
• A ESSBIO se envían 5 auto - controles, todos de industrias grandes. Estos representan el 3%
del total de las que tienen obligación de hacerlo.
• ESSAR recibe un auto - control de 70 industrias que deberían hacerlo (un 1,4%).
• Aguas Décima no trabaja con este sistema.
• ESSAL dice que sólo una industria envía auto - control
• Aguas Andinas recibe 60 auto - controles.
• ESMAG no recibe actualmente, pero en el futuro espera recibir 3, de las cuales dos
corresponden a industrias ubicadas en Porvenir y una en Puerto Natales.
• A SMAPA le envían cerca de 10 auto - controles, cerca del 45% de los que deberían enviarle.
A su juicio ¿Cuáles son las principales causas de incumplimiento con el auto - control?
• EMSSAT señala que las industrias no gastan ni en mantención, ni en limpieza, ni tampoco en
traslado de residuos.
• ESVAL opina que es un problema de responsabilidad de las industrias.
• ESSAN considera dificultades técnicas para disminuir los contaminantes y razones económicas
para realizar los monitoreos.
• ESSBIO indica que existen dificultades económicas para disminuir los contaminantes (costos de
abatimiento), además de que existe operación de plantas de tratamiento de riles.
• Aguas Andinas, considera que existen problemas con la periodicidad de los controles
(morosidad, menor número de controles), que hay dificultades técnicas para disminuir los
contaminantes y que las técnicas de muestreo no están normadas, sólo existe un anteproyecto
de medición de caudales. Además, muchas plantas de tratamiento están sobreestimadas y no
existe una lista de consultores acreditados.
• SMAPA también indica que hay malas técnicas de muestreo, muchas veces, éstas son tomadas
por el mismo cliente. Al igual que Aguas Andinas, identifica dificultades económicas para
disminuir los contaminantes.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-21
b.- Fase de fiscalización
A su juicio ¿La Empresa cuenta con los recursos y personal necesarios para efectuar una
adecuada fiscalización de las industrias?
¿Cuenta la Empresa con contratos con terceros para la fiscalización de los Riles
(laboratorios, organismos de certificación, otros)?
• ESSAT realiza un control directo por laboratorio externo que viene desde Santiago a tomar las
muestras y posteriormente envía los resultados a la empresa, la cual los analiza.
• ESSAN señala que está en un período de crecimiento, recién se le está adquiriendo más
importancia. Se contrata a terceros, se necesita un equipo especial y un laboratorio medidor de
caudales. Visitan, asesoran y dan indicaciones. Existe un solo laboratorio autorizado en la
región, por lo que se contratan sus servicios o se llevan a Santiago.
• EMSSAT tiene contratos con terceros para la fiscalización de los riles. Consideran que les hace
falta el apoyo de una persona más. Además, las distancias son muy largas, lo que implica gran
pérdida de tiempo en transportarse de un lugar a otro, lo que hace difícil mejorar el catastro.
Cuentan con denuncias de quienes limpian los colectores.
• ESVAL indica que cuenta con el personal y los recursos necesarios para realizar una
adecuada fiscalización de las industrias, además poseen laboratorios propios.
ESSCO
cuenta con los recursos adecuados para realizar las fiscalizaciones. Trabajan 9
•
personas. Tienen buenas relaciones con los establecimientos, además controlan caudal de
manera de evitar diluciones. Cuentan con puntos clave de control. Tienen estadísticas de
mediciones anteriores, lo que les permite validar la información. No tienen contratos con
terceros, ellos realizan todas las actividades.
• ESSEL, las industrias que no cuentan con planta ni convenio, no están siendo fiscalizadas por
el momento, pero esto se revertirá en el momento en que se ponga en funcionamiento la planta
de tratamiento de la empresa.
• ESSAM dice que no cuentan con los recursos necesarios para la fiscalización, apelan a la
escasez de tiempo, no tienen forma de recuperar el costo de oportunidad que les significa el
tiempo usado en fiscalizar. Tienen laboratorios propios.
• ESSBIO efectúa una fiscalización acorde con los recursos que entrega la tarifa, que, a su
entender, es insuficiente. Ellos cuentan con contratos con terceros.
• ESSAR considera que cuenta con los recursos necesarios y no tienen contratos con terceros.
• Aguas Décima no fiscaliza.
• ESSAL considera que hace falta más personal. Además tienen laboratorios propios.
• Aguas Andinas cuenta con los recursos necesarios, tiene una unidad propia y, además,
contratos externos. A su personal externo lo capacita y vigila.
• ESMAG indica que cuenta con el personal y los recursos adecuados para fiscalizar, pero no
cuenta con laboratorios propios.
SMAPA
considera que hace falta más personal. No cuenta con contratos con terceros.
•
¿Aplica la empresa sanitaria los controles a industrias que están establecidas en el decreto
tarifario?
¿Aplica la empresa sanitaria los controles a industrias en la frecuencia que están
establecidos en el decreto tarifario?
• ESSAT realiza todos los controles que corresponde por norma.
• ESSAN no aplica los controles regulados en la norma, sólo uno semestral.
• EMSSAT, las industrias que cuentan con convenio son controladas según la norma.
• ESSCO hace un control durante el primer semestre, si los resultados de éste son satisfactorios,
se controla el año siguiente. De lo contrario, se controla durante el segundo semestre.
• ESVAL aplica todos los controles establecidos en el decreto tarifario y con la misma frecuencia
que allí se indica.
• ESSEL los aplica, pero con menor frecuencia de lo establecido en el decreto tarifario.
• ESSBIO aplica todos los controles establecidos, con la frecuencia debida.
• ESSAM realiza todos los controles establecidos y con una mayor frecuencia.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-22
• ESSAR también realiza todos los controles, pero con menor frecuencia.
• Aguas Andinas, al igual que ESSAR, lleva a cabo todos los controles, pero con menor
frecuencia. No sobrecarga la cuenta de los industriales. Cuando estos cumplen, se disminuye la
frecuencia.
• ESSAL aplica todos los controles establecidos en el decreto tarifario y con la misma frecuencia.
• ESMAG también aplica todos los controles y con la misma frecuencia.
• SMAPA realiza todos los controles, pero con menor frecuencia. Se realizan seguimientos de dos
muestreos por año.
En resumen, de las 13 empresas que realizan controles, el 38% realiza los controles con la
frecuencia establecida en el decreto tarifario. Otro 10% no realiza todos los controles ni tampoco lo
hace con la frecuencia establecida. El 38% de las empresas realiza los controles establecidos,
pero con una menor frecuencia. Un 10% realiza todos los controles, pero con mayor frecuencia. Y
hay un caso particular, en que, dependiendo de los resultados de las primeras mediciones, se
realizan o no segundas mediciones.
¿Considera suficientes la frecuencia y costo que fija el decreto tarifario para el control de
Riles?
¿Cómo se podría mejorar este aspecto?
• De las 13 empresas que contestaron la pregunta, el 23% considera que la frecuencia no
siempre es adecuada, pero depende del tamaño de la industria.
• El 30% de las empresas señala que la frecuencia es adecuada (II, IV, X y XII región). ESSAN,
incluso, sugiere que, en algunos casos, se podría realizar sólo un control. La tercera empresa
que comparte esta opinión, no realiza fiscalizaciones (Aguas Décima).
Para mejorar este aspecto sugieren:
ü Contar con un laboratorio propio, aunque esto considera que hay un período de capacidad
ociosa o de subutilización del equipo, en especial en regiones donde el volumen de riles no es
tan grande.
ü Aumentar el número de inspecciones visuales
ü Aumentar la frecuencia de los controles, de acuerdo al tamaño de la industria y al grado de
contaminación. Para esto se requiere una autorización tarifaria.
ü Fijar una tabla de control por volumen
ü Realizar un control nodal (el problema es traspasar los costos)
ü Aumentar los recursos disponibles
ü Considerar en la tarifa los costos por distancia
A su juicio ¿Cómo opera el sistema de auto - control de las industrias?
¿Propondría otro sistema? ¿Cuál?
• ESSAN considera que el sistema opera bien, la toma de muestra la realiza un laboratorio
acreditado, el cual funciona con estándares internacionales. Considera que el concepto de
“muestra proporcional al caudal” no está claramente definido, en especial para quienes no
dominan el tema.
• ESVAL indica que el sistema de auto - control funciona bien, pero que se puede mejorar en lo
que se refiere a tiempos de emisión de la Resolución del SISS, la cual formaliza la ejecución
de los auto - controles. Plantea como solución que el programa de auto - control comience a
ejecutarse después de dos meses de construida la planta de tratamiento de riles, fecha que
estará señalada en el cronograma de riles y no comenzar su ejecución cuando recién se haya
emitido el Decreto Supremo de autorización y / o la resolución SISS de la puesta en
explotación.
• ESSAM opina que, desde el punto de vista de procedimiento, el sistema opera bien, las
industrias reportan sin ni siquiera darse cuenta de que sobrepasan diversos parámetros. Es por
esta razón que no proponen un nuevo sistema.
• ESSBIO destaca la buena disposición de los clientes a la entrega de resultados de auto - control
de los sistemas de tratamiento. Lo que les gustaría es que se agregue información acerca del
proceso industrial. Señala que el nuevo procedimiento PROCOF, que incluye un nuevo sistema
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-23
de auto - control para las industrias integrantes del Programa de Auto - control que fiscalizan
todas las empresas sanitarias, mejoraría el sistema.
• ESSAR señala que el sistema opera en forma satisfactoria y no propone otro sistema.
• Aguas Andinas trabaja con un laboratorio acreditado. Considera que el auto - control es una
buena medida siempre y cuando sea de calidad. Se debe enseñar al industrial a llenar el
formulario en forma correcta.
• ESSAL señala que el sistema de auto - control requiere mayor regulación. Propone establecer
procedimientos a seguir, como, por ejemplo, definir quién debe tomar la muestra, qué
laboratorios, etc.
• ESMAG indica que el sistema de auto - control varía con los laboratorios que toman las
muestras. Propone que el control directo reemplace al auto - control.
SMAPA
considera que el sistema es malo, ya que no existe credibilidad de los resultados.
•
Propone reemplazar el auto - control por control directo, igualando la tarifa.
En general, la mayoría de las empresas se muestran satisfechas con el sistema de auto - control, a
excepción de SMAPA.
Respecto del total de Industrias con auto - control, durante el último año ¿En cuántos casos
ha efectuado hallazgos de falseo de la información?
¿Qué aspectos mejoraría en el sistema de auto - control de las industrias?
¿Mantiene un sistema actualizado para analizar y procesar la información del auto - control
de las industrias?
¿La empresa sanitaria mantiene informada a la SISS de manera continua y oportuna de los
resultados del auto - control de las industrias?
• Siete empresas dicen no haber detectado hallazgos de falseo de información. Una de las cuales
(SMAPA) menciona que, a pesar de esto, existen causas para creer que, en algunos casos, ha
habido falseo de información.
• ESSBIO ha comprobado, al menos, un 20% de falseo en la información, la tendencia es a burlar
las normas.
• Aguas Andinas dice no saber si esto está sucediendo.
Los aspectos a mejorar mencionados son:
ü Manejar información digitalizada
ü Aumentar el número de laboratorios acreditados
ü Mejorar la claridad en el proceso
ü Realizar control directo
ü Certificar o acreditar a la persona que toma las muestras
ESVAL propone implementar un sistema de control en línea que permita desarrollar una
fiscalización a tiempo real y que el conocimiento de cumplimiento de norma no se produzca con
meses de desfase.
El 70% de las empresas cuentan con sistemas actualizados de información de auto-control (7 de
10).
Dos empresas se encuentran desarrollando un sistema.
Todas las empresas mantienen informada a la SISS.
¿Qué medidas o acciones se están implementando para mejorar la capacidad de
fiscalización de la Empresa?
¿Existe una adecuada coordinación con la SISS para la fiscalización de las industrias?
¿Cuándo y en qué consiste?
¿Cuántas denuncias o reclamos al año recibe su unidad de parte de terceros para fiscalizar
a las industrias?
• ESSAT dice no tener problemas con fiscalización, saben bien quién cumple y quién no, lo que
les falta es hacerlos cumplir. Tienen una adecuada comunicación con la SISS, reciben
instructivos y respuesta ante solicitud de sanción. En general no han recibido denuncias.
• ESSAN reconoce que se encuentran en una fase de estudio de las industrias. La SISS les ha
dado la facultad a las empresas sanitarias de cortar el servicio, ya que el sistema de multa no
funciona adecuadamente. En cuanto a las denuncias, indica que éstas van a la Municipalidad o
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-24
al Servicio de Salud, quienes le dan aviso a la sanitaria.
• ESSCO señala tener pocas denuncias, en general acuden a petición de la industria. Tienen una
buena coordinación con la SISS.
• ESVAL considera que la participación constante en seminarios de difusión de la política de
fiscalización de ESVAL es una buena medida para mejorar la capacidad de fiscalización de la
empresa. También considera importante incentivar y promover una cultura de fiscalización
preventiva y auto - controlada por los mismos industriales. Se debe guiar y asesorar a los
consultores en planes de trabajo y asesorías para cumplimiento de norma. Finalmente resalta
la necesidad de coordinación con organismos involucrados en materias ambientales.
Mantienen una buena coordinación con la SISS, a través de reuniones e instructivos. El
número de reclamos recibidos en los últimos 9 meses es 14.
• ESSAM menciona la necesidad de formalizar el tema riles en la estructura de su empresa y
fortalecer el rol fiscalizador, con esto podrá dotar de mayor tiempo profesional y mejorar su
capacitación. El tema se encuentra pendiente por privatización. Señala que por problemas de
falta de personal en la SISS, no han podido tener una buena coordinación con ésta. Como
promedio reciben cerca de 3 denuncias por año.
• ESSBIO considera dentro de sus medidas las visitas directas y capacitación a clientes
industriales. Su coordinación con la SISS es buena. Realizan visitas, en forma conjunta, a
Plantas de Tratamiento de riles o a los sistemas de tratamiento de riles que se están poniendo
en marcha. En general, han recibido dos reclamos por facturación del control directo de riles.
• ESSAR como medidas para mejorar la capacidad de fiscalización, genera instructivos y
programas de fiscalización. Tienen buena coordinación con la SISS, a quien mantienen
constantemente informado al igual que al Servicio de Salud. Reciben muy pocas denuncias.
• Aguas Andinas cuenta con una base de datos SIG, tienen una buena coordinación con las 5
zonas de la empresa. La SISS, por su parte, solicita una comunicación más directa con la
empresa.
• ESSAL menciona dentro de sus medidas, realizar una fiscalización más de acuerdo a Procof.
No tienen una buena coordinación con la SISS, muchas veces, esta institución realiza visitas a
la región sin avisar a la empresa sanitaria. En general, reciben muy pocas denuncias.
SMAPA
consideran de primera importancia fortalecer los lazos con los industriales para así
•
mejorar la capacidad de fiscalización. Quieren proyectar entre los industriales una imagen de
ayuda y de colaboración frente a sus problemas.
• ESMAG ha considerado dentro de sus medidas aumentar el número de visitas, además están
realizando un cronograma de fiscalización conjunta con los servicios de salud del ambiente. No
tiene una adecuada coordinación con la SISS, al igual que ESSAL mencionan que no hay una
coordinación con ESMAG al momento de realizar visitas a la región. En general, reciben 5
denuncias mensuales, por olores a hidrocarburos, colectores embancados por grasas, aceites
y residuos sólidos industriales (pezuñas, erizos, etc.).
Varias empresas mencionan tener una buena coordinación con la SISS. Dos empresas del sector
sur mencionan la falta de coordinación por parte de la SISS al momento de realizar visitas a la
región. Solo una empresa menciona escasez de personal por parte de la SISS.
¿Qué otros organismos presentan habitualmente denuncias o reclamos contra los
industriales?
Los organismos mencionados por las empresas sanitarias son:
ü Servicio de Salud
ü Juntas de vecinos y vecinos en forma particular
ü Municipalidades
ü Bomberos
ü Conama
ü SISS
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-25
¿Considera Ud. que las empresas sanitarias cuentan con facultades legales suficientes para
fiscalizar el cumplimiento de la Norma 609?
Si su respuesta anterior no es afirmativa, a su juicio ¿qué aspectos debieran corregirse?
Existe una posición bastante dividida entre las empresas. El 50% de éstas considera que cuentan
con las facultades legales para fiscalizar. Aunque se menciona la necesidad de mejorar la difusión
de estas facultades.
Las empresas que consideran que no cuentan con las facultades adecuadas, señalan que:
ü No hay una sanción intermedia, se está a una paso del corte
ü Las multas son de bajo monto
ü No es fácil cortar la UD
ü Faltan herramientas creativas, no existen incentivos para las empresas
ü Se requieren notarios para comprobar las infracciones, no se puede recuperar el costo que
esto implica
¿Cuál es el costo estimado de una faena de fiscalización?
Empresa
Costo
ESSAT
No conoce los montos, pero no hay discriminación entre empresas pequeñas y
grandes
ESSAN
$250.000 sólo costo de laboratorio, sin considerar horas de ESSAN y ni viático
ESSCO
No lo tienen claro, pero señalan que están dentro de las tarifas de la SISS,
excepto en hidrocarburos que es algo mayor
ESVAL
$202.839 por control
ESSEL
Entre $100.000 y $200.000
ESSAM
En cuanto a recursos implica, la labor de un día de dos profesionales, más el uso
de una camioneta para dos fiscalizadores
ESSBIO
$60 millones por año Lo que involucra el control de todas las industrias bajo
control, implica dos campañas de monitoreo y evaluación completa
ESSAR
El costo es variable. No se puede generalizar
Aguas Andinas Corresponden a las tarifas establecidas
ESSAL
El costo es variable de acuerdo a la ubicación de la industria
ESMAG
Considera que es difícil determinar este costo, pero que aproximadamente es de
2 UF por hora.
SMAPA
$800.000
¿Qué aspectos mejoraría para desarrollar adecuadamente las labores de fiscalización para
el cumplimiento de la norma 609?
Las empresas sanitarias mencionan:
ü Fiscalizaciones programadas pueden llevar a manejo de la información
ü Los sistemas de descarga no están preparados para la fiscalización, se debe entrar en el
recinto, lo que elimina el factor sorpresa
ü No hay discriminación en el costo de la fiscalización por contaminante. Se debería definir
contaminantes críticos y hacer más controles de éstos.
ü En caso de duda, dos análisis al año es muy poco
ü Es necesaria la aprobación de tarifa para destinar los recursos necesarios a las labores de una
fiscalización adecuada
ü Aumentar sus atribuciones
ü La existencia de una unidad de emergencia de la SISS
ü Potenciar el rol de la autofiscalización de los establecimientos industriales e incentivar su
desarrollo a nivel nacional
ü Diferenciar la tarifa de acuerdo a la lejanía de la industria
ü Modificar la frecuencia de los controles de acuerdo al tamaño de la industria
ü Mayor presencia de la SISS
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-26
En relación a los parámetros establecidos, ¿existe alguno que sea especialmente difícil de
cumplir o controlar?
Empresa
Parámetro
ESSAT
ü Aceites y grasas
ü Casos puntuales de pH y detergente (en lavanderías pequeñas)
ESSAN
ü Temperatura
EMSSAT
ü Nitrógeno y Fósforo (debido a la poca capacidad de dilución)
ESSCO
ü Variable, dependiendo de la actividad
ESVAL
ü En general tienen problemas con los parámetros establecidos en el D.S.
Nº 90, que no son regulados en la norma Nº 609 y que su descarga es
propia de actividades industriales
ESSEL
ü Relativo, depende de la industria
ESSAM
ü DBO
ESSBIO
ü DBO5
ESSAR
ü Cromo y sulfatos, en curtiembre
ü Metales pesados, en imprentas
ü DBO
Aguas Décima
ü Metales pesados, en curtiembre proyectadas
ESSAL
ü En general, varían de acuerdo al tipo de industria
ESMAG
ü DOB5, en general, parámetros orgánicos
SMAPA
ü PH
ESSAR considera que los parámetros pH, poder espumógeno y temperatura deberían considerar
el tipo de establecimiento
c.-Fase de sanción
El personal de la unidad de la Empresa ¿en qué grado conoce las sanciones legales que son
aplicables a industriales por incumplimiento de la norma?
El 86% de las industrias tiene un nivel de conocimiento de las sanciones alto. Sólo EMSSAT
menciona tener un conocimiento bajo. ESSAL menciona que no han tenido la ocasión de aplicar
sanciones legales.
Se destaca que no se pueden aplicar multas, que cortar el servicio es muy complicado y que falta
una sanción monetaria intermedia.
¿Cómo ha difundido la Empresa las sanciones a las que se exponen los industriales por no
cumplimiento de la norma?
El medio más usado son las cartas, además se destacan en charlas, folletos, conversaciones y
reuniones. Dos empresas mencionan no haber realizado difusión, y una tercera señala que la SISS
está encargada.
Aguas Andinas señala que los industriales están informado de las sanciones, pero no se han
cursado sanciones.
¿Existe en la Empresa un teléfono de denuncia para atender a la comunidad?
¿Se ha difundido este teléfono denuncia?
Nueve de las empresas señalan tener un teléfono de denuncia. Su difusión ha sido a través de
boletas de agua, campañas, camionetas de la empresa.
Cuando la Empresa constata un incumplimiento de la norma ¿Qué procedimiento se sigue
habitualmente?
Los procedimientos más usados son:
ü Traspasar a SISS la ejecución de la sanción
ü Negociar cumplimiento en un lapso de tiempo
ü Amenaza de corte de servicio hasta corte este
Dos empresas señalan no haber tenido que llegar a este límite, y una empresa señala que no
existe un procedimiento.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-27
Cuando el denunciado es sorprendido en un segundo incumplimiento ¿Qué procedimiento
se sigue habitualmente?
Las respuestas son bastante heterogéneas, no hay una tendencia clara, pasan por:
ü Traspasar a la SISS la ejecución de la sanción,
ü Negociar cumplimiento en un lapso de tiempo,
ü Multar y cortar el servicio
¿Cuántos procedimientos sancionatorios ha ejecutado la Empresa en los últimos 12 meses?
Sólo siete empresas han realizado procedimientos sancionatorios.
• ESSAN menciona que se le envió los antecedentes a la SISS de las 5-6 industrias con
problemas, el resultado fue corte de servicio.
• ESSCO señala que menos del 10% no cumple. Muchas de las empresas que no cumplían
quebraron. De alguna manera, el no cumplimiento señala problemas en el proceso productivo o
económico.
• ESVAL ha realizado siete procedimientos sancionatorios, pero no tiene información del
seguimiento de estos casos.
• ESSAR ha realizado sólo uno, pero hace más de un año.
• ESSAL menciona que, más que nada, hace una notificación solicitando una sanción a la SISS,
pero esta generalmente le otorga más plazo al industrial.
• SMAPA intentó un proceso, pero la SISS dijo que no existían suficientes pruebas.
¿Existe una adecuada coordinación con la SISS para la sanción de las industrias?
EMSSAT menciona una falta de apoyo por parte de la SISS en este sentido, hay una protección
hacia el cliente.
Cuatro empresas consideran que la coordinación es alta o suficiente.
Otras cuatro empresas consideran que es insuficiente, en cuanto a fiscalización y sanción. Se
espera que con PROCOF se solucionen estos problemas.
¿Considera Ud. que las empresas sanitarias cuentan con facultades legales suficientes para
sancionar a los infractores?
Si su repuesta anterior es No, a su juicio ¿qué aspectos mejoraría?
Las opiniones están bastante divididas. Aproximadamente la mitad de las empresas considera que
cuentan con facultades legales suficientes. Destacan la falta de difusión de estas facultades. El
resto de las empresas opina lo contrario.
Los aspectos a mejorar mencionados fueron:
ü Promoción de políticas regionales de establecimientos de residuos
ü Incorporar un sistema de multas, las que puedan ser aplicadas directamente por la empresa
sanitaria
ü Medidas de cierre serían de mayor poder que las sanciones de la SISS
ü Sanciones más efectivas
ü Mayor cooperación de otros servicios fiscalizadores públicos de salud, Municipalidades, SISS.
Se menciona que no se puede aplicar corte de agua sin pruebas. Para esto falta un ministro de fe.
Son los servicios de salud los que clausuran.
¿Cómo evalúa el trámite sancionatorio de un infractor?
Tres empresas consideran que el proceso ha sido ágil. Cuatro empresas lo consideran lento. Una
empresa lo evalúa como lento e inaplicable. Dos empresa lo evalúan como inaplicable. El resto de
las empresas no cuenta con la experiencia para dar su opinión.
¿Los infractores sancionados habitualmente apelan a la sanción?
¿La apelación es administrativa o judicial?
Las industrias, en general, apelan a la sanción de manera administrativa principalmente, pero en
ocasiones, también es de carácter judicial. Muchas empresas no han tenido experiencia en este
aspecto.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-28
d.-Como beneficiados
¿Qué tipo de beneficios ha obtenido desde la entrada en vigencia de la norma?
Las empresas opinan que el principal beneficio ha sido la menor obstrucción o daño a la red de
alcantarillado. También destacan una mayor facilidad de la planta de tratamiento y mejor
funcionamiento de ésta. A su vez, ha habido beneficios económicos y tecnológicos y se ha podido
avanzar en el tema de negociar convenios. ESMAG señala que esto ha evitado la instalación de
una planta de tratamiento. ESVAL menciona que les permite controlar en menor tiempo y de forma
más eficaz (en el origen) los problemas operacionales, además les permite identificar con
anterioridad los establecimientos industriales que pueden causarles problemas en este sentido.
¿Quién (si es que se hace) revisa la calidad de agua post planta de tratamiento, cuando es
vertida a los cuerpos de agua o reciclada? (DS90/2000)
ü Servicio de Salud
ü DIRECTEMAR
ü SISS
ü Auto - control
ü DGA
ü Sernapesca
Tres empresas dicen no contar con revisión de la calidad de agua
¿Ha sido multado por infringir la norma DS90/2000?
Sólo dos empresas señalan haber sido multadas.
ESSAT menciona que se debió a fallas operativas puntuales en un período de tiempo corto.
EMSSAT ha tenido sumarios sanitarios.
ESSEL dice que existen plazos para el cumplimiento.
El resto de las empresas no ha sido multado.
¿Cómo ha mejorado su actuación en relación a la DS90/2000 desde la entrada en vigencia de
la norma 609?
• ESSAT considera que ha habido un caso puntual en Arica, en donde tenían problemas con una
empresa agropecuaria, los cuales han disminuido. Sugieren un aumento de la frecuencia de
monitoreo, además proponen medir el caudal para determinar el volumen de la descarga.
• ESSAN obtendrá un efecto en Calama. No habría variaciones en lo que se refiere a emisarios
submarinos.
• ESSCO señala que ha sido positivo para ellos.
• ESVAL indica no haberlo valorado todavía, ya que la vigencia de la D.S. Nº 90 es muy posterior
a la vigencia de la norma 609.
• ESSEL el efecto es más visible en industrias de mayor tamaño, las de menor tamaño pasan por
un efecto de dilución. Pueden existir problemas en el sistema de recolección, pero no están
identificados.
• ESSAM menciona que la calidad de las aguas ha mejorado un poco.
• ESSBIO señala que su entrada en vigencia ha permitido proteger sus redes de alcantarillado y
sus plantas de tratamiento, de las descargas industriales contaminantes.
• ESSAR no ha observado ningún efecto, porque está recién en sus inicios.
• AGUAS DECIMA considera que no ha sido relevante, pero, en términos potenciales, es
importante que exista este decreto.
• ESSAL señala que no se aplica, ya que en el futuro pueden actuar de manera complementaria.
• ESMAG destaca que el D.S. Nº 90 no considera la zona de canales (desde Puerto Montt al sur)
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-29
7.3.3
Encuesta realizada a los Regulados de la Aplicación de la Norma de
Emisiones de Riles al Alcantarillado
Para evaluar la eficiencia de la norma de emisión de riles descargados al alcantarillado, se analizó
a los agentes regulados de manera de ver el grado de cumplimiento que éstos presentan de la
norma. Para obtener la información necesaria, se realizó una encuesta a los regulados de cuatro
diferentes zonas, de la quinta, octava, décima y Región Metropolitana. El total de encuestas fue
105, de las cuales el 17,14% corresponde a la quinta región, el 20,95% a la octava región, un
17,14% a la décima y un 44,76% a la Región Metropolitana. Se eligieron estas localidades, ya que
es donde se concentran en mayor proporción las empresas e industrias que vierten riles al
alcantarillado (para más detalle ver anexo de la metodología de la encuesta).
La información obtenida se estructurará de acuerdo a lo presentado en el marco metodológico.
a) Nivel de Conocimiento e Información
b) Relación entre Agente regulado y Fiscalizador
c) Características socioculturales
Resultados sobre el Nivel de Conocimiento e Información
Para conocer el grado de información que tienen los encuestados sobre la norma, se les preguntó
en qué año habían tomado conocimiento de la norma de emisión de riles, del total el 24,8% señaló
haberlo hecho en 1998, antes de este año las empresas que tenían conocimiento acerca de la
descarga de riles era bajo, pero no se debe olvidar que esta norma rige a partir de 1998 y, por ello,
es que desde ese año ha habido difusión con respecto a la norma.
Gráfico N° 7.3.3-1
Año que tomó conocimiento de la norma
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
No
responde
1985
1992
1994
1996
1998
2000
2002
También se les preguntó qué es lo que conocían de la norma, esta pregunta corresponde a
respuestas múltiples, es decir, el encuestado pudo elegir más de una opción, por lo tanto los
resultados se presentan en porcentaje de respuestas con respecto del total de respuestas
obtenidas por parte de los encuestados. El total de respuestas fue 173, de éstas 33,3% señaló que
conocían su texto y 24,28% de las respuestas corresponde a encuestados que conocen el manual
de aplicación, el número de encuestados que desconoce la norma es bajo, sólo 12,13% (ver
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-30
19
Gráfico N° 7.3.3-2). Al analizar esta situación, considerando el tamaño de la empresa , se muestra
en el Gráfico N° 7.3.3-3, mientras más grande es la empresa, mayor conocimiento tiene sobre la
norma y, como era de esperarse, un alto porcentaje de encuestados pertenecientes a la micro
empresa señaló no conocerlo.
Gráfico N° 7.3.3-2
¿Qué aspecto de la norma conoce?
100%
% de respuestas con respecto al total
de respuestas obtenidas
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Quinta región
Octava región
Décima región
Su texto
Manual de aplicación
Sólo sé de su existencia
No lo conozco
19
Región
Metropolitana
Total
Sanciones involucradas
Tamaño de empresa se clasificó en: microempresa (1-9 trabajadores), pequeña empresa (10-49 trabajadores), mediana
empresa (50-199 trabajadores) y el grupo de gran empresa (con más de 200 trabajadores). Además, se debe señalar que al
ordenar las empresas por tamaño, en la VIII región los encuestados no sabían o no respondían el tamaño de su empresa,
por lo tanto esta región no está considerada al hacer el análisis por tamaño.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-31
Gráfico N° 7.3.3-3
¿Qué aspecto de la norma conoce?
% de respuestas
con respecto al
total de
respuestas
obtenidas
100%
80%
60%
40%
20%
0%
m icro
empresa
Su texto
Solo se de su existencia
pequeña
empresa
mediana
empresa
Manual de aplicacion
gran empresa
Sanciones involuc radas
No lo conozco
Con el fin de conocer cuál había sido el principal medio por el que se informaron sobre la norma,
se les preguntó a los regulados cómo había sido informada de la existencia de la norma en
cuestión, esta pregunta, al igual que la anterior, corresponde a respuestas múltiples y se analiza de
la misma manera. Del total de respuestas obtenidas en esta pregunta, un 36,9% de encuestados
respondió que se informó por cuenta propia, 25,6% dijo haberlo hecho por medio de
conversaciones con otros industriales y un 22,62% de los encuestados señaló que se informó por
medio de las ESS. Se esperaba que el número de encuestados informados por medio de ESS
fuera un tanto mayor, dado que éstas son el agente fiscalizador y, muchas veces, también prestan
servicios al realizar convenios con las industrias para tratar los Riles, pero es importante mencionar
que, según información obtenida de las entrevistas realizadas a las ESS, éstas indicaron que ellas
tenían coordinación con las asociaciones gremiales para informarles sobre la norma y estas últimas
eran las encargadas de comunicar finalmente a las industrias. Esto se muestra en el Gráfico N°
7.3.3-4.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-32
Gráfico N° 7.3.3-4
¿ C ó m o s e i n form ó d e l a n o r m a ?
100%
% de respuestas con respecto al total de
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
P ropia cuenta
C o n vers a c i o n e s c o n i n d u s t r i a l e s
Por ESS
P o r S IS S
O tro
No contesta
Se puede observar que la Región Metropolitana y Quinta Región señalan un mayor conocimiento
en comparación con las otras dos localidades, también se observa que la información entregada
por las ESS en la Región Metropolitana es mayor que en el resto de las otras zonas.
Mientras más familiarizados se encuentren los agentes regulados con la norma se espera que la
disposición para cumplirla sea mayor, puesto que en la medida que ellos entiendan el texto o
manual de la norma sabrán a qué parámetros están sujetos.
Se les preguntó cuál era la evaluación que tenían acerca del texto y su manual. Acerca del texto el
40% de los encuestados dice encontrar el texto medianamente fácil de comprender y, sólo un 4.8%
señala que es difícil de comprender (ver Gráfico N° 7.3.3-5). Pero, además del texto, existe el
manual de aplicación de la norma, el cual facilita el proceso de entendimiento. El Gráfico N° 7.3.3-6
muestra la evaluación que tienen los regulados en relación al manual de la norma.
Gráfico N° 7.3.3-5
No responde
Difícil de comprender
Medianamente fác il de comprender
Fácil de comprender
0%
5 % 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-33
Gráfico N° 7.3.3-6
Evaluación del manual de la norma
Total
Región Metropolitana
Décima región
Octava región
Quinta región
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Fácil de comprender
Medianamente fácil de comprender
Difícil de comprender
No responde
90%
100%
En términos resumidos, según la información dada por los encuestados, éstos tienen conocimiento
de la norma, lo que les permite saber los requerimientos a que están sujetos y, además, conocen o
el texto de la norma o bien el manual de aplicación de la norma, los que, en general, son
medianamente fáciles de entender. Entonces, se puede señalar que, dado el alto grado de
conocimiento detectado, existe una situación favorable al cumplimiento de la norma.
En cuanto a variaciones Regionales, parece existir un mayor nivel de conocimiento sobre la norma
en la V región y Región Metropolitana, por lo cual si el resto de los factores fueran constantes, esto
debiera reflejarse en un mayor grado de cumplimiento. Este tema se analizará en la siguiente
dimensión cuando se vea el grado de cumplimiento de la norma que presentan los regulados.
Resultados de la relación entre el agente regulado y el agente fiscalizador
En esta sección se realizaron preguntas al agente regulado con el fin de obtener una aproximación
a la relación que tienen con el agente fiscalizador y capturar cuál es el grado de cumplimiento que
tienen de la norma. El grado de cumplimiento que se perciba será de carácter subjetivo puesto que
proviene de lo que señalan las empresas encuestadas y corresponde a la percepción que estos
tienen de la situación. Es importante señalar, además que el estudio se ha visto limitado al no
contar con toda la información exacta de las industrias que están bajo las regulaciones del DS 609
y aquellas que aún tiene plazo para cumplir. Esto dado que la norma establece plazos variables
para su cumplimiento, según este o no en operación una planta de tratamiento en el sistema de
alcantarillado utilizado o si entrará en servicios en menos de dos años desde la entrada en vigencia
de la norma. El objetivo de realizar la encuesta a una muestra de la población, es percibir de
alguna manera el grado de cumplimiento que existe hasta el momento pero, entrega sólo una
visión general y no exacta de lo que ocurre.
Además, de la relación agente regulado - fiscalizador, se establece algunas veces, una relación de
prestación de servicios por parte de la ESS hacia las industrias dado que se establecen convenios
para tratar los riles que descargan al alcantarillado, por lo tanto se espera que el flujo de
información o comunicación entre ambas entidades sea bueno.
Desde la entrada en vigencia del DS 609, las empresas que se encuentran calificadas como
establecimientos industriales deben tratar sus riles. Para ello, deben contar con un decreto
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-34
supremo dado por la SISS que autorice su sistema de tratamiento, debido a esto a los encuestados
se les preguntó si contaban con este decreto. Los resultados muestran que a la fecha de la
encuesta, del total que debiera contar con decreto aprobatorio sólo un 25,71% cuenta con este, tal
como se muestra en Gráfico N° 7.3.3-7. Sólo en la quinta región se ve que existe un mayor
porcentaje de regulados que cuenta con dicho decreto pero en el resto de las zonas la tendencia
es hacia un bajo porcentaje. La diferencia observada en las regiones tiene relación con los plazos
que se han dado a las industrias para que tomen las medidas adecuadas y no necesariamente
implica mayor grado de incumplimiento por parte de éstas.
Gráfico N° 7.3.3-7
Cuenta con decreto para tratam inento de riles
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Quinta región Octava región Déc ima región
Si
Región
Metropolitana
Total
No
En la medida que el agente regulado reciba capacitación, este conocerá más acerca del tema lo
que permitirá un mayor compromiso por cumplir con la norma. Del total de respuestas obtenidas,
un 49,50% de los encuestados señaló haber recibido capacitación, en tanto que un 47,6% indicó lo
contrario (cabe señalar que esta pregunta corresponde a respuestas múltiples y el porcentaje
corresponde a porcentaje de respuestas con respecto del total de respuestas obtenidas). En el
Gráfico N° 7.3.3-8, se puede observar que en la quinta región se detecta un mayor porcentaje de
regulados que fueron capacitados, especialmente por asociaciones gremiales, lo mismo sucede
con la Región Metropolitana no así en las otras dos localidades donde el porcentaje de
encuestados no ha sido capacitado mayormente.
Para ver si existe alguna relación entre el grado de cumplimiento y el tamaño de empresa se
realizó un cruce entre ambas variables. Los resultados obtenidos concordaron con lo esperado
para el caso de las microempresas que señalan que no han sido capacitadas, pero a medida que
las empresas son de mayor tamaño se esperaría que fueran capacitadas no obstante, se observa
en el Gráfico N° 7.3.3-9, que esto no sucede.
Analizando la capacitación recibida según la situación por región y tamaño de empresa, refleja que
ésta ha sido entregada principalmente por las asociaciones gremiales, en segundo lugar la SISS y
finalmente directamente de las ESS, pero como se mencionó anteriormente la ESS capacita a las
asociaciones gremiales y éstas a los industriales.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-35
Gráfico N° 7.3.3-8
¿Recibió algún tipo de capacitación?
100%
% de respuestas con respecto al total de
respuestas obtenidas
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Quinta región
Ninguna
Octava región
Por asoc. grem iales
Décima región
Por municipalidad
Por SISS
Región Metropolitana
Por ESS
O tro
No responde
Gráfico N° 7.3.3-9
Le sirvió la capacitación
100%
80%
60%
40%
20%
0%
V Región
Me sirvió de mucho
V III Región
me sirvió algo
X Región
No me sirvió
RM
Total
No responde
A las 52 empresas que sí recibieron capacitación se les pidió que evaluaran este proceso, tal como
se esperaba la recepción a este proceso es bastante positiva por parte de los regulados, la
mayoría de los encuestados (94,3%) señala que sí les fue de utilidad alta o al menos mediana,
debido a que les permitió conocer la norma, despejar dudas en relación a ella y también ver la
aplicabilidad de la norma a sus empresas. El factor capacitación permite que exista un mayor grado
de cumplimiento por parte de las empresas puesto que les permite conocer mejor los parámetros
que están siendo regulados.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-36
Gráfico N° 7.3.3-10
Le sirvió la capacitación recibida
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Me sirvió de
mucho
Me sirvió
algo
No me sirvió No responde
Las empresas reguladas que están sujetas a la norma son aquellas que tienen calificación
industrial y que descargan sus riles al alcantarillado. A los encuestados se les preguntó si contaban
con calificación industrial. El 71,4% señaló tener calificación mientras que el 23,8% señalo no
tenerla. Así mismo el mayor porcentaje de los encuestados dijo haberla solicitado en 1999 lo que
tiene sentido ya que a partir de 1998 empezó a regir la norma, lo que refleja preocupación por
parte de los regulados para cumplir con la norma. Como se observa en el Gráfico N° 7.3.3-11 ,
existe una gran variabilidad regional en relación a este tema.
Gráfico N° 7.3.3-11
Obtuvo la calificación industrial
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Quinta región
Octava región
Décima región
Si, la obtuve
No
Región Metropolitana
Total
No responde
La calificación industrial la obtuvieron principalmente por iniciativa propia (57,3%) y un 21,3%
señala haberla obtenido dado que el fiscalizador lo solicitó (ya sea la ESS o la SISS).
Considerando el tamaño de empresa, se observa que los grupos de empresas de mayor tamaño
han solicitado la calificación industrial por iniciativa propia, esto muestra un interés por dar
cumplimiento a los requerimientos establecidos en la norma.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-37
Gráfico N° 7.3.3-12
Cómo obtuvo la calificación industrial
Total
gran empresa
mediana em p resa
pequeña em p resa
m icro empresa
0%
20%
Inciciativa propia
40%
60%
ESS se la solicito formalmente
80%
100%
SISS se la solicito formalmente
O tro
120%
NC
De los encuestados que no han recibido calificación industrial, que corresponden a un 23,8%, se
les preguntó porque no han tenido el proceso, el 38,5% de los encuestados considera que no es
necesario, por otro lado un 26,9% de los encuestados señaló estar en proceso de recibir la
calificación, es decir se están preocupando del tema. Entre las razones por la cuales otras
empresas no han tenido el proceso están las del tipo económico, es decir no tienen los recursos
para realizarla.
Gráfico N° 7.3.3-13
P o r qué no ha solicitado la calificación industrial
Total
Región Metropolitana
Décima región
Octava región
Quinta región
0%
20%
40%
60%
80%
100%
P o r razones económicas
No estoy de acuerdo con esta exigencia
Tengo plazo
No responde
No lo considera necesario
Está en proceso de tramitación
120%
Una vez que las empresas tienen la calificación industrial deben cumplir con los parámetros que
establece la norma. Para cumplir con las exigencias establecidas, éstas pueden realizar convenios
con las empresas de servicios sanitarios para que traten sus riles, o bien pueden implementar
alguna planta de tratamiento, o hacer cambios en su proceso productivo. En el Gráfico N° 7.3.3-14,
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-38
se observa que existe un porcentaje de encuestados (38,1%) que no desarrolla ninguno de estos
aspectos lo que refleja un cierto grado de falta de compromiso para el cumplimiento de la norma.
Gráfico N° 7.3.3-14
Aspectos que debe desarrollar para cumplir con la norma
Total
Región Metropolitana
Décima región
Octava región
Quinta región
0%
10%
20%
Convenio
P royecto
30%
40%
50%
Cambio en proceso productivo
60%
70%
80%
Ninguno
No contesta
90%
100%
En la quinta región un mayor porcentaje de encuestados señala que, debe desarrollar proyecto
para tratar sus riles, en tanto que en la octava y décima regiones aparece como alternativa realizar
convenio con la ESS para que ésta trate los riles que descargan al alcantarillado. Esto puede
explicarse porque en la quinta región y Región Metropolitana se encuentran empresas de mayor
tamaño que tienen la capacidad económica para tener su propia planta de tratamiento. Sin
embargo al observar la situación por tamaño de empresas se observa en el Gráfico N° 7.3.3-15,
que éstas también señalan mayoritariamente que deben desarrollar proyectos, además de otras
que señalan que deben realizar convenio con la ESS.
Gráfico N° 7.3.3-15
Aspecto que debe desarrollar
gran empresa
mediana empresa
pequeña empresa
m icro empresa (1-9 trab)
0%
10%
Convenio
20%
P royecto
30%
40%
50%
60%
Cambio en proceso productivo
70%
Ninguno
80%
90%
100%
NC
Del total de las industrias encuestadas que señalaron tener convenio, el 16,7% indica que este
convenio consiste principalmente en el tratamiento de los riles antes de ser descargados al
alcantarillado, como también para que la ESS evalúe los riles, y el tratamiento del parámetro
DBO5.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-39
La entrada en vigencia del DS 609, contempla un plazo para que las empresa calificadas como
industriales traten los riles que descargan al alcantarillado, por esta razón no todas las empresas
se encuentran en la misma etapa. Del total de las respuestas obtenidas, el 19,65% de los
encuestados señaló que ya tiene el decreto y está tratando sus riles, 9,4 % han obtenido la
resolución transitoria y están implementando la solución definitiva. No obstante 18,8% de los
encuestados indicó no estar en ninguna etapa dentro del proceso, cabe señalar que en esta
pregunta se consideró a todos los encuestados y no sólo a quienes han tenido la calificación
industrial, además corresponde a una pregunta de respuestas múltiples. Los detalles se presentan
en el Gráfico N° 7.3.3-16.
Gráfico N° 7.3.3-16
Etapa del proceso en que se encuentra
No responde
Otro
Ins talación de proceso de tratam iento
Modificará su proceso productivo
Obtuvo decreto suprem o y e s ta tratando sus riles
Implementando la solución definitiva
Espera la resolución de la SISS
Proyecto debe presentarlo a SISS
proyecto/convenio no ha sido aún aprobado
P r e s e n tando proyecto/convenio para la ESS
Elaborando proyecto/convenio
B u s c a n d o a s e s o r í a técnica
Ninguno
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
20%
% d e r e s p u e s tas c o n r e s p e c to del total d erespuestas obtenidas
Es importante mencionar, que lo que se observa en el gráfico es la situación captada de la muestra
encuestada, pero no refleja lo que sucede de manera global en cada región, ya que para ello sería
necesario considerar a la población entera de industrias que se norman por el DS 609. Dicha
información es de difícil obtención dado los distintos plazos que tienen las empresas para cumplir
con la norma. El objetivo de esta encuesta es dar una idea de lo que está sucediendo a nivel
nacional, desde la perspectiva de los regulados, tal como se hizo con el agente fiscalizador y
beneficiarios de la norma.
A los encuestados que señalaron no haber realizado convenio, se les preguntó porque no lo
habían hecho. De éstos el 13,41% reconoció estar en proceso de tener su propia planta de
tratamiento, un 14,7% señaló que la ESS no les ha ofrecido realizar convenio y el mayor porcentaje
de los encuestados indicó (28,04%) que no era una medida necesaria.
Cabe señalar que de las empresas que si han realizado convenio, el 72,2% de las empresas indica
no haber tenido problemas con la implementación del convenio. Esto se muestra en el Gráfico N°
7.3.3-17. Además, al observar la situación por regiones vemos que sólo en la región Metropolitana
un bajo porcentaje de encuestados señaló haber tenido problemas, pero no es lo general. En la
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-40
décima región también se observa un 50% de los encuestados que no responde y la otra mitad
reconoce no tener problemas.
Gráfico N° 7.3.3-17
P roblemas con la implementación de convenio
100%
90%
80%
70%
Si
60%
50%
No
40%
30%
No responde
20%
10%
0%
Quinta región
Octava región
Décima región
Región
Total
Metropolitana
Los agentes regulados se sienten más motivados a cumplir cuando reciben asesorías ya sea por
parte del agente fiscalizador o por terceros. Para conocer el grado de asesoría que han dado las
ESS se les preguntó a los regulados si habían sido asesorados en el tratamiento de riles por éstas.
La respuesta que se esperaría es que sí asesoran a las industrias ya sea porque son el agente
fiscalizador o bien porque son prestadora de servicios, no obstante, la respuesta ha sido
principalmente negativa, los regulados no perciben un asesoramiento por parte de estas empresas
sanitarias. Este sería un punto a considerar que las empresas pueden mejorar, Gráfico N° 7.3.3-18.
Para tener una visión acerca de la fiscalización que realizan las ESS, se les preguntó a los agentes
regulados por el número de controles que les realizaba las empresas sanitarias, esta situación se
muestra en el Gráfico N° 7.3.3-19. El 30,5% de les encuestados dice que las ESS no les realiza
auto-controles, seguido a esto se señala que las ESS realizan dos auto-controles anuales.
Gráfico N° 7.3.3-18
la ESS lo ha asesorado en el tratamiento de riles
Total
gran empresa
mediana empresa
pequeña empresa
m icroempresa
0%
S i, mucho
20%
40%
S i, pero poco
60%
No
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-41
80%
100%
No responde
120%
Gráfico N° 7.3.3-19
Controles que realiza la ESS
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
0
1
2
3
4
5
6
7
48
No
180
responde
Además de los controles que la ESS realiza a las empresas, éstas también deben entregar
informes de auto-controles. A las empresas que indicaron contar con decreto supremo se les
preguntó, cuántos auto-controles e informes deben entregar anualmente a la ESS, como se
observa en el Gráfico N° 7.3.3-20, el mayor porcentaje de los encuestados señala entregar doce
auto-controles anuales (18,52%), pero como se aprecia también en el gráfico, existe variabilidad en
el número de controles entregados, además, existe un porcentaje de encuestados que no
responde.
Gráfico N° 7.3.3-20
Autocontroles al año que entrega a la ESS
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
0
1
2
4
6
12
48
96
98
No
responde
Junto con el número de auto-controles que se entrega, es importante que éstos indiquen que los
parámetros normados se encuentran bajo los límites permitidos y no existan discrepancias entre
los controles realizados por la ESS. El 51,9% de los encuestados que cuentan con decreto señaló
que coincidían los resultados de ambas entidades, esto refleja que los métodos de medición
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-42
producen resultados consistentes y, además, explicaría el bajo grado de conflicto que existe entre
la entidad regulada y el fiscalizador (ver Gráfico N° 7.3.3-21 )
Al preguntárseles si han existido problemas entre las ESS y las empresas reguladas, el 85,7% de
los encuestados indicó que no han tenido problemas en el proceso de fiscalización y sólo el 1,9%
señalo haber tenido problemas.
Gráfico N° 7.3.3-21
Dis c repancias entre los controles realizados por la E S S y los entregados por la
empresa
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
S i, generalmente
S i,
No, siempre hay
ocasionalmente
concordanc ia
No responde
Con el fin de conocer el grado de cumplimiento de las empresas encuestadas, se les preguntó
directamente cual había sido su nivel de cumplimiento en relación a los controles directos que le
aplica la ESS. Del total de encuestados el 27,6% señaló cumplir en un 100 % en relación a los
auto-controles, un porcentaje igual de encuestados dijo estar cumpliendo cercanamente al 75%.
