armonizacion de politicas economicas en la comunidad andina.

COMUNIDAD ANDINA
SECRETARIA GENERAL
SG/di 104
18 de setiembre de 1998
ARMONIZACIÓN DE POLÍTICAS ECONÓMICAS
EN LA COMUNIDAD ANDINA
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Documento preparado por el Consultor de la Secretaría General de la Comunidad
Andina, Julio Velarde, Profesor de la Universidad del Pacífico, Lima, Perú, para la
Reunión de Expertos a realizarse los días 4 y 5 de junio de 1998 en la ciudad de Santafé
de Bogotá, Colombia. Sus consideraciones no comprometen la opinión de la Secretaría
General.
ARMONIZACIÓN DE POLÍTICAS ECONÓMICAS EN LA COMUNIDAD
ANDINA
CONTENIDO
Pág.
1.
La conveniencia de la armonización de políticas
económicas
1.1. La armonización de políticas económicas
1.2. Problemas de la ausencia de armonización de políticas en
el comercio subregional
1.3. Problemas de la ausencia de armonización de políticas en
la asignación de recursos.
1.4. Obstáculos para la armonización de políticas económicas
1.5. Priorización de las etapas de armonización
2.
3.
La armonización de las políticas que afectan a los factores
de producción
2.1. Medidas tributarias que inciden sobre los costos de
producción
2.2. Medidas no tributarias que inciden sobre los costos de
producción
2.3. Armonización de las políticas tributarias
Armonización de políticas macroeconómicas
3.1. Armonización de políticas cambiarias
3.2. Armonización de políticas monetarias y fiscales
3.3. Lineamientos para la armonización macroeconómica en la
Comunidad Andina
Bibliografía
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15
-1-
1. LA CONVENIENCIA
ECONÓMICAS
DE
LA
ARMONIZACIÓN
DE
POLÍTICAS
1.1. La Armonización de Políticas Económicas
La demanda por una mayor armonización de políticas económicas surge de la
creciente interdependencia entre los países.
Esta armonización, en los aspectos de política macroeconómica, puede ser
relativamente laxa cuando concierne a países cuyo nivel de intercambio
comercial no es muy importante. Tal es el caso, por ejemplo, del Grupo de los
8. También puede ser relativamente estrecha entre países que no sólo tienen
instituciones comunes, sino un fuerte nivel de intercambio comercial recíproco.
Tal es el caso, por ejemplo, de la Unión Europea.
Se puede hablar de armonización de políticas en una variedad de situaciones:
entre territorios de una misma unidad política, entre naciones que comparten
alguna autoridad común sin llegar a tener una integración política completa y
entre naciones que carecen por completo de algún grado de integración
política. 1
La armonización internacional puede darse en torno a temas tan amplios como
política monetaria y política fiscal, o más específicos como leyes de contratos,
supervisión bancaria, regulación de seguros, protección a la propiedad
intelectual, leyes laborales, leyes sobre el medio ambiente, leyes de
estándares de productos, leyes de comercio, entre otras.
Por otro lado, pueden armonizarse también las condiciones que afectan la
producción de los bienes. Así, se armonizan reglas específicas que regulan las
características o el desempeño de agentes económicos, instituciones y
facilidad de producción. 2
Se pueden armonizar por otro lado objetivos más generales de política. Este
tipo de armonización proporciona una guía de acción para los hacedores de
política. En este caso, sin embargo, el gobierno puede mantener el poder para
obtener los objetivos en la forma que considere más conveniente.
En realidad, la armonización de políticas es conveniente por cuanto mediante
ella los países pueden alcanzar un mayor nivel de bienestar con relación a una
situación no cooperativa. Este mayor bienestar como resultado de la
armonización de políticas se debe a la existencia de externalidades en la
aplicación de las políticas de un país. Es decir, los efectos de determinadas
1
2
Leebron llama a este último tipo armonización internacional y es precisamente en torno a
este tipo de coordinación de políticas que centra su análisis en Leebron, David W., “Lying
Down with Procrusters: An Analysis of Harmonization Claims”, en Bhagwati, Jagdish N. y
Robert E. Hudec (editores), Fair Trade and Harmionization. Prerequisites for Free Trade?,
Vol.1 Economy Analysis, Cambridge, London: The Mit Press, 1996.