Esto refleja un cierto grado de compromiso por parte de las empresas por cumplir con la norma, a
esto se suma que un 5,7% de empresas que aun cuando la ESS no ha realizado auto-controles
tiene un nivel de cumplimiento. El porcentaje de encuestados que señala 0% de cumplimiento es
bajo, un 1,9%. Se percibe que las empresas reguladas tienen un nivel de compromiso con las ESS
para cumplir con la norma, la situación general se muestra en el Gráfico N° 7.3.3-22.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-43
Gráfico N° 7.3.3-22
Nivel de cumplimiento
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Quinta región
O c tava región
Déc ima región
Región Metroplitana
0% de cumplimiento
cercano a 50% de cumplimiento
cercano al 75% de cumplimiento
100% de cumplimiento
Según la información obtenida en las entrevistas realizadas a las ESS en las respectivas regiones,
éstas tienen la percepción de que existe un grado de cumplimiento de la norma, aunque es un
tanto menor que el señalado por las industrias encuestadas, pero no se debe olvidar que la
perspectiva que tienen las ESS es en relación a todas las industrias reguladas en tanto que en la
encuesta se refleja la realidad percibida por la muestra, pero. en general, en ambas entidades
existe la percepción de que se está cumpliendo la norma. En la Región Metropolitana no existe
percepción por parte de los encuestados de no cumplimiento, en esta región Aguas Andinas y
SMAPA (ESS) señalaron que existía un alto grado de cumplimiento, más del 70%, indicaron que
realizan todos los auto-controles y con la frecuencia exigida.
Además de las ESS como agente fiscalizador, está la SISS. Ambas entidades fiscalizan a los
regulados y, a su vez, es el organismo encargado de vigilar que todo el proceso funcione
adecuadamente. Por ello se preguntó a las industrias encuestadas si la SISS había realizado algún
tipo de control o peritaje después de puesto en marcha el proyecto que dio origen al decreto
supremo. El Gráfico N° 7.3.3-23, muestra que el 51,9% señaló que la SISS sí ha realizado algún
control, lo que muestra la preocupación de este organismo de verificar que la norma se está
cumpliendo. De acuerdo a los encuestados, este control fue principalmente para revisar la planta
de tratamiento (tomar muestras).
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-44
Gráfico N° 7.3.3-23
Ha realizado SISS algún tipo de control o peritaje luego de puesta en
marcha de proyecto que dio origen a dec reto supremo
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Si
No
No responde
Para conocer si las empresas habían infringido la norma se les preguntó si habían sido
sancionados alguna vez, el 87,6% mencionó no haber sido sancionado nunca y sólo el 6,7% haber
sido sancionado una vez. La Región Metropolitana es la que muestra el mayor grado de
cumplimiento y, como consecuencia de esto, no han sido sancionados. La información se resume
en el Gráfico N° 7.3.3-24, la octava región presenta también un bajo porcentaje de sancionamiento.
Gráfico N° 7.3.3-24
Ha sido sancionado por descarga de riles
Total
Región Metropolitana
Décima región
Octava región
Quinta región
0%
20%
S i, una vez
40%
60%
Nunca
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-45
80%
No responde
100%
120%
A quienes fueron sancionados se les preguntó si se había realizado procedimiento por no cumplir
con la norma, el 57,1% señaló que sí hubo procedimiento y éste fue principalmente multa
monetaria y, sólo en un caso en la quinta región, hubo cierre de conexión a la red de alcantarillado
( Gráfico N° 7.3.3-25).
Gráfico N° 7.3.3-25
Hubo procedim iento legal
Si
42.9%
57.1%
No
En resumen, se puede señalar que, aun cuando no todas tienen el decreto supremo que autoriza el
tratamiento de los riles que descargan al alcantarillado, existe una preocupación por parte de las
empresas de cumplir con la norma, algunas se encuentran en proceso de desarrollar convenio con
la ESS respectiva o bien, implementando sus propias plantas de tratamiento, esta última situación
se da especialmente en aquellas empresas de gran tamaño, ya que cuentan con los recursos
económicos para realizarlo. En general, se ve que la región Metropolitana y quinta región muestran
un grado de cumplimiento mayor que las otras zonas.
Resultados de las características socioculturales
Como se mencionó anteriormente existen características intrínsecas de las personas que facilitan
el cumplimiento de las normas, y además, las condiciones que el medio les entrega para que las
normas se cumplan, ya que aunque las personas se sientan motivadas a cumplir si no cuentan con
los recursos necesarios o si las exigencias son poco aplicables es difícil que estas personas
efectivamente cumplan con la norma.
La opinión de la norma por parte de las personas es bastante positiva, la mayor parte de ellos
considera que es necesario que existan normas, y entre las justificaciones aparece la preocupación
del medio ambiente lo que refleja que existe una conciencia ambiental en las personas. Esta
percepción es positiva en las cuatro localidades encuestadas y se puede apreciar que la quinta y
octava región presentan mayor conciencia del problema, no así en la décima y Región
Metropolitana en las que aparece un porcentaje de encuestados que señala que no es necesario
que existan las normas (sólo corresponden al 1,90% de los encuestados, ver Gráfico N° 7.3.3-26).
En el Gráfico N° 7.3.3-27, se analiza la opinión de la norma según el tamaño de la empresa, se
aprecia que tanto pequeña, mediana y grandes empresas consideran que es necesario y bueno
que existan estas normas, y sólo un porcentaje de las microempresas señaló que no es bueno que
existan estas normas, esto puede ir asociado al costo que para ellas significa implementar
convenios o proyectos para tratar sus riles.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-46
Gráfico N° 7.3.3-26
Opinión sobre la norma de riles
Total
Región Metropolitana
Décima región
Octava región
Quinta región
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Es necesario que existan
Necesario que existan, se preocupan del medio ambiente
No es bueno que existan
No sabe/ No responde
Gráfico N° 7.3.3-27
Opinión de la norma
gran empresa
mediana empresa
pequeña empresa
m icroempresa
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Es necesario que existan norm a s
Necesario que existan, se preocupan del mediambiente
No es bueno que existan
No se/ No responde
Dado que la norma de emisión de riles es una norma que se maneja principalmente por medio de
los auto-controles se les preguntó a los regulados la opinión que tenían con respecto a esta
situación. En el Gráfico N° 7.3.3-28, se observa que el 40,7% de los encuestados señaló que
corresponde a una buena manera de controlar las descargas de riles, un 18,5% indicó que es una
forma de crear conciencia ecológica y responsable. Se les preguntó, además, si presentaban
alguna dificultad técnica o administrativa para realizar los auto - controles. Del total de los
encuestados que cuentan con el decreto y deben realizar los auto - controles, el 77.7% señaló que
no presentaban dificultades administrativas para cumplir con los auto - controles, y un 70.3% indicó
que no presentan dificultades técnicas para hacer los auto - controles. El que no presenten
dificultades en ambos aspectos, permite que las empresas tengan un mayor grado de
cumplimiento, puesto que no están limitados para poder realizar los controles de manera
adecuada.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-47
Gráfico N° 7.3.3-28
Opinión de la modalidad de controlar la contam inación a través de inform a r por autocontroles
NC
Regular
E s n e c e s a ria para informacion de funcionam iento de planta
Caro
Se puede prestar para informacion falsa
Buena si tuviera medios para hacerlo
B ien/Buena/conveniente
Lo saca de labor habitual
Crea conciencia ecológica y responsable
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
Según los encuestados, en términos generales, no se presentan dificultades para cumplir con la
norma 609. Específicamente del total de los encuestados el 29,5% señaló no encontrar
dificultades, seguido a esto un 8,7 % que señaló que el costo sería una dificultad para cumplir con
la norma. Después de estas respuestas existe una gran variabilidad de respuestas espontáneas y
sin ninguna frecuencia significativa.
Para ver si existe una relación entre el tamaño de las empresas y la obtención del decreto
supremo, se les preguntó a las empresas que cuentan con él, cuáles eran las principales
dificultades para obtenerlo, las grandes empresas señalan el alto costo (42,6%), en tanto que las
medianas empresas, además de los costos, indican falta de asesoría (14,28%). El 100% de los
encuestados pertenecientes a microempresas señaló que no ha obtenido el decreto dado que ha
habido demora por parte de la SISS. En la pequeña empresa, como era de esperarse, un
porcentaje alto (50%) señaló como dificultad la falta de asesoría, esta situación se muestra en el
Gráfico N° 7.3.3-29.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-48
Gráfico N° 7.3.3-29
Dificultades para obtener decreto
100%
% de respuestas con respecto al total de
respuestas obtenidas
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
microempresa
Alto costo
Falta de asesoría
pequeña empresa
falta de profesionales
mediana empresa
Rechazos por motivos de formato
gran empresa
Demora por parte de SISS
Otro
NC
Finalmente, cabe señalar que los resultados reflejan que existe una percepción positiva en relación
a como se maneja la aplicación de la norma. Las personas tienen conciencia de que existe un
problema ambiental y, por ello, consideran bueno que exista este tipo de normas. Los agentes
regulados también reconocen que manejar el problema de descarga de riles por medio de los autocontroles es una buena medida y en general no presentan problemas con el proceso. Lo que
facilita el cumplimiento de la norma.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
7-49
8.- Evaluación de la Aplicación de la Norma de Emisiones de
Ruidos Molestos
La evaluación de la aplicación de la norma se presenta en dos secciones diferentes, la primera
corresponde a la evaluación de eficacia, y la segunda de eficiencia. Aun cuando es difícil separar
las variables que inciden en uno u otro caso, se consideró pertinente hacer esta separación, pues
la evaluación de eficacia se hace en forma general a la norma, mientras que de la eficiencia detalla
cada uno de los agentes que participan en la aplicación de la norma.
8.1
8.1.1
Eficacia de la Aplicación de la Norma de Emisiones de Ruidos Molestos
Evolución de la Normativa de Ruido Producido por Fuentes Fijas
Desde 1984 existe la norma de emisión de ruidos molestos para fuentes fijas, promulgada por el
Ministerio de Salud en el decreto supremo Nº 286. Esta norma estableció un nivel de ruido
dependiendo del uso del suelo en que se encontraba la fuente emisora y el receptor. Los usos de
suelo que esta norma contemplaba y los niveles de presión máxima permitida se encuentran en el
siguiente cuadro.
Cuadro Nº 8.1.1-1. Emisión Máxima Establecida por Decreto Supremo Nº 286, en decibeles
Zona Tipo
Residencial
Residencial con comercio
Mixta con industrias inofensivas
Mixta con industrias molestas
Industrial
7 a 21 horas
55
60
65
70
70 (*)
21 a 7 horas
45
50
55
60
(*) Los niveles de presión máxima permitidos se separan por horarios en: diurno y nocturno,
con excepción de las zonas exclusivamente industriales donde se establece una presión
sonora máxima única.
La medición de la presión sonora se debía realizar con un equipo que registrara un nivel de presión
sonora continua equivalente, medido con filtro de ponderación A. La medida se registraba en
decibeles.
Este decreto fue reemplazado en su totalidad por el decreto supremo Nº 146/97 del Ministerio de
Salud. Este decreto actualizó la metodología de medición de ruido y estableció una nueva
clasificación de zonas de acuerdo al uso de suelo. El Cuadro Nº 8.1.1-2 muestra esta zonificación y
el valor máximo horario de presión sonora.
Las fuentes fijas emisoras de ruido deben cumplir con los niveles máximos permisibles de presión
sonora corregidos, correspondientes al uso de suelo en que esté emplazado el receptor, la presión
sonora es medida en el receptor.
Cuadro Nº 8.1.1-2. Emisión Máxima Establecida por Decreto Supremo Nº 146, en decibeles
Zona Tipo
Zona I
Zona II
Zona III
Zona IV
de 7 a 21 Hrs.
55
60
65
70
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-1
de 21 a 7 Hrs.
45
50
55
70
Zona I: Aquella zona cuyos usos de suelo permitidos de acuerdo a los instrumentos de
planificación territorial corresponden a habitacional y equipamiento a escala vecinal.
Zona II : Aquella zona cuyos usos de suelo permitidos de acuerdo a los instrumentos de
planificación territorial corresponden a los indicados para la Zona I y, además, se permite
equipamiento a escala comunal y/o regional.
Zona III : Aquella zona cuyos usos de suelo permitidos, de acuerdo a los instrumentos de
planificación territorial, corresponden a los indicados para la Zona II y, además, se permite industria
inofensiva.
Zona IV : Aquella zona cuyo uso de suelo permitido, de acuerdo a los instrumentos de planificación
territorial, corresponde a industrial, con industria inofensiva y/o molesta.
En las áreas rurales, los niveles de presión sonora corregidos que se obtengan de la emisión de
una fuente fija emisora de ruido, medidos en el lugar donde se encuentre el receptor, no podrán
superar al ruido de fondo en 10 dB(A) o más.
Las mediciones se efectúan con un sonómetro integrador debidamente calibrado. Se utiliza el filtro
de ponderación A y la respuesta lenta del instrumento de medición.
Los resultados de las mediciones se expresan en dB(A) Lento y se evalúa la exposición al ruido
según el concepto de nivel de presión sonora corregido (NPC).
Esta norma opera a través de denuncia, es decir, las personas que sienten ruidos molestos deben
denunciar este hecho para iniciar el proceso de fiscalización de la norma.
8.1.2
Evaluación de la Eficacia de la Norma
La norma tiene por objetivo entregar un instrumento jurídico que permita proteger adecuadamente
a la comunidad de la contaminación acústica proveniente de fuentes fijas. Bajo esta premisa, la
forma de medir la eficacia es conocer el grado de satisfacción que logra la aplicación de este
instrumento, esto es, constatar que el número de las denuncias recibidas por los servicios de salud
son bien canalizadas por estos servicios, de manera de entregar una respuesta satisfactoria al
denunciante y una solución eficaz al problema.
Cada una de las denuncias que reciben los servicios de salud dan comienzo a un sumario
sanitario, este sumario tiene tres caminos posibles a seguir.
a) Seguir el curso normal de un sumario sanitario y, una vez finalizado, sancionar a la fuente
emisora y obligar a que disminuya la emisión de ruido.
b) Constatar que la fuente emisora cumple con la normativa y, por ende, no procede la aplicación
de un sumario sanitario.
c) La denuncia no se pueda constatar y no se puede proceder a un sumario o a descartar éste.
Una forma de estimar eficacia es caracterizar el proceso de denuncia, inspección y resolución del
problema, a través de distintos parámetros que permitan evaluar si el mecanismo está funcionando
bien. Así, por ejemplo, las variables o parámetros de interés serían:
♦
♦
♦
♦
♦
♦
¿Qué porcentaje de las denuncias pueden ser atendidas?
¿Qué porcentaje de las denuncias atendidas son efectivas?
¿Cuánto tiempo requiere una solución real al problema de la emisión de ruido?
¿Cuál es la frecuencia de las sanciones aplicadas?
¿Existe seguimiento de los infractores?
¿Cuál es el porcentaje de reincidencia?
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-2
Lamentablemente, la información necesaria para responder estas preguntas no se ha podido
obtener a partir de las entrevistas con las DPA, ya que ellas no tienen registro de las denuncias y
de los procesos. Esta información se encuentra, en parte, en los sumarios sanitarios, pero levantar
esta información a partir de los sumarios sanitarios no es una tarea fácil, ya que existen una serie
de situaciones que pueden provocar una mala interpretación de la información.
Las denuncias dan comienzo a un sumario sanitario, a este sumario se agrega todo antecedente
relativo a la causa, en particular otras denuncias a la misma fuente, por lo que un sumario sanitario
puede dar respuesta a varias denuncias. A su vez, las denuncias no constatadas pueden quedar
como antecedente del sumario. Además, varias denuncias no corroboradas pueden estar incluidas
en un solo sumario, por lo que separar las denuncias que no han sido corroboradas es bastante
difícil, ya que se debe seguir el camino recorrido por cada denuncia.
Una vez ingresada la denuncia, los inspectores entregan los antecedentes a la siguiente instancia
para seguir el proceso jurídico correspondiente, sin importar si la denuncia fue o no verificada, esto
hace que no sea necesario tener registro de las denuncias o el resultado que se obtuvo, por lo que
no todas las DPA poseen esta información.
Las denuncias no constatadas se producen principalmente por dos razones:
a) Una es la definición de fuente fija que utiliza la norma.
b) La otra es la falta de recursos técnicos y humanos de los agentes fiscalizadores, carencia de
personal o de equipos y falta de capacidad de los funcionarios fiscalizadores para verificar las
denuncias.
En cuanto a la definición de fuente fija emisora de ruido, ésta presenta una importante limitación,
debido a que no se explícita la variable temporal de la emisión de ruido producida por la fuente. La
norma de ruido está diseñada para regular los ruidos permanentes que se produzcan y no ruidos
esporádicos que generan algunas fuentes, ejemplo de esto son los talleres mecánicos o las faenas
de construcción y que caen dentro de la definición de fuente fija. No obstante, de igual modo la
normativa se aplica a estas actividades temporales. Sin embargo, regular estos establecimientos
con este instrumento resulta en extremo complicado, debido a que el ruido producido por estas
fuentes no es continuo ni repetible en el tiempo, esto impide muchas veces coincidir la verificación
de la denuncia con un episodio de ruido molesto, por lo tanto obtener una medición valida del ruido
producido no siempre es posible.
Otra limitación que afecta el cumplimiento de la norma, tiene relación con la falta de recursos
técnicos y humanos de los servicios de salud para verificar las denuncias, a pesar de que la
mayoría de las DPA entrevistadas afirman verificar el 100% de las denuncias recibidas, en algunas
de ellas no se cuenta con el equipo adecuado para fiscalizar la norma, por lo que realizan la
verificación de las denuncias con equipos que se encuentran fuera de los requerimientos de la
norma, esto produce que al momento de proceder el sumario sanitario la denuncia quede como no
verificada. Una DPA (Atacama) afirmó la imposibilidad de verificar denuncias que provienen de
zonas lejanas a sus oficinas, con lo que estas denuncias quedan no verificadas.
Otro parámetro que permite medir la eficacia corresponde al tiempo de respuesta de la denuncia,
en general, esto es una preocupación para las DPA, los mayores tiempos de respuesta se
producen en localidades muy alejadas dentro de la cobertura de las DPA, como también en las
zonas cubiertas por DPA que no poseen un profesional calificado o el instrumental adecuado para
realizar la verificación de la denuncia, por lo que deben pedir respaldo a otra DPA, esto produce
una demora en la atención de las denuncias.
La información disponible no permite evaluar la eficacia que se ha logrado en la implementación de
la norma de ruidos molestos producidos por fuentes fijas. Sin embargo, a partir de las entrevistas
realizadas a 20 DPA, representativas de la situación del país, se tiene una sensación que el
cumplimiento del objetivo de la norma se ha alcanzado en forma satisfactoria. En la mayoría de
ellos, a pesar de las limitaciones de recursos técnicos y humanos con que cuentan para fiscalizar
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-3
esta norma, la mayoría afirma verificar el 100% de las denuncias y todas las DPA entrevistadas
realizan seguimiento de las fuentes emisoras que han detectado incumpliendo la norma.
Evaluación de la Eficacia de la Norma de Emisión de Ruidos molestos
Para realizar una evaluación de carácter más cuantitativo acerca de la eficacia de la norma de
emisión de ruido se realizó un foro, tipo panel de experto, con los inspectores que atienden las
denuncias de ruido, de forma de utilizar su expertese como fuente de información.
En primer lugar, se envió un cuestionario a distintas DPA, dirigido específicamente hacia quienes
fiscalizan las denuncias recibidas por ruidos molestos. El objetivo era recopilar una información
más precisa directamente desde los agentes involucrados y, así, determinar la eficacia para dicha
norma, de acuerdo a variables tales como: la capacidad con que cuenta el agente fiscalizador para
atender las denuncias, cuántas de estas corresponden a denuncias efectivas, cuáles son las
sanciones más frecuentes que se toman, cuánto tiempo toma el proceso entre constatación de la
infracción y la notificación de la sanción, cuánto tiempo le toma al infractor solucionar el problema
para cumplir con la norma, qué porcentaje de los infractores son inspeccionados nuevamente y
cuántos de estos presentan reincidencia por incumplimiento de la norma entre otras.
En una segunda etapa, la información recibida se procesó y los resultados finales fueron
reenviados a las DPA, con el fin de que pudieran modificar los datos entregados inicialmente, si
ello les parecía pertinente. En relación a esto último cabe señalar que el número de respuestas
devueltas fue bajo, como consecuencia los resultados que se presentan en este informe son los
obtenidos en la primera instancia.
El cuestionario fue enviado a diecisiete DPA y al SESMA. Las DPA que contestaron son las
siguientes:
• Subdirección del ambiente Arica
• DPA Antofagasta
• Subdirección del ambiente Atacama
• DPA Aconcagua
• Subdirección del ambiente Ñuble
• DPA Concepción
• DPA Araucanía Norte
• DPA Valdivia
• DPA Llanchipal (Llanquihue, Chiloé y Palena)
• Subdirección Salud ambiental Magallanes
• SESMA ( Subdepartamento Entorno Saludable)
La información que se les preguntó fue entregada en rangos (estos podían ser rangos de
porcentaje o bien rango de tiempo) donde los encuestados tenían que escoger el que se ajustará a
su realidad. Los datos de denuncias que tienen las distintas DPA regionales no son homogéneos,
por lo tanto los registros con que cuentan no son comparables entre sí, por ello es que se solicitó a
los fiscalizadores según se experiencia, nos señalarán la información requerida.
Con el fin de conocer cuál es la capacidad de atención que tienen las distintas DPA se les preguntó
¿a qué porcentaje de las denuncias recibidas por emisión de ruidos molestos son capaces de
atender?, la mayoría de los encuestados mencionó que son capaces de atender entre el 80-100%
de las denuncias que reciben, esto coincide con la información obtenida en las entrevistas que se
realizaron a las DPA, donde los fiscalizadores perciben que tienen una capacidad de atención
bastante alta. ( ver Gráfico N° 8.1.2-1 )
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-4
Gráfico N° 8.1.2-1
Capacidad de atención de las DPA
10
Frecuencia de
respuestas
8
6
4
2
0
<50%
50-80%
80-100%
Capacidad entregada en rangos de porcentaje
Es importante recordar que existen denuncias de ruidos que no son efectivas, es decir el agente
fiscalizador al momento de realizar las mediciones encuentra que las emisiones están dentro de los
limites establecidos. El porcentaje de denuncias efectivas que se atienden en los distintos servicios
se encuentra entre dos rangos, el rango con mayor frecuencia señala que las denuncias efectivas
serían menor al 50% pero, otro grupo señala que entre un 50-80% de las denuncias recibidas son
efectivas. Esto se observa en el Gráfico N° 8.1.2-2.
Gráfico N° 8.1.2-2
Denunc ias E fectivas
Frecuencia de
respuestas
5
4
3
2
1
0
<50%
50-80%
80-100%
Rango de denuncias entregadas en
porcentaje
De acuerdo a lo señalado en las entrevistas realizada a las DPA y de acuerdo a las encuestas
realizadas a los beneficiarios y a los regulados de la norma de ruido, se percibe que la multa es la
sanción que más se ejecuta. Con el fin de conocer cuál es la sanción más frecuente, se les
preguntó a los fiscalizadores de ruido qué porcentaje de infractores recibían los distintos grados de
sanciones, las cuales son; amonestaciones, multa y clausura del establecimiento. Esta situación se
muestra en los siguientes gráficos Gráfico N° 8.1.2-3, Gráfico N° 8.1.2-4 y Gráfico N° 8.1.2-5.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-5
Gráfico N° 8.1.2-3
¿Qué porcentaje de infractores rec iben
A m onestaciones?
Frecuencia de
respuestas
4
3
2
1
0
<20%
20-50% 50-80%
>80%
Rango de datos en porcentaje
Gráfico N° 8.1.2-4
¿Qué porcentaje de infractores reciben m u lta s p o r no cum p lir
con la norm a ?
Frecuencia de
respuestas
5
4
3
2
1
0
<20%
2 0 -50%
5 0 -80%
>80%
R a n g o d e d a tos e n tre g a d o s e n p o rcentaje
Gráfico N° 8.1.2-5
¿A q u é p o rcentaje de infractores deben claus u rar?
Frecuencia de
respuestas
5
4
3
2
1
0
<20%
2 0 -50%
5 0 -80%
>80%
R a n g o d e d a tos e n tre g a d o s e n p o rcentaje
Se puede apreciar, que lo más frecuente es que las DPAs manifiestan que del total fiscalizado
menos de un 20% recibe amonestaciones. En cambio en la aplicación de multas, se distinguen dos
sub grupos de respuestas, uno donde lo más frecuente es que las DPAs señalen que entre el 2050% de los denunciados reciben multa y el otro grupo frecuente indica que más del 80% de los
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-6
infractores recibe multa. Esta diferencia de información puede reflejar las distintas realidades que
se viven en las DPAs regionales.
En el Gráfico N° 8.1.2-5, se observa que lo más frecuente señalado por las DPAs es que del total
fiscalizado menos del 20% de los infractores recibe la sanción máxima que corresponde a la
clausura del establecimiento.
Como se mencionó anteriormente, la eficacia de la norma también se ve por el tiempo de
respuesta que tiene el proceso, es decir desde que se inicia el proceso de constatación de alguna
denuncia hasta finalmente la notificación de la sanción al infractor, si esta corresponde. Los
gráficos siguientes:Gráfico N° 8.1.2-6, Gráfico N° 8.1.2-7 y Gráfico N° 8.1.2-8, los que muestran la
información entregada por los fiscalizadores.
Gráfico N° 8.1.2-6
Tiempo que demora entre constatar la infrac c ión hasta que la
notificación por amonestación es recibida por el infractor
Frecuencia de
respuestas
4
3
2
1
0
Inmediato
2 sem
2-4 sem
> 4 sem
Rango de tiempo
Gráfico N° 8.1.2-7
Tiempo que demoran entre constatar la infrac c ión hasta que la
notificación por multa es recibida por el infractor
7
Rango de tiempo
6
5
4
3
2
1
0
Inmediato
2 sem
2-4 sem
> 4 sem
Frecuencia de respuestas
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-7
Gráfico N° 8.1.2-8
Tiem p o q u e d e m o ra la cons ta tación de la denuncia has ta la notificación de la claus u ra al infractor
4
3.5
3
2.5
2
1.5
1
0.5
0
Inmediato
2 sem
2-4 sem
> 4 sem
Rango de tiempo
Para el caso de amonestaciones, se distinguen dos grupos, en uno lo más frecuente indicado por
las DPAs, es que el proceso demora más de cuatro semanas, y por otro lado, el segundo grupo
más frecuente señala que demora aproximadamente dos semanas.
Tanto para la multa como la clausura las distintas DPAs encuestadas coinciden que el proceso
demora más de 4 semanas. Como se observa, el proceso es un tanto lento, las personas
afectadas no reciben una respuesta inmediata para solucionar el problema.
En general, se puede decir que para los tres tipos de sanciones el tiempo que dura el proceso
desde la constatación hasta la notificación al infractor es más bien lento. Para el caso de las
amonestaciones, sólo en algunas DPAs resulta ser un proceso un tanto más expedito.
La norma será eficaz en la medida que se solucionen los problemas, si hay una buena fiscalización
una vez realizada la denuncia, el cumplimiento de la norma debiera ser mayor. Una vez que los
infractores son notificados por el agente fiscalizador que están transgrediendo la norma, tienen
plazo para tomar las medidas necesarias y así disminuir los ruidos, por ello se preguntó al agente
fiscalizador acerca del tiempo que les toma a los denunciados solucionar los problemas.
De acuerdo a lo entregado por las distintas DPA, existe gran variabilidad en el tiempo que los
denunciados toman las medidas necesarias, lo más frecuente mencionado por las DPAs es que los
infractores demoran entre 1-3 meses para solucionar los problemas. Otro grupo de encuestados
indicó que los infractores toman más de 6 meses en tomar las medidas definitivas para disminuir
los ruidos señalando que los infractores son capaces de tomar medidas para disminuir los ruidos
en menor tiempo pero son transitorias ( ver Gráfico N° 8.1.2-9 ).
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-8
Gráfico N° 8.1.2-9
Tiem p o q u e d e moran los infractores en tom a r las m edidas neces a rias
Frecuencia de respuestas
4
3
2
1
0
<1 m e s
1-3 m e s e s
3-6 m e s e s
>6 m e s e s
R a n g o d e tie m p o
Una vez sancionados, los infractores son visitados por el agente fiscalizador para realizar
nuevamente una medición y verificar que se encuentren entre los límites establecidos por la norma
y por lo tanto se ha recuperado la calidad ambiental deseada. La mayoría de las DPA señaló que
más del 50 % de los denunciados son verificados nuevamente (ver Gráfico N° 8.1.2-10), el hecho
que se realice esta verificación asegura que los infractores tomen las medidas. Esto permite que
exista una menor reincidencia por parte de los denunciados y se vean motivados para cumplir con
la norma, dado que saben que la inspección se realiza.
Gráfico N° 8.1.2-10
¿Que porcentaje de los infractores s on nuevamente inspeccionados
para verificar el cumplimiento?
3
Frecuencia de
respuestas
2.5
2
1.5
1
0.5
0
<20%
20-50%
50-80%
>80%
Rango de datos en porcentajes
Otra forma que permite tener una idea acerca de la eficacia de la norma, es a través del grado de
reincidencia que presentan los denunciados. Se les preguntó a los encuestados sobre el nivel de
reincidencia que existe por parte de los infractores. En el Gráfico N° 8.1.2-11 , se observa que si
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-9
bien la respuesta más frecuente es que menos del 20% de los infractores presenta reincidencia, no
es tan infrecuente que las DPAs reconozcan que entre el 50-80% de los infractores presente
reincidencia. Estas cifras permiten señalar que el grado de cumplimiento por parte de los regulados
aún es mejorable y debiera existir una mayor presión por parte de los fiscalizadores en el momento
de la verificación, donde inspecciona que se hayan tomado las medidas necesarias para disminuir
la emisión de ruidos.
Gráfico N° 8.1.2-11
¿Qué porcentaje de los infractores presentan reinc idenc ia?
4
Frecuencia de respuestas
3.5
3
2.5
2
1.5
1
0.5
0
<20%
20-50%
50-80%
>80%
Rango de datos en porcentajes
En resumen, se puede decir que el agente fiscalizador tiene la capacidad para atender a las
denuncias que recibe, considerando aquellas que no son efectivas. Tienen la percepción que
cumplen bien con su rol, lo que concuerda con lo obtenido en las entrevistas realizadas a las DPA
y SESMA anteriormente. No obstante, es importante mencionar que la gran mayoría de ellas actúa
por denuncia y no por oficio. Por lo tanto, quedan sin fiscalizar aquellas empresas que no cumplen
con la emisión de ruido pero, que no han sido denunciadas.
También se puede observar que existen distintas realidades a nivel de las DPA regionales, donde
surgen sub grupos, uno donde el proceso es más bien rápido y otro donde las respuestas son un
tanto más lentas. Sin embargo, los denunciados toman las medidas adecuadas para que la
emisión de ruido esté dentro de los límites establecidos.
De manera homogénea se observa que la sanción que prima en todas las DPA es la multa y que
muy pocas veces se aplica la clausura de algún establecimiento. Si bien lo más frecuente señalado
es que el grado de reincidencia es bajo, existe variabilidad en las respuestas entregadas. El grado
de cumplimiento de los regulados puede ser mejorado, si se refuerza la fiscalización.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-10
8.2
8.2.1
Eficiencia de la Aplicación de la Norma de Emisión de Ruidos Molestos
Agentes Fiscalizadores - DPA
DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL
Fortalezas
1. La mayoría de las DPA ha dado una
importancia alta a la implementación y
fiscalización de la norma (en parte se
explica porque ha existido capacitación).
2. Existe un manual de aplicación de la
norma (1998) (se requiere tenga una
mayor fuerza legal).
3. Tienen un buen conocimiento del proceso
sancionatorio (conocen bien el Código
Sanitario).
4. Mayor eficiencia cuando la DPA ha
pasado a ser Subdirección ambiental
(aun cuando es necesario realizar
mejoras).
5. Se realiza seguimiento a los infractores.
6. En relación al procedimiento de sumario
sancionatorio éste es bueno y de
aplicación rápida.
RECURSOS HUMANOS
Fortalezas
Debilidades
1. La estructura institucional-organizacional
ha sido creada para los objetivos
diferentes a los de las normas
ambientales.
2. La mayoría de las DPA actúan de
acuerdo a denuncias recibidas y no por
oficio.
3. No existe una buena coordinación con las
municipalidades (existen contradicciones
con la norma, en las patentes emitidas
por las municipalidades).
4. La mayoría cuenta con presupuesto, pero
éste
requiere
un
mejor
manejo
administrativo.
5. La mayoría de las DPA no tienen proceso
de planificación de implementación de la
norma.
6. Son pocas las que cuentan con
procedimientos.
7. Falta de recursos, especialmente para
realizar inspecciones en zonas rurales.
8. Existe una descoordinación por parte de
las municipalidades, al entregar patentes
que no cumplen con lo establecido en los
planes de regulación comunal (PRC).
Debilidades
1. Existe un buen conocimiento de la norma 1. No siempre se cuenta con los
por parte de la DPA.
instrumentos necesarios para realizar las
2. Se recibió instrucción adecuada para
mediciones, ni tienen la calidad
fiscalizar
la
norma
y
operar
adecuada.
correctamente los equipos (buena 2. La forma de conseguir nuevos equipos es
capacitación del personal ).
variable.
3. Existió coordinación con el SESMA para 3. Falta
personal
para
realizar
las
realizar capacitaciones y pasantías.
inspecciones.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-11
EVALUACIÓN Y GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN
Fortalezas
Debilidades
1. Existe una buena comunicación con las
entidades superiores o coordinadoras
(SESMA, DISAM; CONAMA), aun cuando
depende de las personas.
2. Perciben que la norma se está
cumpliendo (mayor número de denuncias
y menor número de reincidencias).
3. Generalmente la acogida por parte de los
regulados ha sido buena (a excepción de
las faenas de construcciones).
4. Existió información de la norma durante
su proceso de elaboración.
5. Aun cuando la comunicación de la norma
no fue recibida por conductos regulares
establecidos, tiene un buen conocimiento
de ella.
1. No hay un flujo de información formal.
2. No ha existido una difusión de la norma
hacia los regulados.
3. Sólo algunos llevan registros de
información posibles de procesar, son,
más bien, informes de gestión y no de
evaluación, pero no los procesan.
4. No existen flujos de información entre las
distintas
instituciones,
faltan
las
condiciones para que se genere. Muchas
veces el flujo de información se ve
facilitado cuando existen contactos
personales más que por conducto
regular.
5. No se reflejó en la norma la participación
del personal en la elaboración de la
misma.
8.2.2
Beneficiarios De La Aplicación De La Norma De Emisiones De Ruidos
Molestos
Con el fin de poder evaluar la norma desde el punto de vista de los beneficiarios se realizó una
encuesta para generar la información necesaria para dicha evaluación.
Se entiende por beneficiarios a todas aquellas personas que se ven afectadas por ruidos molestos
generados por alguna fuente emisora de ruido y que sobrepase los límites establecidos por la
norma. La muestra entrevistada considera a las personas que han realizado denuncia por ruidos
molestos de empresas talleres u otros y que habitan en las comunas urbanas de Santiago, Chillán
y Antofagasta. Se eligieron estas tres localidades con el fin de tener una perspectiva de la situación
que ocurre en el norte, centro y sur del país.
Los resultados de la información recopilada se analizaron según la estructura lógica descrita en el
marco metodológico.
a)
b)
c)
d)
Percepción de los problemas de contaminación
Nivel de conocimiento
Rol ciudadano y actitud frente a la participación
Nivel de satisfacción y percepción de la gestión de la autoridad
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-12
Conclusiones
De los resultados obtenidos en las dimensiones mencionadas anteriormente se obtuvieron las
siguientes conclusiones que se esquematizan en las siguientes Fortalezas y Debilidades20
Fortalezas
1. Si bien no todas las personas conocen la
norma, estas saben que pueden denunciar
si están en la presencia de ruidos molestos
y que existe una diferencia en la máxima
emisión de ruido permitido ya sea por
localización o por horario.
2. Se evalúa positivamente que exista la
norma.
3. En general existe el reconocimiento de la
institución fiscalizadora.
4. Existe un reconocimiento que SESMA
cumple con su rol de fiscalizador.
5. Reconocen que el proceso de denuncia es
poco problemático.
8.2.3
Debilidades
1. Existe diferencias entre las DPA
regionales y SESMA.
2. Los
afectados
conocen
los
procedimientos en la medida que han
estado involucrados en algún proceso.
3. La mayoría de los beneficiarios opina que
no se solucionó el problema luego de los
procedimientos derivados de la denuncia.
4. Dado que no siempre perciben respuesta
positiva por parte de los agentes
involucrados al realizar una denuncia (ya
sea fiscalizador o regulado), el porcentaje
de una segunda denuncia es bajo aun
cuando el problema persista.
5. El bajo porcentaje de reincidencia en las
denuncias puede ser mal interpretado
como signo de satisfacción de los
denunciantes. No obstante, en realidad
es el reflejo de la percepción de que el
problema persiste pero no vale la pena
pasar nuevamente por el proceso de
denuncia si este es poco conducente.
6. Por lo general la evaluación que tienen
con respecto al agente fiscalizador no es
positiva ya que no ven disminuidas las
molestias
Regulados de la aplicación de la norma de emisión de ruidos molestos
Con el fin de evaluar la aplicación de la norma de emisiones de ruido, se analizará a los agentes
regulados quienes deben cumplir con los requerimientos dictados en las normas. Para esto se
realizó una encuesta dirigida a los regulados. La población que está representada en la muestra
corresponde a aquellas empresas, talleres, industrias, u otras colectividades públicas o privadas
que han sido sancionadas o sumariadas hasta diciembre del 2001 y que se encuentran localizadas
en las zonas urbanas de las comunas de Antofagasta, Santiago y Chillán. Estas ciudades fueron
seleccionadas con el objetivo de conocer la situación norte, centro y sur del país, además, según
los listados obtenidos, son las que cuentan con mayores denuncias, y las que contienen
información similar del denunciado (para más detalle del marco metodológico de la toma de
muestra ver anexo).
La información obtenida se estructurará de acuerdo a lo presentado en el marco metodológico.
a) Nivel de Conocimiento e Información
b) Relación entre Agente regulado y Fiscalizador
c) Características socioculturales
20
Los resultados de las encuesta realizadas a los beneficiarios se presentan en forma detallada en la
siguiente sección (Información Obtenida en las entrevistas o encuestas)
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-13
Conclusiones
Al igual como se ha hecho con los Fiscalizadores y Beneficiarios las conclusiones se esquematizan
en las siguientes Fortalezas y Debilidades.
Fortalezas
1. Los agentes regulados de mayor tamaño
presentan un mayor conocimiento de la
norma y también una mayor disposición a
cumplir.
2. De
los
encuestados
que
fueron
sancionados, un bajo porcentaje presenta
reincidencia.
La
mayoría
ha
sido
sancionado sólo una vez.
3. Antofagasta
presenta
el
mejor
comportamiento
en
relación
al
cumplimiento de la norma.
4. Existe un grupo de encuestados que
reconoce beneficios originados de la
norma, pero podría ser mayor.
Debilidades
1. Existe un desconocimiento general acerca
de la norma de emisión de ruidos por parte
de los regulados.
2. Falta información por parte del agente
fiscalizador hacia los regulados, no existe
un canal de información regular, actúan
principalmente cuando hay denuncia de por
medio.
Esto
se
refleja
en
el
desconocimiento que tienen de los
procedimientos a que se someten si
infringen la norma.
3. Aun cuando han sido sancionados, algunos
regulados no toman las medidas para
solucionar los problemas.
4. La aplicación más común es la multa, no
obstante los montos aplicados son muy
dispersos.
5. La percepción de cumplimiento que tienen
los regulados es porque no existe denuncia
contra ellos, pero no debido a que el
fiscalizador les informe.
6. Un bajo porcentaje de encuestados señaló
haber solicitado asesoría profesional, sin
embargo la evaluación de dicha ayuda es
bastante positiva.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-14
8.3
8.3.1
Información Obtenida De Las Entrevistas Realizadas
Entrevista al SESMA
Nombre: Antonio Marzzano
Subdepartamento Entorno Saludable - Dpto. Contaminación Acústica
a.- Implementación
Esta norma viene a mejorar la antigua norma de ruido (D286), cuyo objetivo fue “profesionalizar” la
fiscalización. Esta norma impuso a los fiscalizadores (SESMA y las DPA principalmente) cambios a
nivel personal, requiriendo una mayor capacitación, equipos, tecnologías y un proceso
administrativo más demandante (exige ficha de medición, consultar mapa uso de suelo, etc.).
Por tratarse de una modificación de una normativa anterior, el proceso de implementación estaba
bastante avanzado.
A pesar de que la norma es de MINSEGPRES y no MINSAL, como la mayor parte de las normas
ambientales, fue el Ministerio de Salud quien tomó a su cargo la implementación de la norma, a
través de DISAM.
No existió ningún documento que estableciera un plan de implementación (ni en el texto de la
norma, ni en su manual). Sin embargo, como en la práctica fueron los profesionales de SESMA
quienes, por un lado, participaron más estrechamente en su elaboración y, por otro lado, tienen a
los profesionales con mayores conocimientos técnicos, fueron ellos quienes lideraron su
implementación a nivel nacional. Este proceso se basó principalmente en la realización seminarios
de capacitación en las distintas macro zonas y en la gestión para la compra de equipos adecuados
para la fiscalización.
En opinión del entrevistado la implementación de la norma se ha basado en la buena voluntad y
coordinación entre este servicio con CONAMA, las DPA y DISAM.
Cómo la capacitación del personal que fiscaliza es clave para una correcta aplicación de la norma
y los seminarios realizados, no siempre son suficientes para estos efectos, SESMA sugiere que los
servicios de salud regionales realicen pasantías por SESMA. Éstas pueden ser coordinadas por
DISAM y financiadas con fondos sectoriales.
Dentro del período de implementación se analizó en términos generales los efectos
presupuestarios que esta norma traería al servicio. Al respecto, se concluyó que podía ser asumida
con una optimización del sistema de fiscalización, no siendo necesario solicitar presupuesto extra.
(Sin embargo, luego de la entrada en vigencia del DS 146 se compraron nuevos equipos y se
contrató más personal capacitado en acústica).
No se realizó una campaña pública u otro tipo de difusión (salvo la publicación en el Diario Oficial),
puesto que el número de denuncias recibidas anualmente se considera suficiente con respecto a la
capacidad del servicio, la que actualmente se considera saturada debido básicamente a la
multiplicidad de funciones que cumplen los fiscalizadores. De esta forma, no se considera oportuno
efectuar acciones que incentiven a la población a realizar un mayor número de demandas.
En opinión del entrevistado, no es necesario educar sobre “niveles aceptables de ruido a la
población”, puesto que, en la práctica, las personas denuncian cuando la situación se hace crítica.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-15
b.- Fiscalización
En el SESMA actualmente el proceso de denuncia opera de la siguiente forma:
Las denuncias pueden entrar al sistema por tres vías:
a.- cartas,
b.- correo electrónico, c.- personalmente
No es posible realizar una denuncia de forma telefónica.
Luego, se toman los datos del denunciante, de la situación y de la causa que provoca dicha
denuncia. Con estos datos se crea un documento para cada denuncia (caso), sobre el cual se
llevará acabo el seguimiento (expediente).
Estas denuncias se clasifican y procesan según sus causas. El SESMA define tres tipos de causas
tipificadas:
a) de origen industrial (maquinaria, herramientas, etc.),
b) música y altavoces (colegios, eventos, discotheques, estadios, etc.) y
c) ruidos no definidos
Si la causa de la denuncia es del tipo “origen industrial”, el caso es remitido a los profesionales del
Subdepartamento Salud del Trabajo. Este subdepartamento cuenta con aproximadamente 40
profesionales. Sin embargo, cuando se trata de industrias procesadoras o comercializadoras de
alimentos, la causa es remitida al Subdepartamento de Control de Alimentos, el cual cuenta con 2
profesionales en materia de ruidos. En cambio, si la causa de la denuncia es del tipo “música y
altavoces”, el caso será remitido al Subdepartamento de Entorno Saludable, en el cual actúan
aproximadamente 12 profesionales y dentro del cual se encuentra el departamento de
contaminación acústica, especialista en el tema ruido en el SESMA. Para el tercer tipo de causas
“ruidos no definidos” se ve en cada caso a qué subdepartamento se remite.
Actualmente SESMA no cuenta con un sistema de estadísticas, pero se estima que recibe entre
700 a 800 denuncias anuales. Esta ausencia de estadísticas impide notar el posible incremento
que haya existido con la aplicación de la nueva normativa de ruido, con respecto a la versión
anterior. Todas las denuncias son registradas y reciben algún tipo de respuesta. Las respuestas
pueden ser desde que se llevará acabo una fiscalización hasta simplemente que una explicación
de que el caso no requiere fiscalización y recomendaciones a actuar. Actualmente las respuestas
demoran entre 15 y 30 días.
A pesar de que, en la práctica lo que existe es la atención a denuncias, se procede como si se
actuara de oficio, puesto que este proceso resulta ser más ágil para sancionar al infractor. Ésta es
la mejor forma de operar, ya que, por tratarse de “ruidos molestos”, es necesario identificar a las
personas que están siendo molestadas.
c.- Convenio con Municipalidades
Las municipalidades tienen facultades para regular los ruidos molestos según sus Ordenanzas, las
cuales nacen de la Ley orgánica de Municipalidades y no del código sanitario, por lo cual las
denuncias siguen un proceso distinto y son juzgados y sancionados por los Jueces de Policía
Local, lo que restringe sus multas a no más de 5 UTM.
La estructura de estas regulaciones Municipales por ruido se relacionan más con prohibiciones
absolutas, que con fijación de niveles máximos permitidos, por lo cual también puede actuar
Carabineros.
Ahora bien, existen convenios de cooperación para la fiscalización de denuncias de ruidos
molestos entre SESMA y algunas Municipalidades de la Región Metropolitana, entre ellas
Providencia, San Joaquín, Santiago, ... Estos convenios modifican las estructuras típicas de las
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-16
ordenanzas por ruido y las reemplazan por el texto del DS146. Esto permite que la Municipalidad
pueda asistir los casos de menor complejidad, filtrándole al SESMA muchas denuncias fáciles de
solucionar y mejorando la cobertura que este servicio puede dar en el cumplimiento de la norma.
d.- Fiscalizaciones o peritajes para Conama RM dentro del SEIA
SESMA realiza fiscalizaciones para dar cumplimiento al SEIA de CONAMA RM. Esto también
genera una demanda de trabajo asociada a la normativa de ruido.
e.- Evaluación y seguimiento del cumplimiento de los objetivos ambientales
Actualmente no existe una gestión de evaluación o seguimiento del alcance del cumplimiento de
los objetivos ambientales de la norma de ruidos molestos.
A pesar de que desde 1998 se llevan registros de las denuncias, éstos han sido desarrollados para
cumplir objetivos internos de administración y no están orientados a la obtención de indicadores de
gestión.
En opinión del entrevistado, no se ha completado el proceso en que todas las actividades tomen
conciencia y cumplan con la norma; sin embargo, se está avanzando. Faltan mayores señales para
preparar a la población a cumplir.
Las principales dificultades en las regiones son la falta de presupuesto y problemas de información
(planos reguladores de las municipalidades). No en todas las comunas hay una buena
coordinación con las municipalidades.
Dentro de las variables que justifican el incumplimiento, se mencionan problemas económicos y la
falta de asesoría técnica adecuada. En relación al último punto, se está trabajando en acreditar
laboratorios acústicos.
8.3.2
Entrevistas a las DPA ruido
Se entrevistó un total de 20 servicios, entre DPA, Subdirecciones y oficinas. Para agilidad de la
lectura se ha simplificado llamándolas DPA a todas.
a.- Evaluación de la etapa de implementación
¿Cómo es el nivel de conocimiento de la norma, cómo fueron informados y cómo ha sido la
calidad de está comunicación?
La totalidad de las DPA señalan conocer bien la norma, incluso se menciona que es una de las
normas que mejor se conoce.
La forma en que fueron informados es muy variable y va desde leer regularmente el diario oficial,
hasta participar en seminarios de capacitación realizados por SESMA, participar en la elaboración
de la norma, recibir un instructivo de SESMA, carta de DISAM e incluso, en la III Región, fue la
CONAMA regional quien les informó. Algunos indican que la información se recibe de manera
informal y otros por el contrario, señalan que han sido informados por los conductores regulares y
formalmente.
La mayoría percibe que existe una buena calidad de comunicación con las instituciones superiores
o coordinadoras, haciendo hincapié en que esto se ha dado en esta norma y que no es lo general.
¿Cómo ha sido el nivel de instrucción para llevar acabo la norma?
La mayoría opina que recibieron una instrucción adecuada para fiscalizar la norma y operar
correctamente los equipos. Varios participaron en talleres y seminarios realizados por personal de
SESMA, con participación de CONAMA y DISAM. Sólo 2 casos de la zona central, señalan no
haber recibido instrucción.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-17
¿Cómo considera la calidad del texto de la norma y su reglamento (claridad, ambigüedades,
discrepancias, etc.)?
Tan sólo 4 de los entrevistados consideran buena la calidad del texto de la norma y no tuvieron
mayores comentarios; los otros la consideran regular y presentan los siguientes comentarios:
• 4 DPA mencionan tener problemas con la definición de fuentes fijas. Un ejemplo de ello lo
constituyen las faenas de construcción, que son fijas, pero temporales. Esto les dificulta la
fiscalización. De hecho, lo estaban haciendo, pero hubo un fallo de la justicia en contra de la
fiscalización (Talcahuano).
• No permite el seguimiento, ya que sólo se puede actuar por denuncia y no de oficio.
• No cubre todas las situaciones. En términos de aplicación es más clara, pero existen problemas
con la homologación de las zonas urbanas, éste es un proceso complejo, ya que no siempre
existe un plan regulador. También existe problema con las zonas limítrofes.
• Existen algunos problemas matemáticos complejos de aplicar.
• Como las normas las hacen los abogados, los textos son enredados.
• El procedimiento de evaluación de ruido no lo clarifica la norma sino el instructivo, que no está
publicado en el Diario Oficial, por lo que no tiene la misma fuerza legal.
• En la norma se dice que debe procederse de cierta manera si el ruido de fondo es mayor al
ruido de la fuente; sin embargo, no establece con qué periodicidad se debe muestrear el ruido
para verificar esta condición.
• En el caso de EIA, se están aprobando con simulaciones, pero la norma exige medir, lo cual es
imposible en la práctica y no es claro cómo proceder.
• En zonas rurales se regula el incremento permisible de ruido de nuevas fuentes, pero no hay
techo para el incremento acumulado.
• 2 DPA mencionan que no está claro el criterio de corrección del ruido de fondo.
• Cuesta implementar la norma porque su texto es muy teórico, en la práctica es difícil aplicar
algunas de sus instrucciones. No es posible aplicarla sin tener capacitación.
• Existen problemas con la definición de ruido de fondo en el caso rural, es discutible qué ocurre
cuando están al lado de una carretera.
• A veces los ingenieros acústicos que hacen peritaje no conocen bien la ley y se quedan en las
cosas técnicas y no en el espíritu de la ley.
• En un caso, se considera que los valores límites son muy altos, por ejemplo no hay mayor
diferencia entre una medición de 50 y otra de 49.
¿Participaron en la elaboración de la norma?
La mitad indica haber participado o, al menos, haber recibido el anteproyecto para sus
observaciones. Sin embargo, algunos comentan que sus observaciones no fueron consideradas o
que no tenían elementos de juicio para hacer observaciones. La otra mitad, menciona no haber
participado en la elaboración de la norma.
Nota: No existe una distribución geográfica relacionada con la respuesta obtenida
¿ Se le ha dado importancia a la implementación y fiscalización de esta norma en su DPA?
La mayoría señala que se le ha dado una alta importancia a esta norma. No obstante, 4 de ellas
señalan que no hay capacidad de planificar un mejor sistema de fiscalización y que se actúa como
“bomberos”. En un caso (III región) se menciona que la importancia ha estado en las zonas
urbanas, no pudiendo asistir mayormente las áreas rurales.
¿Conoce el proceso para sancionar a los infractores y el monto de las sanciones?
En general, todos dicen conocer bien el procedimiento, puesto que manejan bien el Código
Sanitario. Algunas han desarrollado procedimientos internos para llevar acabo el proceso. Por
ejemplo, la DPA de Rancagua lo resume así: acta de medición - expediente - sumario - 5 días de
descargo - se sugiere sanción - Dpto. Jurídico - sentencia - firma el Director del SS - devuelta a la
DPA para notificar - notifica a Carabineros.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-18
A pesar de que el monto de la sanción no está en manos de la DPA, muchos de ellos sugieren un
monto, el cual puede o no, ser el definitivo (un caso menciona 15 UTM, otro menciona una sanción
mínima de 10 UTM y máxima de 25).
La oficina de San Antonio (dependiente de la subdirección de Valparaíso) señala que ellos mismos
aplican las sanciones y proponen una multa al Director del SS. Existe un proceso de apelación y de
reconsideración. Cuando los problemas son de ambiente laboral lo derivan a la mutual de
seguridad.
La DPA de Iquique señala que hay una mala participación de la Municipalidad, encuentra que la
norma no los incorpora directamente y, por ello, derivan toda la responsabilidad a la DPA.
La DPA de Coquimbo menciona que tenían un proceso sancionador más estricto y expedito. Pero
que la CONAMA regional es más benevolente y otorga mayores plazos. Lo que resulta en una
dilución del poder fiscalizador y una falta de coordinación. Ahora hay un comité de fiscalización que
lo conforma CONAMA y los servicios.
La DPA de Valparaíso menciona que el proceso dura aproximadamente 6 meses.
Dos DPA mencionan que, cuando el proceso de sanción se encuentra en manos superiores o en
comités, se presta para presiones políticas y tráfico de influencias.
¿Cómo ha sido el proceso de difusión de esta norma a la comunidad? ¿Quién tuvo esta
responsabilidad?
La mayor parte de las DPA entrevistadas indica saber que esa atribución les pertenece; en cambio,
otras dicen que no está claro a quién corresponde la responsabilidad de comunicar a la población.
En todo caso, no se han realizado mayores actividades de difusión. En parte, algunos opinan que
la población está bien enterada y que actualmente está recibiendo un número suficiente de
denuncias; otros, que ha sido publicada en el diario oficial y la razón de mayor peso es que, si
realizan campañas de difusión, aumentaría el número de denuncias provocándoles un problema.
Algunas DPA han tocado el tema en reuniones del “Consejo de Salud” o el “Día del Medio
Ambiente”.
Unos pocos indican no tener presupuesto para hacer difusión.
Punta Arenas señala haber realizado difusión a través de publicaciones en medios de
comunicación regional, talleres y seminarios.
¿Hubo planificación del proceso de implementación?
¿Existió un instructivo de una institución superior (DISAM, SESMA, ...)?
¿Se fijaron plazos y metas?
¿Cómo es el estado de avance del plan propuesto?
¿Se solicitaron Instrumentos, Capacitación y/o Presupuesto adicional?
Más de la mitad, señala haber recibido un instructivo de DISAM o menciona que las actividades de
capacitación fueron suficientes. Otros aluden a contactos personales para resolver problemas de
implementación.
En relación a una planificación de la implementación, la mayoría dice que no la hubo. Algunos
señalan que no hubo tiempo para ello y otros que, por tratarse de denuncias y no de oficio, no
corresponde planificar. Sin embargo, existen algunas excepciones que sí elaboraron una
planificación de su implementación:
DPA Concepción indica que sí planificó la implementación. DPA Talcahuano estableció un
programa para determinar sitios sensibles antes de comenzar la fiscalización. Contrataron a un
especialista para esta labor. Van en la segunda etapa.
Tanto la DPA de Valdivia como la de Antofagasta se pusieron metas para la adquisición de equipos
y luego planificaron algunas otras actividades.
En Osorno se ha realizado una clasificación de los establecimientos más problemáticos
(discotheques).
En relación a la petición de instrumentos, capacitación y/o presupuesto adicional, la mayoría, en
primer lugar, solicitó instrumentos, (salvo algunas que los tenían desde antes). No siempre tuvieron
éxito y debieron costearlos con fondos propios. Tan sólo unas pocas no han adquirido aún sus
instrumentos.
También algunas solicitaron fondos adicionales, con regular éxito. En relación a la capacitación, la
mayoría no debió pedirla, puesto que fue suficiente la recibida; sin embargo, un número importante
de DPA solicitó capacitación extra.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-19
¿Cómo ha sido la coordinación con CONAMA regional?
Un poco más de la mitad indicó haber tenido una buena relación con CONAMA, a través de
seminarios sobre ruido o les ayudó a adquirir equipos. En general, todos ellos señalan tener una
comunicación directa y personal, más que un conducto regular. También señala una DPA que ha
sido importante la coordinación para el caso de las EIA
Otros indican que para esta norma no procede la coordinación con CONAMA. Sólo una DPA
menciona no tener una buena relación (celos institucionales).
¿Cuáles fueron las debilidades y fortalezas de la implementación de esta norma?
La mayoría no agregó nuevos comentarios. Otras señalaron lo siguiente:
Dentro de las fortalezas:
• Se trabaja con un equipo cohesionado, con equipos, computadores y vehículos y personal
adecuado
• Existió una buena coordinación con DISAM
• Existe conciencia de los problemas ambientales y de la importancia de su manejo
• Buena coordinación con SESMA que presta asesoría y capacitación. Además, la disposición de
los profesionales de SESMA es destacable
• Buena coordinación con CONAMA RM
• “Dado que somos subdirección y, además, tenemos centro de gestión, existe instrumental,
capacitación y fiscalización. La comunidad está conforme con la fiscalización y solución final de
problemas” (Chillán)
• Esta norma representa un importante avance en las zonas rurales
Dentro de las debilidades:
• La debilidad está en no poder actuar de oficio
• Falta mayor capacitación
• Los plazos para equiparse y capacitarse fueron cortos
• El principal problema es el plano regulador
• Falta de conocimiento de la norma por parte de la comunidad y poca cooperación de la
municipalidad
• Se da el caso de que las personan denuncian y permiten la fiscalización inicial, pero en relación
a la medición del seguimiento, una vez que la empresa ha tomado las medidas necesarias, no
se permite la entrada de los fiscalizadores para que realicen nuevas mediciones
• Falta de recursos y sobre todo de profesionales (no es posible contratar más)
• Las zonas alejadas de los centros urbanos son más difíciles de fiscalizar (alto costo)
• La norma no contempla los casos en los que existen vacíos de planificación territorial (no está
clara la potestad de homologador de la norma de apreciar las condiciones de uso del suelo en la
práctica)
• Déficit de instrumento, en Puerto Montt existe sólo un instrumento para Llanquihue, Palena y
Chiloé. Además, mencionan la gran dificultad para llegar a ciertas zonas
• El nivel permitido de ruido no deja conforme a la población de ciudades que están
acostumbradas a una buena calidad de vida, porque históricamente han tenido bajos niveles de
ruido (Los Ángeles y Valdivia)
Otros comentarios:
• Es fundamental que la norma consigne una estimación de costos y un aumento de presupuesto
• La lejanía y difícil acceso a algunos lugares, hacen más difícil la fiscalización
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-20
b.- Evaluación del proceso de fiscalización
Nota: La DPA de Los Ángeles no ha llegado a completar la implementación de la norma y, por lo
tanto, aún no comienza su etapa de fiscalización.
En relación a la capacidad de realizar la fiscalización:
¿Cuenta con equipos adecuados?,
¿Cuenta con suficiente personal para fiscalizar adecuadamente?
¿Está este personal, suficientemente capacitado?
¿Cuentan con presupuesto adecuado para fiscalizar?
¿Cuentan con información adecuada para focalizar la fiscalización?
Casi todos cuentan con, al menos, un equipo que cumple con los requerimientos de la norma y la
mitad considera que la cantidad de equipos que tienen no son suficientes (algunos están en mal
estado). La DPA de Talca menciona que sus equipos quedaron desactualizados con la nueva
normativa (ahora sólo sirven para salud laboral). El equipo que se necesita cuesta MM$3, se ha
solicitado pero aún no se compra.
Cerca de la mitad indica tener suficiente personal para fiscalizar; los otros se encuentran limitados
por la falta de profesionales. Los de la zona norte indican tener problemas de personal para
atender lugares más apartados, lo mismo sucede en Puerto Montt. En relación a la capacitación, la
mayoría considera a su equipo bien capacitado (salvo 3 excepciones).
La mayoría indica tener un presupuesto adecuado para fiscalizar, salvo 5 excepciones; incluso no
hay problemas para pagar las horas extra que implican las fiscalizaciones nocturnas. Sin embargo,
muchos mencionan problemas de origen administrativo que complican su acción. Por ejemplo, hay
problemas con el uso de vehículos de la institución, con asignación de viáticos, sólo a los técnicos
se les puede pagar horas extra, pero no se les permite manejar los vehículos o no pueden salir del
radio urbano, etc. Aquéllos que no son subdirección requieren de varias autorizaciones firmadas
para poder proceder.
En relación a contar con información necesaria para poder focalizar la fiscalización y ser más
eficiente, la respuesta es muy variada.
Algunos ya cuentan con un plan regulador comunal (PRC) y éste se encuentra homologado. A este
respecto, comentan que no fue una tarea fácil, ya que la nomenclatura de la norma y de los PRC
son diferentes y, además, existen problemas cuando la zonificación del PRC dista de lo que se da
en la práctica. El problema está en que al homologar se considere una apreciación en terreno.
Otros cuentan con PRC pero no con su homologación (está en proceso). Otros mencionan que
existen localidades sin PRC. Otros han actuado en colaboración con la municipalidad para
solucionar estos problemas. En algunos casos (4) no cuentan con esta información y aluden a que
la municipalidad no lo tiene; en otros acusan a la municipalidad de no hacer cumplir los PRC con
los que cuenta.
Por otra parte, algunos cuentan con mapas de localización de las fuentes emisoras identificadas
(2). Otros trabajan en esto, están catastrando fuentes fijas como discotheques, terminales de
buses, etc. e informarán a la municipalidad.
En relación al proceso fiscalizador:
¿Es éste un proceso engorroso?
¿Existe coordinación / cooperación del regulado?
¿Actúan sólo por denuncias o también lo hacen por oficio?
¿Poseen una pauta de fiscalización?
¿Se coordinan con otras instituciones?
¿Cuáles han sido las dificultades técnicas o administrativas para fiscalizar?
En relación al proceso, las respuestas son muy variadas. Algunos lo encuentran ágil (la mayor
parte) y otros lento por la cantidad de formularios que hay que llenar y las autorizaciones que
deben esperar para viáticos, salida de vehículos etc. (principalmente en zonas fuera del límite
urbano). Algunos mencionan que contar con un abogado les facilita las cosas y otros, por el
contrario, indican que el no contar con un abogado en el equipo, lo hace menos operativo. Algunos
cuentan con un software para los cálculos, lo que ha mejorado su eficiencia. Valdivia tiene como
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-21
meta atender a las denuncias en menos de 24 horas, desde el momento en que llega al encargado
de fiscalizar (en la unidad de seguridad ocupacional).
En general, tienen buena acogida por los regulados. Algunas excepciones son las faenas de
construcción y, en otros casos, han necesitado recurrir a Carabineros.
La mayoría de las DPA actúa sólo por denuncia; pero 4 de las DPA entrevistadas lo hacen también
por oficio en casos ocupacionales y otros hacen un recorrido una vez al año por las fuentes
emisoras identificadas. Sólo éstos tienen un tipo de pauta de fiscalización.
Cabe hacer notar que algunas mencionan que si algún particular o municipalidad pide un peritaje,
éste se realiza, existe un arancel determinado para cobrar por este servicio. También lo hacen a
solicitud de CONAMA para SEIA.
En relación a la coordinación con otras instituciones, la más mencionada son las municipalidades
y, en términos generales, es catalogada como regular. El principal problema es que las
municipalidades otorgan patentes en contradicción con la norma. Otros indican no requerir esta
coordinación. También se menciona a Carabineros, Seremi de Vivienda y CONAMAS regionales.
13 de las 20 DPA entrevistadas no mencionan tener dificultades en la fiscalización. Las otras
realizan los siguientes comentarios:
§ El problema se presenta en las construcciones y otras faenas transitorias, no hay
nomenclatura acústica para estos casos.
§ Existen algunos problemas bajo el contexto SEIA, cuando se trata de modelos predictivos
para ver el impacto de los proyectos y no existe una definición de qué modelos.
§ Faltan recursos e instrumentos.
§ Lejanía de algunos centros poblados.
En relación al manejo de la información: ¿se llevan registros? ¿a quién se informa o quiénes
les informan y cómo es la calidad del flujo información? ¿qué necesidades de información
presentan?
Sólo 2 DPA no llevan ningún tipo de registros. 7 llevan algún tipo de registro, ya sea en formato
digital o escrito, pero con una utilidad parcial, ya que no es posible procesar la información, realizar
seguimientos o evaluar la actividad fiscalizadora. En muchos casos, estos registros no tienen
objetivos claros y no les resultan suficientes para evaluar su gestión. En algunos casos, les permite
tener ficha de las empresas o determinar sitios críticos. Existen otras 10 DPA que sí llevan
registros posibles de procesar con objetivos más claros, entre ellos destacan:
• Arica: posee un sistema computarizado que lleva el registro de los sumarios, monto de la
sanción, si hubo amonestación y si fue pagada la multa o no.
• Valdivia: se lleva una base de datos de registros de denuncias y de los resultados de las
denuncias. Además, la información es elaborada para generar un indicador de impacto del
programa de implementación de la norma. El indicador está vinculado al cumplimiento de las
metas asociadas al otorgamiento de fondos para implementar la norma.
• Chillán: se lleva un registro de las actividades. Los datos han sido analizados y difundidos a la
comunidad por la prensa.
Por lo general, la información es de uso interno y no se remite a nadie. Sólo algunos realizan
informes anuales a su Director y/o DISAM. Estos informes son de gestión y no de evaluación de
cumplimiento.
Sólo en casos puntuales se recibe información de Municipalidades, Carabineros o algún instructivo
de DISAM.
La calidad de los flujos de información dependen más de las personas que de los conductos
regulares.
Otro comentarios particular:
• Las tareas del servicio están muy subfinanciadas, no hay computadores ni recursos humanos
para procesar los datos. Por lo tanto, no están las condiciones para tener flujos de información
más adecuados.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-22
¿Cómo evalúa Ud. el cumplimiento de su institución en la tarea de fiscalizar esta norma?
Todos consideran que el nivel de cumplimiento es bueno (salvo el caso de Los Ángeles). En un
caso se menciona que se podría hacer más, de contar con mayores recursos. Prácticamente todos
atienden el 100% de las denuncias. Se agregan los siguientes comentarios:
En el caso de SEIA falta coordinación con asesor y capacitación.
Hace falta un mayor conocimiento de la ciudadanía para que pueda realizar denuncias pertinentes.
c.- Evaluación del cumplimiento de los objetivos de la norma
¿Cuál es su visión del cumplimiento de los objetivos de la norma en su jurisdicción? ¿Se
lleva acabo una estadística u otro procedimiento que permita tener una visión del
cumplimiento de estos objetivos?
A pesar de que, en general, no se llevan mecanismos para evaluar estadísticamente esta
respuesta, todos tienen la percepción de que los objetivos de la norma se están cumpliendo. En
algunos casos mencionan que la ciudadanía está más sensible y que ha aumentado el número de
denuncias (por ejemplo ahora se denuncian colegios) y, por otro lado, existe menor número de
reincidencias.
En relación al sancionamiento de los infractores: ¿cómo ha sido este proceso y cómo se
relaciona con aquellos que lo ejecutan?
El sumario sanitario se lleva acabo al interior del servicio, a veces por ellos mismos y otras veces
por el departamento jurídico del SS. Encuentran que el procedimiento es bueno y no tienen
mayores problemas para aplicarlo. Algunos mencionan que es rápido. Otros mencionan que es el
Director del SS quien actúa de juez y, en ocasiones, rebaja las penas. Valparaíso menciona que el
sumario puede durar aproximadamente 6 meses.
Un comentario adicional es acerca de las patentes entregadas por las municipalidades que no son
consistentes con las disposiciones de los PRC y la norma homologada, esto les trae problemas y
no existe buena coordinación con dichas municipalidades.
¿Realizan seguimiento a los infractores?
La totalidad de las DPA que fiscalizan realizan seguimiento a los infractores
.
¿Cuál es el número de denuncias atendidas anualmente?
Lo más común es que haya entre 48 y 70 denuncias anuales. Los extremos son Valdivia con sólo 7
y Los Angeles y San Antonio, 100 y 144 respectivamente. (4 DPA no tenían información, ni una
posible estimación al respecto). El número de denuncias aumenta significativamente en verano.
Cabe mencionar que una denuncia requiere, en muchos casos, más de una medición o
fiscalización.
¿Cuál es el tipo de sanción más común y su procedimiento?
Algunas DPA, primero dan una advertencia al infractor y un plazo para su cumplimiento, el que va
desde 15 a 30 días. Otras multan y además dan un plazo para su cumplimiento; una vez cumplido
el plazo, sino no cumplen, entonces se aplica sumario sanitario y multa. En el caso de Rancagua
primero prohibe su funcionamiento (sin sello), luego multan y, en tercer, lugar clausuran. En el caso
de Coquimbo: primero advierten, luego multan hasta dos veces y, si hay reincidencia, entonces hay
clausura. Valparaíso menciona multa de 3UTM.
Otros comentarios:
• Faltan alternativas de abatimiento y coordinación con construcción y vivienda.
• La realidad regional de Talca es la de muchas empresas pequeñas casi artesanales; para ellas,
la norma impone exigencias muy altas. Una vez fiscalizados, deben presentar un proyecto de
regularización. Esto es difícil, considerando que en la zona no existen ingenieros en sonido y su
asesoría es muy cara. La norma ha sido diseñada para una realidad diferente a la regional, por
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-23
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eso la DPA debe aplicarla con criterio, tomando un rol educador y dando diversos plazos para
su cumplimiento
DPA Valdivia: Existe un problema general del proceso legislativo y normativo en Chile, presente
en la mayoría de las normas. Ellos como unidad de salud ocupacional deben fiscalizar a las
empresas grandes, medianas, pequeñas y micro empresas. En las últimas, la aplicación de las
normas determina serios problemas. Los costos de trámites necesarios para cumplir las normas
son muy onerosos para este tipo de empresas. Las normas no consideran una diferenciación
adecuada entre las distintas realidades, se aplican sin un conocimiento de terreno y sin pensar
en las condiciones de aplicación. La norma de ruido, si bien no se destaca por ser
especialmente problemática, se enmarca en este contexto.
DPA Talca: El tema ambiental pasó a ser manejado con mayor énfasis desde que el
Departamento del Programa del Ambiente pasó a ser Subdirección Ambiental hace dos años. A
partir de este momento las decisiones se toman en forma más expedita.
DPA Rancagua: La gente denuncia a la DPA y si no se actúa rápido, se van a la prensa para
que presione a la DPA. A las empresas no les importa mucho, saben que pueden evadir la
sanción por influencia. Pese a ello, han logrado sacar 4 industrias de la comuna junto con la
Municipalidad gracias a la norma, pero fue difícil. Están redactando un acuerdo formal con la
Municipalidad de Rancagua para toda la normativa ambiental y trabajar en conjunto con
atribuciones claras.
El problema con ruido es que falta normas de construcción. A veces, aun cuando se cumple la
norma, hay un problema de frecuencia que molesta.
DPA Atacama: El cambio a subdirección mejoró su actuación significativamente. Se conversa
directamente con la Directora y ahora existe potestad para firmar.
DPA Arica: Consideran que la norma es objetiva, no hay nada que discutir, se sobrepasa el
límite o no. A veces tienen problemas con Carabineros, ya que suelen pasar partes sin realizar
mediciones.
DPA Osorno: menciona la mala coordinación con Municipalidad, quien entrega permisos a
establecimientos sin la adecuada infraestructura que les permita aislarlos de los ruidos.
Además, el no disponer de vehículo en forma expedita durante los fines de semana y los
feriados, permite que los denunciados sean avisados, perdiendo el elemento sorpresa de la
fiscalización.
DPA Puerto Montt: destaca que, por la lejanía la falta de acceso expedito a algunos lugares, las
fiscalizaciones se hacen más difíciles, en algunas ocasiones este proceso demora incluso un
par de días. Además, cuentan con sólo un instrumento para Llanquihue, Palena y Chiloé, por lo
que el traslado de éste hace más lenta la fiscalización.
Punta Arenas: consideran que muchas discotheques, no están diseñadas estructuralmente para
realizar esta actividad, el MOP debería ser más exigente en este sentido, además, la
Municipalidad no tiene cómo prohibir su establecimiento. También destaca que el denunciante
no quiere que se realicen las mediciones en el interior de su casa. Mencionan que sería de
mayor utilidad si la norma fuera de carácter ambiental. Finalmente, señalan la importancia de
que, junto con la multa, se debe agregar un párrafo que dé solución a los problemas.
8.3.3
Resultados de las encuestas realizadas a los Beneficiarios de la Aplicación
de la Norma de Emisiones de Ruidos Molestos
Como ya se mencionó anteriormente, con el objetivo de poder evaluar la norma desde el punto de
vista de los beneficiarios se realizó una encuesta para generar la información necesaria para dicha
evaluación.
Se entiende por beneficiarios a todas aquellas personas que se ven afectadas por ruidos molestos
generados por alguna fuente emisora de ruido y que sobrepase los límites establecidos por la
norma. La muestra entrevistada considera a las personas que han realizado denuncia por ruidos
molestos de empresas talleres u otros y que habitan en las comunas urbanas de Santiago, Chillan
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-24
y Antofagasta. Se eligieron estas tres localidades con el fin de tener una perspectiva de la situación
que ocurre en el norte, centro y sur del país.
Los resultados de la información recopilada se analizarán según la estructura lógica descrita en el
marco metodológico.
a)
b)
c)
d)
Percepción de los problemas de contaminación
Nivel de conocimiento
Rol ciudadano y actitud frente a la participación
Nivel de satisfacción y percepción de la gestión de la autoridad
Resultados sobre el nivel de conocimiento de la norma de emisión de ruidos y de la
institucionalidad relacionada
Para conocer el nivel de conocimiento que tienen los encuestados con respecto a la norma de
emisión, se preguntó directamente si sabían de la existencia de alguna norma que regulara el nivel
de emisión de ruidos, el resultado mostró una alto grado de conocimiento por parte de los
encuestados, sólo en Antofagasta el porcentaje de desconocimiento superó al de conocimiento,
Gráfico N° 8.3.3-1.
Gráfico N° 8.3.3-1
Conocimiento de la norma
100.00%
80.00%
60.00%
Si
40.00%
No
20.00%
0.00%
Antofagasta
Chillán
Región
Metropolitana
Total
De los encuestados que dijeron no conocer la norma, el 100 % contesto de manera afirmativa al
preguntárseles si les parecía necesario contar con una norma que regulara las emisiones de ruidos
molestos.
La forma por la cual la mayoría de los encuestados se enteraron de la norma, fue debido a que
realizaron alguna denuncia o bien porque alguna otra persona les contó que existe una norma que
regula la emisión de ruidos (ver Gráfico N° 8.3.3-2 ).
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-25
Gráfico N° 8.3.3-2
cómo conoce la norma
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Al
realizar
denunc ia
A l leer
norma
Me lo
contaron
TV
Radio
Diario
Por
cultura
cómo conoce la norma
En general, tanto las personas que conocen la norma como aquellas que no saben de su
existencia, reconocen saber que el máximo de emisiones puede depender de la localización y de si
el ruido es diurno o nocturno. Como se observa en el Gráfico N° 8.3.3-3, la región metropolitana es
la localidad donde existe un mayor desconocimiento de este punto.
Gráfico N° 8.3.3-3
¿Sabe que el máximo de em isión depende de localización y horario?
Total
Región
Metropolitana
Chillán
Antofagasta
0%
S i ambos
20%
40%
S i, solo zonificación
60%
S i, solo horario
80%
No
100%
No responde
En cuanto al nivel de conocimiento de la institución fiscalizadora de esta norma, es diferente en las
tres localidades donde se realizó la encuesta, en Chillán claramente reconocen al Servicio de
Salud como agente fiscalizador, en Antofagasta existe el reconocimiento tanto del Servicio de
Salud como de Carabineros y por último en la Región Metropolitana se menciona a la
municipalidad, en esta última localidad se refleja un mayor desconocimiento por parte de las
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-26
personas del agente fiscalizador que corresponde al SESMA, el cual esta representado por un bajo
porcentaje. Esta situación se muestra en el Gráfico N° 8.3.3-4.
Gráfico N° 8.3.3-4
Sabe a quién le corresponde fiscalizar
Conama
Gobierno
Sesma
Antofagasta
Autoridades
Chillán
No sabe
Región Metropolitana
S i, menciona carabineros
S i, menciona la municipalidad
S i, menciona el servicio de salud
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
Otra manera de ver cual es el grado de conocimiento que tienen las personas acerca de la norma,
es a través del conocimiento que puedan tener del procedimiento de denuncia. Lo que se espera
es que quienes han realizado denuncias debieran conocer los procedimientos involucrados en el
proceso tales como denuncia, fiscalización y sanción.
Gráfico N° 8.3.3-5
Conoce procedimiento de denuncia
100.00%
80.00%
60.00%
Si
40.00%
No
20.00%
0.00%
Antofagasta
Chillán
Región
Metropolitana
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-27
Total
Gráfico N° 8.3.3-6
Conoce procedimiento de fiscalización
100.00%
80.00%
60.00%
Si
40.00%
No
20.00%
0.00%
Antofagasta
Chillán
Región
Metropolitana
Total
Gráfico N° 8.3.3-7
Conoce procedimiento de Sanción
100.00%
90.00%
80.00%
70.00%
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
Si
No
Antofagasta
Chillán
Región
Metropolitana
Total
Como se puede apreciar en Gráfico N° 8.3.3-5, Gráfico N° 8.3.3-6 y Gráfico N° 8.3.3-7, donde
existe mayor conocimiento del procedimiento es en la denuncia, ya que este proceso ha sido
experimentado por todos los denunciantes. Después de la denuncia viene el proceso de
fiscalización por parte del agente fiscalizador, el cuál debiera presentarse a realizar la medición
para constatar si efectivamente se está sobrepasando los límites por parte del denunciado. Este
procedimiento será reconocido por parte de los denunciantes en la medida que el agente
fiscalizador se presente a realizar la medición. Una vez constatada que si existe infracción viene la
etapa de la sanción, aquí es donde existe un mayor grado de desconocimiento del procedimiento
puesto esta última etapa afecta directamente al denunciado y no al denunciante.
Una forma que permite conocer a los beneficiarios si la norma se está cumpliendo es a través de la
percepción que tengan del cumplimiento de las empresas. Para ello, se les preguntó directamente
a los afectados si sabían si la empresa que emite ruidos molestos cumple con la norma. En el
Gráfico N° 8.3.3-8, se muestra la situación general. La percepción por parte de las personas del
cumplimiento de la norma es más bien bajo.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-28
Gráfico N° 8.3.3-8
Sabe si la empresa está cumplimiedo con la norma
100.00%
80.00%
60.00%
40.00%
20.00%
0.00%
Si cumple
No cumple
No sabe
En el Gráfico N° 8.3.3-9, se muestra la situación por localidades. Tanto en Antofagasta como en
Santiago la mayor percepción es que las empresas no están cumpliendo con la norma. En Chillán
también existe la misma percepción de no cumplimiento, pero, además, el mismo porcentaje
reconoce no saber si la empresa está cumpliendo o no con dicha norma. Se puede apreciar que
existe un cierto grado de insatisfacción por parte de los beneficiarios en relación al tema. Cerca del
60% de los encuestados señaló percibir que las empresas no están cumpliendo con la norma.
Gráfico N° 8.3.3-9
Sabe si la empresa está cumpliendo con la norma
100.00%
90.00%
80.00%
70.00%
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
Si cumple
No cumple
No sabe
Antofagasta
Chillán
Región Metropolitana
Los encuestados mencionan que la forma por la cual se enteraron que la empresa no estaba
cumpliendo con la norma, es principalmente porque el nivel de ruidos que los afecta no ha
disminuido. De igual modo para quienes señalan que la empresa está cumpliendo con la norma es
debido a que han notado una disminución en los ruidos, está situación se ve en Antofagasta y la
Región Metropolitana (ver Gráfico N° 8.3.3-10 ).
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-29
Gráfico N° 8.3.3-10
¿Cómo se enteró del estado del cumplimiento de la norma?
Por los ruidos/Ruidos en la
noche/continúan los ruidos
Región
Metropolitana
Se siente menos ruido
Cumple con requisitos básicos
Chillán
No mete ruido
Antofagas ta
No esta func ionando
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
No obstante, la mayoría de los afectados en las tres localidades perciben que en general las
empresas no cumplen, debido a que los ruidos persisten.
En resumen, de acuerdo a lo apreciado en los gráficos, se puede decir que en general aun cuando
no todas las personas conozcan exactamente la existencia de una norma que regula la emisión de
ruidos molestos existe algún conocimiento general por parte de las personas a realizar denuncias
si tienen la presencia de algún ruido que realmente les moleste. En relación a la institución
fiscalizadora existe un reconocimiento por el servicio de salud como agente fiscalizador.
Se puede señalar además que en la medida que las personas han experimentado algún proceso
relacionado con la norma, el nivel de conocimiento es mayor.
Resultados de la evaluación de rol ciudadano y de la actitud frente a la participación
Una de las formas en que los encuestados tienen un rol participativo como ciudadano es a través
de la realización de las denuncias. Se les preguntó si habían realizado alguna denuncia por ruidos
molestos, como se observa en el Gráfico N° 8.3.3-11, del total de encuestados un 45,2 % han
realizado denuncias. El mayor porcentaje de denuncias se ve en Antofagasta mientras que en
Chillán y Región Metropolitana el porcentaje de no denuncias es superior al de denuncias.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-30
Gráfico N° 8.3.3-11
Ha realizado denuncias por ruidos molestos
100.00%
90.00%
80.00%
70.00%
60.00%
Si
50.00%
No
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
Antogagasta
Chillán
Región
Metropolitana
Total
A quienes no han realizado denuncias se les preguntó ¿por qué?. El siguiente gráfico muestra las
principales razones, destacándose como respuesta “mis vecinos la hicieron”, seguido a este se
encuentra “no creo que sirva de algo” y “no sabía como hacerlo”. Al ver el gráfico por regiones se
encuentra que donde existe un mayor desconocimiento es en la Región Metropolitana.
Gráfico N° 8.3.3-12
Por qué no ha realizado denuncia
70.00%
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
No sabia
No sabia
No creo
No tengo
Mis v ecinos
No creo
No tengo
No
que podia
como
que sirva
interés o
la hic ieron
que sirva
interés o
responde
hacerlo
hacerlo
de algo
tiempo
de algo/Mis
tiempo/Mis
vecinos la
vecinos la
hicieron
hicieron
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-31
Gráfico N° 8.3.3-13
¿Por qué no ha realizado denuncia?
N o res p o n d e
N o tengo interés o tiem p o /Mi s vecinos la hicieron
No creo que s irva de algo/Mis vecinos la hicieron
Mi s vecinos la hicieron
N o tengo interés o tiem p o
No creo que s irva de algo
No sabia como hacerlo
No sabia que podía hacerlo
0%
Antogagasta
Chillán
20%
40%
60%
80%
100%
120%
Región Metropolitana
Tanto en Antofagasta como en Chillán la mayoría reconoce que no ha realizado denuncia porque
sus vecinos ya lo han hecho, seguido de esto se encuentra “no creo que sirva de algo y no tengo
interés o tiempo”. En general esto revela una cierta apatía por parte de las personas hacia este
procedimiento.
De quienes sí realizaron denuncias se les preguntó a que institución habían recurrido primero y si
habían sido derivados a otra institución a cuál fue. A continuación se han graficado las respuestas.
Gráfico N° 8.3.3-14
A qué institución acudió
100.00%
90.00%
80.00%
70.00%
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
Servicio de
salud
A carabineros
Antogagasta
Municipalidad
Chillán
Serviu
Sesma
Región Metropolitana
De acuerdo al Gráfico N° 8.3.3-14, la mayor parte de los encuestados en la Región Metropolitana
señaló haber realizado la denuncia en las municipalidades, esto puede deberse principalmente al
hecho que en ésta región existen convenios con las municipalidades, sin embargo el 100 por ciento
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-32
de los denunciantes fue derivado al SESMA. Este resultado concuerda con lo obtenido
anteriormente donde se mostró que existía un desconocimiento del agente fiscalizador en la
Región Metropolitana. En Chillán se reconoce claramente al servicio de salud como agente
fiscalizador, en tanto que en Antofagasta, aun cuando se reconoce a este servicio como
fiscalizador, los denunciantes fueron derivados a otra institución.
Del Gráfico N° 8.3.3-15, se observa que en Chillán y en la Región Metropolitana, el 100% de las
denuncias fueron derivadas a Servicio de Salud y al SESMA respectivamente. Mientras que en
Antofagasta fueron derivadas mayoritariamente al Juzgado de Policía Local y en segunda instancia
a la Municipalidad.
Gráfico N° 8.3.3-15
A que institución fue derivado
100.00%
8 0 .00%
6 0 .00%
4 0 .00%
2 0 .00%
0 .00%
Ses m a
Servicio salud
Antogagasta
Chillán
Juzgado policía
local
Municipio
Región Metropolitana
Resumiendo, se puede señalar que las personas realizan denuncias por ruidos molestos, pero aún
así existe un porcentaje de personas que no realizan las denuncias, dado que otras personas las
han realizado o bien debido a la percepción que tienen de que, aun cuando realicen la denuncia,
no siempre se soluciona el problema, que es lo que observan de la experiencia de las personas
que han realizado denuncias.
Resultados del nivel de satisfacción y percepción de la gestión de la autoridad
Para evaluar cuál es el grado de satisfacción por parte de los beneficiarios, en cuanto a la
aplicación de la norma se realizaron una serie de preguntas para ver cómo había sido su
experiencia con el procedimiento y cómo fue la respuesta obtenida al realizar la denuncia, es decir,
ver si se cumple con el objetivo de la norma.
De las denuncias realizadas en las tres localidades, la respuesta obtenida en la Región
Metropolitana por parte del fiscalizador (SESMA), fue rápida y satisfactoria, siendo el porcentaje de
no respuesta bastante bajo, en Antofagasta sí se obtuvo respuesta, pero fue un proceso lento, en
tanto que en Chillán se aprecia que el porcentaje de no respuesta por parte del agente fiscalizador
fue mayor al de respuesta. Los detalles de esta información se aprecian en el Gráfico N° 8.3.3-16.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-33
Gráfico N° 8.3.3-16
Como fue la respuesta obtenida
Región Metropolitana
Chillán
Antogagasta
0%
Rápida y s atis factoria
20%
40%
Lenta y s atis factoria
60%
80%
100%
120%
No hubo respuesta
Una vez recibida la denuncia por parte del fiscalizador, este debía haber efectuado la medición,
con relación a esto en el Gráfico N° 8.3.3-17, se puede observar que tanto en Antofagasta como en
la Región Metropolitana la mayor parte de las veces sí se presentaron a medir, no así en Chillán,
donde este porcentaje es menor, lo que explicaría el grado de insatisfacción por parte de los
denunciantes de esta última ciudad. Donde existe una mayor respuesta por parte del agente
fiscalizador es en la Región Metropolitana lo que evidencia una diferencia de lo que ocurre en las
DPA regionales y el SESMA.
Gráfico N° 8.3.3-17
Se presentaron a medir en su casa/ oficina
100.00%
90.00%
80.00%
70.00%
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
Sí
No
Antogagasta
Chillán
Región
Metropolitana
En general, la percepción por parte de los encuestados que realizaron denuncia y que fueron
visitados para realizar la medición, es que no se solucionó el problema, lo cual se traduce en un
alto grado de insatisfacción (ver Gráfico N° 8.3.3-18 ).
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-34
Gráfico N° 8.3.3-18
Se obtuvo resultado de está medición
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Antogagasta
Chillán
Región Metropolitana
Se soluciono el Se soluciono el
problema en su
problema
totalidad
parcialmente
No se
soluciono el
problema,
quedo igual
Para el caso de Chillán a pesar de que no todos los casos denunciados son constatados, de los
que si fueron verificados al menos la mitad logró solucionar el problema. Pero en general los
porcentajes obtenidos permiten señalar que en la mayoría de los casos la fiscalización no deja
satisfechos a los denunciantes.
Cuando se les preguntó si el agente fiscalizador había regresado a ratificar que el ruido se había
corregido, en las tres localidades se señaló que una vez hecha la medición por lo general no se
volvió para hacer una medición de seguimiento, a excepción de la Región Metropolitana donde en
algunos casos sí regresaron a medir. Otra situación que también se presentó fue el hecho que
volvieron, pero no pudieron realizar la medición. Los resultados se presentan en el Gráfico N°
8.3.3-19.
Gráfico N° 8.3.3-19
Volvieron para verificar que el ruido se hubiese corregido
100.00%
90.00%
80.00%
70.00%
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
Antogagasta
Chillán
Región Metropolitana
S i,
volvieron y
m idieron
S i,
volvieron,
pero no
pudieron
medir
No
No sabe
En el Gráfico N° 8.3.3-20, se observa que al ser preguntados si habían realizado una segunda
denuncia por ruidos molestos, el mayor porcentaje de los encuestados dijo no haber hecho una
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-35
denuncia nuevamente. De quienes sí volvieron a realizar una segunda denuncia, fue debido a que
el ruido era mucho o bien no les permitía dormir.
Gráfico N° 8.3.3-20
Ha realizado una segunda denuncia
100%
80%
Sí
60%
No
40%
20%
0%
Antogagasta
Chillán
Región
Metropolitana
Total
Como se ha podido apreciar en general el nivel de satisfacción que tienen los beneficiarios en
relación a la aplicación de la norma es bajo. No se muestran satisfechos con el rol cumplido por
parte del agente fiscalizador, puesto que perciben una baja respuesta a sus denuncias.
Por el lado del agente fiscalizador, ya sean las DPA o SESMA ,el hecho que no se sigan realizando
denuncias les da una idea errónea de la situación, puesto que para ellos esto corresponde a un
indicador de que se está cumpliendo con la norma y se ha solucionado el problema, pero desde el
punto de vista de los afectados no es así, por el contrario, tienen la percepción que aún cuando
realicen una segunda denuncia el problema no se solucionará.
En relación a la experiencia vivida durante el proceso, los encuestados que realizaron denuncias
señalan, en general, que éste no tuvo mayores problemas, salvo en determinados casos se
presentaron problemas con el agente denunciado (agresiones por parte de estos hacia los
beneficiarios). Esta situación se presenta en el Gráfico N° 8.3.3-21.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-36
Gráfico N° 8.3.3-21
Problem a s e n e l p r o c e s o
No ha podido medir nivel de ruido
Ruidos molestos
Insultos/agresiones/discusiones por
parte de denunciado
Se termino
No, ninguno
Se entorpecio el proceso y no paso
nada
0%
10%
20%
30%
An t o g a g a s ta
40%
Chillán
50%
60%
70%
80%
90%
100%
R e g i ó n Metropolita n a
Para conocer la percepción de las personas con respecto a la norma, se les preguntó directamente
cuál era su opinión sobre ella, la mayoría de los encuestados considera que es bueno que exista
dicha norma, pero resaltan que ésta es buena en la medida que se haga cumplir. Los resultados se
grafican a continuación.
Gráfico N° 8.3.3-22
Opinión de la norma
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Buena/Beneficiosa/Buena
s i se aplica/Bueno que
Aceptable
Debiera proteger mas a
Efectiva si terminan los
vecinos/Aplicarse
ruidos
Necesaria
No sirve para nada
No conoce
No responde
exista
Antogagasta
Chillán
Región Metropolitana
También se les preguntó si el realizar una denuncia y atravesar por este procedimiento,
correspondía a un mecanismo efectivo para controlar a las fuentes emisoras de ruidos molestos.
La respuesta se presentan en el Gráfico N° 8.3.3-23.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-37
Gráfico N° 8.3.3-23
¿Usted piensa que el denunciar y seguir este procedimiento
es un mecanismo efectivo para controlar a las fuentes
emisoras de ruidos molestos?
5.30%
15.80%
No es efectivo
Si es efectivo
No sabe
78.90%
En general, la percepción con respecto al procedimiento que existe para controlar la emisión de
ruidos molestos es bastante positiva a diferencia de lo que se esperaría de acuerdo a los
resultados obtenidos anteriormente. Esta contradicción permite matizar la evaluación global con
respecto a la norma. Es decir, muestran un descontento en relación al proceso que les ha tocado
experimentar pero, en general, las personas encuentran positivo que existan este tipo de normas,
dado que les permite optar a una calidad de vida mejor.
En una análisis por localidad se aprecia que en las tres localidades encuentran que es efectivo
realizar este procedimiento como forma de controlar a las fuentes emisoras de ruidos molestos. En
general, en la Región Metropolitana las personas muestran un mayor grado de satisfacción en la
aplicación de la norma, aquí se obtuvo un mayor grado de respuesta a sus denuncias y también
mayor porcentaje de solución a los problemas presentados. En el caso de Antofagasta, a pesar de
haber sido un proceso lento y haber sido derivados a otras instituciones para realizar las
denuncias, finalmente se obtuvo una respuesta, lo que puede explicar el por qué consideran la
norma más bien efectiva. En Chillán los resultados no fueron del todo positivos, lo que se traduce
en que un mayor porcentaje de personas reconozca que el procedimiento nos es tan efectivo al
momento de cumplir la norma ( ver Gráfico N° 8.3.3-24).
Gráfico N° 8.3.3-24
O p i n i ó n a c e r c a d e l a E fec tividad de la norm a
100.00%
90.00%
80.00%
70.00%
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
N o e s e fe c t i vo
S i es e fec tivo
No sabe
Antogagasta
Chillán
Región
Metropolitana
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
8-38
9.- Estimación de Costos Incrementales de una Nueva Norma
Ambiental
En la propuesta inicial uno de los objetivos específicos del estudio fue hacer un diagnóstico de las
capacidades actuales de fiscalización de los organismos que tienen dicha competencia, de manera
de contar con una línea base que permitiera evaluar los costos incrementales en recursos
humanos y físicos, que implicaría la implementación de una nueva norma. Para lograr dicho
objetivo se consideró realizar una actividad referida a la estimación de costos incrementales de
fiscalizar nuevas normas ambientales. Así también, en las entrevistas realizadas a las diferentes
DPA se incluyó el tema de los costos con el fin de obtener una idea sobre la asignación y
distribución del presupuesto, pero no fue posible obtener dicha información.
21
Para obtener una línea base de costos se envió una encuesta a las distintas DPA para conocer el
presupuesto asignado a cada actividad y conocer cuántas normas deben fiscalizar en cada
institución. Debido a que no era una información fácil de obtener, luego de realizar las entrevistas
se dejó en cada DPA una guía o encuesta que permitía sistematizar la recopilación de información,
para que, posteriormente, fuera remitida a los consultores. Lamentablemente, sólo dos DPA
enviaron la información requerida, mientras que la mayoría se excusó por no contar con dicha
información o ser de muy difícil obtención.
Se realizó un segundo intento por recopilar esta información. Para ello se intentó enviar una
encuesta a través de una vía formal del Ministerio de Salud, sin embargo, en discusión con la
contraparte técnica del estudio se concluyó que la información que se solicitaba no era posible de
obtener por diversas razones.
Las razones que hacen difícil, sino imposible, estimar los costos incrementales asociados a una
nueva norma son:
♦ Las DPA realizan múltiples funciones y la fiscalización de las normas ambientales es una
más de ellas. Además, la mayoría de los fiscalizadores son polivalentes, lo cual implica que
es muy difícil asignar costos a cada norma.
Se
realizan fiscalizaciones integrales, donde en una visita se controlan varias normas, lo
♦
que dificulta la asignación de costos individuales.
♦ En algunos casos se opera con la planificación de actividades programáticas, más que por
norma, lo que dificulta la asignación de costos por norma.
♦ Por lo que se ha podido sondear en forma preliminar, los costos pueden variar fuertemente
dependiendo de la norma, ya que los costos de viáticos, recursos humanos y equipos
pueden presentar fuertes variaciones, por lo cual, estimar el costo incremental para una
norma tipo, o para las normas en estudio, puede no ser una guía muy buena para una
nueva norma.
Los argumentos presentados cuestionan la viabilidad y la utilidad que pudiera tener la estimación
de costos incrementales, y dado que el objetivo central es evaluar la capacidad fiscalizadora de
cara a tener presente cuáles serían las necesidades a cubrir para la aplicación de una nueva
norma, se optó por un cambio en el enfoque del análisis.
El nuevo enfoque está centrado en evaluar la capacidad fiscalizadora de las DPA. Si bien esta
tarea está ya cubierta en otra actividad orientada a evaluar la eficacia y eficiencia de las normas
bajo estudio, en este caso se intentará hacer una evaluación cuantitativa, y no sólo cualitativa, a
través de variables proxy, que permitan definir una línea base de la capacidad fiscalizadora, que
posteriormente pueda servir como referencia en la elaboración de una nuevas normas.
21
Dado los alcances del presente estudio el análisis se centro en las DPA, ya que es el agente fiscalizador
más común para las distintas normas. No se contaba con los recursos necesarios para expandir el análisis a
otras instituciones fiscalizadoras.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-1
9.1
Evaluación Cuantitativa de la Capacidad Fiscalizadora de las DPA
La información recopilada, a través de la realización de las entrevistas a las distintas DPA permite
tener una visión de las debilidades y fortalezas que, actualmente, tienen los distintos servicios para
desarrollar sus actividades de fiscalización de las normas ambientales, lo cual permite hacer una
evaluación cualitativa de la eficacia y eficiencia de la aplicación de las normas específicas en
estudio.
Para la realización de una evaluación cuantitativa se ha planteado un set de variables que
entregan una pauta aproximada de la situación actual de los servicios, al mismo tiempo que
permite hacer comparaciones entre servicios.
Aspectos evaluados:
1. Cobertura de las DPA
2. Funciones realizadas
3. Recursos Humanos
4. Equipamiento
Cobertura de las DPA
Este aspecto es relevante porque permite dimensionar el trabajo que debe realizar la DPA. Las
variables que se evalúan son:
♦ ¿Cuántas oficinas satelitales tiene en su jurisdicción?
♦ ¿Cuántas ciudades le corresponde fiscalizar?
♦ ¿Cuánta es la población que atiende?
Estas variables son útiles para evaluar el trabajo que debería realizar la DPA, el que
posteriormente será contrarrestado con otras variables de relevancia que permitan definir si cuenta
con las condiciones que requieren para desarrollar la cantidad de trabajo que se le asigna.
Además, es posible comparar los tamaños y coberturas de las distintas DPA, y evaluar si existe
una lógica en su distribución.
Funciones Realizadas
Este aspecto también sirve para dimensionar el trabajo de la DPA, pero por sobretodo, para
determinar la importancia o prioridad que tienen las normas ambientales dentro del conjunto de
funciones que realizan las DPA. Al mismo tiempo, permitirá sopesar la cantidad de funciones con la
dotación de recursos.
Recursos Humanos
Este es un aspecto clave en la evaluación de la capacidad fiscalizadora, ya que es fundamental la
función de fiscalizar. Las variables que se evalúan son:
♦ Cantidad
♦ Nivel académico
♦ Antigüedad
♦ Distribución por labores
La cantidad de personas que trabajan en el servicio es una variable importante que indicaría si
existe una dotación similar en las distintas DPA y si hay sobrecargas de trabajo.