Leebron, David, op-cit.
-2medidas económicas no se manifiestan sólo en el país que llevó a cabo esas
medidas, sino además en los países que tienen un grado de interdependencia
económica con aquél. 3 En particular, la presencia de externalidades dependerá
del monto de comercio y del sistema cambiario que se siga. 4
Por ello, si los hacedores de política adoptan medidas en forma aislada,
ignorando sus consecuencias en las otras economías, el resultado para todas
las partes puede ser inferior a una situación en la que todos actuaran
cooperativamente. 5 La existencia de interdependencia entre economías crea
un potencial para la formulación conjunta de políticas. La interdependencia
económica deviene en que los instrumentos de política que poseen los países
sean insuficientes para obtener los objetivos deseados. Los países pueden
obtener provecho de una cooperación mutua, pues la cooperación no es un
juego de suma cero. 6
En general, la demanda por una mayor armonización surge en la medida que
se incrementa la interdependencia comercial. Es más, la armonización misma
puede contribuir a reforzar el intercambio comercial, lo que lleva a demandar
un grado mayor de armonización pudiendo generarse así un círculo virtuoso de
mayor integración.
1.2. Problemas de la ausencia de armonización en el comercio
subregional
La ventaja de los bloques regionales sobre la integración multilateral radica en
la mayor similitud de los países dentro de un bloque regional y en sus
relaciones económicas más estrechas. Esto permite asignar una mayor
probabilidad del cumplimiento de los acuerdos.
Si no existieran acuerdos de armonización en aspectos tales como normas de
origen, o la devolución de impuestos indirectos en el país de origen y su pago
en el país de destino, no tendría por qué esperarse, en principio, que el
comercio intraregional creciera como proporción del comercio internacional de
los países.
3
4
5
6
La noción de interdependencia económica está relacionada con el valor de las transacciones
económicas entre dos países o regiones. En la medida que el valor del comercio entre dos
países se incremente se puede hablar de una mayor interdependencia entre ambos. Una
mayor interdependencia entre un país con otro o con el resto del mundo significará que
aquel país puede ser más fácilmente afectado por las políticas del otro país o del resto del
mundo, respectivamente. Ver Cooper, Richard N., Economic Policy in an Interdependent
World, Essays in World Economics, Cambridge: The MIT Press, 1986, Cap.11
Según la CEPAL, hay también influencias de más largo alcance. Por ejemplo, el comercio de
un país y las decisiones de inversión dependen del entorno macroeconómico del país y del
de sus socios o competidores actuales y potenciales. CEPAL, Ensayos sobre Coordinación
de Políticas Macroeconómicas, Santiago de Chile: CEPAL, 1992.
Ver Cooper, Richard N., “Economic Interdependence and Coordination of Economic
Policies”, en Jones, Ronald W. y Peter B. Keren (editores), Handbook of International
Economic, Vol. 2, Amsterdam: Elsevier Science Publishes B.V., 1985. Tambièn se encuentra
publicado en Cooper, Richard N., Economic Policy in an Interdependent World, Essays in
World Economics, Cambridge: The MIT Press, 1986.
Ver CEPAL, op-cit.
-3Dentro del campo macroeconómico, la literatura económica ha enfatizado los
efectos de la volatilidad cambiaria sobre los flujos de comercio y sobre el nivel
de actividad económica de los países si es que éstos ostentan un fuerte
vínculo comercial.
Si bien no todos los trabajos empíricos han podido encontrar un efecto de la
volatilidad cambiaria sobre los niveles de comercio, los empresarios que
participan de este comercio sí enfatizan la incertidumbre y los costos que le
representa esta volatilidad cambiaria.
En el caso particular de los países de la Comunidad Andina, se han observado
fuertes fluctuaciones en el tipo de cambio real de los países miembros que han
influido en el nivel y dirección de los flujos comerciales. Tales fueron los casos
de las devaluaciones del bolívar en 1983 y 1994, que afectaron fuertemente la
dirección del comercio entre Venezuela y Colombia.