Sin embargo, no sólo es relevante la cantidad, sino también, la calidad del personal de manera que
pueda realizar las funciones de forma eficiente y adecuada. Para evaluar la calidad del personal se
ha utilizado la variable proxy nivel académico. Se espera que en la medida que el nivel académico
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-2
aumenta la calidad debería ser mayor, ya que la persona cuenta con mayores conocimientos y
herramientas para realizar sus labores.
La variable antigüedad se ha considerado como una proxy para evaluar los incentivos con que
cuenta la persona. El supuesto es que debe existir cierta distribución de antigüedad del personal,
pero con mayor concentración en una antigüedad intermedia. Es importante tener personas con
poca experiencia que aprenda de la experiencia de otros, y que tenga incentivos para superarse y
ser eficiente en sus labores. Se debe minimizar el grupo de personas con mayor antigüedad, ya
que este grupo de personas tiene menos incentivos para ser eficiente y para ser capacitado.
También es importante que el grupo de personas con escasa antigüedad no sea muy alto, porque
esto podría reflejar una alta movilidad de las personas. Esto dificulta que las personas desarrollen
un nivel de experiencia adecuado. Además, la rotación de personal anula los efectos de los
procesos de capacitación, ya que después que son capacitados dejan de trabajar en el servicio.
Por último, se evalúa la variable distribución de labores. Ésta permite ver si existe una distribución
de personal especializado en las labores de control de normas ambientales. Se considera que en
la medida que hay personas especializadas en ciertas labores, como por ejemplo contaminación
atmosférica, sería más fácil aplicar una nueva norma en ese mismo ámbito.
Equipamiento
El equipamiento es un aspecto que está íntimamente ligado con la eficiencia y la rapidez con que
puedan realizarse las labores de fiscalización. Para la evaluación se han utilizado dos variables
proxy, la primera es el número de computadores. Si bien se utiliza una variable proxy que no
permite establecer una relación clara y directa nos muestra una orientación impoprtante. Se
considera que el computador es una herramienta fundamental de trabajo, y por lo tanto, una
condición mínima sería que exista una dotación adecuada según el personal con que se cuenta.
La segunda variable corresponde a la dotación de equipos específicos para controlar el
cumplimiento de los niveles establecidos en la norma. Dado que los equipos son, en la mayoría de
los casos, específicos para cada norma, se ha utilizado como proxy o ejemplo la norma de
emisiones de ruidos molestos, vigente desde 1998. Se determina la cantidad de equipos
sonómetros con que cuenta el servicio y cómo y cuándo fueron adquiridos, con el objeto de evaluar
si la cantidad es la adecuada y la demora de tiempo entre la vigencia de la norma y la capacidad
técnica de controlar las emisiones.
La información sobre las variables antes descritas se recopiló a través del envío formal, vía
Ministerio de Salud, de un cuestionario a las distintas DPA.
A través del Ministerio se enviaron 23 encuestas dirigidas a las DPA, de estas sólo fueron
devueltas 13 que corresponden a las siguientes:
• SESMA
• DPA Iquique
• DPA Antofagasta
• DPA Coquimbo
• Subdirección del Ambiente Maule
• DPA Bío-Bío ( Los Angeles)
• Subdirección del Ambiente Arauco
• DPA Araucanía Norte
• DPA Valdivia
• DPA Osorno
• DPA Llanchipal (Puerto Montt)
• DPA Aysén
• Subdirección del Ambiente Magallanes
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-3
9.2
RESULTADOS
La muestra que esta sujeta al análisis corresponde al 56.52% del total de encuestas enviadas.
Como se mencionó anteriormente estas permiten tener un análisis de carácter más cuantitativo en
relación a las funciones que cumplen las distintas DPA, en especial como es la capacidad
fiscalizadora. Lamentablemente, al cubrir sólo la mitad de las DPA existentes las conclusiones no
dan cuenta de la realidad total, sino que más bien los resultados son parciales y nos dan cierta
indicación de la realidad de las DPA en el país.
La muestra se encuentra representada, principalmente, por las DPA de la zona sur. Esto debido a
que el número de encuestas recibidas de DPAs de la zona central y norte fue bajo.
9.2.1
Cobertura de las DPA
Un factor asociado a la capacidad fiscalizadora es el número de oficinas satelitales con que cuenta.
Para conocer la cobertura de las distintas DPA se les preguntó acerca del número de oficinas
satelitales que tienen. En el Gráfico N° 9.2.1-1, se muestra la situación por regiones.
Gráfico N° 9.2.1-1
N ú m ero to tal de oficinas de las DPA ( ce n tral m á s s a telital)
14
12
10
8
6
4
2
Magallanes
Aysén
Puerto
Montt
Osorno
Valdivia
Araucanía
norte
Arauco
Los
Angeles
Maule
Coquimbo
Antofagasta
Iquique
0
Del total de encuestados, Iquique y Osorno sólo tienen una oficina central la cual cubre todas las
zonas pertenecientes a su DPA. Como se aprecia en el Gráfico N° 9.2.1-1 y la Figura 1 la
Subdirección del ambiente del Maule es la que tiene un mayor número de oficinas satelitales.
Seguida a esta se encuentra la DPA de Coquimbo y la de la Araucanía Norte. La mayoría de las
DPA deben cubrir grandes zonas, al menos una ciudad con más de 30.000 habitantes.
22
Para conocer la variación que existe entre las distintas DPA se calculó el coeficiente de variación
para esta variable (número de oficinas satelitales) . Este resultó ser 0.65. Considerando lo
observado en el gráfico, la Figura1 y el resultado del coeficiente de variación se puede decir, que
existe una gran heterogeneidad de la forma de organizarse de las DPAs. DPAs de tamaños
similares se organizan a veces con muchas oficinas satelitales y otras veces sin muchas oficinas
satelitales. Esto claramente refleja que existen diferencias de operación entre las DPAs regionales.
22
Coeficiente de variación corresponde al cuociente de la Desviación estándar por la media de la muestra.
Este indicador permite conocer la variabilidad que presenta la muestra.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-4
Figura 9.2.1-1: Distribución de las DPA con sus respectivas oficinas satelitales.
DPA Iquique
208.397 hbtes
Oficinas Satelitales
Calama
•
Taltal
•
Tocopilla
•
DPA Antofagasta
441.153 hbtes
Oficinas Satelitales
Curicó
•
Hualañe
•
Licanten
•
Molina
•
Teno
•
Talca
•
Curepto
•
Constitución
•
Linares
•
San Javier
•
Parral
•
Cauquenes
•
Chanco
•
Oficinas Satelitales
Lebu
•
Cañete
•
Curanilahue
•
Arauco
•
Tirúa
•
Oficinas Satelitales
Angol
•
Victoria
•
Collipulli
•
Traiguén
•
Purén
•
Curacautín
•
Lonquimay
•
Oficinas Satelitales
La Serena
•
Coquimbo
•
Vicuña
•
Andacollo
•
Ovalle
•
Combarbalá
•
Illapel
•
Salamanca
•
Los Vilos
•
DPA Coquimbo
538.450 hbtes
Subdirección del
Ambiente
del
Maule
930.306 hbtes
Subdirección del
Ambiente Arauco
160.000 hbtes
SESMA
6.189.964 hbtes
DPA Bio-Bío
364.162 hbtes
Oficinas Satelitales
Laja
•
Mulchén
•
Yumbel
•
DPA Osorno
219.318 hbtes
DPA
Araucanía
Norte
218.078 hbtes
DPA Valdivia
359.626 hbtes
DPA Llanchipal
475.470 hbtes
DPA Aysén
96.405 hbtes
Oficinas Satelitales
Castro
•
Ancud
•
Oficinas Satelitales
Puerto Aysén
•
Oficinas Satelitales
La Unión
•
Río Bueno
•
Subdirección del
Ambiente
Magallanes
157.769 hbtes
Oficinas Satelitales
Puerto Natales
•
Porvenir
•
Simbología
Ciudades con más de 30.000 hbtes.
La idea de la figura es mostrar la distribución geográfica de las DPA que han contestado la
encuesta y la disponibilidad de oficinas satelitales de cada una.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-5
Otra variable importante en la cobertura de las DPA corresponde al número de habitantes que
debe atender la institución. Este se muestra en Gráfico N° 9.2.1-2.
Gráfico N° 9.2.1-2
Número de habitantes que cubren las DPA s
1,000,000
900,000
800,000
700,000
600,000
500,000
400,000
300,000
200,000
100,000
Magallanes
Aysén
Puerto Montt
Osorno
Valdivia
norte
Araucanía
Arauco
Los
Angeles
Maule
Coquimbo
Antofagasta
Iquique
0
Se puede apreciar que la subdirección del Maule es la que tiene un mayor número poblacional que
atender, pero como se vio anteriormente cuenta también con un número mayor de oficinas
satelitales.
Un factor que debe considerarse además de la cobertura poblacional es el desarrollo industrial que
presenta el área o región. Esto dado que aquellas áreas que tengan una cobertura poblacional
alta, pero con un desarrollo industrial bajo supone que la institución fiscalizadora se pueda
organizar de manera adecuada. Se espera que un área con un bajo desarrollo industrial demande
menor cantidad de fiscalizaciones en comparación con aquellas áreas que presentan un mayor
desarrollo industrial.
Con el fin de relacionar el desarrollo industrial regional con la capacidad fiscalizadora que
presentan las DPA se construyó un indicador en base a la participación del sector industrial
regional con respecto al valor agregado nacional. A continuación se presenta una Tabla con dicho
indicador. Como base se optó por la Región Metropolitana, ya que es la región que concentra la
mayor actividad industrial del país.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-6
Tabla 9.2.1-1: Indicador de la actividad industrial por regiones en relación a la Región
Metropolitana
Región
RM
VIII
V
VII
I
X
XII
VI
II
IX
IV
III
Indicador
100
32.33
17.95
9.92
6.63
5.50
5.43
4.71
4.34
3.59
2.21
0.48
Si se observa la Tabla 9.2.1-1, las regiones que presentan un mayor desarrollo industrial son la
Región Metropolitana, VIII, V, VII, I. Estas afectarían directamente al Sesma, DPA de Concepción,
Talcahuano, DPA de Valparaíso, Viña del Mar y Quillota, Subdirección del ambiente Maule, y la
DPA de Arica.
La DPA de Coquimbo si bien cubre una gran población no existe un desarrollo industrial que
demande muchos fiscalizadores, sin embargo la minería tiene importancia. Pero dado que tiene
también varias oficinas satelitales cubriría de forma adecuada la región.
Si se considera el desarrollo industrial, la RM es la que presenta el mayor desarrollo seguido por la
VIII y V región. Asociado a esto también se encuentra el hecho que cubre gran cantidad de
población, pero también se observa que el SESMA presenta una mayor dotación de fiscalizadores
lo que favorece su labor.
En relación a la VIII región, se puede señalar que existen varias DPA y cada una de estas además
se organizan en oficinas satelitales lo que les permite cubrir de mejor manera las áreas afectadas
producto de la contaminación que surge de las industrias. Además la población que cubre cada
DPA no es muy alta. Este es el caso de la DPA de la Araucanía Norte, la Subdirección del
ambiente de Arauco y la DPA del Bío-Bío ( Los Angeles).
La VII región es otra DPA que de acuerdo al número de población que debe cubrir puede significar
una alta demanda de fiscalizadores. Asociado a esto tenemos también que esta región presenta un
desarrollo industrial que si bien no es comparable con la RM o VIII, es de relevancia para la zona,
no obstante dicha institución presenta un gran número de oficinas satelitales y una buena dotación
de personal lo que les permite cubrir las áreas más importantes.
En la Tabla 9.2.1-2, se resume la información de las DPA regionales de acuerdo a número de
oficinas satelitales, habitantes por fiscalizador y el indicador industrial asociado a la región.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-7
Tabla 9.2.1-2
NÚMERO DE
HAB/FISC
OFICINAS
0
20,840
REGIÓN
I
DPA
SUB. ARICA
IQUIQUE
II
ANTOFAGASTA
3
III
SUB. ATACAMA
-
IV
COQUIMBO
9
V
ACONCAGUA
SUB. VALPARAISO
VIÑA DEL MAR- QUILLOTA
-
17.95
VI
SUB O´HIGGINS
-
4.71
VII
SUB MAULE
VIII
SUB ÑUBLE
CONCEPCIÓN
SUB TALCAHUANO
BÍO-BÍO (LOS ANGELES)
ARAUCO
3
5
IX
ARAUCANIA NORTE
SUB ARAUCANIA SUR
7
-
10,385
3.59
X
VALDIVIA
OSORNO
LLANCHIPAL
2
0
2
16,347
19,938
21,612
5.5
XI
AYSÉN
1
6,427
0.17
XII
MAGALLANES
2
7,888
5.43
RM
SESMA
0
37,515
100
13
15,755
I.IND
6.63
4.34
0.48
13,806
11,927
2.21
9.92
32.33
18,208
13,333
Fuente: Elaboración propia
En negrilla las instituciones que contestaron la encuesta; - para aquellas que no tienen oficinas
satelitales.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-8
9.2.2
Funciones Realizadas
En cuanto a las funciones que realizan las DPAs, existe una alta diversidad de ellas. Por lo tanto,
debería existir una organización tal que permita desempeñar de manera adecuada su papel de
fiscalizador. La mayoría de ellas desempeñan funciones tales como:
• Prestaciones generales
• Saneamiento básico
• Control de alimentos
• Zoonosis
• Contaminación ambiental
• Prestaciones de laboratorio
• Salud ocupacional
• Programa de vigilancia de calidad de aire
• Proyectos de evaluación del S.E.I.A
El resto de actividades que realizan dependen específicamente de cada región.
En la siguiente sección se analizará más en detalle la relación entre las funciones relacionadas con
contaminación ambiental y la dotación de personal para cada una de ellas.
9.2.3
Recursos Humanos
Para conocer la disponibilidad de personal con que cuentan las distintas DPA, se les preguntó por
la dotación de personal, específicamente, fiscalizadores con que cuentan. Además, es importante
señalar, que los fiscalizadores pertenecientes a las DPA muchas veces pueden trabajar en varias
oficinas satelitales de acuerdo a las necesidades que existan en el momento. En el Gráfico N°
9.2.3-1 se observa la situación por regiones.
Gráfico N° 9.2.3-1
Número de fiscalizadores en la DPA
80
70
60
50
40
30
20
10
Magallanes
Aysén
Puerto Montt
Osorno
Valdivia
norte
Araucanía
Arauco
Los
Angeles
Maule
Coquimbo
Antofagasta
Iquique
0
Como se puede apreciar la Subdirección ambiental del Maule es la institución que tiene un mayor
número de fiscalizadores, lo que es consistente con la realidad regional que presenta, ya que debe
cubrir una amplia zona. Además, esta entidad posee 13 oficinas en las que los fiscalizadores
deben distribuirse de acuerdo a los requerimientos necesarios. El resto de las DPA tienen una
menor cobertura de habitantes por área.
Para tener una idea acerca de la carga de trabajo de las distintas DPAs se calculó el número de
habitantes por fiscalizador, se relacionaron ambas variables y el resultado se muestra en el Gráfico
N° 9.2.3-2.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-9
Gráfico N° 9.2.3-2
Número de habitantes por fiscalizador
40000
35000
número de habitantes
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
SESMA
Puerto Montt
Iquique
Osorno
Los Angeles
V a ldivia
Antofagasta
Coquimbo
Arauco
Maule
A r a u c a n ía
Magallanes
Aysén
norte
Como se aprecia en el gráfico, excluyendo al SESMA existe una alta heterogeneidad en las
distintas instituciones regionales, donde las DPAs con mayor capacidad de atención, es decir
menos habitantes por fiscalizador, serían Aysén y Magallanes, en tanto que Puerto Montt, Iquique
y Osorno son quienes deben atender más habitantes por fiscalizador.
Según lo observado en el gráfico, claramente en la Región Metropolitana el caso del SESMA
escapa a la tendencia del indicador habitantes por fiscalizador observado en el resto de las DPAs
regionales. El hecho que la Región Metropolitana presente el mayor índice de habitantes por
fiscalizador no implica necesariamente un problema de disponibilidad insuficiente de personal para
atender la población de Santiago. Se considera más bien que ello revela una economía de escala.
En otras palabras dada la concentración de la población que se da en Santiago y la mayor escala
que presenta el SESMA respecto de las otras DPAs regionales, este servicio puede funcionar
adecuadamente atendiendo más habitantes por fiscalizador. Por ello, es conveniente hacer
comparaciones más bien entre DPAs regionales.
Se puede observar que las DPAs de Iquique, Antofagasta, Los Angeles, Valdivia, Osorno y Puerto
Montt presentan un mayor índice habitantes por fiscalizador mientras que en las dos regiones
extremas del sur este disminuye, lo que se explica por el menor número de habitantes que hay en
ambas regiones. Para conocer la variabilidad del indicador “número de habitantes/fiscalizador” se
calculó el coeficiente de variación de la muestra, este corresponde a 0.48, si bien no es tan alto
como se esperaba aún refleja variabilidad en la muestra.
Además, como se mencionó anteriormente, la dotación de personal toma importancia cuando
existe una alta demanda de fiscalizadores dado que existe un desarrollo industrial o bien por la
existencia de fundiciones o megafuentes que emitan contaminantes al aire. Considerando esto se
puede señalar que si bien en la DPA de Iquique no existe un gran número de fiscalizadores, esta
debe cubrir, principalmente, a dicha ciudad por lo que tampoco se justifica la existencia de oficinas
satelitales. Tampoco es de mucha importancia el sector minero. En relación al sector industrial este
toma mayor importancia, pero tampoco es de grandes dimensiones.
De la información obtenida de las encuestas se puede decir que, en general, el número de
fiscalizadores con que cuentan las DPA es variable, sin embargo la capacidad de la DPA
dependerá de las funciones que deba desempeñar y cuál es la demanda de fiscalizadores que
tiene el área de acuerdo, por ejemplo, al desarrollo industrial que exista.
En relación con los recursos humanos es posible establecer que en la medida que las DPA
cuenten con suficiente personal podrán cumplir con las distintas labores que deben realizar. Dado
que el número absoluto de fiscalizador no es un buen indicador se utilizó el número de habitantes
por fiscalizador, este se mueve en un rango de entre 10.000 a 20.000 habitantes por fiscalizador.
De igual forma este personal debe estar lo suficientemente capacitado para poder desempeñar
adecuadamente sus funciones, asociado a esto también se encuentra el tiempo que lleven
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-10
trabajando en la DPA, ya que al tener un tiempo mayor de permanencia la experiencia que
adquieren en la materia es superior y les permite conocer más a fondo las tareas.
Con respecto al nivel académico que tiene el personal fiscalizador en las DPA, la mayoría de los
encuestados señaló que una alta proporción de su personal posee un nivel de educación superior
ya sea, a nivel de un técnico profesional o de educación universitaria. La mayoría de las DPA tiene
un bajo porcentaje de personal que sólo tiene enseñanza media completa. Esto se observa en
elGráfico N° 9.2.3-3.
Gráfico N° 9.2.3-3
Niv el de educación del personal perteneciente a las DPA
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Magallanes
Osorno
Antofagasta
Arauco
SESMA
Araucanía
Los Angeles
A y sé n
Valdivia
Maule
Coquimbo
Iquique
Norte
enseñanza media co m pleta
técnico p rofesional completa
enseñanza universitaria inco m pleta
enseñanza universitaria completa
En la DPA de Iquique es donde se observa el porcentaje más alto de personal (60%) que sólo
posee educación media completa. En tanto, en el resto de las DPAs este porcentaje es bastante
menor. La DPA de Magallanes es donde se observa un mayor nivel académico, en el que todo el
personal tiene educación universitaria completa. El resto de las DPAs presentan un nivel de
enseñanza más bien homogéneo que se encuentra entre los niveles de educación superior
técnico-profesional y educación universitaria.
La DPA de Osorno tiene un 82,1% del personal con educación universitaria y el resto del personal
tiene educación media completa. En el SESMA, la DPA Araucanía norte, los Angeles y Aysén si
bien el nivel de educación universitaria disminuye, estos cuentan con personal que posee
educación técnica superior. Ambas variables determinan que la calidad del personal sea buena.
Otro punto importante de analizar es el tiempo de permanencia que tiene el personal trabajando en
la entidad. Tal como se esperaba, la mayoría del personal en las DPA tiene una antigüedad
intermedia, lo cual es bueno, ya que muestra que la rotación de personal no es alta permitiendo
que el personal tenga cierto nivel de experiencia y puedan expresarse los resultados de las
capacitaciones entregadas. Y por otro lado, al ser intermedia permite deducir que el personal de
las DPAs no ha estado trabajando por gran cantidad de años lo que podría asociarse a que el
personal tenga más flexibilidad e incentivos hacia el uso de las nuevas tecnologías u otros cambios
que aumenten su productividad como también, y lo que más interesa, hacia la aplicación de
nuevas normas.
En general, se puede observar que la mayoría de las DPA cuentan con personal que ha estado
trabajando en la institución entre los rangos 5-15 años y entre 15-25 años.
Como se observa en el Gráfico N° 9.2.3-4 el personal perteneciente al Sesma se agrupa en dos
grupos, principalmente, uno que ha estado trabajando entre 2-5 años y un segundo grupo que ha
permanecido entre 5-15 años, estos representan el 88.5% del personal que trabaja en dicha
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-11
institución. El porcentaje de personal que ha estado trabajando menos de dos años es bastante
bajo.
Gráfico N° 9.2.3-4
SESMA
0%
más de 25 años
9,60%
15-25 años
43,63%
5-15 años
44,84%
2-5 años
1,81%
menos de 2 años
Otra DPA que muestra un comportamiento similar es la DPA de Osorno, cuyo personal también se
concentra entre los rangos 2-5 años y 5-15 años. A diferencia del Sesma, Osorno no presenta
personal nuevo. El siguiente gráfico muestra la situación.
Gráfico N° 9.2.3-5
Osorno
0%
27,27%
más de 25 años
15-25 años
45,45%
5-15 años
27,27%
2-5 años
0%
menos de 2 años
En Antofagasta, la distribución del personal es más bien variable. El mayor porcentaje se concentra
en el rango entre 2-5 años de permanencia en la entidad, le sigue a este el grupo de que se
encuentra entre 15-25 años, luego con el mismo porcentaje (17.85%) se encuentran dos grupos
entre 5-15 años y más de 25 años, un 14.28% del personal ha estado trabajando hace menos de
dos años en la institución.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-12
Gráfico N° 9.2.3-6
Antofagasta
17,85%
más de 25 años
21,42%
15-25 años
17,85%
5-15 años
28,57%
2-5 años
14,28%
menos de 2 años
En Coquimbo la mayoría del personal ha estado trabajando entre 5-15 años ( 41.02%), le sigue a
este el rango entre 15-25 años (33.33%). Un 10.25% y un 12.82 % han estado trabajando menos
de dos años y entre 2-5 años, respectivamente. Sólo un 2.56% ha estado trabajando por más de
25 años. La DPA de la Araucanía Norte también presenta un comportamiento similar, la diferencia
se da, principalmente, porque esta última no tiene personal que este trabajando en la institución
por más de 25 años. Esto se observa en el Gráfico N° 9.2.3-7y en el Gráfico N° 9.2.3-8.
Gráfico N° 9.2.3-7
Coquimbo
2,56%
más de 25 años
33,33%
15-25 años
41,02%
5-15 años
12,82%
2-5 a ñ o s
10,25%
menos de 2 años
Gráfico N° 9.2.3-8
A r a u c a n ía N o rte
0%
33,33%
28,57%
más de 25 años
15-25 años
5-15 años
19,04%
2 -5 años
19,04%
menos de 2 años
La subdirección del ambiente del Maule, también presenta un comportamiento similar al de
Coquimbo. En Maule el 37.17% del personal perteneciente a la Subdirección ha estado trabajando
entre 5-15 años y un 32.05% entre 15-25 años. Seguido a esto hay dos grupos, uno que ha estado
entre 2-5 años y el segundo con igual porcentaje (15.38%) ha estado trabajando por más de 25
años.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-13
Gráfico N° 9.2.3-9
M a u le
15,38%
más de 25 años
32,05%
15-25 años
37,17%
5-15 años
15,38%
2-5 años
0%
menos de 2 años
En la DPA de Puerto Montt la mayoría del personal ha estado trabajando en la institución entre 1525 años, seguido a esto está el grupo de personas que ha permanecido entre 5-15 años,
concentrándose en ambos el 68.17% del total del personal. La DPA de Los Angeles también
concentra la mayoría del personal, 50%, en el rango de 15-25 años, pero a diferencia de Puerto
Montt presenta personal que ha estado trabajando por menos tiempo, un 10% menos de 2 años y
otro 10% entre 2-5 años . Ambas situaciones se observan en los siguientes gráficos.
Gráfico N° 9.2.3-10
P u e r t o M o n tt
27,27%
más de 25 años
36,36%
15-25 años
31,81%
5-15 años
0%
4,54%
2 -5 años
menos de 2 años
Gráfico N° 9.2.3-11
Los Angeles
15%
50%
más de 25 años
15-25 años
15%
10%
10%
5-15 años
2-5 años
menos de 2 años
La DPA de Valdivia es la única que concentra la mayoría de su personal en el rango con más de
25 años de permanencia en la institución, le sigue a este un 31.81% del personal con una
permanencia entre 5-15 años. Además es posible observar que ha estado ingresando personal en
los últimos 5 años.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-14
Gráfico N° 9.2.3-12
Valdivia
36,36%
más de 25 años
22,72%
15-25 años
31,81%
5-15 años
4,54%
2-5 años
4,54%
menos de 2
años
En la DPA de Aysén la mayoría del personal (46.66%) ha estado trabajando entre 5-15 años y
seguido a este se encuentra el personal que ha permanecido entre 15-25 años que equivale al
40% del personal. También es posible señalar que ha ingresado nuevo personal en los últimos dos
años.
Gráfico N° 9.2.3-13
Aysén
0%
40%
más de 25 años
15-25 años
46,66%
5-15 años
0%
13,33%
2-5 años
menos de 2 años
Tanto la DPA de Iquique como la de Arauco presentan un comportamiento bastante diferente al
resto concentrando su personal en rangos específicos. Para el caso de la DPA de Iquique el 80%
del personal ha permanecido trabajando en la institución entre 5-15 años y sólo en los últimos 5
años se observa el ingreso de nuevo personal correspondiente al restante 20%. Gráfico N°
9.2.3-14 muestra esta situación.
En cambio la DPA de Arauco concentra el 75% de su personal en el rango de 2-5 años de
permanencia en la institución. Sólo el 16.67% del personal ha estado trabajando por más de 25
años. Esta situación puede reflejar que la DPA es más bien nueva y se está formando o ha existido
una renovación de personal Gráfico N° 9.2.3-15 .
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-15
Gráfico N° 9.2.3-14
Iquique
0%
más de 25 años
0%
15-25 años
80%
5-15 años
10%
2-5 años
10%
menos de 2 años
Gráfico N° 9.2.3-15
A rauco
16,67%
más de 25 años
0%
15-25 años
0%
5-15 años
75%
2 -5 años
8%
menos de 2 años
En general, el porcentaje de personal con menos de dos años trabajando y personal con más de
25 años trabajando es, generalmente, bajo en relación al total. Es decir, la muestra se comporta
como se esperaba sin presentar situaciones extremas. El porcentaje de personal que se encuentra
en el rango de permanencia entre 2-5 años es bastante variable siendo representativo,
principalmente, de la DPA de Arauco, SESMA, Antofagasta y Osorno. Para conocer la variabilidad
se calculó el coeficiente de variación para cada variable que indica el año de permanencia en la
institución, estos se presentan en la siguiente tabla.
Tabla 9.2.3-1 : Coeficiente de variación por rango de años de permanencia del personal en
las DPA
Rango de Años
<2
2-5
5-15
15-25
>25
Coeficiente de Variación
0.74
1.04
0.57
0.61
1.13
Como se aprecia en la Tabla 9.2.3-1 las cinco variables relacionadas con los años de permanencia
del personal en las DPA tienen un coeficiente de variación alto, sin embargo, es posible afirmar
que tanto el rango entre 5-15 años como el rango entre 15-25 años son los que presentan una
menor variación en relación al resto de las variables, mostrando que existe una heterogeneidad
menor en las DPA entre estos rangos.
La DPA de Arauco, es la única donde el mayor porcentaje de personal se encuentra entre los 2-5
años de permanencia (75%) y le sigue a este porcentaje el personal con más de 25 años, esta
situación muestra que esta entidad es nueva, donde se está formando la capacidad fiscalizadora,
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-16
si se asocia a la variable de educación se puede señalar también que el 75% de los fiscalizadores
cuenta con estudios universitarios completos, lo que favorece la capacidad técnica de esta DPA.
Con el fin de conocer cual es la dotación de personal que se destina a contaminación ambiental, se
les preguntó acerca del personal destinado a este tema, de manera conocer la importancia del
23
tema ambiental en las DPAs. De las encuestas, se puede señalar que, el porcentaje de personal
destinado a la fiscalización ambiental es bajo y cuando se les preguntó por fiscalizadores que se
dedicaban exclusivamente a contaminación ambiental el porcentaje se reduce aún más. Esto se
puede apreciar en el Gráfico N° 9.2.3-16.
Gráfico N° 9.2.3-16
Personal dedicado a fiscalizar contam inación am biental
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
Magallanes
Aysén
Montt
Puerto
Osorno
Valdivia
norte
Araucanía
Arauco
Los
Angeles
Maule
Antofagasta
SESMA
0%
Como se observa en el Gráfico N° 9.2.3-16 no aparecen las DPA de Iquique y Coquimbo. Esto
dado que en estas DPA señalan que sus fiscalizadores son polivalentes, es decir todos están
destinados a cumplir todas las funciones de acuerdo a las necesidades que tengan las
instituciones en determinados momentos, y no existe una distribución especifica de personal para
las determinadas tareas que deben cumplir. La DPA que destina un mayor porcentaje de personal
a fiscalizar contaminación ambiental es la DPA de la Araucanía Norte.
Al analizar la situación por número de habitantes que deben cubrir los fiscalizadores destinados a
materias de contaminación ambiental, se puede observar en el Gráfico N° 9.2.3-17 que existe gran
variabilidad entre las distintas DPAs.
Arauco y Araucanía Norte presentan una situación favorable en relación al número de habitantes
por fiscalizador que trabajan en el tema de contaminación ambiental. El resto de las DPAs se
comporta de manera similar donde la distribución de habitantes por fiscalizador es más bien alta.
23
Se debe recordar que las DPA cumplen con diversas funciones y entre ellas se encuentra el tema ambiental
donde se destina personal a fiscalizar contaminación ambiental ( PM 10, emisión de arsénico, emisión de
ruidos molestos). El resto de las funciones tiene relación con control de alimentos, saneamiento básico entre
otros.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-17
Gráfico N° 9.2.3-17
Número de habitantes por f iscalizadores destinados a contaminación ambiental
250,000
200,000
150,000
100,000
50,000
Magallanes
Aysén
Montt
Puerto
Osorno
Valdivia
norte
Araucanía
Arauco
Los Angeles
Maule
Antofagasta
SESMA
0
En el Gráfico N° 9.2.3-18 se observan las DPA que destinan parte de su personal exclusivamente
a fiscalizar contaminación ambiental. Como se puede apreciar sólo 6 de las 13 DPA (46.15%) que
fueron encuestadas señalan que tienen fiscalizadores que se dedican exclusivamente a fiscalizar
contaminación ambiental, el resto tiene fiscalizadores multifuncionales. Esto revelaría una
heterogeneidad de la estructura organizacional de las DPA, puesto que se observa que DPAs de
tamaños similares se organizan de formas diferentes.
Gráfico N° 9.2.3-18
Personal dedicado exclusivamente a contaminación ambiental
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
SESMA
Antofagasta
Maule
Arauco
Aysén
Magallanes
En la subdirección del ambiente de Magallanes es donde se observa un mayor porcentaje de
personal destinado exclusivamente a contaminación ambiental, considerando que en esta región
también existe cierto desarrollo industrial resulta pertinente que esta DPA tenga personal dedicado
a este tipo de fiscalización. De igual modo sucede con el Sesma, ya que la Región Metropolitana
presenta un gran desarrollo industrial. Para el caso de Antofagasta se justifica por la presencia de
fundiciones en la región, las que deben ser fiscalizada por dicha DPA.
Otra función que desempeñan las DPA, que tiene importancia para este estudio corresponde al
programa de vigilancia de calidad del aire. Este programa toma importancia en aquellas ciudades
donde resultan pertinentes temas ambientales como la emisión del material particulado y la emisión
de arsénico al aire entre otras. Si bien la calidad del aire no necesariamente es visto como un tema
problemático en todo el país, el porcentaje de DPAs que tiene un programa de vigilancia de calidad
de aire es un indicador de la capacidad de trabajo materializada para este tema. Del total de
encuestas recibidas, sólo cuatro (23.07% del total de encuestados) mencionaron contar con dicho
programa (Antofagasta, SESMA, Araucanía Norte Y Osorno) y sólo en dos de ellas hay
fiscalizadores con dedicación exclusiva, estas son el SESMA y la DPA de Antofagasta, en ambas
ciudades la situación en relación al PM 10 es crítico. Además, en Antofagasta se debe fiscalizar el
problema de la emisión de arsénico que resulta de las fundiciones. Estas dos entidades
corresponden al 15.38% del total de los encuestados.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-18
En Araucanía Norte y Osorno también tienen dentro de sus funciones el programa de vigilancia de
calidad del aire, pero a diferencia de las dos anteriores, estas no tienen personal con función
especifica, es decir, hay destinadas dos personas para estas actividades, pero están sujetas a
realizar otras actividades también. Con relación a Osorno, esta ciudad presenta problemas
asociados a material particulado, no obstante, como se señaló no cuentan con personal que se
dedique exclusivamente al tema. En el Gráfico N° 9.2.3-19 se muestra el porcentaje de personal
destinado a vigilancia de la calidad del aire en estas DPA.
Gráfico N° 9.2.3-19
P e r s o n a l d e d i c a d o a vig i l a n c i a d e l a c a l i d a d d e l a i r e
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
SESMA
An to fa g a s ta
Ara u c a n ía n o r te
O s o rno
En general, no es posible sacar conclusiones en relación a la importancia de este programa en
aquellas zonas donde existen problemas asociados a la calidad del aire debido a que no se
recibieron respuesta a las encuestas por parte de todas las DPA.
9.2.4
Equipamiento
Respecto a la dotación de equipamiento es posible establecer que los fiscalizadores para poder
desempeñar de manera adecuada sus funciones requieren de ciertos equipos que faciliten sus
tareas, entre ellos, quizás el más emblemático es la dotación de computadores con que cuenten.
La disponibilidad de computadores puede ser considerado como un buen indicador de la
disponibilidad de recursos complementarios a los recursos humanos. Los computadores permiten
registrar y procesar la información de manera más eficiente. Esto resulta importante, ya que al
tener registros de las mediciones es posible realizar comparaciones entre las distintas zonas,
analizar cómo ha ido evolucionando el cumplimiento de las distintas normas, y permite visualizar
las carencias que existen en cada área. Por ende, debiera existir una dotación adecuada de
acuerdo al número de fiscalizadores que existen.
De la información obtenida en las encuestas se puede señalar que, en general, la dotación de
computadores es regular y, además, es muy variable entre las distintas DPAs. El coeficiente de
variación para este indicador resultó ser 0.97, este permite afirmar que la disponibilidad de
computadores por fiscalizador es de gran heterogeneidad en las distintas DPA, lo cual no es una
buena señal considerando que esta herramienta facilita el desempeño de los fiscalizadores.
Al observar el Gráfico N° 9.2.4-1, se aprecia que en la mayoría de las DPA hay un equipo para 1 a
3 personas, no obstante en Los Angeles, Antofagasta, Puerto Montt e Iquique la dotación de
computadores es bastante baja para el número de fiscalizadores con que cuentan y las labores
que realizan. A esto se suma el hecho que estas agencias, además, tienen más de una oficina
satelital (salvo Iquique), esto muestra claramente que no es posible llevar de manera automatizada
la información que son capaces de recopilar producto de las fiscalizaciones. Se percibe que, en
general, en las zonas más centrales del país las DPAs cuentan con más recursos ( salvo Los
Angeles) lo cual tiene sentido, ya que, comúnmente, están más densamente pobladas, y por lo
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-19
tanto, tienen también más oficinas satelitales, no sería lógico que estas no contaran con más
computadores dado la cobertura que tienen.
Gráfico N° 9.2.4-1
Número de fiscalizadores por computador
20
fiscalizadores/computador
18
16
14
12
10
8
6
4
2
Aysén
Arauco
Magallanes
Osorno
Araucanía
norte
Coquimbo
Valdivia
Maule
SESMA
Iquique
Puerto Montt
Antofagasta
Los
Angeles
0
Dependiendo de la norma en cuestión, se necesitan también otros equipos especiales para
fiscalizar y realizar las distintas mediciones. En el caso de la norma de emisión de ruido se necesita
de sonómetros para poder medir los niveles de ruido. La disponibilidad de sonómetros puede ser
vista como un indicador de los recursos complementarios, específicamente relacionados con las
normas ambientales.
Para conocer la situación que tienen las distintas DPA en relación con la aplicación de la norma de
emisión de ruidos molestos, a los encuestados se les preguntó con cuántos equipos contaban y el
año en que los adquirieron. El 69.2% de los encuestados señaló que cuentan con un sonómetro en
la DPA. El 15.38% de los encuestados indicó no contar con sonómetro, en Los Angeles se está
comprando el equipo y en Arauco tienen uno, pero se encuentra en mal estado. En Aysén cuentan
con 2 sonómetros, en el SESMA cuentan con 9 equipos. Era de esperarse que en la Región
Metropolitana se contara con más equipos dada la población que deben cubrir, además, esta
institución participó desde el principio en la elaboración de la norma y en la implementación de la
misma.
En relación al año de adquisición del equipo es importante señalar que el DS 146 es una
modificación de la antigua norma DS 286. El sonómetro especificado en la actual norma es de
características distintas al que se utilizaba en la aplicación del DS 286, por lo que, aquellas
instituciones que ya contaban con sonómetros tuvieron que cambiar el instrumento. El 61.53% de
las instituciones han adquirido el instrumento a partir de 1998.
Gráfico N° 9.2.4-2
Número de sonómetros por DPA
2
1.5
1
0.5
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-20
Artauco
Angeles
Los
Magallanes
Puerto Montt
Osorno
Valdivia
norte
Araucanía
Maule
Coquimbo
Antofagasta
Iquique
Aysén
0
Analizando la situación en las distintas regiones se observa que la mayoría sólo cuenta con un
equipo, esta situación reflejaría que el agente fiscalizador no siempre estaría en condiciones de
atender todas las denuncias que recibe, si se considera la población que cubren, y además, el
hecho que algunas de las DPAs tienen más de una oficina satelital. Esto se complica aún más en
aquellas áreas donde el fiscalizador debe trasladarse de un lugar a otro para realizar la medición,
especialmente en zonas más alejadas de la oficina de la DPA.
Gráfico N° 9.2.4-3
Número de habitantes por sonómetro
Aysén
Magallanes
Iquique
norte
Araucanía
Osorno
Valdivia
Antofagasta
Puerto Montt
Coquimbo
Maule
1,000,000
900,000
800,000
700,000
600,000
500,000
400,000
300,000
200,000
100,000
0
En el Gráfico N° 9.2.4-3, se muestra el indicador número de habitantes por sonómetro para mostrar
la disponibilidad del equipo para la población en las diferentes DPA. Se calculó el coeficiente de
variación cuyo resultado fue de 0.66. Al igual que el resto de los indicadores calculados
anteriormente, este refleja la heterogeneidad presente en las DPAs.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-21
9.3
Evaluaciones globales
Aún cuando se cuenta con información de la mitad de las DPA es posible establecer ciertas líneas
generales para una evaluación global. Del análisis realizado en la sección anterior es posible
señalar que se observa una gran heterogeneidad en las características de las DPAs regionales. La
heterogeneidad detectada debe ser juzgada a las luz de dos consideraciones diferentes: por un
lado, la heterogeneidad detectada puede ser visto como una necesidad que surge de la
variabilidad con que los problemas sanitarios se manifiestan en el territorio nacional. Esta sería
entonces una heterogeneidad por adaptación a las necesidades. Por otro lado, existe una
heterogeneidad que no responde a las necesidades prácticas y que no es deseable. Diferenciar
entre estos dos tipos de heterogeneidad no es fácil en un contexto de información imperfecta. Sin
embargo, existen ciertos ejemplos que muestran que existen ámbitos de heterogeneidad no
deseables. Un ejemplo, es la variabilidad en la disponibilidad de tecnologías de manejo de
información, reflejado por el número de computadores que no puede ser atribuido a una adaptación
a las necesidades sino a un acceso heterogéneo a recursos, lo cual determina posibilidades
heterogéneas de realización de actividades de seguimiento de la implementación de normas. En
conclusión, la heterogeneidad debe ser juzgada con cuidado pero es un indicador relevante.
Esta heterogeneidad no sólo se observó en los gráficos, sino que también, al analizar distintas
variables e indicadores tales como: número de habitantes por fiscalizador, número de oficinas
satelitales por DPA, nivel de educación, entre otros.
En la mayoría de estos, el coeficiente de variación mostró gran variabilidad en la muestra. Se debe
considerar, además, que estas variables suelen estar relacionadas, por ejemplo, un nivel de
educación alto se asociaría con una mayor capacitación por parte del personal, lo cual favorece a
la capacidad fiscalizadora, ya que los fiscalizadores pueden enfrentarse a situaciones más
complejas de análisis. Además, si una persona está capacitada es posible el uso de tecnologías y
herramientas especificas como el uso de computadores, esto, al mismo tiempo, facilitaría el
proceso de procesamiento de la información recopilada en las inspecciones.
Por otro lado, la dotación de personal está asociada al número de oficinas satelitales con que
cuentan y la población que deben cubrir. Para esto resulta importante considerar las actividades
económicas que afectan las determinadas áreas, ya que de ello dependerá la demanda de
fiscalización, no resultaría funcional tener una sobrecarga de personal y recursos en áreas donde
no se presentan grandes problemas ambientales.
De acuerdo a lo observado en las DPAs, es posible indicar que existen DPAs donde las variables
se relacionan y además se potencian, por lo tanto, la heterogeneidad observada es aún mayor. De
esta manera, podemos encontrar que existen DPAs donde no sólo un factor hace que las labores
de fiscalización fueran más difíciles de realizar sino que un conjunto de factores se relacionan y
condicionan que la institución funcione de la manera más adecuada posible. No obstante, también
se puede observar DPAs donde las variables que afectan el funcionamiento de la institución dan
las condiciones para que la capacidad fiscalizadora se acerque a la mejor posible.
Es así como se puede señalar que, en la DPA de Iquique se observan algunas condiciones que
señalan que encontraría mayores dificultades para desarrollar su trabajo de agente fiscalizador, y
por ende, debe hacer un mayor esfuerzo. Esta DPA debe atender a una población de 208.397
habitantes y tan sólo cuenta con 10 fiscalizadores, los cuales son polivalentes, es decir, deben ser
capaces de atender todas las actividades que desempeña dicha institución.
A su vez sólo un 40% de fiscalizadores posee educación superior y el restante 60% posee
educación media completa. Un 80% del personal que trabaja en la DPA ha permanecido en dicha
institución entre 5-15 años. En relación con los recursos con que cuenta, sólo posee un
computador y un sonómetro, los cuales deben ser compartidos por todo el personal. Un factor que
atenuaría sus debilidades es que la mayor población está concentrada en Iquique, por lo tanto, no
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-22
es necesario un gran desplazamiento por parte de los fiscalizadores, lo que justifica, a su vez, que
no posea ninguna oficina satelital.
En la DPA de Coquimbo se cuenta con 39 fiscalizadores los cuales deben atender a una población
de 538.450 habitantes. Dada la dispersión de la población que existe, la DPA cuenta con 9 oficinas
satelitales. En relación con el nivel de educación de su personal, un 60% de estos posee
educación superior y, al igual que en Iquique, la mayoría del personal tiene una permanencia entre
los 5-15 años. Además, el personal es polivalente debiendo desempeñar diversas funciones.
En cuanto al número de computadores esta situación es buena, ya que existe una disponibilidad
aproximada de 3 personas por computador. Respecto del sonómetro poseen un equipo, el cual
debe estar disponible para todas las oficinas satelitales.
Otra DPA que tiene condiciones que hacen más difícil su trabajo es la de Los Angeles. Esta debe
atender a una población de 364.162 habitantes y cuenta con 20 fiscalizadores, los que se reparten
entre las 3 oficinas satelitales que posee. A esto se suma el hecho que tiene a su disposición sólo
un computador; si tuviera mayor disponibilidad de computadores sería más fácil el manejo de
información y permitiría también una mejor comunicación a través de las oficinas satelitales.
Cabe mencionar, que esta DPA señaló no contar hasta el momento con sonómetro, de hecho
están en el proceso de compra. Considerando que el DS 146 entró en vigencia en 1998,
claramente, se observa un atraso en la implementación de la norma de emisión de ruidos molestos
por parte de la institución. Se debe señalar que en el decreto anterior al DS 146 se usaba otro tipo
de sonómetro, el cual no es compatible con el sonómetro especificado en el decreto vigente.
Un factor que favorecería la capacidad fiscalizadora es el nivel de educación presentado por el
personal, el 100% de estos tienen educación superior, esto favorece las capacitaciones que se
puedan realizar y, también, a la posibilidad de aumentar la dotación de equipos (computadores), ya
que no habría dificultad para que el personal adoptara dicha tecnología. Al observar los años de
permanencia del personal en la DPA, la mayoría ha estado entre 15-25 años. Si bien estos
representan personal más bien mayor también se observa que existe un 35% del personal que
tiene una permanencia menor lo que favorecería los procesos de capacitación sin el temor que
exista rotación de este. Esta DPA, también, tiene un 10% de su personal que se dedica a fiscalizar
temas ambientales.
Puerto Montt corresponde a otra DPA que presenta algunos aspectos que dificultarían su
capacidad fiscalizadora. Esta debe atender a una población de 475.470 habitantes con una
dotación de 22 fiscalizadores. Estos se reparten en tres oficinas satelitales (Puerto Montt, Castro y
Ancud) y sólo cuentan con dos computadores y un sonómetro.
Si se considera la población que deben atender y la dotación de recursos que poseen, claramente,
se observa una insuficiencia de recursos por parte de esta DPA, que impediría un mejor
desempeño de la capacidad fiscalizadora. Asociado a esto, esta el hecho que son localidades que
se encuentran relativamente lejanas, por lo tanto, dificulta el desplazamiento del equipo (en este
caso sonómetro), para realizar las mediciones en los momentos oportunos. Tampoco existiría una
adecuada disponibilidad de computadores para los fiscalizadores lo que impide el registro y
automatización de las mediciones y evaluaciones que se realizan.
Del total de fiscalizadores un 9.1% se dedica a temas ambientales (sin dedicación exclusiva) y el
resto se destina a las otras actividades que cumplen (como prestaciones generales, saneamiento
básico, control de alimentos, salud ocupacional entre otras). En esta DPA se observa que la
mayoría del personal ha estado trabajando entre 15-25 años y seguido a este rango encontramos
personas que han estado trabajando más de 25 años. Es posible señalar, también, que no está
ingresando nuevo personal a la institución. En relación con el nivel de educación que presenta,
este sería bueno, donde el 59% del personal tiene educación superior.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-23
Del mismo modo como se observaron DPA con mayores dificultades en el ejercicio de su
capacidad fiscalizadora existen otras donde se observa que existen factores que posibilitan y
favorecerían un mejor desempeño por parte de la institución.
La DPA de Arauco presentaría un comportamiento que facilitaría el desempeño de su capacidad
fiscalizadora. Esta institución debe atender a una población de 160.000 habitantes para ello,
dispone de 12 fiscalizadores y se distribuyen en cinco oficinas satelitales. El 75% del personal que
trabaja en la DPA tiene educación superior, como se ha mencionado anteriormente, este factor
favorece el proceso de capacitación y el uso de herramientas de mayor tecnología. De hecho esta
institución posee 8 computadores lo que permite una distribución adecuada por fiscalizador,
facilitando el proceso de sistematización de las mediciones que realizan y de la información que se
recopila.
Del total del personal el 16.67% se dedica exclusivamente a temas de contaminación ambiental y
el resto se dedica a las otras actividades que deben desempeñar. Esto, generalmente, no ocurre
en las otras DPAs. En relación con los años de permanencia el 75% del personal ha estado
trabajando entre 2-5 años en la institución, lo que reflejaría que la institución es más bien nueva,
esto asociado a un alto nivel de educación facilitaría los procesos de capacitación para los
fiscalizadores. En relación con la dotación de sonómetro, si bien contaban con uno señalaron que
ahora se encontraba en mal estado, este es un factor que puede ser mejorado y debe buscarse la
manera para obtener recursos económicos que les permitan solucionar este problema, ya que sin
dicho instrumento es imposible fiscalizar la norma de emisión de ruidos molestos.
La DPA de Aysén atiende a una población de 96.405 habitantes y cuenta con 15 fiscalizadores los
que se distribuyen entre la DPA central y una oficina satelital. El nivel de educación presentado por
el personal es alto, ya que el 87% posee educación superior. En relación con el tiempo de
permanencia de los fiscalizadores, el 46.66% ha estado trabajando entre 5-15 años. Ambos
factores favorecen a la capacitación que se les puede entregar, como también al uso de
computadores, de hecho en esta DPA existe una buena disponibilidad de computadores para los
fiscalizadores, poseen ocho equipos lo que debiera permitir un mejor manejo y gestión de la
información.
A su vez esta DPA cuenta con dos sonómetros a diferencia del resto de las DPA donde la regla
general es contar con uno. Esto implica que tanto la oficina central como la oficina satelital cuentan
con un sonómetro y no sería necesario el desplazamiento del instrumento. En esta DPA también
existe destinación de personal a contaminación ambiental con dedicación exclusiva (6.66%), esto
mostraría que existe una distribución de funciones entre el personal.