Llegar a acuerdos que permitan reducir fricciones derivadas de la
incertidumbre sobre los precios relativos deviene en el largo plazo en una
mejora del comercio al establecerse mejores condiciones de previsibilidad en el
intercambio. Debe tenerse, sin embargo, en cuenta que existen sectores que al
resultar perjudicados ante una armonización de políticas pueden intentar
conformar grupos de presión en contra de esta armonización. En tal sentido, es
importante que las condiciones sociales y políticas en favor de la integración
adquieran suficiente fuerza. 7 Sin embargo, debe reconocerse que las
ganancias de libre comercio se distribuyen entre un grupo amplio de la
población, las pérdidas tienden a concentrarse en algunos grupos. 8
Se debe señalar además que la importancia de acuerdos comerciales no
radica exclusivamente en el incremento del comercio per se, sino en la mayor
posibilidad de llegar a acuerdos de armonización de políticas económicas,
pues el primer paso para coordinar políticas macroeconómicas consiste en la
mayor integración comercial que lleva a una mayor interdependencia
económica. Antes de empezar a coordinar más estrechamente sus políticas
macroeconómicas, los países de la Unión Europea avanzaron en lo que se
refiere a políticas comerciales de transportes, de doble tributación, etc.
1.3. Problemas de la armonización de políticas en la asignación de
recursos
Conforme se avance en la integración, se crea una región más atractiva para la
inversión. En tal sentido, la divergencia de políticas tributarias, de cargas
7
8
Ver Portocarrero, M., Javier, Experiencia de la Comunidad Europea y Perspectivas del
Grupo Andino, Serie Integración y Desarrollo n.2., Lima: Fundaciòn Friedrich Ebert, 1992.
Ver Nicolaides, Phedom, “Política de Competencia en el Proceso de Integración Económica:
Análisis de las Formas y Lìmites de la Cooperación”, en Centro de Formación para la
Integración Regional, Integración regional y globalización: ALCA, la Comunidad Andina, el
MERCOSUR y la UE, Càtedra Itinerante, Documento Preliminar, Lima: CEPR, 1997.
-4laborales no tributarias, o de diferencias en los costos de insumos tales como
la energía pueden llevar a afectar tanto los niveles como la orientación de esta
inversión.
Algo similar se puede decir de los costos relativos de financiamiento de las
inversiones que se derivan de la diferencia entre las tasas reales de interés.
Esto lleva a la necesidad de una convergencia relativa de la política monetaria,
del tamaño de los déficits fiscales y de la forma de financiar éstos.
Asimismo, los países que están sujetos a una variabilidad más grande de su
tipo de cambio real introducen un factor de incertidumbre sobre los ingresos
netos de una inversión cuya producción se destina al conjunto de los países de
la región.
1.4. Obstáculos para la armonización de políticas económicas
Tal como se mencionara, la armonización de políticas se hace más necesaria
con una creciente interdependencia económica, pues bajo estas circunstancias
las políticas de un país tendrán un mayor efecto en los países socios.
La armonización de políticas presenta dificultades para llevarse a cabo incluso
en regiones que han avanzado fuertemente en la integración. Muchas veces
los hacedores de política no actúan en forma coordinada, sobre todo en lo que
respecta al manejo de perturbaciones de corto plazo. Ello se debe a que la
coordinación de políticas tiene costos. El principal de ellos es la menor
flexibilidad para hacer frente a situaciones imprevistas. En la medida que haya
una mayor armonización, la discrecionalidad unilateral de estas políticas puede
ser menor, pues existen los costos de romper los compromisos regionales
asumidos. Esta menor discrecionalidad puede mejorar las expectativas al nivel
interno, reforzando la credibilidad en las políticas que se aplican, pero restan
capacidad de enfrentar shocks externos o internos. 9
Las dificultades en la armonización de políticas económicas no se limitan al
caso de bloques regionales. Incluso dentro de un mismo país puede haber
fuertes dificultades para llevar a cabo la coordinación de políticas económicas
internas. Esta situación no sólo dificulta la armonización de políticas entre
países, sino que agrega el problema de la inexistencia de un agente único de
decisión por cada país. La no armonización entre diferentes niveles de un
mismo gobierno hace más difícil el avance de la armonización regional. Para
que haya una armonización efectiva de políticas, es necesario que los
responsables de política tengan un real poder de decisión. En la medida que
9
Ver Currie, David A., Gerald Holham y Andrew Hughes Hallett, “The Theory and Practice of
International Policy Coordination: Does Coordination Pay?”, en Bryant, Ralph C., David A.