Otra DPA que presenta buenas condiciones para ejercer su capacidad fiscalizadora es la DPA de
Magallanes. Esta debe cubrir una población de 157.769 habitantes para lo cual cuenta con 20
fiscalizadores y se distribuyen en dos oficinas satelitales. De estos el 100% posee un nivel de
educación superior, lo que permitiría una mejor capacitación y el uso de tecnologías. Estos tienen
una dotación adecuada de computadores facilitando el proceso de la fiscalización en cuanto la
información que puedan procesar. Del total de fiscalizadores el 40% se dedica exclusivamente al
tema de contaminación ambiental, si se compara con el resto de las DPA es un porcentaje
bastante alto considerando que en algunas instituciones los fiscalizadores son multitareas y están
dedicados a todas las labores. Al igual que en la mayoría de las DPA sólo cuentan con un
sonómetro, pero esta situación se vería favorecida por el hecho que la población que deben
atender es menor y en esta zona no debieran presentarse demasiados casos críticos por la
emisión de ruidos molestos.
Si bien estas dos últimas DPA deben atender a menos población y esto favorece su capacidad
fiscalizadora, también, se observa que cuenta con una dotación mayor de recursos tanto físicos
como humanos que están disponibles para desempeñar una mejor labor.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-24
Finalmente, se debe analizar la situación del SESMA, este debe cubrir una población de 6.189.964
habitantes para lo cual dispone de 165 fiscalizadores. Esta institución no posee oficinas satelitales,
y se estructura de una forma distinta, debido a que es un servicio de salud, por lo tanto cuenta con
diferentes reparticiones que se dedican a distintas funciones, como el programa de calidad del aire,
el de salud ocupacional, entre otros. Del total del personal el 13.93%, se dedica exclusivamente al
tema de contaminación ambiental y el 10.90% se dedica exclusivamente al programa de vigilancia
del aire, es natural que exista dotación de personal para estas funciones dado los problemas
ambientales que existen en la Región Metropolitana.
En relación con el nivel de educación presentado es alto, ya que el 74.5% del personal tiene
educación superior. Por otro lado, el mayor porcentaje del personal (44.84%) ha estado trabajando
entre 2-5 años y un 43.63% entre 5-15 años. Tal como se ha señalado anteriormente, estos
factores permiten mayor grado de capacitación y la adopción de nuevas tecnologías, esto toma
mayor importancia si se considera que muchas veces el SESMA es la institución encargada de
capacitar a las instituciones regionales, por lo tanto, es importante que ellos cuenten con buenos
elementos para que estas instancias sean posibles.
En cuanto a la dotación de equipos, estos cuentan con 51 computadores y 9 sonómetros, si bien
son más que en el resto de las regiones, también se debe considerar que existen de igual forma
más agentes regulados y habitantes que atender. En resumen, se puede señalar que es la entidad
que cuenta con una mayor dotación de personal y, además, este se organiza en departamentos
específicos, por lo tanto cada uno de ellos tiene su propio personal y estos desempeñan diferentes
funciones. También tiene una mayor dotación de recursos que les permite trabajar de manera más
adecuada. Es importante destacar que el Sesma es un servicio de salud en sí mismo, por lo cual
su forma de operar administrativamente es totalmente diferente al resto de las DPA´s.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
9-25
10.- Programa
Ambientales
Básico
de
Implementación
de
Normas
10.1 Introducción
El principal objetivo del PBI es facilitar la implementación de una normativa y lograr que su
aplicación alcance un mayor grado de eficacia y eficiencia. A través del estudio se ha detectado
que existen claramente tres fases que afectan la aplicación de las normativas ambientales. En
primer lugar, se encuentra la etapa de elaboración de la norma, en segundo lugar encontramos la
etapa de implementación y por último, la etapa de fiscalización. Como se ha mencionado
anteriormente, estas tres etapas están estrechamente relacionadas. En la medida que las tres se
planifiquen adecuadamente se logrará una aplicación eficiente y eficaz de las normas. Dado que
CONAMA es la responsable del desarrollo de las normativas ambientales, esta debe considerar
desde el momento que elabora una norma la forma en que esta se implementará.
Es necesario que tanto la etapa de elaboración como la de implementación tengan una buena
planificación para que se traduzca en una adecuada fiscalización y con ello se logre el
cumplimiento de las normas y de esta manera alcanzar los objetivos trazados en las normas.
Debido a esto resulta de vital importancia que durante la fase de elaboración se contemple también
la fase de implementación. Si bien en los primeros estados de la elaboración de la norma la
implementación no tiene mayor incidencia, esta va aumentando a medida que finaliza el proceso
de elaboración. El proceso de implementación debe ir tomando su propio peso y lograr que una
vez que termine la etapa de elaboración de la norma se utilice el tiempo necesario en completar el
diseño del PBI, para luego proceder a su aplicación una vez que la norma ya esta en vigencia.
Debe existir una interacción entre los organismos que están involucrados tanto en la elaboración
como en la implementación. La institución que elabora la norma debe prever la o las instituciones
que serán responsable de la implementación e invitarlas a participar en el proceso de elaboración.
También es importante que exista una coordinación entre ambas entidades con el fin de lograr un
proceso organizado donde todos los involucrados o afectados por la introducción de la nueva
normativa tengan claro su rol participativo. Este trabajo conjunto debiera traducirse en una norma
aplicable con objetivos reales y cumplibles.
El trabajar de manera conjunta permite que se establezcan conexiones entre las instituciones y
personas involucradas favoreciendo el proceso de implementación en la práctica.
Resulta, entonces, esencial contar con un programa básico de implementación al momento de
implementar las normas. Lo relevante de este programa es que es de carácter genérico por lo
tanto, es una pauta que puede ser utilizado en cualquier norma ambiental, permitiendo a la vez que
cada norma incorpore los aspectos específicos que le competen.
A continuación se presenta un cuadro donde se muestran las fases involucradas en el desarrollo
de las normas. Posteriormente, en la parte final del capitulo se entrega el esquema del programa
de implementación propuesto en el estudio.
Cuadro: Fases en el desarrollo de una norma
A c tividades / T iem p o
to
t1
t2
Elaboración de la norm a
D iseño del PBI
Aplicación del PBI
Etapa de Fiscalización
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-1
t3
t4
t5
El objetivo final al crear una norma ambiental es la protección del medio ambiente, para ello la
norma debe establecer claramente lo que regula, las exigencias específicas y los organismos que
resultan involucrados, asegurando de esta forma el cumplimiento de las reglas que establece. Para
que la aplicación de una norma sea eficaz y eficiente, en vez de dejar que las instituciones
24
responsables de hacerla cumplir hagan una puesta en marcha de carácter espontáneo , es
conveniente desarrollar un programa básico de implementación (en adelante “PBI”) con el fin de
planificar los pasos a seguir y así asegurar su adecuada aplicación.
En primer lugar, es necesario definir qué se entiende por un Programa Básico de Implementación
(PBI). En términos generales, por “programa” se entiende en el presente documento el
establecimiento en detalle, orden y magnitud, de las acciones necesarias que deben ser
ejecutadas para lograr un objetivo central y una serie de objetivos subordinados a este. En
segundo lugar, el término “básico” se refiere a que el PBI es lo mínimo necesario para lograr los
objetivos y metas planteadas, y a la vez, se refiere a una estructura de carácter más bien genérica
de lo que se requiere en la mayoría de los casos. En otras palabras, el PBI es la guía genérica que
orientará el diseño de los Programas de Implementación (PI) en los casos específicos que se
darán a futuro.
Adicionalmente, según los conceptos detectados en la revisión de la experiencia internacional se
puede señalar que dentro del contexto de las normas ambientales el término “implementación” es
usado en dos diferentes acepciones:
1. Como el total de acciones que deben ser desarrolladas desde el momento en que se reconoce
la existencia de un problema ambiental hasta alcanzar la solución y el nivel de cumplimiento
deseado.
2. Alternativamente, como todas las acciones necesarias que deben ser ejecutadas desde la
aprobación legal de la normativa hasta su puesta en marcha o también hasta alcanzar un nivel
deseado de cumplimiento.
En el presente estudio, se ha optado por utilizar la segunda definición. Dado que el proceso de
implementación queda encadenado con el resto del proceso de elaboración de la norma, aún en el
25
caso de tomar la segunda definición, resulta difícil establecerlo del todo separado.
A pesar de utilizar la segunda definición, será conveniente que la norma incorpore algunos
aspectos que se explicaran más adelante, como es el establecimiento de un cronograma de metas
de cumplimiento.
Básicamente la realización del PBI supone que en forma previa o paralela al proceso de
elaboración de la norma se han resuelto las siguientes interrogantes:
•
•
•
•
¿Cuáles son los objetivos de la norma?
¿Cuáles son las actividades básicas que deben desarrollarse para cumplir dichos objetivos?
¿Quiénes son los responsables de implementarla?
¿Cómo se financiarán dichas actividades?
En el caso que alguna de estas u otras resoluciones no hayan sido incluidas dentro de la norma,
entonces deberá ser el diseño del PBI el que lo establezca.
24
Durante las entrevistas realizadas a las diferentes DPA se reflejó el carácter espontáneo que tuvo la
implementación, entendiéndose por esto que no hubo una planificación al momento de implementar las
normas sino que se actúo de acuerdo a las condiciones del momento.
25
Esto es así debido a que existen influencias recíprocas. El diseño de la norma influye en el PBI, pero
además la estrategia que puede ser adoptada en el PBI influye también en el diseño de la norma.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-2
10.2 Aspecto institucional del PBI
Un PBI debe ser diseñado y luego llevado a la práctica. En general, se ha propuesto que sea
elaborado en forma paralela al proceso normativo el cual es coordinado y liderado por CONAMA.
Luego, debe ser llevado a cabo por las instituciones fiscalizadoras. De ahí que la elaboración y
puesta en práctica de los PBI involucra una desafío institucional, dado que la institución que lo
elabora no es la misma que lo pone en práctica. Entonces, se puede decir que esto determina la
necesidad que las instituciones fiscalizadoras sean incorporadas con mayor intensidad al proceso
de elaboración de normas donde se generará el PBI. Solo de esa manera el plan generado podrá
ser recibido positivamente por la institución fiscalizadora.
Además de lo anterior, se debe considerar la posibilidad que en la fase de puesta en práctica de
los PBI se considere la participación de CONAMA puesto que ello involucra un actor que puede
aportar una visión más general de la implementación de las normas.
Adicionalmente, en muchos casos, la puesta en práctica de las normas quedará en manos de más
de una institución fiscalizadora. En dichos casos, será conveniente que el PBI considere algún
mecanismo de coordinación interinstitucional. Con respecto a este punto, se debe considerar que
muchas veces se cae en la tentación de promover grandes reorganizaciones con el fin de lograr la
coordinación. Sin embargo, las experiencias más exitosas en coordinación interinstitucional están
asociadas a aproximaciones más livianas, tales como aquellas que no involucran reestructuración
sino trabajo en común. Además, se debe tener presente que la coordinación institucional
generalmente nace y se ve fortalecida del conocimiento mutuo y por el establecimiento de
relaciones de confianza entre los funcionarios de diferentes instituciones. Por ello, es fundamental
considerar actividades que propendan a ello durante el proceso de diseño de los PBI.
Adicionalmente, una vez que las relaciones son fluidas y las condiciones para la coordinación
están dadas, se puede considerar la posibilidad de que la coordinación esté amparada por la
existencia de pronunciamientos administrativos formales, tales como convenios de cooperación u
otros, puesto que ello mejora las posibilidades de continuidad. Sin embargo, los pronunciamientos
formales no son los más efectivos en inducir la coordinación, sino existe una voluntad real de las
personas involucradas.
10.3 Contexto en el cual se desarrolla el PBI
Antes de definir la estructura del PBI y explicar las líneas principales de acción que lo conforman,
es importante destacar que existen algunos aspectos que pueden ser considerados en una etapa a
priori a la implementación de las normas y que afectan directamente a dicho proceso. Estos
aspectos pueden facilitar las tareas que deben realizar los agentes involucrados en la
implementación. A continuación se desarrollan estos temas.
10.3.1 Criterios de Priorización
La priorización puede asociarse a dos temas. Por un lado, a la priorización que se le da a la norma
al momento de elaborarla y por otro lado, a la importancia del tema dentro de la institución que
resulta ser fiscalizadora. En relación al primer tema la priorización estará dada de acuerdo a las
metas propuestas que deben cumplirse al entrar en ejecución la norma. Debe establecerse
claramente si los resultados se esperan a corto plazo, mediano o largo plazo, ya que estos factores
determinarán la implementación de dicha norma. Según esto se pueden establecer distintos plazos
para que la comunidad que resulta ser regulada tome las medidas que sean necesarias para
ajustarse a los nuevos requerimientos impuestos en la normativas.
Las normas que tienen relación con la salud de las personas (sobretodo en el caso de las normas
primarias de calidad), generalmente, rigen en todo el territorio nacional. Ello, se deriva de principios
fundamentales consagrados en la Ley tales como la igualdad de los derechos de las personas a la
salud o a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Entonces, estas normas imponen a la
autoridad una meta bastante alta puesto que implican una implementación a nivel nacional. Sin
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-3
duda que estos principios son válidos y correctos. Sin embargo, la lógica que parece imperar es
que dado que la norma protege la salud de las personas y las personas pueden vivir en todo el
territorio nacional, entonces el mandato es implementarlas en todo el territorio nacional.
Lamentablemente, por motivos prácticos y de escasez de recursos ello no resulta posible en la
práctica. No obstante, no debe perderse de vista que son las personas el eje fundamental de estas
normas y no el territorio, por lo cual la implementación debe ser realizada de manera de cubrir la
mayor proporción posible del territorio habitado. Además, la escasez relativa de los recursos
determina que el camino priorizado de implementación sea el único camino practicable.
Sin embargo, muchas veces la estrategia de priorización no es incluida en el diseño de la norma.
En esos casos, será importante que el programa de implementación sí lo considere dado que la
norma tiene un carácter más permanente mientras que el programa de implementación tiene un
carácter más bien transitorio. Dado que, en la práctica, la priorización es casi inevitable debido a
escasez de recursos y multiplicidad de problemas a resolver que enfrenta la autoridad, el diseño de
los criterios de priorización es fundamental para que la implementación presente un perfil similar a
través del territorio nacional. Sólo de esa forma se estará respetando el principio de fondo, que es
la igualdad.
Una implementación priorizada implica considerar una fase de diagnóstico o prospección en la que
se determine en qué casos o zonas su implementación es más urgente. Luego de ello, en las
zonas en que la urgencia sea menor se debe establecer un programa de vigilancia, de actuación
paulatina o de actuación condicionada a la superación de ciertos umbrales.
La priorización de la normativa determinará aspectos como la capacitación a realizar ( ya sea para
la entidad que fiscaliza como para la comunidad regulada), el establecimiento de plazos y metas
para difundir la norma, la flexibilidad que se dará a la implementación de la norma, pudiendo hacer
una diferenciación de acuerdo al tamaño de la empresa, localidad donde está ubicada
(dependiendo si la norma es de urgencia en la región o no). Y además, como se mencionó
anteriormente la priorización de recursos, esto recae, principalmente, en la institución que resulta
fiscalizadora. Esta debe organizarse y estructurar su presupuesto considerando por una parte, las
funciones que debe cumplir normalmente y por otra, adaptarse a las nuevas exigencias que les
impone la nueva normativa.
10.3.2 Criterios de Adaptación y Flexibilización a las realidades locales
Cuando las normas son primarias, esto es, tienen que ver con aspectos de calidad ambiental que
determinan la salud de las personas, por principios fundamentales, deben ser comunes para todo
el territorio nacional. Sin embargo, como no todo el territorio está habitado con la misma densidad
es inevitable que las normas sean aplicadas en forma diferente en diferentes zonas. Por ello, es
fundamental contar con criterios de adaptación de las normas a las diferentes realidades locales.
Por otro lado, cuando las normas tienen que ver con emisiones o con aspectos de calidad
ambiental no relacionados con la salud de las personas, las normas pueden variar en el territorio.
Sin embargo, se ha detectado que en muchos de estos casos el proceso normativo también tiende
a normar en forma común y sin hilar fino entre las diferentes realidades regionales.
Una de las conclusiones más recurrentes del trabajo fue que las normas deben considerar las
diferentes realidades regionales. Chile es un país que presenta condiciones muy variables en su
territorio por lo cual las normas ambientales deben considerar este hecho.
Lo anterior puede materializarse principalmente en dos aspectos. Por un lado, con un proceso de
diseño normativo que considere, con el mayor énfasis posible, las diferencias regionales a la hora
de establecer las normas y sus procedimientos asociados, y por otro lado, con un proceso de
diseño normativo que establezca flexibilidad en las definiciones asociadas a la norma de manera
que estas puedan ser adaptadas a las realidades regionales.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-4
Con el término adaptabilidad regional se quiere decir que exista la posibilidad de aplicar las normas
a las diferentes situaciones locales más que decir que la adaptación de las normas debe ser una
materia influida por el sistema de división político administrativo que posee el país. En otras
palabras, la adaptabilidad regional no pasa por crear diferentes normas para diferentes regiones
sino por crear normas que sean adaptables a diferentes realidades locales.
Muchas veces durante el proceso de elaboración de las normas las reparticiones regionales
consultadas no tienen datos que justifiquen la consideración de las diferencias regionales, por lo
cual, pesa el criterio de normas comunes para todo el territorio. Por ello, es fundamental que el
proceso normativo tenga presente de manera prioritaria la consideración de dichas diferencias.
Con respecto a la generación de normas flexibles, el enfoque más aceptado ha sido distinguir dos
aspectos de una norma, un aspecto central que no sea flexible y una serie de aspectos accesorios
que sí pueden ser flexibles. Por ejemplo, en el caso de una norma de calidad primaria, la idea es
que el valor normado de calidad ambiental sea común a todo el territorio nacional, pero donde
medirlo y la forma de medirlo pueden quedar como definiciones flexibles.
Esta conclusión nace de diversos casos que han sido detectados durante el estudio. Un ejemplo,
es la definición de estación de monitoreo representativa de la calidad del aire. Si se aplican las
definiciones de la Región Metropolitana al resto del territorio nacional, claramente no son prácticas.
Lo mismo ocurre con la definición de qué es una actividad industrial, un establecimiento que no es
relevante en la ciudad de Santiago puede serlo en un pueblo de menor tamaño. Por ello, es
fundamental que las normas dejen la posibilidad de ser modificar o adaptar ciertas definiciones
accesorias a diferentes realidades. No obstante, se ha destacado que es importante que ello no
deje abierta la posibilidad de que la aplicación regional de las normas sea más laxa.
10.3.3 Criterios de Gradualidad
El tema de la gradualidad toma importancia en lo referente al tamaño de empresas. Dentro de la
comunidad que resulta regulada encontramos distintos tamaños de empresas, a esto se asocia el
tema de disponibilidad de recursos. Generalmente, las empresas pequeñas se ven limitadas en
sus recursos económicos, por lo que, cuando se elabora una nueva norma y entra en vigencia,
muchas de las empresas reguladas no pueden adoptar de manera inmediata las tecnologías
necesarias para producir o funcionar de acuerdo a lo establecido en las normas. Es necesario que
en la implementación se consideren diferentes plazos, es decir, se les otorgue mayor tiempo a las
empresas pequeñas para que puedan organizarse y dado que es posible que no tengan capacidad
propia para mitigar los problemas puedan asesorarse por profesionales externos y así tomar las
medidas necesarias.
Al diseñar un programa de implementación es importante definir cuales son los grupos regulados y
entender lo mejor posible su tamaño, comportamiento, capacidad, motivación y disposición a
cumplir. Conociendo esto, es posible desarrollar una adecuada estrategia para lograr el
cumplimiento por parte de los regulados y optimizar su efectividad considerando los factores de
flexibilidad. No obstante, la identificación dependerá en gran medida del tamaño y número de
fuentes.
10.3.4 Cooperación Público - Privada
Dentro de las actividades del programa de implementación es importante incluir actividades de
análisis de las posibilidades de cooperación público - privado. En el presente estudio, se ha
detectado que en algunos casos las normas son diseñadas sin considerar una fase de
colaboración y prevención. En algunos casos, antes de implementar el curso final de acción
previsto en una norma, la cooperación entre el agente fiscalizador y el agente regulado puede
rendir bastantes frutos. Esto ya ha sido incorporado en el diseño de algunas normas y los
procedimientos derivados de estas. En general, es de esperar que esta tendencia continúe.
Asimismo, la incorporación de los agentes regulados al diseño y puesta en práctica de los planes
de implementación puede ser una extensión de dicha tendencia.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-5
Dentro de este tema se puede señalar además, que las empresas de manera independiente y de
acuerdo a motivación propia pueden adoptar medidas para trabajar de una manera
ambientalmente adecuada. En relación a esto, el EIA juega un rol importante puesto que las
empresas que desean entrar a un determinado sistema deben hacerlo de acuerdo a las exigencias
que existen. Esta situación es aplicable a las nuevas empresas pero, los mayores problemas
surgen con las empresas que ya existen y que deben ajustarse a las exigencias de las normativas
Estas deben realizar modificaciones en su estructura y organización para adaptarse a los
requerimientos.
La comunidad regulada puede tomar iniciativas para producir de acuerdo a estándares que
permitan producir de una forma amigable con el medio, lo cual esta motivado por aspectos como,
el deseo de evitar futuras responsabilidades empresariales y personales sobre compensaciones
que tuvieran que hacer por no cumplir con determinadas exigencias.
10.3.5 Vigilancia por medio de inspecciones o autocontrol
Otro punto que afecta más bien a la elaboración de la norma, pero que sin duda influye
directamente en su implementación es la forma en que será fiscalizada. Entendiéndose por
fiscalización a un sistema de control de cumplimiento, este puede basarse en inspecciones o bien,
en un sistema que opere, principalmente, por autocontroles y por lo tanto, el control este dirigido a
la evaluación de los reportes que entregue la comunidad regulada.
En una primera etapa la institución encargada de la elaboración e implementación de las normas
debiera establecer las características que son necesarias para clasificar una norma como de
autocontrol, es decir, cuales son las mínimas características necesarias para poder implementar
este sistema. Esto ya que, según lo recopilado de la experiencia extranjera y de los resultados
obtenidos del estudio (experiencia nacional), este método parece presentar ventajas sobre el
sistema de fiscalización por medio de las inspecciones. Sin embargo, no debe olvidarse que aún
cuando presenta ventajas sobre el otro sistema, esta metodología puede ser mejorada.
Esto toma importancia ya que la forma de fiscalizar afectará el diseño de la norma. En un sistema
de fiscalización basado, esencialmente, en inspecciones el diseño debe estar orientado a reforzar
dicho sistema a través de las visitas y la información que se recopile de ellas mientras que en un
sistema de autorregulación se debe fortalecer la capacidad técnica para evaluar los reportes que
son entregados por las empresas reguladas.
Las inspecciones que se realicen pueden ser de distintos tipos, inspecciones dentro o fuera de las
instalaciones, pueden programarse o realizarse por sorpresa, e incluso se pueden realizar
reinspecciones. El objetivo de una inspección es recopilar datos para entender el funcionamiento
técnico de una empresa y obtener su desempeño ambiental. En las inspecciones existen diversas
maneras para ver el cumplimiento, confirmar si la planta funciona de acuerdo a los requerimientos,
analizar los datos, equipos y procedimiento de vigilancia, efectuar vigilancias comparativas,
observar la realización de la operación, ayudar a desarrollar controles de las actividades, confirmar
los programas de control y garantía de calidad, identificar medidas para evitar problemas y
confirmar si las normas se cumplen.
Sin embargo, como se ha mencionado anteriormente, la escasez de recursos es siempre un tema
importante al momento de implementar las normas, es por esta razón que el método de autocontrol
surge como un buen sistema para lograr el cumplimiento. En este tipo de procedimiento los costos
son incurridos, fundamentalmente, por la empresa regulada, lo cual facilita la labor del fiscalizador
ya que se evitan los costos que se asocian a la realización de las inspecciones, tales como horas
extras, viáticos entre otros. Al ser la empresa quién realice los monitoreos, esta se ve obligada a
internalizar los costos y ajustarse de manera de cumplir con las exigencias requeridas, además,
permite que exista un mayor compromiso por parte de la comunidad regulada.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-6
10.3.5.1 Elaboración de un manual de aplicación
Según la información recopilada a través del estudio, se observó que en la medida que existe un
manual de aplicación de la norma, las personas involucradas en el proceso ven facilitadas sus
labores, por lo tanto, se considera que al momento de implementar la norma debiera existir algún
manual que apoyara el proceso. Tanto para el caso de normas que seguirán bajo el sistema de
inspecciones como para aquellas que se manejen mediante autocontroles, se recomienda la
elaboración de un manual de aplicación. Estos deben estipular claramente los pasos que las
empresas reguladas deben seguir para recopilar la información, resultado de esto se obtendrán
informes homogéneos con datos obtenidos bajo las mismas condiciones.
Los manuales de aplicación son complementos de las actividades de capacitación que se realicen
destinadas a los fiscalizadores o a los regulados. Es importante, que en tales manuales vaya
especificada toda la información que resulte útil para quienes deben implementar las normas. Dado
que las capacitaciones tienen la característica de ser una actividad temporal, el manual de
aplicación corresponde a un apoyo permanente tanto para los fiscalizadores como para los
regulados, ya que, si bien en el momento de recibir la capacitación puede quedar todo claro para
los participantes, al momento de llevar a la práctica los procedimientos pueden surgir dudas. Al
existir un manual bien elaborado este puede permitir aclarar las incógnitas que surgen al momento
de la aplicación de la normativa.
Entre los temas que debieran ser considerados en un manual orientado a un sistema de inspección
se encuentran:
• división de la comunidad regulada en áreas
• selección de empresas a monitorear
• número de inspecciones que se deben realizar
• inspecciones notificadas versus sorpresas
• frecuencia de la inspección
• metodología a seguir
• información que debe ser recopilada
• rol del inspector
• pasos a seguir en caso de que la empresa inspeccionada no este cumpliendo con la
exigencias de la norma
• determinar un seguimiento a los regulados que presenten algún incumplimiento
Asimismo, es importante que la entidad fiscalizadora asegure que las inspecciones se realicen con
la mayor objetividad posible, lo cual debiera resultar de las actividades de capacitación que reciban
los inspectores. La institución fiscalizadora debe diseñar planes para manejar a la comunidad
regulada. Dependiendo de la norma, el fiscalizador deberá establecer las actividades que resulten
más idóneas para cumplir con su función.
Si bien lo ideal es considerar los temas que se mencionaron en los párrafos anteriores, es
importante recordar que no siempre se dispone de un presupuesto para llevar a cabo dichas
actividades, por lo tanto, el fiscalizador deberá priorizar aquellas actividades que le parezcan de
mayor importancia.
Si bien los requisitos específicos de vigilancia pueden variar de un sector a otro al elaborar un
manual de aplicación se deben considerar aquellos aspectos que son generales a todos y luego
cada sector va incluyendo los requerimientos específicos.
Un manual de aplicación orientado a empresas que son afectadas por normas que se regulan bajo
sistema de autocontrol debiera considerar lo siguiente:
• empresas sujetas a muestreos y vigilancia
• parámetros que deben medirse
• condiciones bajo las cuales deben medirse los parámetros
• registro de datos (frecuencia)
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-7
•
•
frecuencia de los registros
presentación de informes (formato común)
El hecho que exista un formato común permite que se puedan comparar diferentes comunidades
reguladas y lograr una evaluación en base a datos que son medidos bajo las mismas condiciones.
Además, el manual debe especificar cuando se considera que los límites están siendo
sobrepasados y las acciones que se deben seguir cuando esto sucede.
La información que se obtiene de los autocontroles resulta de mucha importancia dado que
reflejará lo que está sucediendo en las empresas reguladas, en el fondo dará cuenta del
cumplimiento que estén teniendo. El uso de la información obtenida en los informes puede permitir
lo siguiente:
1. Proporcionan una medida del desempeño en relación con los límites o exigencias establecidas
2. Aseguran que las tecnologías de control de la contaminación operan de manera efectiva
3. Proporcionan un sistema de alerta temprana sobre posibles problemas de contaminación
4. Dan información para los inventarios de emisiones que se puedan realizar
5. Permiten evaluar el efecto de las descargas al medio ambiente
6. Proporciona datos para seguir las tendencias del desempeño y los efectos ambientales
La institución encargada de elaborar las normas deberá determinar la óptima estrategia para
motivar el cumplimiento y no fomentar el incumplimiento. Según la experiencia extranjera, se puede
señalar que en aquellos países donde existe la tendencia a ignorar las exigencias de las
normativas, una estrategia para que los regulados cumplan con las normativas, es a través del
cambio de comportamiento que estos pueden tener con tal de evitar sanciones. Si las empresas
reguladas conocen a otros agentes regulados que han sido sancionados por no cumplir, estos
empiezan a percibir que la fiscalización esta siendo eficiente y por lo tanto, estos cumplen con los
requerimientos a los cuales están sujetos. Por otro lado, en situaciones donde los problemas
financieros son la principal barrera para cumplir, alguna forma de soporte económico o ventaja
hacia la comunidad regulada debiera ser una estrategia que provocará impacto para lograr el
cumplimiento.
10.4 Estructura del PBI
El PBI se concibe como un documento de carácter genérico que busca facilitar la implementación
de una normativa desde el momento de su elaboración, pero que además permita vincularse con
las metas y actividades específicas de cada normativa. Es decir el PBI tiene una estructura base o
principal definida que se vincula fácilmente con la mayor parte de las normas ambientales, pero
que se completa en sus detalles con las particularidades de cada norma específica. La riqueza de
contar con un PBI está en que, a pesar de su carácter genérico, establece de antemano el tipo de
especificación de detalles que tendrá cada unidad tratada, y por lo tanto, adelanta el tipo de
información, actividades, responsabilidades y financiamiento que se requerirá en cada caso.
Es decir, el PBI es una estructura fija cuyo resultado final es variable y dependerá en cada caso de
la importancia que se le otorgue a cada norma y del compromiso de los agentes involucrados.
Se propone, en un principio, una estructura matricial entre las que llamaremos Líneas Principales
de Acción y la Pauta de Contenidos del Programa. Cabe recordar que lo que se busca es un
programa básico, y por lo tanto, en el diseño del PBI debe tenerse presente la simplicidad y
precisión.
Las Líneas Principales de Acción son aquellos factores que se han detectado en el estudio como
responsables de mayor incidencia en el logro de la eficacia y la eficiencia en la implementación y
aplicación de normas ambientales.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-8
La Pauta de Contenidos del Programa asegura que esté detallada la respuesta de qué, cómo,
quién y cuándo para cada objetivo de implementación.
Las Líneas Principales de Acción se desprenden de la evaluación de las normas preexistentes y la
Pauta de Contenidos del Programa de los contenidos mínimos que debe tener de acuerdo a una
estructura lógica de planificación.
10.5 Líneas Principales de Acción
Como se señaló anteriormente, de los resultados obtenidos en el estudio surgieron factores que
son importantes de tratar, ya que si estos se manejan adecuadamente permitirán una buena
implementación de la norma y con ello se lograrán los objetivos establecidos en la norma de forma
eficiente y eficaz.
Entre los temas que necesitan ser abordados encontramos: capacitación, gestión de la información
y capacidad técnica de los agentes involucrados. A continuación se desarrollaran en detalle cada
uno de ellos.
10.5.1 Gestión de la información
10.5.1.1 Recopilación de información
La recopilación de información se puede dividir en dos etapas, la primera se refiere a la
información necesaria para la planificación de la normativa; es decir, toda aquella información
necesaria para la elaboración de una norma que considera desde sus inicios la factibilidad de
cumplimiento y fiscalización.
La segunda se relaciona más con el proceso operativo de la norma, cómo se priorizará la
fiscalización y cómo se evaluará el grado de cumplimiento; esta información apunta a mejorar la
eficiencia de estos procesos. Sin embargo, en la práctica estas dos etapas se mezclan, como se
mencionó anteriormente y así se pudo apreciar en la revisión de la experiencia extranjera.
Si bien lo ideal es contar con la mayor cantidad de información disponible para elaborar e
implementar alguna normativa, se debe señalar que este proceso involucra un alto costo, el cual no
siempre es posible asumir, debido a las limitaciones de presupuesto que tienen las instituciones.
Estas deben organizarse de manera de poder planificar y ejecutar las tareas que son necesarias
con la información que pueda estar disponible o que resulte razonable obtener.
Para priorizar y obtener la información necesaria para el diseño de una norma y posteriormente su
PBI se deben considerar los siguientes aspectos:
§
§
§
§
§
§
§
§
¿Qué información se debe obtener?
¿Quién es el responsable de obtenerla?
¿Quién es el responsable de su registro?
¿Por cuánto tiempo se debe manejar la información en los archivos?
¿Qué tipo de análisis de información es requerido?
¿Quién requerirá este análisis y con qué frecuencia?
¿Qué sucede si alguna información es confidencial?
¿Qué sucede si la información debe ser entregada al público?
La información recopilada en esta etapa permite establecer los objetivos que se quieren lograr y,
además, permite la identificación de las autoridades responsables para la implementación de las
normas como la definición de las entidades que resultan afectadas por la norma.
Con la información obtenida acerca de la situación que existe en relación a las regulaciones que
están vigentes se puede preparar un diagnóstico de la situación actual, esto permite:
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-9
i)
j)
k)
l)
m)
n)
o)
p)
Entender los aspectos técnicos involucrados y preparar un listado de aspectos claves y sus
agentes de decisión
Catalogar todas las plantas productivas (fuentes contaminantes)
Establecer los niveles corrientes de cumplimiento de todas estas plantas productivas
Establecer criterios de priorización
Priorizar los temas o aspectos que deben ser atendidos
Priorizar las plantas productivas por nivel de cumplimiento
Evaluar el nivel de esfuerzo requerido para cumplir
Evaluar las prácticas corrientes y donde los cambios y mejoras son requeridas
La realización del diagnóstico entrega una visión global de lo que ocurre con las organizaciones
que están presentes en el mercado antes de la elaboración de la norma. La institución encargada
de implementar la norma debiera considerar esta situación y dar las condiciones y plazos
necesarios para que las comunidades que resulten reguladas puedan adaptarse a los nuevos
requerimientos.
Pero, como se señaló anteriormente esta obtención de información está fuera de los límites del
programa básico de implementación. En este se debe considerar la obtención de información que
resulte relevante para lograr un cumplimiento adecuado de la norma, sin tener que incurrir en
demasiados costos por parte de las instituciones que resulten responsables de vigilar a las
comunidades reguladas, es decir, lograr el cumplimiento al menor costo posible.
10.5.1.2 Flujo de información
El flujo de información es una de las líneas de acción fundamentales de un PBI. Este tiene diversos
aspectos, por un lado está la difusión de la norma dentro de las instituciones del estado y hacia los
regulados y beneficiarios. Además, es vital el flujo de una serie de otros contenidos anexos, tales
como los pasos a seguir por cada agente, los datos generados y los canales para la transmisión de
resultados del seguimiento entre otros.
La difusión de la norma es uno de los aspectos primordiales. Además de la norma, la difusión de
otros antecedentes estrechamente vinculados es un tema esencial dentro de la implementación de
la norma. Este es uno de los primeros pasos que involucra la implementación. Debe asegurarse
que la información llegará en forma clara y precisa a beneficiados, regulados y fiscalizadores. Este
hecho queda constatado en el estudio, donde se puede apreciar que quienes estaban informados
actuaban con mayor eficiencia. Es importante dar a conocer los derechos y deberes que cada
26
norma establece, así como los procedimientos y las instituciones involucradas . En la medida que
la difusión de la norma sea expedita permite a los agentes regulados y fiscalizadores identificar las
tareas que necesitan realizar para cumplir con las exigencias que se derivan de su entrada en
vigencia y a los beneficiados apoyar y cooperar con la fiscalización conociendo sus derechos y los
mecanismos de denuncia. Por lo tanto, es posible señalar que, el objetivo de la difusión de la
norma es relacionar rápidamente a los involucrados con la norma.
La difusión de la norma se debe originar desde la institución que inicia la implementación hacia los
agentes que resultan directamente afectados por la aplicación de normativa. Es necesario que se
establezca una estrategia de canales de difusión claros de acuerdo al alcance que se desea lograr.
Para ello, se debe identificar claramente a la institución responsable de la implementación y las
personas que resultan responsables de la difusión. Esto permite que el resto de las entidades
involucradas reconozcan a quién acudir en caso de necesitar información específica de la norma.
Así, la institución que implementa la norma es la encargada de determinar que persona o
departamento dentro de su institución será la responsable de ejecutar esta tarea.
26
Aún cuando durante la elaboración de la norma existe una etapa de Participación Ciudadana, esta no
reemplaza la difusión a la que se hace alusión aquí, puesto en esta ocasión se da a conocer el texto final y
oficial de la norma, los manuales de procedimiento, cursos de capacitación y cualquier antecedente
vinculados.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-10
Como se mencionó anteriormente, la difusión debe estar orientada a los todos los agentes que
resultan afectados por la normativa, es decir, fiscalizadores, regulados y beneficiarios. A
continuación se desarrollará el tema para cada agente.
•
Fiscalizadores
Es importante que exista una difusión rápida hacia los fiscalizadores, ya que serán estos los
encargados de inspeccionar que la norma se esté cumpliendo. Al entrar en vigencia una nueva
regulación, no siempre los agentes fiscalizadores cuentan con la capacidad técnica suficiente, por
lo tanto, una rápida difusión les permite determinar las necesidades de capacitación, personal y
dotación de equipos para desempeñar de manera adecuada su función.
La institución responsable de implementar la norma debe:
ü
ü
ü
Designar al departamento o persona responsable de informar sobre la norma.
Establecer metas para dar a conocer la norma a los fiscalizadores.
Identificar y establecer canales de comunicación rápidos.
Una forma de establecer buenos canales de comunicación es por medio de protocolos de
comunicación. El objetivo de estos es seguir un canal regular de comunicación, pero que trabaje de
manera independiente y no sea demasiado burocrático de manera que el flujo que se produzca sea
expedito y eficiente. Una lección es que no es necesario, para todos los casos, el uso de los
conductos regulares. Por ello, se debe establecer en que casos son y en que casos estos no son
necesarios.
•
Regulados
Es importante que la difusión de la norma este enfocada, principalmente, hacia la comunidad
regulada, ya que en definitiva es esta quien dará el cumplimiento a la norma. La importancia de la
participación del resto de los agentes se debe a que al conocer la norma, permiten vigilar al
regulado para que tome las medidas necesarias y así cumpla con los requerimientos a los que está
sujeto.
Es importante que los regulados tengan accesibilidad a la información. Para ello, es fundamental
que esta identifique al organismo pertinente en caso de necesitar datos relacionados con la norma,
como también los protocolos de comunicación que son establecidos por las entidades pertinentes.
Como se mencionó anteriormente, las asociaciones gremiales pueden establecer canales de
comunicación con las empresas. Estas pueden organizar además, talleres donde comuniquen
acerca de la norma y los parámetros que se están regulando de manera que toda la comunidad
regulada conozca las exigencias que se establecen en la norma y de que manera las afecta. Esta
instancia les debería permitir conocer las alternativas a las que pueden optar para cumplir.
Los regulados también pueden establecer canales de comunicación con los beneficiados. Esta
difusión permitirá educar a los beneficiados en relación al tema de contaminación.
Las empresas u organizaciones reguladas pueden desarrollar talleres de difusión sobre el
resultado su gestión ambiental hacia la comunidad que resulta afectada por su funcionamiento.
Esta situación puede resultar beneficiosa para el regulado puesto que al promover el conocimiento,
mostrará a la comunidad beneficiada un interés por cumplir con las normativas. De esta manera, se
creará una relación positiva entre regulado y beneficiados.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-11
•
Beneficiarios
Según la experiencia extranjera, los ciudadanos y las organizaciones de interés público realmente
se interesan en cuestiones relativas al cumplimiento de la legislación ambiental. Quieren normas
ambientales sólidas y esperan que se apliquen de manera rigurosa. Asimismo, desean tener pleno
acceso, y en todo momento, a la información de los registros de cumplimiento de las industrias y
empresas, así como de las iniciativas de aplicación gubernamentales. Sin embargo, en Chile aún
existe falta de conciencia en relación a los temas ambientales, si bien ha aumentado el interés y la
participación ciudadana en los últimos años, los problemas ambientales no están dentro de las
prioridades de los ciudadanos, a menos que se vean directamente afectado por alguno. Estos
toman un rol activo, generalmente, cuando son afectados por problemas ambientales tales como
ruidos molestos, concentración de elementos de carácter tóxico. Además, se debe considerar que
por lo general la ciudadanía no se encuentra muy informada sobre los temas ambientales y por lo
tanto, no conocen las consecuencias que estos puedan tener.
Si se desarrollara el interés público este podría medir la efectividad de al menos tres aspectos
principales de las políticas y estrategias de aplicación de la legislación ambiental:
1. si contribuyen a mejorar la calidad ambiental
2. si conducen a un mayor cumplimiento en términos generales
3. si proporcionan información precisa y accesible sobre el tipo y número de acciones de
cumplimiento, los cambios del grado de cumplimiento como resultado de estas acciones y su
relación con una mejor calidad ambiental.
Para lograr una mayor participación por parte de la ciudadanía y también por parte de los
regulados es necesario realizar un proceso educativo para que entiendan en qué consiste la
prevención de la contaminación y los controles ambientales; trabajar con los que contaminan para
mejorar su desempeño; y lograr que cada agente asuma su responsabilidad en los procesos de
contaminación y trabajo por disminuir los niveles de tolerancia.
Si bien no siempre se da importancia a la difusión de la norma a los beneficiarios, es muy relevante
que estos conozcan las regulaciones, especialmente, cuando son regulaciones que actúan por
medio del procedimiento de denuncias y que son realizadas por la comunidad afectada por el no
cumplimiento de la norma. Un ejemplo de está situación lo constituye la norma de emisión de ruido
que actúa mayoritariamente por denuncias. Si la comunidad ni siquiera tiene información básica
sobre aspectos tales como cuál es la institución a la cual debe acudir para realizar las denuncias,
difícilmente se logrará un alto impacto con la norma.
El programa de implementación debe establecer canales de difusión por los cuales el beneficiado
se informe en relación a la norma. Esta difusión debiera provenir de la institución que implementa
la norma. El agente fiscalizador también debería difundir la norma, pero como se mencionó en el
estudio muchas veces estos por carecer de suficiente personal no difunden la norma por suponer
que crearán una demanda por fiscalización que no serán capaces de atender.
Entonces:
ü
ü
ü
Debería crearse una entidad accesible y eficaz en los ámbitos local, regional y nacional
para recibir las denuncias de no cumplimiento de las normas a fin de que exista mayor
confianza entre el público, las autoridades competentes y las industrias o empresas.
Se podría desarrollar un trabajo conjunto entre autoridades municipales y vecinos.
Las denuncias debieran considerarse como un recurso y no como una molestia. Para las
dependencias encargadas de la aplicación son señal de que algo anda mal, esta situación
permite a las autoridades competentes mantenerse al tanto de casos geográficamente
alejados o de aquellos que no puedan vigilarse de manera continua.
De lo anterior, se desprende que una condición básica para que exista la participación ciudadana
es la disponibilidad de información que tengan.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-12
Adicionalmente, es importante la difusión que puedan realizar las otras instituciones involucradas,
ya sea a través de charlas o talleres, que permitan al beneficiado participar activamente del
proceso. Al respecto, se puede señalar que en el presente estudio se ha detectado que las
Municipalidades son las instituciones a las que la gente recurre en forma espontánea. Entonces,
las Municipalidades pueden ser vistas como socios naturales para los esfuerzos de entrega de
información a los ciudadanos.
10.5.2 Capacidad técnica y de equipamiento
Se entiende por capacidad técnica, las habilidades o recursos con que puedan contar los agentes
involucrados en la norma. De los objetivos y metas que emanan de la norma se desprenden las
capacidades técnicas que requerirán tanto los fiscalizadores como los regulados.
• Fiscalizadores
Como se señaló, la entrada en vigencia de alguna normativa trae como consecuencia una serie de
actividades y adaptaciones que deben realizar los agentes para poder hacer cumplir la norma. El
agente fiscalizador para que desempeñe adecuadamente su rol debe contar al menos con el
mínimo de herramientas que permitan realizar una adecuada fiscalización del proceso. Muchas
veces la normativa involucra la adquisición de nueva dotación de instrumentos o equipos que les
permitan realizar monitoreos y procesar información, pero además de esto se necesita personal
que posea las habilidades técnicas para poder evaluar la información una vez recolectada. Es
importante que el programa de implementación considere este tema ya que para la adquisición de
los equipos es necesaria la disponibilidad de presupuesto. Por lo tanto, la institución responsable
del programa de implementación debe informar y capacitar en este tema a la entidad fiscalizadora
de manera que se coordinen para determinar como operaran.
El tema de la capacidad técnica tiene estrecha relación con la capacitación, ambas deberían
coordinarse de manera conjunta para lograr mejores resultados. Así cuando se entrega
capacitación a los fiscalizadores se está aumentando la capacidad técnica de estos, al adquirir los
conocimientos necesarios para lograr una fiscalización eficaz.
En relación a la adquisición de instrumentos es algo que debe definirse desde principio, ya que si
este costo es asumido por los fiscalizadores implica como ya se ha mencionado antes una
reorganización dentro del presupuesto que estos tienen para realizar sus actividades.
Otro punto que resulta importante tiene relación con la distribución de los equipos que son
necesarios para monitorear o realizar las mediciones para llevar a cabo la fiscalización de las
normas. Si se necesita de algún equipo especifico para realizar las mediciones debe contemplarse
en el texto de la norma como también podría especificarse en el manual de aplicación. Para
determinar dicha distribución debiera tenerse en cuenta factores como población o comunidad
regulada que debe atender, número de oficinas fiscalizadoras, prioridad de la norma en la
localidad, entre otros. Debiera existir una adecuada distribución de equipos de manera que el
proceso de fiscalización sea más eficiente y logre su objetivo.
Al momento de elaborar la norma se debiera contar con información acerca de las entidades
reguladas como para poder hacer una estimación de los recursos con que estas deben contar.
Además, dado el limitado presupuesto con que se cuenta muchas veces, resulta conveniente tener
claro los gastos en que se debe incurrir para obtener la dotación de equipos o si es necesario
recurrir a otras formas de financiamiento, independiente de la entidad fiscalizadora. Al analizar la
capacidad fiscalizadora de las DPAs la dotación de equipos fue un aspecto que mostró debilidad.
Si se considera la variable proxi utilizada en el análisis de la capacidad fiscalizadora, como fue la
dotación de sonómetros especificado en el DS 146/97, la mayoría de las oficinas sólo cuenta con
un sonómetro, es evidente que en áreas de gran población no es suficiente y más si se considera
que muchas veces es necesario el desplazamiento de un lugar a otro para realizar las mediciones.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-13
En la medida que los fiscalizadores cuenten con los recursos necesarios será más fácil el logro de
todos los objetivos propuestos en la norma.
• Regulados
La capacidad técnica que posean los regulados determinará el grado de cumplimiento que puedan
tener de la regulación. Generalmente, las normas establecen exigencias específicas que no son
fáciles de cumplir. En el programa de implementación se debe considerar este punto y la institución
encargada de la implementación debe entregar la información o herramientas necesarias para que
el regulado pueda adaptarse a las exigencias.
ü
Se debieran especificar los plazos necesarios donde el regulado pueda optar a una mayor
capacidad técnica si no cuenta con ella.
ü Las capacitaciones entregadas en relación a la norma debieran permitir aumentar esta
capacidad.
ü Establecer los plazos para que los regulados adquieran los nuevos equipos.
Facilitar especialistas en el tema, a empresas que tal vez no puedan optar por sus propios medios
a mayores capacidades técnicas por limitación de recursos económicos.
10.5.3 Capacitación
La importancia de este factor en la implementación de la norma es bastante alto. De acuerdo a lo
que se observó en el estudio de las cuatro normas, existe una directa relación entre la capacitación
y el cumplimiento de las regulaciones. Se entiende por capacitación el conjunto de actividades que
están dirigidas a los agentes relacionados a la aplicación de la norma. Esta actividad es realizada
27
con el fin de desarrollar y conservar habilidades técnicas y de comportamiento. Este aspecto es
esencial para ayudarles en la realización eficaz de sus tareas. A su vez, también es primordial, la
capacitación dirigida a la comunidad regulada de manera que conozcan las exigencias a las que
están sujetas y puedan conocer las tecnologías que se requieren para producir de acuerdo a los
requerimientos establecidos en las regulaciones.
En términos resumidos, el objetivo de la capacitación es facilitar el proceso de la implementación
por medio de la entrega de los conocimientos necesarios para la adecuada aplicación de la norma.
La institución encargada del programa de implementación de la norma debe:
ü
ü
ü
ü
Revisar cuál es el ordenamiento institucional y las responsabilidades atribuibles a cada sector.
Determinar los alcances de la institución y establecer las necesidades futuras respecto al
equipo profesional, que la nueva legislación impondría.
Una vez definida la institución fiscalizadora se debiera realizar un análisis de sus capacidades,
para de este modo diseñar las capacitaciones.
Elaboración de un manual de aplicación dirigido a fiscalizadores como también hacia las
comunidades reguladas.
Esto último, debido a que son ellos quienes, primero deben dar a conocer la normativa al resto de
instituciones involucradas.
Dado que se necesita capacitación tanto para los fiscalizadores como para la comunidad regulada,
se desarrollará el tema para ambos agentes.
•
Fiscalizadores
27
En muchos casos las habilidades que posee el personal, se pierden o disminuyen con el paso de tiempo o
la rutina de las labores. Debido a esto, es necesario que se capacite para así mantener vigente al personal.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-14
En primer lugar, debiera existir capacitación por parte del organismo responsable de implementar
la norma hacia el organismo que se define como fiscalizador. Este debería entregar las primeras
herramientas para que el fiscalizador se relacione con la norma. Entre los temas que se desarrollen
en la capacitación se debiera encontrar:
a.- Difusión de la norma hacia los fiscalizadores.
b.- Realización de talleres, seminarios que permitan explicar las exigencias a las que se someten
los regulados
c.- Definir las mínimas actividades necesarias que deben realizar los fiscalizadores para lograr un
buen cumplimiento de la norma, lo cual también debiera estar establecido en la norma.
d.- Establecer claramente cuál será la institución coordinadora de la implementación de la norma.
e.- Al conocer la institución coordinadora, establecer los protocolos de comunicación.
f.- Entregar a los fiscalizadores las metas o cronograma de cumplimiento que se establecen en la
norma.
g.- Determinar si la capacitación a la comunidad regulada la entrega quién implementa la norma o
el agente fiscalizador.