Currie, Jacob A. Frenkel, Paul R. Masson y Richard Portes (editores), Macroeconomic
Polcies in an Interdependent World, The Brooking Institution, Centre for Economic Polcy
Research e IMF, 1989, y Molle, Willem, “The Need for Macroeconomic Policy Coordination at
Different Levels of Economic Integration”, en Centro de Formación para la Integración
Regional, Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integración
Regional, Documento Preliminar, Montevideo, 5-9 de julio de 1993, Montevideo: CEPR,
1993.
-5haya una mayor descentralización de funciones, se vuelve más difícil presentar
una posición única en el país, pues incluso al interior de éste las decisiones
pueden asemejarse más a un juego competitivo que a uno cooperativo. 10
Un obstáculo adicional para la armonización de políticas está dado por la
heterogeneidad de los países que pudieran formar la subregión. Ello conlleva a
diferencias de objetivos de las políticas económicas y en la trayectoria temporal
de las políticas a aplicarse. Esta heterogeneidad introduce mayores costos en
el proceso de integración. Esta heterogeneidad no sólo está referida al nivel de
desarrollo relativo de los países, sino a las diferencias entre niveles de
inflación, déficits fiscales, déficits en cuenta corriente, etc.
Un punto que también debe mencionarse es el relativo a la falta de certidumbre
sobre los resultados de las políticas a aplicar. Los hacedores de política no
conocen con precisión el “verdadero modelo” de funcionamiento de la
economía. Esto dificulta determinar los acuerdos de política con otros países,
11
al no poder precisarse exactamente los beneficios a obtenerse.
1.5. Priorización de las etapas de armonización
Los compromisos de integración y la cooperación de políticas
macroeconómicas son acciones que tienden a retroalimentarse. Así, conforme
se va incrementando el progreso de integración de las economías, se advierte
un progreso en la armonización de políticas macroeconómicas. Se debe
recalcar que el éxito de la coordinación de políticas reposará en lograr primero
una mayor estabilidad de las economías que intervienen en el proceso de
integración regional. Un país con una economía más inestable tiene menos
incentivos y posibilidades de cumplir con los acuerdos, pudiendo incurrir en
12
comportamientos oportunistas que busquen conseguir objetivos internos.
En el proceso de armonización de políticas, se pueden distinguir tres tipos de
procesos: la consulta, la colaboración y la coordinación, siendo esta última la
que puede implicar la modificación de políticas nacionales con el fin de
alcanzar un objetivo común. Por lo tanto, la armonización de políticas
macroeconómicas debe pensarse como un proceso de convergencia de logros
y de políticas. 13
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12
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Ello no implica, sin embargo, que los países deben optar por la centralización de las
funciones para el manejo de las políticas económicas, pues ello acarrearía a su vez otro tipo
de problemas ajenos a la coordinación de políticas. Tal como concluye Ter-Minassian, la
descentralización puede implicar mayores costos en términos de eficiencia del gobierno
central para estabilizar la economía. Ver Ter-Minassian, Teresa, Descentralization and
Macroeconomic Management, Working Paper n. 155, Washington: IMF, 1997.
Ver Molle, op-cit.
Ver CEPAL, Ensayos de Coordinación de Políticas Macroeconómicas, Santiago de Chile:
CEPAL, 1992.
Ver Da Motta, Veiga, Pedro, “Grados de Convergencia Necesarios en Diferentes Niveles de
Integración Económica: La Experiencia Americana, en Centro de Formación para la
Integración Regional, La Coordinación de Políticas Macroeconómicas en los Procesos de
Integración, Documento Final, Montevideo, 21-26 de marzo de 1994, Montevideo: CEPR,
1994.
-6Un primer paso en la armonización de políticas económicas consiste en la
homogeneización de las definiciones y de las metodologías de obtención de
las variables económicas. El intercambio de información requiere el
conocimiento de la metodología de obtención de las variables fundamentales. 14
Un siguiente paso en este proceso consiste precisamente en el intercambio de
información entre los países miembros. 15 Esta información debe referirse a los
objetivos, a las prioridades y a la forma en que las respectivas autoridades
económicas reaccionarán ante cambios en las variables domésticas. La
información mutua es una necesidad básica en la armonización que ha sido
practicada con beneficios mutuos desde hace tiempo por organismos tales
como la OCDE y la Unión Europea. 16 La información inadecuada sobre las
decisiones económicas de cada país puede llevar a malentendidos, que
obstaculicen los avances en la integración. Una característica importante de
esta etapa es que las acciones de política económica de cada país se siguen
manejando de forma independiente.
Un siguiente paso en la armonización es la cooperación de los socios
regionales en el manejo de crisis externas. 17 Este problema es particularmente
importante en economías pequeñas y abiertas. Ejemplos de crisis externas
cuyo manejo coordinado tal vez hubiera permitido mejores resultados son la
crisis de la deuda, el efecto Tequila y la reciente crisis asiática.
Otro nivel de cooperación consiste en la superación de conflictos sobre
objetivos compartidos. Un ejemplo es el de la variable cambiaria. En este caso
es preferible llegar a acuerdos que prevengan el establecimiento de objetivos
incompatibles para la misma variable entre los países. Otros autores hablan de
avanzar en la formulación de guías de ejecución de políticas monetarias y
fiscales para países que tengan metas, instrumentos, estructuras e
instituciones similares. 18
Otro nivel de armonización consiste en el establecimiento de objetivos
intermedios cooperativos. En este caso, los países socios coordinan
conjuntamente el control de las variables que relacionan a las economías o que
causan los mismos beneficios a ellas.
Las siguientes etapas en el proceso de armonización de política puede
consistir en la coordinación parcial y en la coordinación completa de las
políticas económicas. La coordinación parcial consiste en la cooperación entre
los países socios en el logro de ciertos objetivos y en cooperar en el logro de
otros objetivos a través de las políticas económicas individuales. La
coordinación completa se refiere a la adopción de todos los países de un
determinado comportamiento con respecto a los objetivos y a los instrumentos
19
fiscales, monetarios y cambiarios.
14
15
16
17
18
19
Ver Currie, Holtham y Hallett, op-cit.
Según Currie, Holtham y Hallett, éste es el primero de seis niveles de grados de
cooperación. Ver Currie, Holtham y Hallett, op-cit
Ver Molle, op-cit.
Ver Currie, y otros, op-cit.
Ver Molle, op-cit.
Ver Currie y otros, op-cit.
-72. LA ARMONIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS QUE AFECTAN A LOS
FACTORES DE PRODUCCIÓN
Las políticas económicas de los países afectan directa e indirectamente los
costos de producción al interior de los países, lo que altera las condiciones de
competitividad entre los socios de un bloque regional. Estas políticas pueden
ser tanto tributarias como no tributarias e influyen sobre los costos de las
materias primas, de la mano de obra y del capital.
El problema con estas políticas es que pueden originar que los flujos de
comercio no sean determinados por las ventajas comparativas de los países,
sino por factores ajenos introducidos por las medidas de política adoptadas al
nivel de los países individuales. Esta última consideración puede llevar a que
se refuercen grupos opuestos a la integración regional al considerar que se ven
injustamente perjudicados.
2.1. Medidas tributarias que inciden sobre los costos de producción
En lo que respecta a materias primas, la existencia de subsidios e impuestos a
la utilización de insumos fundamentales como la energía tienden a distorsionar
los costos relativos en la producción de bienes en los distintos países de una
región. Esto no sólo lleva a alterar los flujos de comercio, sino que puede
alterar las decisiones de inversión.
Problemas similares se pueden presentar con una estructura diferenciada de
impuestos en las distintas fases de producción o con diferentes mecanismos
de reintegro de los impuestos indirectos. En el caso de la mano de obra, los
impuestos que gravan directamente a la planilla no sólo inciden en los costos
relativos, sino que también pueden distorsionar las decisiones de inversión.