•
Comunidad Regulada
En el programa de implementación se debe establecer también la capacitación a la comunidad
regulada. Esta puede ser dada tanto por la institución que implementa la norma como también por
el agente fiscalizador.
La capacitación debe ser capaz de entregar la información que afecta directamente a la comunidad
regulada con el fin que esta pueda a partir de la información entregada definir los cambios que
deberán realizar en sus sistemas para producir o funcionar de acuerdo a lo determinado en la
norma.
Cuando se ha definido una comunidad regulada, cada empresa o establecimiento que resulta
afectado debe tomar las medidas necesarias para adaptarse al nuevo sistema. Estas deben
designar quién será el encargado de planificar dichos cambios y a que persona le corresponde.
Este proceso debiera resultar de la capacitación que se les ha entregado en el proceso de
implementación de la norma ya sea por la institución a cargo o el agente fiscalizador.
La capacitación debiera contemplar:
a.- Difusión de la norma.
b.- Educar y entregar asistencia técnica a la comunidad regulada.
c.- Desarrollo de seminarios, talleres donde se les entregue la información de manera detallada de
la norma, de las exigencias a las cuales están sujetos.
d.- Entrega de información en relación a las tecnologías que se encuentran disponibles.
e.- Capacitación para que aprendan a utilizar las tecnologías disponibles.
f.- Entrega de información de asesorías externas que puedan recibir si no cuentan con capacidad
propia.
g.- Discusiones sobre el financiamiento, las facilidades a las que podrían optar para acceder a las
tecnologías, siempre y cuando fuera posible.
El tema del financiamiento, como se señaló anteriormente, dependerá de cada institución y este al
solicitar su presupuesto deberá contemplar parte de este para poder llevar a cabo la capacitación.
Esta tarea no siempre es fácil, ya que, por lo general, el presupuesto con que se cuenta es limitado
y es necesario priorizar actividades.
En regiones la escasez de personal, la poca prioridad que se da a la recopilación de datos y la falta
de apoyo adecuado a las regiones para la entrada y mantenimiento de datos menoscaban la
calidad de la información.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-15
10.6 Pauta de Contenidos Básicos del Programa
10.6.1 Objetivos, alcance y metas de la Norma
En primer lugar, es importante que se identifiquen claramente los objetivos, el alcance y las metas
que tiene la norma. Si estas no están contenidas el documento oficial, el equipo de profesionales
encargados del PBI deberá precisarlo antes de comenzar.
Lo anterior, debe realizarse con una estructura jerárquica. Esto es, además de un objetivo central,
deben identificarse objetivos subordinados. Luego, estos deben ser organizados en diferentes
líneas principales de acción. Para cada línea de acción deberá establecerse con la mayor claridad
el objetivo y el alcance. Cabe recordar el PBI debe tener objetivos y metas realistas a sus
capacidades y presupuesto, y por lo tanto, deberá estar siempre priorizando objetivos.
10.6.2 Plan de actividades
Es necesario establecer el plan de actividades que son necesarias para implementar la normas.
Será necesario definir claramente tareas y subtareas para cada caso.
Junto con establecer el plan de actividades se debe identificar a la institución y la repartición o el
cargo del responsable de ejecutar dichas tareas. Es importante establecer las tareas de cada
sector o nivel (central, regional, local) y las principales obligaciones que se desprenden de cada
nivel.
Al estar claramente establecido este punto permite que exista una adecuada comunicación entre
las organizaciones que resulten involucradas en la implementación, de manera que no exista
confusión al momento de coordinar la implementación. De los resultados obtenidos en las
entrevistas y encuestas, este fue un punto que se detectó como debilidad. Muchas veces el flujo de
información o de difusión de esta se ve limitado porque se desconoce cuál es el agente
responsable de ejecutar determinadas tareas.
10.6.3 Cronograma de implementación
El programa de actividades debe ser traducido a un cronograma de metas de cumplimiento de
cada tarea y subtarea.
Cuando se crea una normativa, esta tiene el objetivo de regular una determinada comunidad por
los problemas que está causando. Es por esto que resulta necesario el establecimiento de metas
para que se implemente la norma. Es fundamental, que exista flexibilidad para que la comunidad
regulada pueda adoptar las tecnologías necesarias para cumplir con los requerimientos de la
regulación. Las empresas entrantes al sistema debieran contar con la información a priori. Por lo
tanto debieran entrar a funcionar teniendo en cuenta lo exigido. También existen diferencias entre
pequeñas y grandes empresas, principalmente, en lo que se refiere a la disponibilidad de recursos
económicos con que cuentan. Debiera existir también flexibilidad en el plazo entregado a las
pequeñas empresas para que estas no tengan que salir del sistema o se vean incentivadas a
infringir las normas.
10.6.4 Indicadores y seguimiento
Establecer indicadores de logro permite evaluar el proceso de implementación de la norma. Los
indicadores de logro deben estar vinculados a las distintos objetivos establecidas previamente.
El objetivo de los indicadores de logro es medir y evaluar el avance, de esta manera asegurar que
el proceso de implementación se está llevando adelante por todos sus frentes, lo que otorga una
mayor eficiencia a la etapa de implementación.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-16
A su vez un programa de implementación debe contar con actividades de seguimiento, lo cual se
puede definir como el conjunto de procedimientos encaminados a estimar los indicadores de logro,
analizar las causas de éxito y/o fracaso y determinar las correcciones necesarias. Con respecto al
seguimiento, es importante considerar no sólo el establecimiento de un indicador de impacto de la
norma, sino que, en algunos casos puede ser necesario determinar la línea base de dicho
indicador.
En resumidas cuentas, las actividades de seguimiento debieran ser capaces de determinar si la
norma está produciendo impacto o, por lo menos, que los agentes afectados por la norma están
cumpliendo con sus requerimientos. En la medida que todos los agentes estén cumpliendo con sus
funciones el grado de cumplimiento de la norma debiera ser mayor. Si no es así, es la norma la
que debe ser rediseñada.
Un indicador que permitiría medir la efectividad de la norma podría consistir en tomar el porcentaje
del número total de empresas inspeccionadas y el número de infracciones detectadas por
inspección y luego agrupar los valores. Estos permitirán evaluar los programas de implementación
y determinar las mejoras que son necesarias para lograr los objetivos. Los indicadores deben ser
simples, pero no simplistas. Deben proporcionar información clara y fácil de comprender, lo más
completa posible. Si es posible, deben ser capaces de mostrar las tendencias y el objetivo de
mejorar el grado de cumplimiento de las industrias. De esta manera, se pueden dirigir las acciones
de aplicación hacia donde más se necesiten.
Cabe señalar que los indicadores que se presenten en la pauta de contenidos básicos del PBI
tienen relación directa con el plan de implementación. Si bien estos dan señales sobre el
cumplimiento de las normas, no es su objetivo principal sino que, lo que debieran reflejar en primer
lugar, es si la implementación se está llevando de una manera adecuada. Para tener una visión
más detallada acerca del cumplimiento de las normas, se debería establecer como una línea de
acción la actividad donde se desarrollen indicadores que permitan ver la tendencia de
cumplimiento.
10.6.5 Financiamiento
En el programa de implementación se debiera contemplar el presupuesto que se necesita para
poner en marcha la implementación de la norma. Dado que este proceso generalmente involucra a
más de una organización es importante que cada repartición destine lo necesario para llevar a
cabo las actividades que implica la implementación, especialmente, en las entidades que resultan
fiscalizadoras de la regulación.
Estas no sólo necesitan presupuesto para realizar la fiscalización sino también se debe tener en
cuenta la dotación de equipos que se necesitarán para realizar las inspecciones y la capacitación
que deben tener cuando la normativa que se implementa escapa de las capacidades técnicas con
que cuenta la entidad.
El programa básico de implementación puede considerar la inclusión de guías para la postulación a
financiamiento. Con ello, los funcionarios encargados de solicitar financiamiento serán reforzados
en su accionar al contar con argumentos adecuados para el éxito en esta labor, y también, por
contar con información sobre las diferentes fuentes de financiamiento dentro de los diferentes
programas y fuentes de fondos concursables del Estado.
10.7 Experiencia de programas de implementación en algunos países.
A continuación, se presentan brevemente ejemplos de implementación de normas en algunos
países que muestran algunas formas de implementación dejando en evidencia que no es un tema
fácil.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-17
Un factor que se desencadena de la implementación de las normas son los resultados que se
obtienen de dicha acción. Algunos países han definido algunas medidas de éxito, pero no debe
olvidarse que cada situación es diferente y depende de los objetivos que se quieren lograr y de la
realidad de cada lugar. Entre las medidas de éxito se encuentran cambios en :
à número de inspecciones
à número de infracciones
à tasa de cumplimiento
à número de sanciones
à número y tiempo para responder a las denuncias
à disminución de las descargas de contaminantes
Como se mencionó anteriormente, existen distintas variables que pueden considerarse como
indicadores del éxito de los programas que llevan a las empresas reguladas a cumplir con las
normativas.
En Tailandia y Malasia, un sistema para medir el éxito de los programas que promocionan el
cumplimiento ha sido el apoyo creciente del público y la participación en el cumplimiento industrial.
El número de demostraciones públicas ha aumentado, esto se ha considerado como una medida
de éxito donde se evidencia el aumento de la participación de la ciudadanía.
En Estados Unidos, se han enviado mensajes de disuasión hacia la comunidad regulada para
promocionar el cumplimiento. Un rango de medidas de actividades como número de inspecciones,
número y tipos de respuesta a programas de enforcement 28 y resultados (tasa de cumplimiento)
son usados como una base rutinaria para tal efecto. Se está tratando de asegurar medidas
ambientales asociadas a cada acción de enforcement. Medidas recientes han incluido los gastos
involucrados en cumplimiento que resultan de las acciones de enforcement, más que sólo los
costos asociados a multas y penas.
México comunicó su resolución para responder vigorosamente a las violaciones. Se ha observado
que cuando se han comunicado las estadísticas del número de fuentes contaminantes que han
sido cerradas por incumplimiento es un buen sistema de disuasión para las comunidades
reguladas, pero a largo plazo no puede considerarse como una única medida de éxito.
Algunos ejemplos interesantes sobre programas de implementación se describen brevemente a
continuación.
En Holanda, para solucionar los problemas ambientales asociados al abandono de automóviles se
desarrolló un plan, el cual contenía los siguientes aspectos:
à se realizó un inventario de las empresas que se dedicaban al desmantelamiento de autos
à se dieron permisos o licencias para realizar dichas actividades
à se les entregó a las empresas las regulaciones a las que estaban sujetas, detallando las reglas
de conducta
à entre los requerimientos se encontraba la prohibición de quemar los autos y cables, los líquidos
y baterías debían retirarse de los autos, también se designó la cantidad de aceite que podía
almacenarse
à el gobierno provincial diseño un programa intensivo de inspecciones
à se estimaron los recursos necesarios para realizar las inspecciones, considerando recursos
humanos, y un sistema computacional para guardar y procesar los datos
à las empresas fueron inspeccionadas tres veces durante el primer año
à la primera inspección entregó información acerca de las empresas de desmantelamiento. La
segunda y la tercera proporcionaron información sobre el cumplimiento de estas.
28
Enforcement: en inglés este concepto se refiere a todas las acciones tendientes a hacer cumplir la ley, es
más amplio que la definición de fiscalización.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-18
à
si la empresa estaba infringiendo la regulación, recibía en primera instancia una advertencia
formal y se notificaba al fiscal público y la policía. Si en las siguientes inspecciones nuevamente
no cumplían se les aplicaban cargos formales
à la primera inspección informó que sólo el 50% cumplía con las regulaciones, no obstante en las
siguientes inspecciones el porcentaje de cumplimiento aumento a 75%
à se están considerando las sanciones más apropiadas para lograr el cumplimiento, entre estas
se encuentra como opción el cierre de la planta, como también una multa por cada día que este
fuera de los límites establecidos en la regulación
Otro ejemplo es la definición del contenido mínimo que debe tener un plan de implementación para
ruido, según la experiencia de la Unión Europea es:
ü
ü
ü
ü
ü
ü
ü
Identificación de las autoridades/agencias responsables para la implementación
Identificación y definición de las tareas y actividades claves para la implementación de la
estrategia adoptada
Secuencia, sincronización y encadenamiento de las tareas y actividades
Decisiones claves de implementación
Detallar calendarios de implementación
Detallar los recursos requeridos y sus costos
Proyecciones efectivas de los flujos para el plan y todos sus sub-componentes.
De la misma forma, la Unión Europea determinó los aspectos que debieran ser considerados al
implementar la normativa que regula la emisión de ruidos generadas por los vehículos motorizados
y motocicletas:
à desarrollo e implementación de la legislación especificando métodos y medidas de los niveles
de sonido, establecimiento de los limites del ruido y los requerimientos de los sistemas de
escape y silenciadores
à designar la autoridad competente
à la autoridad competente debería ser responsable por la aprobación y debería identificar
instituciones certificadoras para ejecutar test de certificación de ruidos
à establecer procedimientos basados en otros experiencias
à establecer los procedimientos de aplicación para los productores de vehículos para obtener
certificados de aprobación para los motores de vehículos y sistemas de escape
à identificar y acreditar equipos o instalaciones capaces de realizar las mediciones de ruidos
à asegurar que los vehículos que entren al mercado cuenten con el certificado
à verificar que durante la producción no existan irregularidades
à establecer sistemas de monitoreo para verificar que todo este funcionando bien
à establecer procedimientos penales para los fabricantes de vehículos e importadores de
vehículos que no cumplen con las exigencias de ruido ( no en conformidad con lo estipulado)
à dar a conocer la información, revisar y analizar los procedimientos, incluir la información de los
fabricantes de vehículos, vendedores y minoristas, al público general y a la comisión europea.
Como se ha podido apreciar existen distintas realidades en los distintos países para lograr un
adecuado cumplimiento de las normas. La institución encargada de la implementación debe elegir
de acuerdo a las necesidades existentes y a los recursos disponibles la mejor alternativa para
lograr una buena implementación y con ello cumplir los objetivos de las normas.
En la siguiente sección se presenta un Esquema donde se resume el Programa Básico de
Implementación.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-19
10.8 Esquema del Programa Básico de Implementación de Normas
Ambientales
Programa Básico de implementación
Objetivo
−
−
Facilitar la implementación de una normativa desde el momento de su
elaboración.
Permite vincular las metas y actividades específicas de cada normativa
Contexto del PBI
−
−
−
−
−
−
−
Criterios de Priorización, una implementación priorizada considerará la realidad que exista en los diferentes lugares
donde se aplique la norma, esto ya que no todos los lugares donde se aplica la norma presentan situaciones criticas,
por lo tanto se requiere de una buena fase de diagnóstico, que permita dar prioridad a los lugares de mayor riesgo.
Criterios de Adaptación y Flexibilización, para algunos componentes de la norma (conceptos, definiciones, entre otros),
de forma de poder implementar y aplicarla de manera más concordante a las realidades locales y alcanzar mayores
grados de cumplimiento.
Criterios de Gradualidad, esto es válido, principalmente, para las empresas que deben cumplir con los requerimientos
exigidos en la norma, debido a que evidentemente las pequeñas y medianas empresas presentan más problemas para
adoptar inmediatamente las exigencias que se les impone.
Cooperación Público - Privada, se debiera incluir en el PBI, las actividades de análisis de las posibilidades de
cooperación publico - privada que pudieran existir para fiscalizar la norma.
Inspecciones versus autocontrol, durante la elaboración de la norma se determinará la forma en que esta será
fiscalizada, según esta base se debe diseñar la implementación de la norma. El tipo de fiscalización determinará los
requerimientos de recursos para lograr una aplicación eficiente y eficaz.
Aspectos relacionados a distintos requerimientos por ejemplo, requerimiento de asesorías externas cuando la norma es
específica.
Otros referidos a aspectos del entorno que incentiven o desincentiven la correcta aplicación de las normas con el fin de
tenerlos presentes al momento de diseñar el programa.
Estructura del Programa Básico de Implementación
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-20
ESTRUCTURA DEL PROGRAMA BÁSICO DE IMPLEMENTACIÓN
Pauta de Contenidos Básicos
del Programa
Líneas Principales de Acción
Gestión de la Información
Capacitación
Capacidad técnica y de equipamiento
1.
Objetivos, Alcance y
metas de la norma
La Gestión de la información tiene dos
objetivos. Por un lado, esta actividad busca dar
a conocer los derechos y deberes que cada
norma establece a cada uno de los agentes
involucrados y, a su vez la definición de sus
roles. Por otro lado, la recopilación de
información que se genera de la aplicación de
la norma.
El alcance y las metas de la gestión estará
determinado por los objetivos de la norma y la
prioridad que esta tenga.
Según la norma, se necesitarán actividades de
capacitación en los distintos niveles de los agentes
involucrados. El objetivo de la capacitación es
desarrollar y conservar las habilidades técnicas y de
comportamiento de los agentes involucrados.
El alcance y meta de la capacitación será entregar
los conocimientos necesarios para aplicar la norma,
en un tiempo razonable antes que entre en vigencia
la norma, tanto a fiscalizadores como regulados. La
finalidad es que los agentes involucrados una vez
capacitados puedan evaluar la información
recopilada durante el proceso de aplicación.
El objetivo de esta línea de acción es entregar las
herramientas necesarias para lograr la aplicación
adecuada de la norma. Las habilidades o
recursos con que cuenten los agentes
involucrados determinarán las capacidades
técnicas y equipamiento que requerirán los
agentes y las necesidades de capacitación.
La meta es que todos los agentes dispongan de
los equipos necesarios para realizar mediciones o
sistemas que les permita procesar la información
que emana de la aplicación. Asociada a esta
recopilación esta el hecho que tienen que tener
las capacidades técnicas para evaluar dicha
información.
2.
Plan de Actividades
−
Se debe determinar que actividades son necesarias
para realizar la capacitación.
−
Diagnóstico de las necesidades de
capacitación
−
Realización de Talleres, seminarios, charlas
−
Elaboración de algún manual de aplicación,
etc.
−
Especificar las fechas en que se realizarán
−
La duración de estas actividades
−
Es necesario contemplar si serán necesarias
nuevas capacitaciones de no ser suficiente las
iniciales.
−
Elaborar indicadores de seguimiento
Según lo estipulado por la norma, se podrán
establecer las necesidades de recursos para
implementarla. Será necesario realizar un estudio
de los requerimientos por parte de la institución
fiscalizadora y por parte de los regulados sobre:
−
Capacidad técnica de los fiscalizadores
−
Determinar el número de equipos y la
distribución de estos según los
requerimientos.
−
Capacidad técnica de los regulados
Establecido el plan de actividad, se deben
determinar los plazos para realizar la capacitación.
−
Capacitaciones dirigidas a los fiscalizadores
−
Capacitaciones a los regulados
Estas pueden ser a través de talleres o cursos
dependiendo de lo que sea más pertinente.
Los plazos estarán estrechamente relacionados con
la entrada en vigencia de la norma.
Conociendo los recursos que se necesitan se
deben fijar los plazos para obtener los equipos o
recursos que se necesiten y el apoyo a las
capacidades técnicas.
También se debieran establecer plazos para que
los regulados opten a asesorías externas si no
cuentan con la capacidad técnica necesaria para
cumplir con la norma.
−
−
−
−
−
3.
Cronograma de
implementación
Designar claramente las
responsabilidades a las reparticiones o
personas que resulten involucradas en la
aplicación de la norma.
Establecer la forma en que se difundirá la
información.
Establecer convenios de colaboración
entre las instituciones involucradas.
Determinar los canales de comunicación
entre fiscalizadores y regulados y,
además, entre las instituciones
coordinadoras de la implementación.
Se debe identificar o designar a los
responsables de recopilar y procesar la
información pertinente de la norma.
Determinar que información se puede
difundir.
Al momento de diseñarse el plan de
actividades, debe adjuntarse un cronograma
donde se establezcan los plazos para ir
cumpliendo con las metas.
Establecer plazos para difundir la norma y su
respectivo manual a:
−
Fiscalizadores
−
Regulados
−
Beneficiarios
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-21
?
Continuación Estructura del Programa Básico de Implementación
Pauta de Contenidos Básicos
del Programa
4.
Indicadores y
seguimiento
Líneas Principales de Acción
Gestión de la Información
Capacitación
Capacidad técnica y de equipamiento
Es necesario tener en cuenta cuáles serán los
indicadores que permitirán hacer un
seguimiento de la gestión de la información y
de si se están cumpliendo las metas
propuestas.
Los indicadores que se establezcan deben permitir
evaluar si se están cumpliendo los objetivos y metas
establecidas en el plan de actividades, en relación a
las actividades de capacitación.
Por ejemplo, si el desempeño de los fiscalizadores ha
mejorado desde que fue realizada la capacitación.
Se debe desarrollar un indicador que permita
evaluar cómo se han obtenido los recursos o
equipos necesarios para la aplicación.
La idea es detectar aquellas instituciones que
presentan falencias y hacer las
modificaciones para obtener los recursos
faltantes.
También deben elaborarse indicadores para
hacer un seguimiento al cumplimiento de la
norma.
5.
Financiamiento
En la implementación de la norma debe
establecerse el presupuesto que se designará
a las distintas actividades para cumplir con los
objetivos y metas de la gestión de la
información.
Asimismo, se debe considerar el apoyo que se
pueda necesitar para pedir financiamiento, en
caso de no contar con recursos suficientes.
Cada repartición que resulta involucrada en
esta tarea debe designar parte de sus recursos
para cumplir con esta línea de acción.
−
es necesario tener una estimación del
presupuesto que se necesitará para
realizar informativos, charlas,
procesamiento de la información de las
fiscalizaciones.
? = Otras Líneas de acción
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-22
Para el caso de los regulados, una mayor capacitación
debiera traducirse en un menor número de
infracciones y mayores niveles de cumplimiento.
Dado que existen distintas actividades involucradas en
la capacitación, debe determinarse el presupuesto
necesario para ello y establecer quién asume este
costo.
−
presupuesto para seminarios, talleres y charlas.
−
presupuesto para la elaboración de algún
manual o instructivo que facilite la aplicación.
Al momento de determinar el número de
equipos que se necesitarán para
implementar la norma, se debe tener una
estimación de los costos que estos
implicarán y la forma en que se obtendrán
recursos para financiarlos.
Así como también los presupuestos
necesarios para realizar los apoyos
pertinentes en cuanto a las capacidades
técnicas.
?
10.9 Estudio de Caso: Programa Básico de Implementación de la Norma de
Calidad Primaria para Material Particulado PM10
29
El objetivo del programa básico de implementación de la norma de calidad PM10 es planificar de
manera adecuada la introducción de esta normativa al sistema con el fin de cumplir con los
objetivos propuestos en la norma. Si se logra una buena implementación se podrá llegar a una
aplicación eficiente y eficaz de la norma.
10.9.1 Contexto del PBI
La norma que regula el material particulado respirable corresponde a una norma de calidad
primaria, es decir establece una cantidad máxima permisible para un determinado contaminante,
en este caso para el material particulado respirable es ciento cincuenta microgramos por metro
3
cúbico normal (150 µg/m N) como concentración de 24 horas.
Según el DS 59/98 se considerará sobrepasada la norma de calidad del aire cuando el percentil 98
de las concentraciones de 24 horas registradas durante un periodo anual en cualquier estación
3
monitora clasificada como ERMP, sea mayor o igual a 150 µg/m N. Asimismo, si antes que
concluyese el primer periodo anual de mediciones certificadas por el Servicio de Salud competente
registrase en alguna de las estaciones monitoras de PM 10 clasificada como EMRP, un número de
3
días con mediciones sobre el valor 150 µg/m N mayor que siete (7), esta información será usada
como antecedente para la declaración de una zona como saturada.
Al ser de calidad primaria la responsabilidad para tomar las medidas necesarias para lograr el
cumplimiento recae, principalmente, en los organismos del Estado. Esto dado que es una norma de
carácter nacional donde todos las personas tienen derecho a optar a una calidad de aire mejor.
Para esta norma resulta pertinente considerar el criterio de priorización, esto ya que las realidades
son diferentes a lo largo del país. Existen casos donde la situación para el material particulado
respirable (PM10) resulta critico mientras que en otros la situación es aceptable y no hay signos
evidentes de problemas. Además, se debe considerar que existe restricción presupuestaria y es
difícil implementar la norma a lo largo de todo el país al mismo tiempo. Por lo tanto, es necesario
que exista una buena fase de diagnóstico con el fin de elaborar un mapa de riesgo, el cual
permitiera priorizar de acuerdo a las ciudades o localidades que se encuentran con mayor riesgo.
Entre los factores que se deben considerar para elaborar el mapa de riesgo están:
−
Número de fuentes presentes en la zona
−
Población que se ve afectada por la presencia del material particulado respirable
La idea es que se realice un esfuerzo prospectivo de manera que en cada región se trabaje en
forma conjunta entre las instituciones regionales para lograr dicho diagnóstico y analizar las
alternativas de financiamiento que existen para optar al equipamiento necesario para realizar los
monitoreos. Según el mapa de riesgo se determinará el cronograma del programa de
implementación que debe realizarse a lo largo del país.
En relación con el criterio de Cooperación Publico - Privada el gobierno regional debiera hacer
esfuerzos para elaborar un catastro con los emisores presentes en su región y ver la incidencia de
estas con respecto al tema del PM 10. Este debe ser uno de los primeros pasos, ya que
dependiendo de esto se conocerá el riesgo que esta sometida la zona en relación al tema de
PM10. Aún cuando esta es una norma de calidad y en términos estrictos no existen agentes
29
Se sigue con la denominación PBI ya que son referencias generales del programa de implementación. Esto
ya que no es posible entrar en detalles que si debiera tener un PI, como por ejemplo, la cantidad exacta de
presupuesto que se requerirá o la cantidad de personal que se capacitará, entre otros.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-23
regulados, es importante involucrar a los emisores e hipotéticos contaminadores en la
implementación y aplicación de la norma.
Una vez conocida los principales emisores, es importante que las autoridades inicien una fuerte
campaña de prevención en relación al tema. El objetivo es hacer una fuerte difusión con respecto
al tema dirigido a las megafuentes, principalmente, para dar a conocer las diferentes alternativas
que existen para solucionar el problema. En la medida que los emisores conozcan las distintas
alternativas que permitan una producción limpia les permitirá a estos tomar sus decisiones bajo
este tipo de criterios.
Otro aspecto que debieran analizar las autoridades pertinentes es la presencia de incentivos
económicos que existen en el mercado para la utilización de tecnologías o materias primas que
permitan disminuir las emisiones de material particulado respirable. El gobierno debiera entregar
incentivos que busquen una producción limpia. El costo asociado al cumplimiento debiera ser
menor que el costo asociado por no cumplimiento. Es importante que las autoridades den a
conocer las alternativas que existen en el mercado y tomar acciones para descincentivar el uso de
aquellas que perjudican al ambiente.
Finalmente, cabe considerar antes de implementar el criterio de adaptabilidad y flexibilidad para la
definición de conceptos de la norma, especialmente, Estación de monitoreo de material particulado
respirable PM10 con representatividad poblacional (EMRP). Dado que no es posible contar con
equipos monitores para todas las regiones ( debido a la escasez de recursos económicos que
existen), se debe establecer en el programa de implementación criterios de flexibilidad que
permitan el traslado del equipo una vez que se haya realizado el monitoreo durante un año en un
determinado lugar.
10.9.2 Estructura del PBI para la norma de Calidad Primaria para PM10
Además de las consideraciones anteriores es importante que durante la implementación se de
énfasis, especialmente a las siguientes líneas de acción:
A.- Gestión de la Información
B.- Capacidad técnica y de equipamiento
C.- Capacitación
En la medida que se haga una buena planificación de estas se logrará el cumplimiento de los
objetivos impuestos en las normas.
10.9.3 Gestión de la Información
10.9.3.1 Objetivos, Alcance y metas de la norma
Puesto que la norma de calidad primaria de PM 10 es una norma que rige para todo el país es
importante que se realice una buena gestión de la información. El objetivo es relacionar a los
agentes involucrados con la nueva normativa de manera que estos se organicen y coordinen para
lograr que la aplicación de la norma sea eficiente y eficaz.
La implementación de la norma se ve favorecida, ya que el DS 59/98 surge producto de la revisión
que se realizó al decreto DS 185/91, por lo tanto, las organizaciones ya tienen conocimiento de los
conceptos involucrados en la norma. El DS 59 modifica el criterio de superación de la norma,
estableciendo que esta norma se supera cuando una localidad presenta 7 o más episodios sobre el
3
valor diario de 150 µg/m N en un periodo de un año. Además, la norma cambia el criterio para
implementar monitoreos de calidad del aire, introduciendo el concepto de estación monitora con
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-24
representación poblacional (EMRP), sólo las localidades que cuentan con estos monitores podrán
validar el monitoreo de la calidad del aire, con el fin de tomar medidas posteriores.
Por lo tanto, uno de los aspectos más importantes durante la implementación de esta norma
corresponde a la etapa en que se planifica el monitoreo. Según los resultados que se obtengan en
el monitoreo dará paso a la declaración de zona saturada o latente. Por esta razón es que la
gestión de la información cumple un rol fundamental, ya que al estar todos informados permite que
las decisiones se tomen en el momento oportuno.
El alcance y la meta de la gestión de la información es lograr informar a todos los organismos
pertinentes de manera de identificar a las personas que serán responsables de la implementación y
realizarlo en un tiempo razonable para que estas programen las actividades que se requerirán para
que la norma se cumpla.
10.9.3.2 Plan de actividades
Para alcanzar los objetivos establecidos en la norma se deben establecer las actividades que
permitirán una adecuada implementación de la regulación. Entre las actividades se encuentran las
siguientes:
−
Definir claramente la o las instituciones responsables de realizar una recopilación de
información. Por ser una norma de calidad primaria la responsabilidad puede estar en más de
una organización, la idea es crear un comité con personas competentes en el tema y que sean
capaces de planificar la implementación de manera óptima considerando las restricciones
presupuestarias a las que se enfrentan.
−
Se deben crear instancias donde participen las distintas instituciones que están involucradas
en la implementación. El objetivo es crear un comité interinstitucional y representativo para
preparar un programa de acuerdo a los requerimientos de las distintas localidades en relación
al material particulado respirable. Entre las instituciones que pueden participar encontramos
Conama RM, ONGs, megafuentes, emisores y personas relevantes pertenecientes a distintas
organizaciones de nivel regional.
−
Un papel importante lo cumple CONAMA, debido a su facultad coordinadora. Dado el
conocimiento que tiene de la norma son un apoyo para las otras instituciones. Las Conamas
regionales a través de sus propios técnicos como de la Conama central pueden obtener
información relativa a la norma y de este modo apoyar al resto de las instituciones que tienen
la responsabilidad en la región correspondiente.
−
Debe existir una difusión de la norma a las fuentes emisoras que producen PM10, esta puede
estar dirigida hacia las asociaciones gremiales.
−
En cuanto a los beneficiarios, estos pueden ejercer una importante presión para que la norma
se cumpla, se puede dirigir a las ONGs o juntas de vecinos, ya que dada la restricción
presupuestaria no resulta funcional realizar campañas de difusión a toda la población. La idea
es que el resto de la población se informe a través de los dos canales antes mencionados.
−
Una vez que ya se cuenta con el monitoreo se debe determinar su procesamiento y difusión
dependiendo si esto resulta ser pertinente. Hay que designar la institución responsable de
ejecutar esta labor. Como se ha mencionado el objetivo del monitoreo es verificar que la norma
se este cumpliendo y no se sobrepasen los limites. Además, de existir situaciones más criticas
donde se sobrepase 7 veces los limites en una estación de monitoreo prosigue la declaración
de zona latente o saturada según sea el caso y en una fase posterior la implementación del
plan de descontaminación para la determinada localidad.
−
Se debe designar qué institución y qué departamento de esta será el encargado de realizar los
monitoreos.
−
En una etapa posterior cuando ya se cuenta con registros de monitoreo, se debe establecer
que información se da a conocer al público, esto debido a que es un tema que afecta a todas
las personas. En la medida que exista información se tomará conciencia del problema por
parte de la ciudadanía.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-25
10.9.3.3 Cronograma de implementación
Es necesario que el plan de actividades se acompañe de un cronograma de modo de cumplir con
las metas establecidas.
Una vez aprobado el decreto se deben empezar con las campañas de difusión hacia los
involucrados, CONAMAS regionales, DPAs, Asociaciones gremiales y ONGs. Para llevar a cabo
esto la institución que implemente puede realizar un seminario acerca de las modificaciones que
implica esta nueva regulación.
Como se mencionó anteriormente, en una primera fase debe realizarse un diagnóstico para
determinar cuáles son las zonas que presentan un mayor riesgo.
Una vez hecho el diagnóstico es necesario determinar los plazos para conseguir el financiamiento
para instalar las estaciones monitoras y empezar a registrar las emisiones de PM10 en aquellos
lugares que resultaron ser prioritarios.
Una vez que se ha monitoreado por un año en alguna localidad y ha sobrepasado los limites es
necesario a proceder a declararla saturada o latente según corresponda.
Determinado el diagnóstico se debe empezar a diseñar lo antes posible el plan de
descontaminación para la localidad, junto con informar a la comunidad y fuentes emisoras para que
se tomen las medidas necesarias.
De igual modo, en el plan de descontaminación cada actividad debe ir acompañada de un plazo
30
con el fin de tener metas claras en las que todos se comprometan a cumplirlas .
10.9.3.4 Indicadores y Seguimiento
Se deben elaborar indicadores para evaluar que se estén cumpliendo los objetivos de la gestión de
la información y con ello también los objetivos de la norma.
−
Realizar catastro de las principales fuentes en las diferentes localidades.
−
Una vez que se cuente con los monitores, ver el comportamiento de los índices de calidad y
de los hipotéticos emisores.
−
Elaborar una base de datos con la información que se obtiene de los monitoreos, por ejemplo,
cuántas veces se sobrepasan los limites en una determinada localidad. Identificar cuáles son
los emisores más críticos según las condiciones locales .
−
Evaluar los resultados que se obtienen de los seminarios donde se ha difundido la información:
•
Determinar si los canales de información funcionan
•
Determinar si las instituciones han tomado las acciones necesarias para
implementar la norma
10.9.3.5 Financiamiento
Puesto que la implementación de esta norma involucra alto costo, especialmente, en la adquisición
de equipos, se deben determinar la forma en que se obtendrá presupuesto para la gestión de la
información.
Minsal debiera designar presupuesto a los servicios de salud para realizar la difusión de la
información a quienes resulten involucrados en la aplicación de la norma. Se debe estimar el
presupuesto necesario para la elaboración de informativos y folletos dirigidos a los fiscalizadores.
30
No corresponde aquí profundizar más sobre el plan de descontaminación, cuyo proceso esta claramente
establecido en el marco legal vigente.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-26
En primer lugar, CONAMA debiera buscar la información que existe de cooperación de
organizaciones extranjeras en proyectos medioambientales, para luego entregar la información
acerca de las alternativas de financiamiento que existen a las instituciones que deben implementar
la norma, como por ejemplo, postular a fondos extranjeros por medio de la presentación de
proyectos.
10.9.4 Capacidad técnica y de equipamiento
10.9.4.1 Objetivos, Alcance y metas
Esta línea de acción tiene gran importancia, ya que los requerimientos de recursos económicos
para implementar esta norma son altos y, generalmente, las instituciones se ven enfrentadas a una
seria restricción presupuestaria.
El objetivo de la capacidad técnica y de equipamiento para esta norma es lograr que las
instituciones o agentes involucrados en su aplicación adquieran las capacidades técnicas para
realizar las inspecciones involucradas, pero anterior a esto, es lograr que en aquellas zonas donde
sea relevante monitorear se adquieran los equipos para realizar los monitoreos y ver si el área
debe ser declarada latente o saturada.
Una vez que las regiones han detectado problemas relativos a PM10 es necesario que se hagan
los esfuerzos pertinentes para buscar el financiamiento que les permitirá optar a monitores.
El alcance de esta línea de acción estará determinado por aquellas zonas que presenten mayores
problemas en relación al PM 10 y por todas las acciones pertinentes a esta norma.
La meta es tener los equipos y las capacidades técnicas en el menor tiempo posible en aquellas
zonas de mayor riesgo y que requieren de una rápida implementación.
Plan de Actividades
Se deben optimizar las actividades necesarias para lograr un adecuado equipamiento y las
capacidades técnicas que se requerirán para lograr una apropiada implementación. Para ello se
debe efectuar un buen diagnóstico de ambos factores.
Primero debe existir una fase de diagnóstico que permita priorizar en relación con las áreas que se
deben monitorear, esto es relevante, ya que una vez diagnosticado las regiones deben planificar la
forma en que se obtendrán los recursos para conseguir los monitores. Puede que esta actividad
deba implementarse de manera paulatina en las diferentes regiones.
Para esto es necesario que exista un agente coordinador que tenga una visión global país.
Será necesario determinar mecanismos a través de los cuales se podrá optar a apoyo de
financiamiento. Por ejemplo, una alternativa es buscar financiamiento a través de proyectos con
cooperación de organismos internacionales, como sucedió en el caso del Proyecto COSUDE
donde se realizó monitoreo en diferentes zonas del país y una vez concluido los equipos quedaron
en las zonas. La idea es tratar de fomentar este tipo de proyectos y dar las condiciones para que
se pueda postular a fondos internacionales que existen para la cooperación con países en vías de
desarrollo. Para lograr esto tiene que existir un buen manejo de información en relación con los
organismos internacionales que prestan apoyo para gestionar los problemas ambientales que
existen en países no desarrollados.
De no contar con presupuesto para disponer de equipos en todas las zonas donde se requiere se
deben optar por alternativas que permitan el monitoreo de alguna manera. En relación con esto
toma importancia el monitoreo exploratorio que permite realizar el diagnóstico de una determinada
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-27
área, de forma de contar con los antecedentes técnicos adecuados para aplicar el monitoreo de
vigilancia permanente, el cual debe establecerse si el diagnóstico obtenido lo justifica, además,
este también se asocia a una inversión mayor puesto que es necesario que se establezca una
estación de monitoreo, en tanto que el monitoreo exploratorio es de menor costo y puede repetirse
cada cierto tiempo. El objetivo es lograr el uso eficiente de la dotación de equipos con que se
cuente. Para ello es necesario estimar la cantidad de equipos que se necesitarán para implementar
aquellas zonas de mayor riesgo.
Si bien la primera parte es contar con los equipos necesarios para monitorear, una segunda etapa
implica la capacitación del personal para que pueda realizar las inspecciones. Esta actividad se
dirige, principalmente, a la institución fiscalizadora que en este caso corresponde al servicio de
salud de cada región y al Sesma en el caso de la Región Metropolitana.
La DPA como departamento perteneciente al servicio de salud es el responsable directo de
fiscalizar el cumplimiento. Esta institución debe hacer un diagnostico de las capacidades técnicas
que posee su personal. Esto determinará las necesidades de capacitación que se requieran.
Puede considerarse también la realización de capacitaciones a los principales emisores a través de
las asociaciones gremiales. El objetivo de esto es incentivarlas para que adopten las tecnologías
más apropiadas en sus procesos productivos con el fin de disminuir la producción de material
particulado respirable.
10.9.4.2 Cronograma de implementación
Se debe establecer un cronograma para realizar las actividades antes propuestas y de esta
manera alcanzar las metas.
Mientras la norma entra en vigencia, la institución responsable de la implementación debe
establecer los plazos para que las DPA pertinentes realicen el diagnóstico del equipamiento y las
capacidades técnicas que se requerirán en aquellas zonas donde se implementará la norma
primero por tener mayores problemas de PM 10.
Establecido el diagnostico se deben estimar la cantidad de horas que serán necesarias y así
programar la capacitación y determinar la duración que tendrá esta actividad.
También se deben determinar los plazos para adquirir las estaciones de monitoreo y establecer en
que lugar se colocará la estación y desde cuando se empezará a monitorear. Es importante
identificar estas fechas, ya que tiene que existir coordinación con las actividades de capacitación.
La capacitación debiera realizarse antes de empezar a realizar los registros. Una segunda
capacitación debiera ser a los 6 meses desde que se han estado realizando los monitoreos y,
finalmente, al año los inspectores deben tener la capacidad para evaluar los registros que se han
estado realizando.
10.9.4.3 Indicadores y Seguimiento
Dada la importancia del equipamiento y la capacidad técnica que pueda presentar la institución
fiscalizadora, se deben establecer los indicadores que permitan evaluar la evolución de estas
actividades. Entre estos se pueden mencionar:
Número de DPAs que tienen estaciones de monitoreo
Número de capacitaciones realizadas
Número de localidades con mayor riesgo que cuentan con monitores
Número de localidades que debieran contar con monitores
DPAs donde se han realizado capacitaciones
Tiempo que demoraron en adquirir los equipos
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-28
-
Tiempo que demora en declarar una zona saturada o latente
Tiempo que toma en implementar los planes de descontaminación
Estos indicadores permiten ver las debilidades que se producen durante el proceso de
implementación. Conociendo estas fallas será posible introducir mejoras cuando se implemente en
aquellas zonas donde aún no se monitorea.
El PBI debe ser un proceso dinámico que requiere de retroalimentación para ir adaptándose a las
necesidades.
10.9.4.4
Financiamiento
Según las necesidades de equipamiento y las capacidades técnicas diagnosticada será el
presupuesto necesario para empezar a implementar la norma.
Las instituciones involucradas deben realizar una estimación del presupuesto requerido para
adquirir los equipos y establecer las alternativas de financiamiento para ello.
En primer lugar, se deben ver las opciones que entrega el gobierno para obtener los equipos y de
no ser suficiente ver la posibilidad de financiamiento externo.
En general, el costo de implementar esta norma es bastante alto puesto que implica la adquisición
de equipos monitores de alto costo, dado el carácter nacional de la norma, debería disponerse de
equipos en todas las regiones. No obstante, se debe tener en cuenta que no es posible para el
gobierno financiar la adquisición de todos los equipos, se deben buscar alternativas de
financiamiento para implementar la norma.
De igual modo para realizar el diagnóstico de las capacidades técnicas se necesitará de
financiamiento. La idea es que cada DPA realice una evaluación de las capacidades que presenta.
Para esto puede estimar la cantidad de horas que requerirá para realizar dicha evaluación y luego
traducirlo a jornadas - hombres y así obtener el costo asociado a esta actividad.
Luego el financiamiento para aumentar las capacidades técnicas a través de la capacitación será
determinado por las instituciones pertinentes.
10.9.5 Capacitación
10.9.5.1 Objetivos, Alcance y Metas
El objetivo de la capacitación es entregar los conocimientos necesarios a todos los agentes
involucrados para que estos puedan tener una participación activa en la aplicación de la norma. Si
todos los agentes cumplen con su rol permitirá que esta interacción se traduzca en una aplicación
eficiente y eficaz de la norma.
Para los fiscalizadores, el objetivo de la capacitación es entregar los conocimientos necesarios
para aplicar la norma y los conocimientos técnicos que se requieren para poder realizar las
inspecciones como: saber manejar el equipo y verificar los monitoreos.
Se considera importante que las principales fuentes emisoras de PM10 también reciban
capacitación, ya que en la medida que estos conozcan y se relacionen con la norma puede
incentivar a que adopten tecnologías para producir de manera adecuada disminuyendo la cantidad
de material particulado respirable. El objetivo es lograr que se tomen acciones preventivas y no
esperar a que las condiciones sean criticas y se tengan que tomar medidas drásticas para
disminuir los niveles de PM10 en el aire.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-29
Por esta razón es básico que la comunidad beneficiada sea capacitada, ya que esta puede ejercer
presión sobre las instituciones involucradas para que se tomen las medidas necesarias para
controlar el contaminante en el aire.
El alcance de la capacitación estará determinado por cada agente, dependiendo del objetivo de la
capacitación que se quiera lograr con cada uno de ellos.
La meta de la capacitación estará asociada directamente a la entrada en vigencia de la norma. Es
importante que cuando esta empiece a regir, las zonas más criticas ya cuenten con sus estaciones
de monitoreo y las personas involucradas en esta labor estén capacitadas.
10.9.5.2 Plan de actividades
Con el fin de cumplir los objetivos de la capacitación, se deben planificar las actividades que se
realizarán para lograr los objetivos establecidos en la norma.
Actividades
−
Dado que esta norma puede involucrar a más de un organismo perteneciente al Estado, se
deben identificar aquellas instituciones que serán responsables de realizar las capacitaciones.
La idea es que el o los organismos más calificados entreguen las capacitaciones al resto de los
involucrados.
−
Puesto que la responsabilidad de fiscalizar recae en los Servicios de Salud en regiones a
través de la DPA y el Sesma en la Región Metropolitana es importante que se designen en
estas instituciones las personas responsables de fiscalizar con el objeto de dirigir la
capacitación a ellos.
−
Las Conamas Regionales también deben ser capacitadas, ya que estas tienen la
responsabilidad de la coordinación de los distintos servicios públicos en la gestión de los
episodios críticos de contaminación, en la forma definida en el respectivo plan una vez que una
determinada zona ha sido declarada como saturada o latente.
−
Además, las Conamas regionales pueden ser una apoyo permanente a los fiscalizadores y
beneficiarios durante su desempeño como agentes participativos en el cumplimiento de la
norma.
−
Se debieran establecer convenios de colaboración con instituciones para realizar las
capacitaciones.
−
Minsal a través de Disam debe estimar el número de reuniones de coordinación y planificación
de los involucrados ( ya que al ser de calidad primaria la responsabilidad cae en distintas
organizaciones del Estado).
−
Una institución que se visualiza como capacitadora corresponde al Sesma quién tiene
experiencia en el tema debido a la experiencia que se tiene en la Región Metropolitana.
−
Entre las actividades que debieran desarrollarse durante la capacitación se encuentra:
•
Realización de seminarios o talleres donde se entregue información relativa a los
conceptos involucrados en la norma
•
Información acerca de las instituciones que pueden entregar información relativa a la
norma y sus procedimientos ( como antecedente en caso de surgir dudas una vez que
se esta aplicando la norma)
•
Capacitación para utilizar los equipos de monitoreo
•
Entregar un instructivo que indique los procedimientos necesarios para verificar las
mediciones
Las instituciones responsables de la capacitación con apoyo de las instituciones regionales deben
hacer esfuerzos para reconocer a los principales emisores y orientar a estos las capacitaciones por
ejemplo, a través de las asociaciones gremiales.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-30
31
−
Las capacitaciones dirigidas a los emisores deben:
•
Entregar los aspectos técnicos que involucra la norma.
•
Proporcionar antecedentes de la materia, por ejemplo, cuáles son las fuentes que
generan PM10, los materiales más contaminantes y qué alternativas existen para
reemplazarlos.
•
Dar a conocer las tecnologías que están disponibles en el mercado.
•
Fomentar las actividades preventivas.
•
Entregar información acerca de las organizaciones que pueden dar apoyo de forma
permanente o prestar asesorías técnicas.
−
El objetivo es que a nivel regional se detecten cuales son las fuentes que provocan problemas
ambientales y la causa de ellos, conociendo esto se pueden trazar planes enfocados a lograr
una mejora ambiental producto de un trabajo conjunto entre todos los niveles (Estado, privados
y comunidad).
Lo que se busca es que este trabajo conjunto se traduzca en un buen diagnostico de la zona y
si es pertinente la declaración de zona saturada o latente se proceda a seguir con los
procedimientos y el resto de acciones que involucra ( plan de descontaminación).
Debido a que es una norma de calidad primaria, es una norma que involucra directamente a la
población y por lo tanto, deben conocer la norma y la forma en que ellos deben cumplir con un
rol activo en la aplicación de la norma. Como una aproximación a la comunidad las
capacitaciones debieran dirigirse hacia grupos como: determinadas ONGs que estén
involucradas en el tema y, también, a los dirigentes de juntas vecinales. La idea es que luego,
estos sean capaces de traspasar los conocimientos al resto de la comunidad.
Entre los temas que debiera considerar la capacitación encontramos:
•
Información acerca de los daños que provoca el material particulado respirable en la
salud.
•
Informar acerca de los procedimientos que se deben seguir para denunciar
•
Dado que muchas veces una importante causa de presencia de PM10 es el uso de
leña como combustible, es importante que las personas conozcan este hecho y así
descincentivar el uso masivo de las chimeneas o buscar alternativas que disminuyan el
material particulado respirable. En relación a esto es importante que se fomente la
realización de denuncias cuando sea pertinente.
−
−
−
10.9.5.3 Cronograma de implementación
Para cumplir con los objetivos se deben establecer metas para la implementación y, así, obtener
resultados dentro de un plazo razonable.
En primer lugar se debe establecer el plazo para realizar un diagnóstico de las regiones que se
visualizan con mayor riesgo. Según este diagnóstico se conocerán las áreas que necesitan una
rápida implementación y asociado a esto la capacitación que deban recibir los involucrados.
La institución que primero debe recibir capacitación es la fiscalizadora, ya que esta es la encargada
de recopilar la información y verificar que los monitoreos se encuentren dentro de los limites
establecidos. Esto, en la primera etapa de la implementación, es decir, durante el año que se
recogen los registros y dependiendo si sobrepasa los limites 7 veces corresponde la declaración.
Considerando estos espacios de tiempo, se puede organizar una implementación paulatina de
acuerdo a los requerimientos del momento. Esto, además, permite una interacción con el resto de
las zonas que tienen problemas de PM10, donde tal vez sea posible un traspaso de conocimientos
y experiencia desde las zonas donde se ha implementado primero hacia las que recién
implementan.
31
Como se mencionó anteriormente no existen regulados pero si se pueden identificar fuentes que produzcan
PM10
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-31
Las capacitaciones dirigidas a las empresas deben realizarse durante la primera etapa de la
implementación de modo de comprometerlas desde un comienzo y así obtener acciones de
carácter preventivo.