Incluso el gasto fiscal destinado a la capacitación de trabajadores o subsidios a
la capacitación al interior de las empresas puede conducir a este tipo de
distorsiones. Incluso en el caso de la mano de obra muy calificada, las
diferencias en el impuesto a la renta de las personas naturales pueden
conducir no sólo a diferencias en los costos de producción, sino inclusive a la
localización de las inversiones. En lo que respecta al capital, las diferencias en
los tipos de impuesto tales como impuestos a los activos o al patrimonio
pueden provocar los mismos problemas de distorsión de los costos de
producción y de localización de las inversiones. En el caso del impuesto a la
renta, pueden producirse distorsiones semejantes.
Sin embargo, muchos estudios parecen afirmar que las estructuras tributarias
afectan sólo marginalmente la decisión de localización de las inversiones,
estando estas decisiones de inversión basadas más en la cercanía al mercado,
en la estabilidad jurídica del país, los costos de los factores de producción y de
la calidad de infraestructura y el entorno tecnológico y empresarial. 20 Debe
20
Ver Lambarri, Carlos, “Fiscalidad e Integración Regional”, en Centro de Formación para la
Integración Regional, La Coordinación de Políticas Macroeconómicas en los Procesos de
Integración, Documento Final, Montevideo, 21-26 de marzo de 1994, Montevideo: CEPR,
1994.
-8señalarse, sin embargo, que si el proceso de integración regional está muy
avanzado, las diferencias tributarias pueden tener una incidencia importante en
la localización de las inversiones, por lo que probablemente se requiere en ese
momento de una mayor armonización de las políticas tributarias entre los
países.
2.2. Medidas no tributarias que inciden sobre los costos de producción
La gama de políticas que pueden incidir sobre los costos de producción es
bastante amplia.
Así, en el caso de la mano de obra, los distintos estándares de calidad de
educación entre los países llevan a diferencias en la productividad del trabajo
y, en consecuencia, en los costos de producción. Lo mismo se podría decir con
respecto a una mejor cobertura de salud. Sin embargo, en este campo, es muy
difícil avanzar, pues si bien todos los países buscan mejorar la calidad de su
educación, los niveles de partida y las posibilidades de cada país pueden ser
bastante disímiles. En lo que puede lograrse una mayor convergencia es en lo
que respecta a las cargas no tributarias que afectan los costos laborales. Entre
ellas pueden estar desde los seguros de desempleo hasta las distintas cargas
por seguridad social, tanto por jubilación como por salud.
Con respecto al capital, un factor sumamente importante es el costo de
financiamiento de las inversiones. En ese sentido, las diferencias en las tasas
de interés real pueden llevar no sólo a diferencias en los costos de producción,
sino también a variar las decisiones de localización de la inversión. La mayor
coordinación en cuanto a alcanzar objetivos en lo que se refiere a inflación y
brecha fiscal puede conducir a una menor divergencia de esta tasa de interés.
Sin embargo, el diferente grado de vinculación a las corrientes financieras
internacionales, el grado de competencia en los mercados financieros internos,
el desarrollo diferenciado de los mercados de capitales pueden llevar a que
estas diferencias en costo de financiamiento subsistan.
2.3. Armonización de las políticas tributarias
Tal como se mencionara anteriormente, las diferencias en la estructura
tributaria de los países socios pueden introducir factores de distorsión en la
asignación de recursos. Sin embargo, el proceso de armonización fiscal es
bastante difícil. Las dificultades se derivan no sólo de la diferencia en cuanto a
las preferencias de las sociedades sobre el nivel del gasto público, sino que la
convergencia de tasas implicaría pérdidas de recursos fiscales para algunos de
los países y aumentos en la recaudación para otros. Esto último podría
provocar una reacción opuesta por parte de los contribuyentes.
-9En lo que se refiere a la armonización de las políticas tributarias, se ha
señalado dos niveles de la misma. Uno es el de la uniformación y otro el de la
compatibilización. 21
La uniformación lleva a una armonización más rígida, la cual sólo se podría
efectuar si las situaciones fiscales y las estructuras económicas de los países
fueran lo suficientemente homogéneas, 22 existen coincidencias en cuanto al
tamaño del estado, y el proceso de integración se encuentra bastante
avanzado. En tal sentido es mucho más factible la compatibilización de las
políticas tributarias. Esta implica la adopción de mecanismos correctivos ó
compensatorios que respetando las diferencias entre los países corrigen
algunos de los problemas, de tal forma que no afecten el proceso de
integración comercial.