De igual modo, para los beneficiarios la entrega de información y capacitación en relación a la
norma debe llevarse a cabo en las primeras etapas de la implementación, ya que si tienen
nociones de la norma estarán en condiciones de ejercer presión hacia los organismos pertinentes
de aplicar esta norma, ya sean las DPA que cumplen la función de fiscalizar o bien las Conamas
regionales que cumplen funciones de coordinación en la norma.
10.9.5.4 Indicadores y Seguimiento
Esta norma al ser de calidad implica que toda la población tiene derecho a un ambiente libre o con
la menor presencia de contaminantes posibles. Por lo tanto, es importante, que se elaboren
adecuados indicadores que entreguen señales de la situación que existe en las diferentes regiones
en relación a la presencia de material particulado respirable ( PM10).
Si la capacitación ha sido adecuada, esto debería traducirse en una buena implementación de la
norma en las regiones con mayor riesgo, en primer lugar, y luego en el resto de las zonas donde se
determine necesario realizar monitoreo.
Entre los indicadores encontramos:
−
Mayor eficiencia al momento de verificar los monitoreos por parte de los inspectores.
−
Menores cuestionamientos en relación a los procedimientos a seguir.
−
Menor tiempo de respuesta ante las denuncias realizadas por parte de la comunidad
beneficiada.
Para el caso de las fuentes emisoras:
−
Menor número de episodios críticos causados por emisores.
Si los beneficiarios responden positivamente a la capacitación debieran tener conocimiento de los
procedimientos involucrados en la aplicación lo que puede traducirse en:
−
Menor número de denuncias hechas en los lugares inadecuados.
−
Reconocimiento de las instituciones responsables de fiscalizar que la norma se cumpla.
−
Conocimiento de las fuentes que generan PM10.
10.9.5.5 Financiamiento
Se debe establecer claramente el presupuesto necesario para realizar las capacitaciones. Dado
que son varias las instituciones involucradas se debe identificar quién es responsable de financiar
esta actividad. Para el caso de los fiscalizadores, la DPA como responsable debe designar parte de
su presupuesto para capacitar a sus fiscalizadores.
El Sesma se identifica como una institución que podría implementar dada la experiencia que tiene
la Región Metropolitana.
Para lograr una buena capacitación será necesario que se realice un trabajo conjunto con las
organizaciones involucradas como Disam, DPAs, Sesma, Conamas regionales y Conama Central
por el lado de las organizaciones publicas, pero también se recomienda que se incorpore al sector
privado por medio de la SOFOFA, Asociaciones gremiales entre otros y a la comunidad a través de
ONGs que tengan competencia o estén interesadas en lograr un buen manejo ambiental. Al tener
un equipo con personas pertenecientes a distintos grupos es más fácil canalizar recursos y optar a
proyectos que permitan implementar la norma. En este sentido toma importancia el Proyecto de
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-32
monitoreo que se realizó a través de COSUDE. Este ha generado un cierto expertis en un grupo de
personas que sería interesante utilizar en las instancias de capacitación.
10.10 Esquema del Estudio de Caso: PBI para la Norma de Calidad PM10
El objetivo del programa básico de implementación de la norma de calidad PM10 es planificar de
manera adecuada la introducción de esta normativa al sistema con el fin de cumplir con los
objetivos propuestos en la norma.
Contexto del PBI
La norma primaria de calidad del aire para el contaminante material particulado respirable PM10,
es 150 µg/m3N como concentración de 24 horas.
Al ser una norma de calidad la responsabilidad para tomar las medidas necesarias para lograr el
cumplimiento recae en los organismos del Estado.
Para lograr una buena aplicación de la norma se deben considerar ciertos aspectos determinantes
en la implementación de la norma. Entre estos se encuentra:
a.- Criterio de priorización
Debe existir una buena fase de diagnóstico con el fin de identificar las zonas que presentan mayor
riesgo y así priorizar la implementación de la norma en estos lugares.
Por esto es importante que exista un esfuerzo prospectivo de manera que en cada región se
trabaje de forma conjunta entre las instituciones regionales para lograr dicho diagnóstico.
b.- Cooperación Público - Privada
Es necesario que exista un trabajo conjunto entre las instituciones públicas y privadas para
implementar de manera adecuada la norma. Debe existir un trabajo conjunto entre fuentes
emisoras y las instituciones que están involucradas en hacer cumplir la norma. La idea es que se
tomen medidas preventivas.
c.- Criterios de Adaptación y Flexibilidad
Dado que no es posible contar con equipos monitores en todas las regiones ( debido a la escasez
de recursos económicos), se debe establecer en el programa de implementación criterios de
flexibilidad como podría ser que permitan el traslado del equipo una vez que se haya realizado el
monitoreo durante un año en un determinado lugar.
d.- Identificación de incentivos
Las autoridades debieran ser capaces de entregar incentivos económicos para que las personas
tomen sus decisiones considerando esto y opten por el uso de tecnologías adecuadas que generen
menores emisiones de PM10.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-33
Estructura Básica del PBI para la Norma de Calidad PM10
Pauta de Contenidos Básicos del
Programa de implementación
1.
Objetivos, Alcance y Metas
Líneas Principales de Acción
Gestión de la Información
El objetivo de la gestión de la información es relacionar a los
agentes involucrados con la nueva normativa de manera que
estos se organicen y coordinen para lograr que la aplicación de la
norma sea eficiente y eficaz.
El alcance y la meta de la gestión de la información es lograr
informar a todos los organismos pertinentes de manera de
identificar a las personas que serán responsables de la
implementación y realizarlo en un tiempo razonable para que
estas programen las actividades que se requerirán para que la
norma se cumpla.
Capacidad Técnica y de equipamiento
El objetivo de esta línea es realizar un diagnóstico de la situación
que existe en las instituciones involucradas en relación a la
capacidad técnica y al equipamiento del que se dispone para
aplicar la norma. Conociendo esto se podrá determinar las
necesidades y programar la forma en que se incrementarán estas
variables.
El alcance de esta línea de acción estará determinado por aquellas
zonas que presenten mayores problemas en relación al PM10 y
por todas las acciones pertinentes a esta norma.
La meta es tener los equipos y las capacidades técnicas en el
menor tiempo posible en aquellas zonas de mayor riesgo y que
requieren de una rápida implementación.
2.
Plan de Actividades
−
Definir claramente la o las instituciones responsables de
realizar la recopilación de información.
Establecer reuniones para coordinar y dar a conocer la
norma.
−
Crear comités con las instituciones involucradas para que
exista un apoyo permanente durante la implementación
−
Conama Central debe difundir la norma a las Conamas
regionales.
−
Programar actividades de difusión hacia las fuentes
emisoras a través de las asociaciones gremiales. Realizar
seminarios donde se presente la norma y las
consecuencias que generará al sector productivo.
−
Realizar talleres de difusión hacia la comunidad
beneficiaria a través de las ONG o juntas de vecinos.
Una vez que ya se ha informado acerca de la norma y se han
instalado los monitores en los lugares de mayor riesgo se debe
manejar la información que se recopila:
−
Determinar su procesamiento.
−
Establecer que información se dará a conocer y en que
momentos.
−
Declarar zona latente o saturada si corresponde.
−
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-34
−
−
−
−
−
Diagnosticar el requerimiento de monitores a lo largo del
país de acuerdo a las necesidades de las localidades con
mayor riesgo.
Identificar las DPA con mayores deficiencias en relación al
equipamiento.
Diagnosticar las capacidades técnicas que existen para
determinar las capacitaciones que se requerirán.
Identificar la institución que realizará las capacitaciones
Programar las actividades de capacitación.
Capacitación
El objetivo de la capacitación es entregar los conocimientos
necesarios a todos los agentes involucrados para que estos
puedan tener una participación activa en la aplicación de la
norma.
El alcance de la capacitación estará determinado por cada
agente, dependiendo del objetivo de la capacitación que se
quiera lograr con cada uno de ellos.
La meta de la capacitación estará asociada directamente a la
entrada en vigencia de la norma. Es importante que cuando esta
empiece a regir, las zonas más criticas ya cuenten con sus
estaciones de monitoreo y las personas involucradas en esta
labor estén capacitadas.
Entre las actividades que se deben planificar se encuentra:
−
Identificar a la institución responsable de la capacitación.
−
Establecer convenios de cooperación con las instituciones
para realizar las capacitaciones.
−
Programar las capacitaciones a las instituciones
involucradas ( en seminarios o talleres).
−
Cada DPA deberá designar a las personas responsables
de fiscalizar con el objeto de dirigir la capacitación a ellos.
−
Entregar información acerca de las instituciones que tienen
conocimiento de la norma y sus procedimientos ( como
antecedente en caso que surjan dudas una vez que se esta
aplicando la norma).
−
Enseñar a utilizar los equipos de monitoreo.
−
Entregar un instructivo que indique los procedimientos
necesarios para verificar las mediciones.
−
Realizar talleres dirigidos a Asociaciones gremiales para
dar a conocer a los aspectos técnicos que involucra la
norma, cuáles son las fuentes que generan PM10, los
materiales más contaminantes y qué alternativas existen
para reemplazarlos.
−
Dar a conocer las tecnologías que están disponibles en el
mercado y así fomentar las actividades preventivas.
−
Entregar información acerca de las organizaciones que
prestan asesorías técnicas.
−
A los beneficiados se les debe informar acerca de los
daños que provoca el material particulado respirable en la
salud.
−
Capacitar a través de ONGs o juntas de vecinos para que
se conozcan los procedimientos que se deben seguir para
denunciar.
Continuación Estructura del Programa Básico de Implementación
Líneas Principales de Acción
Pauta de Contenidos Básicos del
Programa de implementación
3.
Cronograma
implementación
de
Gestión de la Información
−
−
−
Establecer los plazos para realizar el diagnóstico de las
distintas localidades.
Determinar plazos para conseguir los monitores.
Fijar el plazo para clasificar la zona en saturada o latente (
producto de los registros obtenidos).
Capacidad Técnica y de equipamiento
−
−
−
−
4.
Indicadores y Seguimiento
−
Realizar catastro de las principales fuentes en las
diferentes localidades.
Ver el comportamiento de los índices de calidad y de los
hipotéticos emisores.
−
Elaborar una base de datos con la información que se
obtiene de los monitoreos, por ejemplo, cuántas veces se
sobrepasan los limites en una determinada localidad,
identificar cuáles son las fuentes emisoras más criticas.
Evaluar los resultados que se obtienen de lo seminarios donde se
ha difundido la información:
−
Determinar si los canales de información funcionan.
−
Determinar si las instituciones han tomado las acciones
necesarias para implementar la norma.
−
−
−
−
−
−
−
Capacitación
Aprobada la norma se debe realizar el diagnóstico en las
distintas regiones.
Según el diagnóstico se deben tomar las acciones para
adquirir los equipos y empezar con el monitoreo, lo antes
posible. Puede darse un rango de 6 meses desde que
entra en vigencia la norma ( especialmente para las más
críticas).
Programar las capacitaciones de los fiscalizadores antes
que se empiecen los monitoreos.
Establecer una segunda capacitación después de 6 meses
que se ha estado registrando, con el fin de evaluar el
procesamiento de la información.
−
Número de capacitaciones realizadas.
Número de localidades con mayor riesgo que cuentan con
monitores.
Número de localidades que debieran contar con monitores.
DPAs donde se han realizado capacitaciones.
Tiempo que demoraron en adquirir los equipos.
Tiempo que demora en declarar una zona saturada o
latente.
−
−
−
−
−
−
−
−
−
5.
Financiamiento
Se debe determinar la forma en que se obtendrá el presupuesto
para realizar la difusión de la norma y el posterior procesamiento
de la información que se recopile.
−
Estimar los costos asociados a estas actividades.
−
Estimar los costos involucrados en la recopilación de
información.
−
Una vez que tengan la estimación deben establecer la
forma para buscar financiamiento. Este puede venir del
presupuesto designado a la DPA o fondos externos.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-35
Realizar una capacitación antes que entre en vigencia la
norma, con el fin de dar a conocer los conceptos.
Capacitar en primer lugar a los fiscalizadores.
En una etapa posterior se debe dirigir las capacitaciones a
las fuentes emisoras y a los beneficiarios.
Mayor eficiencia al momento de verificar los monitoreos
por parte de los inspectores.
Menores
cuestionamientos
en
relación
a
los
procedimientos a seguir.
Menor tiempo de respuesta ante las denuncias realizadas
por parte de la comunidad beneficiada.
Menor número de episodios críticos causados por las
fuentes emisoras.
Menor número de denuncias hechas en los lugares
inadecuados.
Reconocimiento de las instituciones responsables de
fiscalizar que la norma se cumpla por parte de los
beneficiados.
Mayor conocimiento de las fuentes emisoras de PM10.
Las instituciones involucradas deben realizar una estimación del
presupuesto requerido para adquirir los equipos y establecer las
alternativas de financiamiento para adquirirlos.
Según las necesidades de equipamiento y las capacidades
técnicas diagnosticada será el presupuesto que se requiera para
empezar a implementar la norma.
En primer lugar se deben ver las opciones que entrega el
gobierno para obtener los equipos y de no ser suficiente ver la
posibilidad de financiamiento externo.
La institución que capacite debe estimar los costos asociados a
esta actividad.
Las DPA deben considerar en su presupuesto los recursos que
se necesitarán para evaluar la capacidad técnica que presenta.
Una vez que se conozca el presupuesto que se necesita se debe
determinar la forma en que se obtendrá.
10.11 Estudio de Caso PBI de la Norma de Emisión de Ruidos Molestos
32
El objetivo del programa básico de implementación para la norma de emisión de ruido es, como
su nombre lo indica facilitar el proceso de implementación. El propósito es que permita a los
agentes involucrados organizar sus distintas labores de la mejor forma posible para lograr el
cumplimiento de los objetivos propuestos en la norma.
10.11.1
Contexto del PBI
El objetivo de la norma de emisión de ruido es proteger a la comunidad que se ve afectada por
problemas de contaminación acústica (desde el punto de vista de la salud pública) y que son
originados por el ruido producido por fuentes fijas. Esta norma se aplica a nivel nacional, cuando
alguna actividad, proceso, operación o dispositivo, que se realice dentro de una propiedad, sea
pública o privada, genere o pueda generar ruidos molestos hacia la comunidad. Esto es
independiente de las fuentes que involucre, sean estacionarias, móviles, esporádicas o
permanentes.
Es importante poder discutir y analizar ciertos criterios y aspectos relevantes en cuanto a la
implementación de la norma, ya que de una u otra forma afectan su correcta aplicación.
Entre los criterios de adaptación y flexibilización al implementar la norma de emisión de ruidos
molestos se debieran considerar los siguientes aspectos:
− Zonificación
− Zonas Limites
− Ruido de fondo
Es necesario que exista una clara definición de estos conceptos, de manera que no surjan
ambigüedades.
Al realizar las mediciones los fiscalizadores tienen que tener claro a que tipo de zona pertenece el
lugar donde se encuentra el receptor del ruido molesto. Según los Planos Reguladores existen
cuatro zonas, de acuerdo a la zona es el nivel de ruido permitido. Es necesario que el inspector
antes de realizar la medición en el lugar consulte los planos reguladores de la comuna para
reconocer el uso de suelo designado por el plan. Sin embargo, en la práctica puede que esta
situación no quede del todo claro, por lo tanto deberían establecerse criterios que permitan al
inspector tomar decisiones la momento de hacer la medición.
Dado que esta norma regulará la emisión de ruidos molestos en zonas rurales, es importante que
estén bien definidos los limites en los planos reguladores o en el instrumento de planificación
territorial correspondiente de manera de que no haya confusión al momento de determinar los
niveles permitidos para la zona. En caso de existir duda acerca del uso del suelo se deben dirigir a
la Municipalidad o la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, ya que son estas las
autoridades que deben definir el uso del suelo.
Se deben establecer los procedimientos correspondientes para los casos en que las denuncias
correspondan a lugares que se encuentran en zonas límites, o bien el emisor y receptor se
encuentren en distintas zonas. También es necesario homogeneizar criterios en la definición de
ruido de fondo y como estimarlo, de forma de minimizar la discrecionalidad en la aplicación de la
norma.
32
Se sigue con la denominación PBI ya que son referencias generales del programa de implementación. Esto
ya que no es posible entrar en detalles que si debiera tener un PI, como por ejemplo, la cantidad exacta de
presupuesto que se requerirá o la cantidad de personal que se capacitará, entre otros.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-36
En relación con la cooperación Publico - Privada, podrían establecerse distintas forma de
cooperación de manera que la norma sea aplicada eficaz y eficientemente. Por un lado, es
importante la coordinación y cooperación entre las instituciones del Estado. Es así que, por
ejemplo, las Municipalidades se identifican como un agente que puede jugar un papel importante
de colaboración con las DPA en la aplicación de la norma.
A las municipalidades le sería pertinente realizar dos acciones:
1. Apoyar a canalizar las denuncias de forma adecuada. Dado que en muchos casos los
problemas de ruidos molestos son presentados en la municipalidad, está debería contar con la
información necesaria y una forma adecuada para canalizar dichas denuncias a la DPA. Su
participación en el proceso de denuncia podrá ser mayor o menor, dependiendo de lo que
acuerden las partes a través de un convenio de colaboración.
2. Incentivar las acciones de prevención y minimizar las situaciones de conflicto, en cuanto a
tener presente esta normativa al momento de entregar permisos municipales y gestionar todos
los aspectos relacionados con la planificación del territorio.
Respecto a los agentes privados debiera considerarse el incentivarles que tomen acciones
preventivas. Para ello es necesario que los regulados estén bien informados acerca de la norma.
Esto es válido para los nuevos establecimientos que quieran entrar a funcionar. En la medida que
las municipalidades entreguen información al respecto será más fácil que estos tomen las medidas
con anterioridad. Además, les permite internalizar de mejor manera los costos en que se incurren
para prevenir la emisión de ruidos molestos.
Resultan importante los convenios que se puedan desarrollar con las municipalidades, ya que
estas son las encargadas de entregar permisos o patentes a los establecimientos para que entren
en funcionamiento. Por esta razón, la institución que implemente la norma debe entregar
información a las municipalidades acerca de dicha regulación, el objetivo, su alcance y los agentes
involucrados en la aplicación de la norma de emisión de ruidos molestos. Lo que se debe buscar es
un trabajo conjunto donde exista una coordinación en materia de entregar los permisos por parte
de las municipalidades, las que se rigen de acuerdo a las ordenanzas municipales y los planes
reguladores.
Otro factor que es importante considerar para implementar la norma corresponde a la manera en
que se actuará en esta norma, es decir, a través del mecanismo de denuncias o de oficio. Según lo
establecido en la norma la forma de proceder es por medio de las denuncias. Cuando el afectado
denuncia a algún establecimiento a la institución fiscalizadora se da paso a realizar la inspección y
los procesos asociados. No obstante, debería contemplarse, de igual modo, el proceso por medio
del oficio. Es necesario que las DPA analicen está situación, ya que según la experiencia del
SESMA es un mecanismo válido para controlar está norma, ya que su proceso resulta ser más
eficiente que el mecanismo a través de las denuncias.
Debido a que la norma se rige por el mecanismo de denuncias se debe realizar una buena difusión
de la norma a las instituciones que se espera sean las receptoras de denuncias en primera
instancia. Dado el desconocimiento general que presenta la comunidad es probable que en primer
lugar acudan por ejemplo, a carabineros o municipalidades. Por lo tanto, es esencial que estos
organismos deriven a los afectados (beneficiados de la norma) hacia los servicios de salud,
quienes son los encargados de fiscalizar dicha norma. En aquellos casos que exista convenio con
las municipalidades, se debe derivar a esta institución. Debido a esto es esencial que exista una
buena difusión de información durante la etapa de implementación de la norma, principalmente, al
comienzo del proceso donde existe mayor confusión con respecto al Los procedimientos que se
deben seguir.
Otro aspecto que debiera considerar la institución fiscalizadora, es llevar un registro de manera de
depurar la información que obtienen. Por ejemplo, si existe más de una denuncia que afecta a una
determinada empresa, la idea es organizar las inspecciones, vale decir, hacer las mediciones en
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-37
los lugares que han hecho las denuncias un una misma inspección, esto resulta más eficiente que
realizar las inspecciones de acuerdo a las denuncias que se van recibiendo. Para ello es necesario
establecer un periodo de tiempo para recepcionar las denuncias, si dentro de este plazo, el cual
debe ser razonable, no llegan más denuncias se programa la inspección. El tener este tipo de
registro permite, además, conocer los establecimientos o empresas que son más denunciadas, y
ver si estas toman las medidas necesarias para cumplir con lo establecido en la norma.
10.11.2
Estructura del PBI para la norma de emisión de ruidos molestos
Entre las Líneas de acción se encuentran:
A.- Gestión de la Información
B.- Capacidades Técnicas y equipamiento
C.- Capacitación
En primer lugar se desarrollará la línea de acción Gestión de la Información para después continuar
con las otras dos. En cada una de estas se detalla la pauta de contenidos que se deben considerar
para implementar la norma.
10.11.3
Gestión de la Información
10.11.3.1 Objetivos, alcance y metas
Como se mencionó anteriormente, el objetivo final de la norma es proteger a la comunidad
afectada por problemas de contaminación acústica, desde el punto de vista de la salud pública, y
que son originados por el ruido producido por fuentes fijas.
Teniendo en cuenta este objetivo, la gestión de la información toma relevancia ya que, esta
determinará la forma en que se establezcan las líneas de comunicación entre los agentes
involucrados. Entonces, el principal objetivo de la gestión de la información es relacionar lo más
rápido posible a las instituciones o organismos que resultan involucrados en la aplicación de la
norma y definir sus roles y participación. Un segundo objetivo es crear una estructura básica que
permita manejar de forma adecuada y útil la información que se genera durante la aplicación de la
norma.
El alcance de esta línea de acción involucra a todo lo relacionado con el manejo y gestión de la
información, de forma que se establezcan procedimientos y que las formas de informarse, de
traspasarse información entre las instituciones y personas, y las formas de procesar y entregar la
información que se genere no quede al azar, sino que obedezca a una forma de operar adecuada a
las requerimientos de la norma y a una operación eficiente y eficaz de la misma.
La meta de línea gestión de la información es ser un apoyo a la aplicación de las normas y facilitar
su correcta implementación y desarrollo. Se establecerán plazos para los objetivos planteados de
acuerdo a los plazos determinados en la norma.
De acuerdo a los objetivos y metas se debe trazar el plan de actividades.
10.11.3.2 Plan de actividades
En la gestión de la información existen dos aspectos que se deben considerar. Por un lado está la
difusión de la información y la forma en que se deberá comunicar a los involucrados de la norma y
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-38
sus consecuencias. Por otro lado, la gestión se refiere al manejo de información que se hará con
los datos que se obtengan de la aplicación de la norma. Se debe establecer quién es el
responsable de recopilar y procesar dicha información.
A continuación se listan las tareas que se debieran realizar para lograr que la gestión de la
información permita una aplicación eficiente y eficaz, y lograr que los participantes se involucren
con la norma desde el comienzo. En la medida que estos conozcan la norma y sus alcances será
más fácil que internalicen los conceptos que se asocian a dicha regulación.
Actividades
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
Conama como institución elaboradora de la norma debe identificar o establecer las
instituciones que serán responsables de coordinar la implementación. En el caso de la norma
de ruido, MINSAL actúa como el organismo que implementa a través de DISAM.
Una vez reconocido a DISAM como la institución responsable de la implementación, es
necesario que se definan en esta institución las reparticiones encargadas de llevar a cabo la
implementación.
Definidas las reparticiones, se debe estructurar un plan de trabajo que contemple la difusión de
la norma hacia los organismos competentes, vale decir, las DPA . Dado que las DPA cumplen
diversas funciones será necesario establecer que departamento tendrá la competencia de la
fiscalización de la norma de ruido.
Conocidos los departamentos o personas involucradas, se debe coordinar la forma en que se
dará el flujo de información en relación a la nueva norma, especialmente, en la primera etapa
de implementación y también durante el proceso de aplicación de la normativa.
DISAM deberá entregar los antecedentes de la norma a las diferentes DPA, dar a conocer la
norma y entregar copias a las instituciones.
Resulta importante que exista una coordinación con las Conamas regionales. Por medio de
Conama Central las Conamas regionales debieran ser informadas de la nueva normativa y las
implicancias que esta trae para la institución. Si se establece que las Conamas regionales no
tienen mucha incidencia, es conveniente, que la institución sepa canalizar a quienes consultar.
Se debe contemplar la difusión hacia la comunidad regulada de la norma. Podría contemplarse
la creación de folletos explicativos donde se diera a conocer la norma.
Por otro lado, como se mencionó anteriormente, debe existir una buena coordinación con las
municipalidades puesto que son estas las que otorgan permisos o licencias a diversos
establecimientos para su funcionamiento. Se debe hacer una fuerte campaña con respecto a
esto. Las municipalidades al conocer las exigencias de la norma, debieran exigir a los nuevos
establecimientos mecanismos de prevención de emisión de ruidos molestos. La municipalidad
debiera aprobar el permiso sólo si cumple con los requerimientos exigidos.
Dado que la comunidad beneficiada (afectada por ruidos molestos) debe tener una
participación activa en el proceso de aplicación de la norma, puesto que son estos los que
realizan las denuncias, es importante que conozcan la norma, pero ante todo que sepan a qué
institución deben dirigirse para realizar la denuncia y tome curso el resto de los procedimientos
involucrados.
Además, es importante que los afectados por los ruidos molestos ( beneficiados de la norma)
conozcan los procedimientos involucrados en la aplicación de la normativa, ya que para
realizar el seguimiento a la empresa que ha sido denunciada, debe hacerse una segunda
medición en la casa de la persona que hace la denuncia. Si los afectados ( beneficiados de la
norma) conocen estos procesos no pondrán resistencia cuando el fiscalizador se presente a
realizar la segunda inspección.
Para lograr los dos puntos mencionados anteriormente, se debieran desarrollar actividades de
difusión dirigida a juntas de vecinos, municipalidades, ongs, etc.
Una actividad que facilita el proceso de implementación de la norma es la creación de algún
manual de aplicación de la normativa. Este esta dirigido a los fiscalizadores de la norma. Este
manual, además, es un complemento a las actividades de capacitación que deben tener los
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-39
−
−
fiscalizadores o inspectores de la norma. Dado que muchas veces, los inspectores cumplen
más de una función, este material de apoyo resulta útil al momento de inspeccionar.
El manual debe especificar la forma en que se realizarán las inspecciones, por ejemplo, bajo
que condiciones. También debe señalar los procedimientos a seguir, contemplar alguna
actividad de seguimiento, entre otros.
Se debe crear una instancia donde los fiscalizadores, quiénes son los encargados de aplicar la
norma, realicen una evaluación, en la cual se expongan los puntos débiles de la
implementación y aquellas actividades que han dado resultados positivos.
Las actividades anteriores tienen relación, principalmente, con la difusión de la información en
forma anterior a su aplicación. Pero la gestión de la información, además, involucra un proceso que
es posterior a la aplicación y que tiene que ver con la recopilación de información que se obtiene
del proceso. La DPA como agente fiscalizador tiene la función de recopilar la información obtenida
en el proceso de aplicación de la norma.
−
−
−
−
Esta institución debe indicar la forma en que se realizará dicha tarea y designar los
responsables de hacerlo.
Establecer los momentos y con qué frecuencia se realizará el procesamiento de la información.
Dar a conocer a quien realiza dicha tarea que el objetivo final de la recopilación y
procesamiento de información es saber como está funcionando la norma, esto como una forma
de motivar al personal en su tarea.
CONAMA junto con DISAM y las DPA deben estipular que información de la que ha sido
recopilada y procesada puede ser difundida y bajo que condiciones.
10.11.3.3 Cronograma de implementación
Una vez elaborado el plan de actividades, es necesario que se establezcan metas para cumplir
dichas actividades.
−
Dado que la norma entra en vigencia 90 días después de su publicación en el diario oficial, es
importante que la mayor difusión se realice durante este período.
−
Al entrar en vigencia la norma se espera que el 100% de las instituciones fiscalizadoras tenga
conocimiento de la norma.
−
El manual de aplicación debiera entregarse a todas las DPA durante este período (antes que
se empiece a aplicar la norma).
−
Podría realizarse a los 6 meses de entrada en vigencia la norma una evaluación acerca del
proceso de implementación, donde se reconocieran los aspectos débiles de la implementación
y aquellos aspectos que han dado resultados positivos. El objetivo es mejorar la
implementación en aquellos lugares donde esta ha sido deficiente.
−
Aproximadamente a los 9 meses desde que se este aplicando la norma, se podría realizar la
primera evaluación de la recopilación de la información obtenida de las denuncias que se han
realizado durante ese periodo.
10.11.3.4 Indicadores y Seguimiento
Con el fin de conocer cómo está funcionando la gestión de la información, se deben crear
indicadores que permitan evaluar dicho funcionamiento. Una forma de evaluar es a través de los
resultados que se obtiene producto de una buena gestión de la información, vale decir, si se
observa cumplimiento por parte de los regulados desde que ha entrado en vigencia la norma.
Se pueden señalar los siguientes indicadores para realizar el seguimiento de la norma de emisión
de ruidos molestos:
−
realizar un catastro de denuncias
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-40
−
−
−
−
−
−
elaborar un sistema donde sea posible juntar aquellas denuncias que realizan distintos
afectados hacia una misma empresa.
elaborar algún registro estadístico de las denuncias efectivas
llevar un seguimiento de las empresas que son más denunciadas, al tener datos de las
empresas denunciadas permite elaborar un catastro de fuentes generadoras de ruidos
molestos.
tener un registro con aquellas empresas que presentan reincidencia
estimar la posibilidad de generar una base de datos con la información que se recopila
Realizar encuestas a los beneficiarios para evaluar el grado de satisfacción que tienen
después de haber pasado por el procedimiento.
La idea de recopilar esta información, es que al mediano o largo plazo permitirá realizar
estimaciones en relación con el número de denuncias que se reciben, cuántas de estas son
efectivas, y ver la evolución de las denuncias recibidas, si estas disminuyen después de un periodo
en que se ha estado aplicando la norma ( por ejemplo, dado que los establecimientos han tomado
las medidas correctivas).
10.11.3.5 Financiamiento
Todas las actividades mencionadas anteriormente necesitan de presupuesto para que se lleven a
cabo. En el caso de los fiscalizadores es importante que las DPA soliciten el presupuesto necesario
para desempeñar sus funciones. Las DPA deberían:
−
Estimar la cantidad de recursos necesarios para realizar la difusión, por ejemplo, la cantidad de
dinero para la elaboración de folletos explicativos dirigidos a la comunidad beneficiada y a los
regulados. Asociado a esto se encuentra la distribución de dichos folletos. Entonces, deben
establecer la jornada - hombre necesaria para esto.
−
Se debe planificar como distribuir y a quién distribuir, por ejemplo, a través de las
municipalidades, juntas de vecinos, ONGs o asociaciones gremiales ( en el caso de la
comunidad regulada) entre otros.
−
Estimar si es necesario realizar convenio con alguna otra institución para difundir la norma y la
forma en que ambos la financiarán.
−
Dado que las DPA no cuentan con presupuesto propio, establecer las formas en que estas
podrán pedir apoyo para financiar la gestión de la información.
−
Con relación al procesamiento de información, se debe estimar la cantidad de jornada hombre para realizar dicha actividad.
10.11.4
Capacidad técnica y de equipamiento
10.11.4.1 Objetivos, alcance y metas
El objetivo de la capacidad técnica y de equipamiento es entregar las herramientas adecuadas
para lograr una aplicación optima de la norma. Para el caso especifico de la norma de ruido es
necesario que los fiscalizadores cuenten una capacidad técnica que les permita realizar las
inspecciones de manera adecuada.
Además, asociado a la capacidad técnica se encuentra la disponibilidad de equipamiento para
cumplir con sus funciones. El DS 146/97 exige la utilización de un sonómetro integrador que
cumpla con las exigencias señaladas para los tipos 0,1 ó 2, establecidas en las normas de la
Comisión Electrónica Internacional, publicaciones N° 651 “Sonómetros, primera edición de 1979; y
N° 804 “Sonómetros Integradores-promediadores”, primera edición de 1985. Según la norma
también se podrán realizar mediciones con otros instrumentos tales como registradores gráficos,
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-41
dispositivos de grabación, o cualquier otro dispositivo que lo permita, siempre que cumpla con las
exigencias señaladas.
Debido a lo anterior resulta fundamental que se realice un diagnóstico de las capacidades técnicas
y de equipamiento con que cuentan las DPA. De acuerdo a este diagnóstico se deben programar
las actividades necesarias para mejorar la capacidad técnica y los sonómetros necesarios.
El objetivo final es que todas las DPA cuenten con personal capacitado para realizar las
inspecciones y las mediciones que estas implican.
10.11.4.2 Plan de actividades
Una vez que la institución fiscalizadora ha sido designada como tal por parte de la institución que
elabora la norma, en este caso CONAMA, debe organizarse para determinar sus necesidades de
capacitación.
Actividades
−
−
−
La DPA debe determinar que departamento o sección será la responsable de fiscalizar las
denuncias
Una vez establecido el departamento, se debe designar a las personas que serán los
inspectores.
Basándose en la experiencia que presenten estas personas en relación con el tema de ruido
se determinarán las necesidades de capacitación o de adopción de nueva personal.
En relación a la dotación de equipos:
−
−
−
La norma de emisión de ruidos molestos especifica un sonómetro determinado, por lo tanto las
DPA deben precisar la cantidad de sonómetros que se necesitarán para realizar las
inspecciones. Lo ideal es que cada DPA cuente con un número suficiente que le permita cubrir
las denuncias que recibe.
Para realizar la estimación se debieran considerar los siguientes aspectos
•
Número de oficinas satelitales con que cuenta la DPA ( especialmente, en aquellas DPA
que tienen gran número de oficinas y se encuentran alejadas unas de otras). Además, este
factor determinará también la distribución del sonómetro.
•
Población que cubren las DPA
•
Dado que el DS 146 es una modificación a la antigua norma de ruido ( DS 286 ), la
institución fiscalizadora puede hacer una estimación de las denuncias que se reciben y con
que frecuencia, conociendo esto pueden hacer una estimación de la demanda por
sonómetro a la que se pueden enfrentar.
•
Debido a lo anterior, también debieran conocer qué fuentes son las más conflictivas y
dónde se concentran.
Una vez determinado la dotación de equipos que se necesitará, deberán buscar la forma para
obtenerlo. La institución coordinadora de la implementación, vale decir, DISAM debiera darles
opciones por medio de las cuales pueden optar a los equipos, por ejemplo a través del Servicio
de Salud, Fondos de Desarrollo Regional, Fondos extranjeros entre otros.
Además, de la dotación especifica de sonómetros que requieren las DPA para poder realizar las
mediciones y verificar que los establecimientos producen ruidos dentro de los limites establecidos
por la norma, es importante que las DPA cuenten con una dotación adecuada de otros equipos que
requieran para desarrollar su trabajo. Aún cuando sean equipos no específicos para esta norma,
puede darse la situación que está norma gatille un cambio necesario y, por lo tanto, con ella se
justifique la renovación o adquisición de nuevos equipamiento. Esta situación también debería ser
prevista. Por ejemplo, puede que haga necesaria la renovación o adquisición de computadores,
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-42
que si bien no se justifica sólo por la aplicación de la norma de ruido, la demanda marginal de esta
norma lo exige.
Esto es importante ya que no sólo facilita la labor de los fiscalizadores de la norma de ruido sino
que también la de otros fiscalizadores. El contar con computadores permite que la información
pueda ser manejada de manera sistemática.
Puesto que las DPA cumplen con diversas funciones, es importante que al introducir una nueva
normativa que sea fiscalizada por esta institución se realice un diagnóstico de la carga de trabajo
que están teniendo y las consecuencias que implican la introducción de la nueva regulación. El
objetivo es que las DPA logren optimizar sus funciones de acuerdo a los recursos de los que
disponen. Es evidente que si se les exige que cumplan con distintas funciones debe entregarse
también recursos.
En relación a la capacidad técnica que posee la comunidad regulada, es más difícil de diagnosticar
puesto que son diversas las fuentes fijas de emisión de ruido que existen y la detección de estas
dependerá en gran medida de las denuncias que se realicen en su contra.
10.11.4.3 Cronograma de implementación
Puesto que del diagnóstico que se realice de las capacidades técnicas del agente fiscalizador
dependerán las actividades de capacitación, es elemental que sea una de las primeras actividades
dentro de las actividades dirigidas a implementar el DS 146.
Es necesario que cuando en la etapa de elaboración de la norma se designe a la DPA como
institución fiscalizadora, se les notifique de manera que, estas tomen las medidas necesarias y
realicen el diagnóstico en forma inmediata antes que entre en vigencia la norma. El periodo debiera
ser entre que se aprobó la norma y la publicación en el diario oficial.
Durante este mismo periodo debieran estimarse las necesidades de recursos físicos como
sonómetros y computadores. Si estas necesidades se determinan en forma temprana posibilitara
que se organice de una mejor manera las actividades de capacitación.
Una vez que se han diagnosticado los requerimientos para cada DPA será necesario establecer los
plazos para que estas adquieran los equipos y se realicen las capacitaciones.
La situación ideal es que todas las DPA al entrar en vigencia la norma, es decir 90 días después de
la publicación en el diario oficial contaran con un sonómetro. De necesitar más de un sonómetro se
puede establecer un plazo razonable para que estas los adquieran, por ejemplo 6 o 9 meses.
La primera capacitación debiera realizarse antes que la norma entre en vigencia, es decir, durante
los 90 días desde que la norma es publicada en el diario oficial.
10.11.4.4 Indicadores y Seguimiento
La finalidad de realizar el diagnostico de las capacidades técnicas y de equipamiento es que todas
las DPA cuenten con los recursos humanos y físicos necesarios para cumplir con su función. Un
indicador que evalúa esta actividad es, por ejemplo, el número de equipos que tienen las DPA al
momento de entrar en vigencia la norma. Si alguna DPA no tiene sonómetro implica que no se ha
logrado la meta establecida en el programa. No obstante, esta situación permitirá reconocer cuales
fueron las falencias durante la implementación y permitirá buscar las soluciones.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-43
Otros indicadores importantes pueden ser el número de capacitaciones requeridas y realizadas, el
número de inspectores capacitados y el número de fiscalizadores que atienden las denuncias, el
número de denuncias recibidas y número de denuncias reincidentes.
10.11.4.5 Financiamiento
Las DPA al realizar el diagnóstico deben ser capaces de estimar los costos asociados a las
necesidades detectadas en cuanto a capacidad técnica y a equipamiento También deberían
definirse los máximos plazos para aumentar las capacidades técnicas y equipamientos en los
casos necesarios.
En una segunda instancia investigar sobre las alternativas de financiamiento y buscar apoyo en las
instituciones pertinentes. Dado que los recursos son escasos las formas de financiamientos deben
ser flexibles y móviles, por ejemplo, en una DPA el sonómetro lo financia Disam, y en otra podría
hacerlo el fondo regional o CONAMA, no deben establecerse patrones rígidos.
Entre las opciones de financiamiento para la obtención de recursos físicos se encuentra:
−
Fondos del Servicio de Salud al que pertenece
−
Fondos de Desarrollo regional
−
Fondos extranjeros
−
Convenios con la institución responsable de la implementación, etc.
10.11.5
Capacitación
10.11.5.1 Objetivos, Alcance y metas de la norma
La capacitación corresponde a una línea de acción bastante importante, puesto que en la medida
que los agentes involucrados en la aplicación de la norma estén bien capacitados se logrará una
aplicación eficiente y eficaz.
El objetivo de la capacitación en la norma de emisión de ruidos molestos, es lograr que los agentes
involucrados se interioricen con la nueva norma y adquieran las capacidades técnicas necesarias
para aplicar la norma:
• Los fiscalizadores deben conocer los procedimientos necesarios para realizar las mediciones
que la inspección involucra
Los
agentes que realizan acciones complementarios a las de los fiscalizadores deben entender
•
la norma y saber como aplicarla
• Los regulados deben conocer las exigencias a las que están sometidos.
• Los beneficiarios deben saber que rol les compete y cómo deben actuar al momento de estar
en una situación prevista en la norma
El alcance de las capacitaciones será diferente según el agente en cuestión, pero lo relevante es
que cada uno este correctamente informado y capacitado en relación con el rol que le corresponde.
La meta de la capacitación estará determinada por la entrada en vigencia de la norma. Es
importante que al entrar en vigencia la norma, al menos los fiscalizadores ya hayan empezado con
los procesos de capacitación.
10.11.5.2 Plan de actividades
Para cumplir con los objetivos, es necesario que se desarrolle un buen plan de actividades
destinado a capacitar a los agentes involucrados. La institución encargada de la implementación
una vez que ha definido a los agentes involucrados debe realizar un análisis o diagnóstico de las
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-44
capacidades para poder diseñar las capacitaciones que se requerirán. Una vez determinadas las
capacidades se deben programar las distintas actividades orientadas a capacitar.
Dado que este es un ejercicio teórico no es posible ni pertinente desarrollar un calendario de
capacitaciones, pero correspondería definir aquí el tipo de capacitación, el tiempo involucrado, la
frecuencia y los contenidos.
En primer lugar se debe diseñar un plan de capacitación destinado a los fiscalizadores, en este
caso los inspectores de las DPA. Tal como se mencionó en el desarrollo de la gestión de la
información, un manual de aplicación resulta ser una herramienta útil para los fiscalizadores. La
idea es que estos reciban todos los conocimientos acerca de la norma durante las capacitaciones,
pero dado que las dudas surgen muchas veces al momento de aplicar la norma, la existencia de un
instructivo o manual de aplicación les debiera permitir resolver dichas interrogantes.
Una actividad que podría realizarse en forma posterior a las capacitaciones es que todas las DPA
enviarán a la institución encargada de la capacitación las preguntas más frecuentes que surgen
durante la inspección y que no han podido ser resueltas en el momento o el manual no especifica
nada al respecto. La idea es que se determine un cierto plazo para esto y que la entidad
capacitadora estructure estas preguntas y las envíe nuevamente a las DPA como documento oficial
o como un anexo que se incorpora al manual de aplicación.
Las actividades de capacitación debieran contemplar lo siguiente:
−
−
−
−
−
Difusión de la norma ( como reforzamiento a la actividad de gestión de la información)
Realizar seminarios y talleres donde:
•
se dieran a conocer y explicaran en forma inequívoca los procedimientos involucrados en
una inspección.
•
se definieran los conceptos involucrados ( fuente emisora, decibel, Nivel de presión sonora,
receptor, tipos de ruido, tipos de zonas etc.)
•
se informaran los niveles especificados por la norma para cada caso.
•
se especificaran las zonas y se ejemplificara con casos prácticos
•
se entregara un instructivo donde se especificará la metodología para realizar las
inspecciones
•
se dieran a conocer la institución coordinadora o los departamentos a los cuales pueden
dirigirse si existen problemas al momento de aplicar la normativa.
Dado que el DS 146 especifica la utilización de un nuevo sonómetro, en la capacitación se
debe enseñar a manejarlo.
Se debieran especificar los procedimientos para realizar las mediciones, por ejemplo, bajo que
condiciones y en que lugar se debe realizar la medición.
Se debe desarrollar un formato común de recopilación de información para todas las DPA con
el fin de tener información homogénea en cada oficina.
Por otro lado, también debiera existir capacitación dirigida a los regulados. La idea de capacitar a
los regulados es que estos conozcan los requerimientos que se les exige. Sin embargo, dado que
no existe un catastro de fuentes fijas emisoras de ruido es difícil enfocar y canalizar esta actividad.
Una opción es dirigir las capacitaciones por medio de las asociaciones gremiales. Se pueden
realizar talleres donde se entreguen las condiciones impuestas por la norma. Entre los temas que
debieran ser abordados en el taller encontramos:
−
Entregar información de la norma pertinente para los regulados.
−
Dar información en relación a las distintas zonificaciones y los limites permitidos asociados a
estas.
−
Dar a conocer las tecnologías que existen para mitigar las emisiones de ruido.
−
Informar acerca de la existencia de asesorías externas y cómo pueden optar a ellas.
En la medida que se vaya aplicando la norma, se conocerán qué establecimientos son los más
recurrentes en infringir los límites establecidos en la regulación. Esta información será conocida
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-45
por la institución fiscalizadora, por lo tanto, esta podría realizar actividades de capacitación
enfocada a la comunidad regulada, con el objetivo de educar y entregar asistencia técnica para que
los regulados se relacionen con la norma. Una opción es que los fiscalizadores focalicen las
capacitaciones hacia los establecimientos que son más denunciados, por ejemplo, ya se tiene
conocimiento que los pub, los lugares de diversión nocturna y los talleres artesanales
(especialmente los que trabajan con maquinarias) son los más denunciados.
10.11.5.3 Cronograma de implementación
Establecidas las actividades de capacitación que se realizarán se debe programar el tiempo en que
estas se realizarán y como se distribuirán a lo largo del país.
La capacitación dirigida a los fiscalizadores debe comenzar a realizarse desde el momento en que
la norma es aprobada. El periodo entre que la norma es publicada en el diario oficial y la entrada
en vigencia es de 90 días, esto posibilita que los fiscalizadores sean capacitados durante este
periodo.
Dado que el SESMA participó durante la elaboración de la norma y tiene personal con
conocimientos técnicos, resulta ser la institución con mayor calificación para capacitar a la
institución fiscalizadora.
Como se señaló anteriormente, la primera etapa de calificación debiera ser antes que está entra en
vigencia, de modo que los fiscalizadores se relacionen con la norma y conozcan las exigencias.
Además, esta norma exige la utilización de un nuevo sonómetro, por lo tanto se debe enseñar a los
fiscalizadores a utilizar dicho instrumento. Esto también debe realizarse en esta primera etapa. Es
posible que no todas las DPA cuenten con el instrumento en este momento, por ello es importante
que todos los fiscalizadores asistan a las capacitaciones y conozcan el instrumento y su método de
utilización para que después puedan aplicarlo en su DPA.
Se debe determinar cómo y dónde se realizarán las capacitaciones. Una opción es que SESMA
organice algún taller de capacitación en Santiago o bien se agrupen DPA cercanas y se hagan
cursos por macrozonas.
Es importante destacar que los cursos de capacitación también son una instancia para que las
personas, que realizan una misma actividad, se conozcan e intercambien opiniones, al mismo
tiempo, que se establecen contactos personales que son útiles posteriormente cuando se
presentan dudas durante la aplicación de la norma.
Una segunda capacitación podría realizarse a los 6 o 9 meses desde que se ha estado aplicando la
norma. Es probable que durante este periodo hayan surgido interrogantes al momento de aplicar la
norma, por lo que la realización de un segundo taller favorecería para aclarar situaciones que
pudieran presentar confusión para los fiscalizadores.
Podría establecerse un tercer taller después de un año en el que ha estado en vigencia la norma,
con el fin de reforzar las capacitaciones anteriores y además evaluar como ha estado funcionando
la aplicación de la norma.
Con relación a las capacitaciones dirigidas a los regulados, los fiscalizadores podrían establecer
una capacitación a la comunidad regulada donde se les de a conocer las exigencias de esta y las
alternativas que tiene para adoptar tecnologías orientadas a mitigar las emisiones de ruido,
después de 6 meses que hayan estado aplicando la norma. Después de este período los
fiscalizadores podrán orientar esta capacitación hacia las empresas o establecimientos que han
sido denunciados frecuentemente por emitir ruidos molestos.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-46
10.11.5.4 Indicadores y Seguimiento
Como ya se ha señalado, el objetivo de la capacitación es lograr que todos los agentes
involucrados cuenten con las capacidades técnicas para aplicar la norma de manera eficiente y
eficaz.
Los indicadores que se establezcan permitirán evaluar si se están cumpliendo los objetivos y metas
establecidas en el plan de actividades. Entre los indicadores que se pueden crear para evaluar la
capacitación encontramos:
−
mayor capacidad de respuesta ante situaciones de denuncias complejas
−
menor tiempo de respuesta a las denuncias y mayor fluidez del proceso
−
menores problemas técnicos de medición
−
mejor conservación de los equipos
La capacitación por parte de los regulados debiera traducirse en:
−
menor número de denuncias en su contra
−
menor número de reincidencia por infracción de la norma
−
menores conflictos con planes reguladores y uso del territorio
10.11.5.5 Financiamiento
Todas las actividades realizadas para capacitar tanto a los fiscalizadores como a los regulados
llevan asociado un costo. Es necesario determinar de qué forma se asumirá este costo o de dónde
provendrán los presupuestos para realizarlo.
La institución que realiza la capacitación, en este caso el SESMA, debe estimar el costo de realizar
las capacitaciones. Cuánto es el presupuesto necesario para organizar los talleres o seminarios
dirigido a los distintos agentes.
Debiera existir una coordinación entre las instituciones involucradas en la capacitación para la
designación de la forma por la cual se puede optar a recursos que permitan financiar las
capacitaciones.
Se debe determinar quién asumirá el costo por la elaboración y distribución del manual de
aplicación de la norma.
Se debe determinar la cantidad de horas que se requerirán para realizar las capacitaciones y
traducirlo a las jornadas - hombres necesarias.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-47
10.12 Esquema del Estudio de caso: PBI para la Norma de Emisión de
Ruidos Molestos
El objetivo del programa básico de implementación para la norma de emisión de ruido es, como su
nombre lo indica, facilitar el proceso de implementación. El propósito es que permita a los agentes
involucrados organizar sus distintas labores de la mejor forma posible para lograr el cumplimiento
de los objetivos propuestos en la norma.
Contexto del PBI
El objetivo de la norma de emisión de ruido es proteger a la comunidad que se ve afectada por
problemas de contaminación acústica (desde el punto de vista de la salud pública) y que son
originados por el ruido producido por fuentes fijas.
Para lograr el cumplimiento de la norma se deben establecer ciertos criterios que se deben
considerar al momento de implementar la norma. Entre estos se encuentra:
a.- Criterio de Adaptación y Flexibilidad
Es importante que se establezcan criterios de adaptación y flexibilidad en torno a conceptos como
zonificación, zonas límites y ruido de fondo. Debe existir una clara definición de estos conceptos y
establecer bajo que condiciones pueden modificarse.
b.- Cooperación Público - Privada
Se debe considerar el establecimiento de convenios de cooperación y coordinación entre
instituciones del Estado, por ejemplo con las Municipalidades. Además, es importante que exista
cooperación con los privados con el fin de incentivarlos a que tomen acciones preventivas para
evitar la emisión molesta de ruidos.
c.- Modo de Proceder
Se debe determinar la forma como actuarán los fiscalizadores, si a través de denuncias o por
oficio. Según esto serán las actividades que se deban reforzar para implementar la norma.
d.- Sistema de depuración de la información
Puede ser conveniente llevar un registro de manera de depurar la información de denuncias que
llegan a la institución fiscalizadora, con el fin de organizar y programar las inspecciones que se
deban realizar para atender a tales denuncias.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-48
Estructura Básica del PBI para la Norma de Emisión de Ruidos Molestos
Pauta de Contenidos Básicos del Programa
de implementación
1.
Objetivos, Alcance y Metas
Líneas Principales de Acción
Gestión de la Información
Capacidad Técnica y de equipamiento
Capacitación
El objetivo de la Gestión de la información es relacionar lo más
rápido posible a las instituciones u organismos que resultan
involucrados en la aplicación de la norma , definir sus roles y
participación. Un segundo objetivo es crear una estructura
básica que permita manejar de forma adecuada y útil la
información que se genera durante la aplicación de la norma.
El objetivo es entregar las herramientas necesarias para
lograr una adecuada aplicación de la norma. Por un lado
determinar las necesidades de sonómetros que existen y la
capacidad técnica de los fiscalizadores para que realicen las
inspecciones.
El objetivo es lograr que los agentes se interioricen con la
nueva norma y adquieran las capacidades técnicas para
aplicar la norma.
El alcance involucra a todo lo relacionado con el manejo y
gestión de la información, de forma que se establezcan
procedimientos.
El alcance de las capacitaciones será diferente según el
agente en cuestión.
El objetivo final es que todas las DPA cuenten con personal
capacitado para realizar las inspecciones y mediciones que
estas implican.
La meta de la capacitación estará determinada por la entrada
en vigencia de la norma.
-
Entre las actividades que se deben realizar encontramos:
La meta es ser un apoyo a la aplicación de la norma y facilitar
su correcta implementación y desarrollo.
2.
Plan de Actividades
-
-
CONAMA debe identificar o establecer las instituciones
responsables de coordinar la implementación.
Disam debe reconocer que repartición debe realizar la
implementación. Estos deben estructurar un plan de
trabajo para la difusión hacia los organismos
competentes.
Establecido el departamento o las personas, se debe
coordinar el flujo de información.
Disam deberá entregar los antecedentes de la norma a
las DPA.
Programar difusión hacia la población
Entregar información a las municipalidades y establecer
convenios de cooperación.
Elaborar un manual de aplicación para los
fiscalizadores.
Contemplar la evaluación del proceso.
La DPA como fiscalizador tiene que recopilar la
información obtenida en la aplicación.
à
Debe indicar la forma en que se realizará dicha
tarea y designar los responsables.
à
Establecer los momentos y con que frecuencia se
realizará el procesamiento.
à
CONAMA con Disam y las DPA deben estipular
que información puede ser difundida y hacia que
organismos.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-49
-
Determinar que departamento será responsable de
fiscalizar las denuncias.
Designar las personas responsables de esta tarea.
Diagnosticar las capacidades que se requerirán para
capacitar a estas personas o adopción de nuevo
personal.
Precisar la cantidad de sonómetros que se necesitarán.
Establecer la forma para obtener la dotación de
equipos.
-
Difusión de la norma.
Realizar seminarios y talleres para:
Dar a conocer y explicar los conceptos y
procedimientos involucrados.
à
Informar los niveles establecidos .
à
Especificar las zonas y ejemplificar con ejemplos
prácticos.
à
Entregar un instructivo donde se especifique la
metodología para realizar las inspecciones.
à
Identificar las instituciones coordinadoras.
−
Enseñar a utilizar y manejar el sonómetro.
−
Especificar los procedimientos para realizar las
mediciones.
−
Desarrollar un formato común de recopilación de
información.
Capacitar a los regulados a través de talleres para:
−
Entregar la información pertinente para ellos.
−
Dar información en relación a las distintas
zonificaciones y limites permitidos.
−
Dar a conocer las tecnologías que existen para mitigar
las emisiones.
−
Informar acerca de la existencia de asesorías externas
y cómo pueden acceder a ellas.
à
Continuación Estructura del Programa Básico de Implementación
Pauta de Contenidos Básicos del Programa
de implementación
Líneas Principales de Acción
Gestión de la Información
3.
Cronograma
implementación
-
4.
Indicadores y Seguimiento
-
5.
Financiamiento
Capacidad Técnica y de equipamiento
-
de
-
Fuerte difusión entre que se elabora y entra en vigencia
la norma.
Se espera que el 100% de las instituciones
fiscalizadoras conozcan la norma al entrar en vigencia.
El manual debe entregarse a todas las DPA durante
este periodo.
A los 6 meses desde su vigencia se puede realizar una
evaluación del proceso para identificar las debilidades y
fortalezas.
A los 9 meses desde la aplicación se pueda establecer
una primera evaluación de la recopilación de la
información obtenida de las denuncias.
-
Capacitación
Cuando en la elaboración de la norma se ha
establecido a la DPA como fiscalizadora se debiera
informar para que estas realicen el diagnostico. Entre
que se aprueba y se publica en el diario oficial.
Se deben estimar las necesidades de recursos físicos
como sonómetros y computadores.
Determinar los plazos para adquirir los equipos y se
realicen las capacitaciones.
Lo ideal es que al entrar en vigencia la norma todos
cuenten con sonómetros.
La primera capacitación debiera ser antes que la norma
entre en vigencia.
-
Sesma se reconoce como institución capacitadora.
La capacitación a fiscalizadores debe realizarse desde
que la norma es aprobada.
Enseñar a manejar el sonómetro (desde que es
aprobada la norma hasta que entra en vigencia).
Determinar cómo y dónde se realizarán las
capacitaciones.
Programar una segunda capacitación a los 6 o 9 meses
desde que se esta aplicando la norma.
Programar un tercer taller después de un año con el fin
de evaluar el proceso.
Planificar una capacitación a los regulados al sexto
mes de aplicación de la norma.
Realizar un catastro de denuncias.
Elaborar un sistema donde se junten las denuncias
realizadas a un mismo establecimiento.
Elaborar un registro estadístico de las denuncias
efectivas.
Llevar un seguimiento de las empresas más
denunciadas.
Elaborar catastro en base a esta información.
Registro de las empresas reincidentes.
Generar una base de datos con la información
recopilada.
Realizar encuestas a los beneficiarios para evaluar el
grado de satisfacción que tienen después de haber
pasado por el procedimiento.
-
Número de equipos con que cuentan las DPA .
Tiempo promedio de adquisición de los equipos.
Número de capacitaciones requeridas y realizadas.
Número de inspectores capacitados.
Número de fiscalizadores que atienden denuncias.
Número de denuncias recibidas y de denuncias
reincidentes.
Para los fiscalizadores:
Mayor capacidad de respuesta ante situaciones de
denuncias complejas.
Menor tiempo de respuesta a las denuncias.
Menores problemas técnicos de medición.
Mejor conservación de los equipos.
La capacitación de los regulados debiera traducirse en :
Menor número de denuncias en su contra
Menor número de reincidencias
Menores conflictos con planes reguladores y uso del
territorio.
Estimar la cantidad de recursos necesarios para la
difusión.
Planificar como distribuir y a quién.
Determinar si es necesario realizar convenio con otra
institución y la forma que se financiará.
Establecer procedimientos para solicitar financiamiento
Determinar cuántas jornadas - hombre se necesitarán
para procesar la información.
-
Estimar los costos asociados a las necesidades
detectadas en cuanto a capacidad técnica y a
equipamiento.
Investigar sobre las alternativas de financiamiento.
Estas deben ser móviles y flexibles.
Entre las opciones se encuentran:
à Fondos del Servicio de salud.
à Fondos de desarrollo regional.
à Fondos extranjeros.
à Convenios con al institución que implementa
−
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
10-50
-
−
−
−
Es necesario determinar de qué forma se asumirá el
costo o de donde provendrán los presupuestos para
realizar las capacitaciones
Sesma debe estimar el costo de realizar las
capacitaciones
Se debe determinar quién asumirá el costo por la
elaboración y distribución del manual de aplicación
Determinar la cantidad de horas que se requerirán para
capacitar y traducirlo a las jornadas- hombres
11.- Conclusiones de la Evaluación de la aplicación de las cuatro
normas bajo estudio
11.1 Evaluación global de las normas
Según lo analizado en los capítulos anteriores referidos a la aplicación de las normas es posible
identificar fortalezas y debilidades generales que afectan la eficacia y eficiencia en la aplicación de
las normas.
En términos generales, se ha detectado que la existencia de las normas es juzgada positivamente
por los beneficiarios e incluso por los regulados. Se reconoce la importancia de generar caminos
de solución a los problemas medio ambientales que afectan la calidad de vida de la gente. Sin
embargo, también se ha detectado un cierto grado de frustración a nivel de beneficiarios que han
tratado de resolver activamente sus problemas.
Dentro de los agentes fiscalizadores analizados se ha identificado que en el caso de las DPA existe
una debilidad general, dentro de la dimensión organizacional, que afecta a todas las normas y es
que no siempre es posible darle prioridad al tema ambiental. El problema surge debido a que esta
entidad depende del Servicio de Salud (SS) quién cumple diversas funciones relacionadas
directamente con el tema de salud de las personas (funciones asistenciales). Por ello, sus
prioridades también se ordenan de acuerdo a este tema. Así el tema ambiental, no es una prioridad
dentro de la estructura organizacional que tiene el SS, lo que trae como consecuencia limitaciones
en la designación de personal y presupuesto para las DPA. Si bien, estas generan ingresos, estos
son destinados al fondo común del SS y es, finalmente, el Director del SS quién asigna esos
recursos según cada área.
Se debe tener presente que actualmente en Chile las carencias de diversa índole en la prestación
de servicios asistenciales y médicos a la población son consideradas como graves por la
población, y por ello, están dentro de las más altas prioridades de la autoridad. Por esto, dentro de
esta institucionalidad no es extraño que las prioridades del tema ambiental no estén dentro de las
más importantes.
Sin embargo, si se analiza el problema en mayor profundidad se puede ver claramente que hay
dos aspectos que determinan estas prioridades, por un lado la urgencia de los problemas, y por
otro, la importancia de los mismos. Los problemas ambientales pueden no ser de tanta urgencia al
compararlos con los asistenciales, pero sin duda cuando las prioridades se asignan desde el punto
de vista de la importancia las prioridades de lo ambiental debieran ser mayores. Eso se debe a que
los problemas ambientales se traducen en problemas de salud, tanto con manifestaciones de corto
plazo como de largo plazo. Por lo tanto, controlar los problemas ambientales permite mitigar la
demanda por servicios asistenciales, mientras que atacar los problemas por criterio de urgencia
sólo permite mejorar la oferta de servicios asistenciales ante una demanda creciente. Entonces, es
una lógica reactiva en vez de preventiva la que está primando por el momento. Sin duda que
existen miles de problemas asistenciales de distinta índole y tan sólo una parte tiene origen en
problemas ambientales, pero de todas formas una lógica preventiva daría más prioridad que la
actual a los problemas ambientales.
Entonces se puede señalar, a modo de conclusión, que la solución de este problema no
necesariamente requiere como solución un cambio de la institucionalidad, puesto que es
conveniente que la institución que maneja la oferta de servicios de salud a la vez pueda influir
sobre la demanda por estos servicios. La solución más bien tiene que ver con realizar una
planificación con carácter estratégico dentro del Ministerio de Salud. Esto toma especial relevancia
en la coyuntura actual, puesto que el Ministerio de Salud se encuentra en un proceso de cambio y
reorganización interna.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
11-1
En el marco del taller realizado se destacó que se debe buscar que el Ministerio de Salud dé
prioridad al tema ambiental. Aún cuando el ente regidor es el código sanitario, y de alguna forma
este es el que señala las prioridades de los temas que están bajo la supervisión de los servicios de
salud, el tema ambiental debe comenzar por tomar más peso relativo.
Otra debilidad, identificada como general dentro de la dimensión de recursos humanos, es que la
mayoría de las normas exigen la capacitación de los agentes fiscalizadores, la cual tiene por objeto
que los agentes se interioricen del espíritu y de la forma en que debe aplicarse y fiscalizarse la
norma. Esta situación se ve limitada muchas veces, dado que no existe suficiente personal en las
DPA y los recursos económicos son escasos. Otro problema asociado al tema de la capacitación,
según el análisis cualitativo, es que existe una alta rotación de personal lo que implica que las
capacitaciones deben repetirse con alguna frecuencia para poder mantener un nivel adecuado de
conocimiento y eficacia en la aplicación de la norma. Sin embargo, los resultados del análisis de la
capacidad fiscalizadora muestran que la rotación no es tan alta y de hecho, las personas con poca
antigüedad en los servicios representan las menores proporciones dentro del conjunto total. En el
taller tampoco se identificó que la alta rotación fuera un problema, sino que más bien se apoyo la
importancia y los beneficios que significaba que existieran buenos programas de capacitación.
Dentro de la dimensión de evaluación y gestión de la información, existe una debilidad general que
está presente en la aplicación de todas las normas, y que involucra a los distintos agentes. Esta se
refiere al tema de los canales de comunicación y de entrega de información que existen entre las
entidades involucradas en la implementación y aplicación de la norma. En general, no existen
canales regulares de comunicación y entrega de información, o bien son lentos y sólo se ven
mejorados en los casos en que existen vínculos personales entre las distintas instituciones.
Esta debilidad se da para los distintos agentes, en primer término para los fiscalizadores, la
información recopilada evidencia, por ejemplo, que la información sobre la vigencia de una nueva
norma y del rol que le compete al fiscalizador, llega a este último por distintos caminos, e incluso
en algunos casos en forma tardía.
Establecer canales de información es fundamental, porque sin canales de información no se puede
pretender que los beneficiarios puedan sacar provecho a las normas o que la participación
ciudadana sea fluida. Se ha detectado que los beneficiarios enfrentan un camino confuso cuando
tratan de acudir a la autoridad y las normas. Por ello, es fundamental que se consideren
actividades para facilitar información sobre los pasos a seguir en los casos que corresponde. Esta
conclusión se corroboró y valido en el taller de trabajo.
A través de las diversas instancias de recolección de información se ha detectado que las
Municipalidades son las instituciones a las que la gente recurre en forma espontánea. Por ello, las
Municipalidades deben ser vistas como los socios naturales para los esfuerzos de entrega de
información a los ciudadanos.
Aunque la Municipalidad no tenga competencia directa en la fiscalización de la norma relacionada
a un problema en cuestión, esta intentará dar solución a los problemas manifestados por un
ciudadano. Se ha detectado que esto puede llevar a que la solución del problema sea poco eficaz,
porque el problema escapa a la competencia del Municipio. Por ende, el Municipio debe ser capaz
de derivar al ciudadano hacia la autoridad competente. Sin embargo, más que derivar, el Municipio
puede entregar información sobre los pasos que deben ser seguidos. El uso de material escrito, tal
como folletos o trípticos, puede ser una herramienta de bajo costo y que tenga la ventaja de
formalizar y homogeneizar la entrega de información.
Otro aspecto que se ha detectado, en forma general, es que la población si bien no presenta un
alto nivel de conocimiento técnico respecto de los problemas de su medio ambiente (lo cual es
esperable y normal), sí manifiesta interés e inquietud sobre el tema, y sobretodo, intenciones de
informarse. Por ello, es fundamental que la autoridad considere actividades de educación
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
11-2
ambiental y de entrega de información, puesto que se ha detectado un cierto nivel de frustración al
respecto.
En los casos de algunas normas, la complejidad del tema comunicacional puede que haga
necesario la elaboración de una estrategia comunicacional, como parte de las labores de
implementación. Todo ello, con el fin de que se logre informar sin generar confusión o alarma. La
educación ambiental y la entrega de información son labores que son fundamentales para lograr
una buena participación ciudadana.
Otro aspecto que se ha detectado como una debilidad, especialmente por los agentes regulados,
es que las normas no consideran las diferentes realidades que se presentan en el país y la
diversidad de las economías regionales. Por una parte, puede existir un cierto sesgo hacia la
realidad de la Región Metropolitana con respecto a la realidad del resto de las regiones, y por otro
lado, una insuficiente consideración de la diferencia entre la realidad de las grandes y medianas
empresas, y la realidad de las pequeñas y micro empresas.
En el trabajo en regiones fue frecuente detectar una disconformidad debido a la sensación de que
las normas son diseñadas con un sesgo hacia la realidad de la Región Metropolitana y con un
sesgo hacia la realidad de las grandes y medianas empresas.
Sin duda que es un desafío muy importante, para el proceso de elaboración de normas, poder
incluir este tipo de criterios en el diseño de las mismas y balancear al mismo tiempo principios tales
como los de igualdad o no discriminación con la diversidad de situaciones que se pueden encontrar
por región o por sector económico. Sin embargo, se debe señalar que es fundamental que el
esfuerzo de generar los criterios de adaptación sea realizado dentro del proceso normativo y que
no se deje en manos del fiscalizador toda la responsabilidad de situar la norma en el ámbito de la
realidad, ya que esto le entregaría mayor discrecionalidad a la aplicación de la norma.
En el taller se discutieron muchos los aspectos relacionados al cómo la norma debería considerar
la diferencia de las realidades locales, incluso este tema se abordó posteriormente en discusiones
de los consultores con la contraparte. Sin duda que las normas deben tener una suerte de
flexibilidad, pero esta deberá estar asociada a los componentes de la norma y no a los estándares
o niveles fijada por ella. Esto significa que la norma debe ser la misma en todas partes, ya que
todos tenemos los mismos derechos sobre un espacio libre de contaminación, y los estándares que
se definen en una norma no pueden ser manejados a discrecionalidad. Pero, existen una serie de
componentes y definiciones que si deben tener un cierto grado de libertad de forma que la
aplicación de la norma pueda ser adaptada a las realidades locales con el objeto de lograr una
adecuada aplicación de la misma.
11.2 Evaluación general de la norma de emisiones de Arsénico al aire
Analizando las Fortalezas y Debilidades para los tres agentes involucrados que resultan de la
aplicación de la norma de emisión de arsénico, se puede señalar que uno de los aspectos más
importantes, que surge como problema en la implementación de la norma, es la falta de
capacitación que presentan los fiscalizadores. Dado que es una norma de autoevaluación, el rol de
los fiscalizadores consiste en evaluar los informes que las empresas entregan a las respectivas
DPA, en este aspecto existe consistencia en la información entregada por los agentes
encuestados.
Por parte de los fiscalizadores, se señala que falta capacitación para analizar y evaluar los
autoreportes, se requiere de conocimientos técnicos que no están disponibles en el personal de
servicio, existen excepciones en las DPA de Atacama, DPA de Rancagua y la de Viña del Mar
También por parte de las empresas reguladas se reconoce que existe deficiencia de los
fiscalizadores en relación a la capacitación, pero se reconocen los esfuerzos que se han realizado
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
11-3
en este tema. Los beneficiarios de la norma perciben que la institución fiscalizadora no desempeña
bien su rol.
Desde el punto de vista de las instituciones que reciben las responsabilidades que emanan de las
normas, un tema específico como este puede implicar conseguir nuevo personal, capacitar este
personal, y luego, mantener un nivel de personal en el tiempo dado que existe alta rotación. Sin
duda que ello presenta economías de escala, por lo cual, no es conveniente que reparticiones
pequeñas tengan que tener personal propio para funciones muy específicas. Algunas veces las
capacidades técnicas requeridas puede que estén disponibles en otras reparticiones del Estado.
Por ende, la provisión de capacidades técnicas podría ser obtenida mediante la colaboración entre
instituciones. Ello, podría ser logrado, por ejemplo, mediante convenios con otras instituciones.
Otra forma sería externalizar, por ejemplo, basta con tener personal dentro de los estamentos
superiores de la institucionalidad del MINSAL (una persona que preste servicio a las regiones o
DPAs). Esto parece más económico, pudiendo ser mas eficiente, ya que no parece justificarse
tener un experto en cada DPA vinculada a una ó a lo más dos empresas mineras.
La solución más eficiente dependerá de la escala de las responsabilidades y de la
complementariedad de las nuevas responsabilidades con las preexistentes. Entonces, en resumen,
a la hora de diseñar las normas y sus programas de implementación, es fundamental contar con un
buen diagnóstico de las capacidades de los fiscalizadores. En ese momento, debe decidirse si se
internaliza la nueva función o si se externaliza. Luego, de ello detectar la necesidad de
capacitación. Lo anterior, debe ser una línea fundamental de trabajo para los programas de
implementación de las normas.
Tanto los regulados como los fiscalizadores señalaron que la relación que existe entre ambas
entidades es buena y directa. En cuanto a la relación de regulados y fiscalizadores con los
beneficiarios, estos últimos señalan que no disponen de información suficiente con respecto al
problema de contaminación. No ha existido un canal de difusión por parte de los fiscalizadores ni
tampoco por parte de los regulados. Al mismo tiempo, surge una contradicción puesto que, los
regulados señalaron que existe disposición para entregar información de lo que está sucediendo.
Esta situación fue presentada en el taller, en el cual el representante de la empresa Enami
(Fundación Ventanas) señaló los trabajos que actualmente se realizan con la comunidad.
Lo anterior, probablemente está influido por lo siguiente: entregar información a los beneficiarios
presenta por un lado beneficios, pero por otro lado riesgos, por lo que existe el incentivo a poner a
disposición la información, pero no necesariamente a ser proactivo en ello. Esto, ocurre tanto
desde el punto de vista del fiscalizador como del regulado. El riesgo radica en generar un nivel de
alarma en la población más allá de lo que estos agentes consideren necesario. Esto es
especialmente relevante en el caso de contaminantes como el Arsénico, donde sólo su nombre
incita a la alarma pública.
Por otro lado, informar a los beneficiarios es un deber que se deriva de principios básicos como el
derecho a saber, y a la vez, es beneficioso puesto que mejora los resultados globales de la
implementación de normas. Entonces, la cuestión fundamental radica en informar al público de
manera de no producir alarma pública sino conocimiento respecto del tema y de las medidas que
se están tomando. Sin duda que este dilema es un desafío importante, por lo cual, a manera de
conclusión se puede señalar que el proceso de implementación de una norma como ésta podría
requerir el diseño de una estrategia comunicacional. Esto puede tomarse como lección para el
diseño futuro de normas similares, en el sentido que en el momento de elaboración de la norma
debe reconocerse el rol del Estado en cuanto a entrega de información y producirse una reflexión
en torno al perfil comunicacional que debe tener la implementación de la norma, lo cual puede ser
realizado con la asesoría de expertos en comunicaciones.
Tanto las DPA como el SAG que son los agentes fiscalizadores, indicaron que faltan canales
regulares de comunicación entre las instituciones, los flujos de información se ven favorecidos
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
11-4
dado que existen contactos personales de por medio y no porque exista algún conducto regular
expedito. Esto fue validado en el taller de trabajo.
Una manera de generar canales regulares expeditos podría ser darle el carácter de canal regular a
los nuevos medios de comunicación tales como el sistema de correo electrónico. Además, primero,
el canal hay que crearlo y eso debe ocurrir en alguna fase de la implementación. Por lo tanto, es
fundamental incluir dentro de las tareas de implementación una tarea al respecto y un responsable
de recolectar el grupo de funcionarios que deben ser comunicados, y luego, el canal debe ser
activado.
Se puede señalar que, según lo indicado por los agentes el grado de cumplimiento de la norma es
bastante bueno. La principal motivación por parte de los regulados se asocia a los fuertes
incentivos económicos que tienen para cumplir con la norma, además de la imagen de empresa
que desean reflejar. Los agentes fiscalizadores también perciben el interés por parte de los
regulados por cumplir. Lo mismo sucede con los beneficiarios, quienes a pesar de señalar que aún
existen molestias, reconocen que las empresas han hecho esfuerzos por descontaminar.
Otro aspecto que ha favorecido el éxito de la implementación de la norma, en relación a la
reducción de emisiones de las fuentes contaminantes, se debe a la aplicación de planes de
descontaminación para PM10 y SO2 .
Con respecto a los beneficios de que esta norma sea una norma de autocontrol, se puede señalar
que el proceso de autocontrol permitió un monitoreo de bajo costo, ya que las empresas
normalmente deben llevar registro y mediciones en todo el largo del proceso. Si las mediciones su
hubiesen externalizado el costo de monitoreo hubiese sido mayor y tal vez la periodicidad menor,
dando una menor eficiencia a este proceso. Sin embargo, en ocasiones, han existido discrepancias
sobre los resultados entregados, lo cual puede ser subsanado con una mejor capacitaciones y
comunicaciones de los fiscalizadores. A pesar de ello, el autocontrol parece ser un acierto en
términos de aplicar una normativa en forma eficiente.
11.3 Evaluación general de la norma de calidad PM 10
Como se mencionó anteriormente, en el caso particular de la norma de PM10 los agentes
pertinentes para realizar el presente análisis son el agente fiscalizador y la comunidad beneficiada
por la aplicación de la norma. A su vez, el tema central de análisis ha sido la implementación de
esta norma en Regiones.
El agente fiscalizador corresponde a las reparticiones encargadas de fiscalizar el tema ambiental
dentro del Ministerio de Salud. Estas, son las DPA dentro de los servicios de Salud.
33
Junto con las DPA, las CONAMAs regionales desempeñan también el rol de fiscalizador ,
principalmente, como promotores de las fases iniciales de implementación.
Según los resultados ambas entidades coinciden en que la coordinación que ha existido en la
etapa de implementación de la norma ha sido relativamente buena, aún cuando algunas veces ha
existido confusión con respecto a que repartición de CONAMA acudir (CONAMA Central, RM o
regional). Esta situación fue corroborada en el taller, donde se enfatizó que ha existido un
Exitoso trabajo conjunto, e incluso en la V región existen propuestas concretas para formalizar este
trabajo.
La aplicación de la norma exige de una capacitación técnica de los agentes fiscalizadores. En
cuanto a este tema es posible señalar que tanto las DPA como las CONAMAs regionales han
33
Vale la pena aclarar que en el caso de la norma de calidad de PM10 fiscalizar implica monitorear la calidad
de aire.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
11-5
trabajado juntas para superar las limitaciones de capacidad técnica y lograr un adecuado análisis
de los datos originados de los monitoreos de las emisiones. Sin embargo, cuando la CONAMA
regional ha presentado problemas para colaborar debido a falta de personal disponible, se ha
acudido a CONAMA central o RM.
Aún cuando ha existido coordinación en la práctica, esta no necesariamente ha surgido a raíz del
buen funcionamiento de los conductos regulares. En algunos casos, hay un cierto nivel de
desinformación o de desilusión sobre el funcionamiento de los canales regulares de información
entre las dos instituciones mencionadas, la difusión es más bien lenta y sólo buena si existen
relaciones personales de por medio. Esto, a la vez permite identificar la importancia de la
capacitación, en el sentido que muchas veces un beneficio indirecto de las labores de capacitación
es que se forman los contactos personales.
34
En cuanto al segmento de los beneficiarios , se puede señalar que en las ciudades de TemucoTalcahuano el nivel de conocimiento acerca de la norma fue mayor que el presentado en PaipoteVentanas, lo cual era esperable. Ello, por que esta diferencia se explica ya que en el primer grupo
se entrevistó a personas pertenecientes a organizaciones base, en tanto, que en el segundo a
personas que habitaban en zonas aledañas a las fundiciones.
Según los resultados obtenidos en los casos analizados, la comunidad beneficiada tiene una
evaluación global más bien negativa de la aplicación de la norma, sin embargo, existe un
reconocimiento a la importancia de la limitación presupuestaria y de recursos humanos que tiene el
agente fiscalizador.
Con respecto al grado de eficacia de la norma, entendiendo por eficacia la evaluación del
cumplimiento de los objetivos establecidos en la normativa en el tiempo, se puede señalar que en
general este no es alto. Ello, puesto que haciendo un análisis a nivel nacional, se estima que en la
actualidad cerca del 50% de la población habita en zonas del país donde se monitorea la calidad el
PM10 en el aire. Además, luego de los esfuerzos de prospección sólo en una de las ciudades que
fueron identificadas como problemáticas se ha implementado sistemas de monitoreo permanente.
11.4 Evaluación general de la norma de emisión de Riles al alcantarillado
Al analizar las fortalezas y debilidades tanto del agente fiscalizador como del agente regulado, es
posible decir, que se observa un incentivo por parte de las ESS para que las industrias reguladas
cumplan con la norma. Esto se debe a que, además de ser el agente fiscalizador, resultan ser los
beneficiarios directos de la norma de riles.
Junto a las ESS la SISS es el otro agente fiscalizador de la norma, desarrollando una función más
global. En general, la coordinación entre ambas instituciones es buena, salvo en el tema
sancionatorio.
La difusión de la norma ha sido evaluada de manera positiva, tanto por los fiscalizadores como por
los regulados. Si bien las ESS no han entregado capacitación directa a las industrias, han realizado
la capacitación por medio de las asociaciones gremiales. No obstante, los regulados mencionaron
que no han sido asesorados por la ESS.
Una debilidad presente en los agentes fiscalizadores es que no existe homogeneidad entre las
ESS para las labores de fiscalización, lo que afecta la eficacia de la aplicación de la norma. Al
momento de realizar la entrevistas se estaba a la espera de un instructivo donde se especifica el
proceso necesario para la implementación y cumplimiento de la norma. Cuando este disponible
34
Según los resultados de las encuestas realizadas. Estas corresponden a muestras representativas de los
casos seleccionados, pero no de la población total.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
11-6
este instructivo habrá mayor homogeneidad en los procedimientos realizados por las ESS lo que,
les permitirá también realizar evaluaciones con respecto a su desempeño.
Puesto que la norma de emisión de riles es una norma de autocontrol, son las industrias las que
deben entregar informes a las ESS de los desechos que descargan al alcantarillado. Según lo
señalado por los fiscalizadores y también por los regulados, el procedimiento de los autocontroles
es un buen sistema para el control de las emisiones. Además, se observó que existe una baja
discrepancia entre los resultados entregados por las industrias y los controles e inspecciones que
realizan las ESS.
Como se mencionó anteriormente, las industrias pueden establecer convenios con las ESS para
que estas traten sus riles antes de ser descargados al alcantarillado. El que las ESS tengan
capacidad para ofrecer y establecer convenios es una variable fundamental para dar cumplimiento
a la norma, ya que las pequeñas empresas que son calificadas como industriales y los parámetros
que descargan resultan ser normados no tienen otra opción. Esto debido a que las pequeñas
empresas, como es de esperar, no cuentan con los recursos ni la escala necesaria para presentar
un proyecto. Por lo tanto, la opción de realizar convenio con las ESS debe ser una alternativa
disponible siempre, ya que sino la norma afecta fuertemente la viabilidad económica de la
empresa.
Esto es aún más relevante a la luz de la información recopilada en las encuestas a los agentes
regulados, quienes argumentan que el diseño de la norma está orientado a las grandes empresas,
y ,principalmente, a la realidad de la Región Metropolitana.
Si bien la comunicación entre las empresas y la ESS es buena, aún falta por mejorar el flujo de
información que existe entre las empresas sin convenio con las ESS.
Con relación al punto anterior, es importante señalar que dado que la norma establece plazos para
que las empresas cumplan con lo establecido, debe mejorarse la difusión para que las empresas
se preparen en forma adecuada para el momento en que se les haga efectiva la vigencia de la
norma.
11.5 Evaluación general de la norma de emisión de ruidos molestos.
Analizando las fortalezas y debilidades que surgen del análisis de los tres agentes involucrados en
la aplicación de la norma de emisión de ruidos se puede señalar, que aparecen algunas
discrepancias en la información obtenida de los distintos agentes.
A pesar que las DPA señalan que han dado importancia a la implementación de la norma, los
beneficiarios señalan que no ha existido suficiente fiscalización de la misma. Esto se debe,
principalmente, a que las DPA actúan de acuerdo a las denuncias que reciben, no teniendo una
evaluación general del problema de ruidos molestos. Según la información obtenida de las
entrevistas realizadas a los fiscalizadores estos son capaces de atender prácticamente la totalidad
de las denuncias que reciben aún cuando se ven limitados muchas veces por personal y recursos.
Es así, como las denuncias son atendidas y siguen su curso regular hasta llegar a término. Como
conclusión, el agente fiscalizador percibe que ha cumplido su función y al no recibir nuevamente
denuncias percibe que, en la práctica, existe un buen grado de cumplimiento de la norma.
Por otro lado, los regulados señalaron que han recibido citaciones por parte del agente fiscalizador
y han tenido plazo para solucionar los problemas. No obstante, aún cuando han sido sancionados,
una cierta proporción de los regulados no toman las medidas necesarias para cumplir con los
límites establecidos por la norma. A su vez, la percepción de cumplimiento que tienen los
regulados se explica porque no reciben nuevamente denuncias en su contra.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
11-7
Sin embargo, cuando se analizan las respuestas de los beneficiarios de la norma, después de
pasar por el procedimiento de denuncia, se puede ver que existe una proporción importante que
percibe que las molestias no disminuyen. Ello determina que existe un alto grado de insatisfacción
con respecto al agente fiscalizador y con respecto a la operación de la normativa. Esto, redunda en
que, generalmente, los afectados no vuelvan a realizar una segunda denuncia ya que no creen que
se solucionará el problema y ven en la tramitación una pérdida de tiempo.
Dado lo anterior, se puede decir que existe una percepción errónea por parte de los fiscalizadores
en cuanto al cumplimiento de la norma. Esto porque los fiscalizadores no tienen un indicador
objetivo de efectividad de la norma y del nivel de satisfacción de los beneficiarios, por lo que deben
conformarse con un indicador imperfecto de ello. Además, si bien se realizan mediciones para
constatar que el regulado está fuera de los límites que se establecen en la norma, los resultados
muestran una insuficiente rigurosidad en relación con las inspecciones que se realizan para
verificar que se han tomado las medidas necesarias.
En general, se puede decir que actuar por denuncia en primera instancia es eficiente, pero luego
debe existir seguimiento por iniciativa de la autoridad. Debe haber una mayor presión por parte de
los fiscalizadores en la verificación de las medidas tomadas. El realizar esta verificación ayudaría a
los fiscalizadores a tener una idea más certera del grado de cumplimiento de esta norma. Junto
con ello, debería desarrollarse un protocolo para recolectar información para el seguimiento de los
problemas.
Por otra parte, parece ser que el factor más incidente en la eficacia de la norma es que la
sanciones se lleven acabo, ya que una vez que las empresas han sido sancionadas el grado de
reincidencia es bajo. Por último, el poder contar con un segundo instrumento de apoyo, como
podría ser el otorgamiento de las patentes municipales ayuda en gran medida a la eficacia de la
norma, siempre y cuando se aplique correctamente.
Otro problema que afecta a la fiscalización, es que en general, a nivel regional no existe una buena
coordinación con la municipalidades, las cuales entregan patentes a empresas que no siempre
cumplen con los requerimientos de la norma.
Además, existe el problema de que ciertas fuentes fijas producen ruidos esporádicos o transitorios.
Existe la necesidad de aclarar estos conceptos y un procedimiento a seguir en cada caso, que
debería estar descrito explícitamente y en forma detallada en la norma.
En las discusiones surgidas en el taller y posteriores a él quedó en claro que existen muchos
aspectos que no quedan explícitos de la forma más adecuada en la norma, sin embargo, pareciera
que no puede ser de otro modo, y por lo tanto, deberían utilizarse otras formas para abordar estos
aspectos, una de ellas podría ser a través de los programas de implementación de normas, donde
se incluyan dentro del diseño del programa una definición más acabada de aquellos aspectos más
dudosos o de difícil interpretación.
Según la información obtenida tanto de fiscalizadores, regulados y beneficiarios se puede señalar
que existe un mejor funcionamiento en el SESMA que en las DPA regionales. El proceso es más
expedito, se realizan las inspecciones necesarias, y con ello, se logra que los problemas
disminuyan. También es importante mencionar que esta entidad tiene convenios con algunas
municipalidades, quienes también fiscalizan.
En general, existe un significativo nivel de desconocimiento de la norma, tanto por parte de los
regulados como de los beneficiarios. Además, no existe un flujo de información por parte del
agente fiscalizador hacia los otros dos agentes involucrados. Los fiscalizadores tienen la
percepción que los afectados son capaces de realizar las denuncias aún cuando no estén
informados de la norma. Al respecto, se puede mencionar que existe un incentivo perverso puesto
que las distintas DPA se ven bastante limitadas en personal y recursos para atender las denuncias
con el nivel actual de demanda. Por ello, si las denuncias aumentaran las DPA no serían capaces
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
11-8
de fiscalizarlas. Entonces la propia limitación para atender una mayor demanda las inhibe a
informar sobre la norma.
Por tratarse de una fiscalización gatillada por denuncia, las difusión de esta norma toma mayor
importancia. Por el alto porcentaje de personas que señala no conocer la norma o que equivoca el
inicio del proceso de denuncia, queda claro que esto ha sido un punto débil, lo que puede restar
eficacia y eficiencia a esta norma.
Las DPAs no cuentan con registros de información de carácter homogéneo en relación a las
denuncias que se reciben, no se lleva un registro estandarizado lo que impide que se realice un
análisis comparativo entre las distintas DPA y que se realice una evaluación de los resultados de la
fiscalización que están realizando.
Con relación a los regulados, se percibe un mayor grado de conocimiento y de cumplimiento por
parte de empresas de mayor tamaño, ya que estas cuentan con los recursos económicos y pueden
adoptar las tecnologías necesarias para disminuir los ruidos molestos que emiten. Pequeñas y
medianas empresas señalaron que habían solicitado asesoría profesional externa. Esto muestra
que existe un grado de preocupación por cumplir con las normas. Sin embargo, las microempresas
o empresas sin trabajadores no siempre han solicitado asesorías lo que, puede explicarse debido a
su menor disposición de recursos.
Si bien los beneficiados no siempre han obtenido respuestas positivas del procedimiento
involucrado para lograr el cumplimiento de la norma, consideran que es un proceso poco
problemático. También sostienen que es positivo que existan normas ambientales dado que
permiten una mejor calidad de vida. Dicha opinión coincide con lo señalado por los regulados
quienes también evalúan de manera positiva la existencia de este tipo de normas.
Adicionalmente, tal como se concluye en el caso de todas las normas analizadas cabe señalar la
restricción que imponen las prioridades asistenciales a las actividades ambientales de los Servicios
de Salud. Ello, dado que las DPA dependen del Servicio de Salud, y estos deben cumplir con
diferentes objetivos lo que trae como consecuencia que las DPAs presenten limitaciones en
relación a presupuesto lo que limita su buen desempeño. Esto puede explicar el relativo mayor
éxito relativo de SESMA puesto que cuenta con mayores recursos presupuestarios.
Una debilidad adicional que se detectó, y que está más bien relacionada al diseño de la norma, es
que los fiscalizadores señalan que esta no considera las diferentes realidades que se presentan en
el país. En general, la norma está diseñada sin considerar criterios de adaptación a este tipo de
realidades. Por lo tanto, inevitablemente la aplicación queda a criterio del fiscalizador con el
consecuente riesgo de diversidad de criterios. Esto es especialmente crítico si se considera que
este tipo de normas puede llevar incluso a la inviabilidad a cierto tipo de empresas, lo cual en una
situación económica adversa y de alto desempleo como la de los últimos años resulta crítico.
Como se mencionó antes fue ampliamente discutido el aspecto de adaptabilidad y flexibilidad de
las normas, como también los de priorización de las mismas. Es importante que exista una cierta
priorización en la aplicación de las normas, porque cuando existe una restricción de recursos
importante, debe actuarse primero en las localidades que están expuestas a mayor riesgo.
Con relación a la flexibilidad de las normas se encontró acuerdo en que debería dejarse un grado
de libertad en los componentes y definiciones de la misma, pero no en sus estándares o niveles, ya
que estos deben ser iguales para todos, de forma de no discriminar y no dejar espacio a
discresionalidad.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
11-9
11.6 Conclusiones del Análisis de la Capacidad Fiscalizadora
Del análisis de la capacidad fiscalizadora, que se centró en el análisis de las DPAs por motivos de
alcance del presente estudio, es posible señalar que se observa una gran heterogeneidad en las
características de las DPAs regionales. La heterogeneidad detectada debe ser juzgada a la luz de
dos consideraciones diferentes: por un lado, la heterogeneidad detectada puede ser vista como
una necesidad que surge de la variabilidad con que los problemas sanitarios se manifiestan en el
territorio nacional. Esta sería, entonces, una heterogeneidad por adaptación a las necesidades. Por
otro lado, existe una heterogeneidad que no responde a las necesidades prácticas y que no es
deseable debido a que impediría una implementación homogénea de las normas ambientales.
Diferenciar entre estos dos tipos de heterogeneidad no es fácil en un contexto de información
imperfecta. Sin embargo, existen ciertos ejemplos que muestran que existen ámbitos de
heterogeneidad no deseables.
En otras palabras, del análisis de la capacidad fiscalizadora se concluye que existen una serie de
condiciones que podrían ser mejoradas y con ello se facilitaría el desempeño de las distintas DPA
analizadas. No se debe olvidar que el éxito de muchas normas depende de la fiscalización. Los
servicios debieran ser capaces de introducir las mejoras necesarias para hacer cumplir de forma
más expedita las normas y de esta manera transmitir a los regulados que si no cumplen se les
aplicarán las sanciones respectivas.
La heterogeneidad fue detectada en los altos coeficientes de variación que se calcularon para
distintas variables, como el número de habitantes por fiscalizador, los años de permanencia en las
DPAs, el número de sonómetros y finalmente, el número de fiscalizadores por computador. El
indicador con mayor variabilidad fue la disponibilidad de computadores por fiscalizador. Como se
señaló anteriormente, este sería un factor importante dado que permite realizar las tareas de forma
más sistematizada y tener un registro de los análisis que se realizan en cada DPA y es un
indicador de la disponibilidad de recursos adicionales los recursos humanos. Esto, además,
mostraría por qué es difícil que las DPA lleven una evaluación de las distintas normas que tienen a
su cargo.
En relación con la cantidad de fiscalizadores por DPA se observó que este es muy variable, pero
su efecto dependerá de la cobertura poblacional y, principalmente, de las actividades económicas
que se desarrollan en el área que cubre la DPA. Lo anterior, determinaría en gran medida la
demanda por fiscalizadores.
También, se observa que sólo en algunos casos existe personal dedicado exclusivamente al tema
ambiental, siendo un patrón más común el fiscalizador polivalente o multitarea. La
multifuncionalidad que presentan los fiscalizadores, que implica que estos deben cumplir con
diversas funciones, es una forma racional de operar cuando se dispone de poco personal. Sin
embargo, puede ser limitante cuando se deben fiscalizar temas específicos y más complejos como
es el caso de la norma de arsénico. El realizar más de una tarea exige que los fiscalizadores estén
capacitados en varias áreas para poder desempeñar eficientemente sus funciones. Además,
muchas veces los fiscalizadores deben desplazarse de un lugar a otro cuando la fiscalización lo
requiere
Por otro lado, el nivel educacional presentado en las DPAs se percibe como alto, si bien lo más
frecuente no es el nivel universitario por lo menos es común el nivel técnico profesional.
Otro factor importante es el tiempo de permanencia o de antigüedad de los fiscalizadores, ya que si
existe una alta rotación del personal no es posible una continuidad de las actividades de
capacitación, esto involucra mayor esfuerzo y costos por parte de la entidad fiscalizadora hacia su
personal. De los resultados se observa que la mayoría de los fiscalizadores de las DPA tienen una
antigüedad intermedia lo que favorecería la capacidad fiscalizadora. Tampoco es favorable que el
personal haya permanecido demasiado tiempo en la institución, ya que posiblemente sería un
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
11-10
personal con mayor resistencia al cambio y dificultaría procesos de capacitación y adquisición de
nuevas tecnologías.
La dotación de equipos en las distintas DPAs no resulta siempre ser la más adecuada, existen
casos extremos, en los cuales se cuenta sólo con un computador para todo el personal; aún
cuando se sabe que aumentar la tecnología por si sola no siempre significa mayor productividad y
eficiencia, claramente, no es lo deseable contar con tan poco equipamiento básico. Como se
mencionó anteriormente, se utilizó la variable proxy o indicadora “números de sonómetros” con el
fin de conocer la dotación de recursos en equipos que tienen las diferentes DPA, asociados a una
norma específica. Según lo obtenido en la encuesta se observó que la mayoría de las DPAs cuenta
con un sólo equipo y este debe estar disponible para todas las situaciones que se presentan y,
además, repartirse entre las distintas oficinas satelitales cuando estas lo requieren. Esto no
siempre resultaría ser eficiente, ya que cabe la posibilidad que se deba atender a más de una
denuncia al mismo tiempo, las cuales no necesariamente pueden ser en la misma localidad. Esto
implica traslado de equipo, y personal. También sería restrictivo para las situaciones en las cuales
el equipo se descompone, ya que no podrían realizarse las mediciones e inspecciones durante un
determinado periodo.
11.7 Conclusiones del PBI y su aplicación a dos normas
Durante el estudio realizado para evaluar las cuatro normas se pudo observar que la
implementación de las normas en la mayoría de los casos surgió de manera espontánea sin haber
una clara planificación que facilitara una adecuada introducción de dichas normas al sistema. Es
por esta razón que toma importancia la existencia de un programa básico de implementación. Este
permite a los agentes involucrados en el proceso seguir una cierta metodología al momento de
enfrentarse a la introducción de nuevas normas. Además, al existir pautas que indiquen la forma en
que se deben implementar las normas se incentiva a que exista un proceso homogéneo a nivel
nacional.
No se debe olvidar que el PBI propuesto en el presente estudio corresponde a una base genérica y
que al momento de implementar cada norma debiera tomar la forma de un Programa de
Implementación definitivo el cuál será diferente según los requerimientos específicos de cada
norma.
En primer término, se debe destacar que el desarrollo del PBI y su aplicación a dos normas se
realizó en forma posterior a la evaluación de ellas, lo que le permite tener una riqueza y un grado
de información superior al que se tendría si se hubiera realizado el ejercicio en forma ex-ante.
Obviamente, los PBI que se desarrollen para futuras normas se harán de forma anterior a la
aplicación de las mismas y, por ende, estarán sujetos a mayores incertidumbres.
Esto deja de manifiesto que sería necesario que el PBI, su diseño y aplicación, tenga un enfoque
dinámico e interactivo, es decir, que se deje la libertad para ir modificando y adecuando aspectos
en el camino, y que muchas cosas que surjan de su aplicación puedan ser de utilidad para
modificar su el plan de acción inicial. Por lo anterior, el plan de seguimiento del PBI debe ser
retroalimentado con la experiencia generada durante la implementación y aplicación de la norma.
Adicionalmente, la propuesta del presente estudio es que el proceso de diseño del PBI debe
desarrollarse en forma paralela a la elaboración de la norma, tomando mayor importancia hacia el
final del proceso. En la medida que exista mayor participación de los agentes responsables de
aplicar la norma, más completo será el diseño de su implementación, ya que será más fácil
identificar e incluir todos los aspectos relevantes sobre su implementación y aplicación.
Además, el PBI debe ser visto como una oportunidad de incluir todas las consideraciones que
permiten llevar las normas al ámbito real. Más específicamente, se puede decir que muchas veces
existen aspectos que no son abordados con profundidad por los textos de las normas debido a una
serie de motivos. Adicionalmente, muchas veces durante el proceso de elaboración de las normas
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
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pueden existir observaciones que realizan los agentes que conocen las condiciones prácticas de
implementación que no pueden ser incorporadas en el diseño normativo porque escapan al nivel
de detalle que debe tener un texto normativo. Por ello, el PBI debería capturar todas aquellas
observaciones surgidas durante el proceso de la elaboración de la norma que no han tenido cabida
en la definición propiamente tal de la norma.
La aplicación al nivel de prototipo de PBI que se hace en el presente estudio ha sido centrada en
dos casos: una norma de calidad y otra de emisión. El ejercicio muestra las diferencias con que
deben ser implementadas cada una de ellas.
Adicionalmente, el ejercicio del caso de la norma de calidad ha mostrado también que el PBI puede
ser un instrumento que permite relacionar distintas normas o relacionar normas con otros
instrumentos de gestión ambiental. En otras palabras, el diseño de un PBI permite elaborar un plan
de acción más allá de una norma específica, y por tanto, con una óptica de un curso de acción
integral para dar solución a un problema complejo.
Por ejemplo, aún cuando no es función de una norma de calidad definir responsabilidades formales
para los agentes emisores, ya que una norma de este tipo no tiene un agente regulado, es posible
que la implementación y aplicación de la norma tenga un curso de acción que se relacione con los
emisores relacionados con la calidad. Esto, dado que el proceso de aplicar las normas no es sólo
una serie de pasos a seguir en función de una serie de condiciones, sino que corresponde a un
proceso social que requiere de la participación de una serie de agentes, ya sea que estos estén
involucrados formalmente o no.
El diseño de un PBI para una nueva norma requiere de un alto grado de información, por lo cual es
importante que se estructure de manera que todos lo agentes participes de la aplicación de la
norma se sientan involucrados en ella y no como algo impuesto de forma externa. Esto,
obviamente, facilitaría la obtención de la información.
Por último, es importante destacar que el ejercicio que se realizó, no consideró ningún tipo de
restricción presupuestaria, y claramente, el diseño y aplicación del PBI requieren de un
presupuesto adicional. Dado que lo que se realizó fue un ejercicio con fines demostrativos no se
trabajó con limitaciones de presupuesto si bien la restricción presupuestaria es evidentemente
relevante. El diseño de un PBI real deberá incluir la restricción presupuestaría, ya sea porque
deberá conseguir mayores presupuestos para las actividades o bien porque se definan actividades
priorizadas o un mayor de tiempo para realizarlas de manera de adecuarse a los recursos
disponibles.
La mayor conclusión respecto al trabajo realizado es que contar con un PBI sería de mucha utilidad
para los distintos agentes involucrados en la implementación de normas ambientales.
Evaluación de eficiencia y eficacia de las normas ambientales
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