Así por ejemplo, la compatibilización del Impuesto al Valor Agregado (IVA) ha
llevado entre otros factores a que éste se aplique en el país de destino y no en
el de origen. Cobrar el impuesto en el país de origen requeriría la uniformación
de las tasas del IVA en los países miembros, mientras que el cobro en el
destino permite mantener las tasas diferenciadas y elimina las distorsiones y
competencias nocivas que éstas implican.
Este mismo mecanismo de compatibilización lleva a la aplicación de la
devolución de los impuestos indirectos a las exportaciones de los países
miembros. Sin embargo, la forma y proporción de la devolución de los
23
impuestos entre los países requiere de armonización.
Un elemento facilitador de la armonización de las políticas tributarias, sería el
avanzar en el acuerdo en el tipo de impuestos aplicados en los países, aún
cuando se mantuvieran tasas diferenciadas.
Con relación a los impuestos directos, se ha sostenido que éstos no causan
distorsiones significativas en las etapas iniciales de la integración. Sin
embargo, conforme ésta vaya avanzando, estos impuestos pueden incidir en la
localización de la inversión y en la movilidad de los factores.
Al respecto, han surgido algunas propuestas como por ejemplo en la Unión
Europea, de establecer un rango para la tasa del impuesto a la renta. Si este
acuerdo no fuera posible, alternativamente se podría establecer una tasa
21
22
23
Ver Faget, Alberto, "Problemas y Perspectivas para la Convergencia Fiscal en los Procesos
de Integración en América Latina", en Centro de Formación para la Integración Regional,
Condiciones de Competencia, Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integración Regional,
Documento Preliminar, Montevideo, 5-9 de julio de 1993, Montevideo: CEPR, 1993.
Ver Laurens, Bernard y Enrique de la Piedra, Coordination of Monetary and Fiscal Policies,
Working Paper n. 25, Washington DC: IMF, 1998.
Ver Sandoval, Carlos, "Política Fiscal e Integración Regional, La Experiencia del Grupo
Andino", en Centro de Formación para la Integración Regional, La Coordinación de Políticas
Macroeconómicas en los Procesos de Integración, Documento Final, Montevideo, 21-26 de
marzo de 1994, Montevideo: CEPR, 1994, y Lambarri, Carlos, “Fiscalidad e Integración
Regional”, en Centro de Formación para la Integración Regional, La Coordinación de
Políticas Macroeconómicas en los Procesos de Integración, Documento Final, Montevideo,
21-26 de marzo de 1994, Montevideo: CEPR, 1994.
- 10 mínima de aplicación en todos los países. Se considera que a medida que
avance la integración habría una convergencia hacia este mínimo.
- 11 3. ARMONIZACIÓN DE POLÍTICAS MACROECONÓMICAS
Si bien el comercio intrarregional podría continuar creciendo sin una
armonización integral de las políticas macroeconómicas, el potencial de
conflicto derivado de objetivos macroeconómicos divergentes se incrementa
conforme las vinculaciones comerciales cobren mayor importancia y se hagan
más estrechas. Es decir, cuanto más simétricas son las relaciones comerciales
entre los países, las externalidades que provoca una decisión unilateral de
política macroeconómica demandan una mayor coordinación entre los socios.
Las políticas macroeconómicas, tanto al nivel de un país individual como al
nivel regional, tienen como objetivo ofrecer un entorno estable para una toma
de decisiones más eficiente de los agentes económicos privados, así como
permitir una respuesta adecuada a los choques internos ó externos. 24
Conforme se incrementan las relaciones entre los países, la demanda de los
agentes económicos por estabilidad no se circunscribe sólo al ámbito
doméstico, sino que se extiende al mercado regional. De esta manera,
inclusive una profunda integración comercial entre los paises miembros
reduciría el margen de independencia de las políticas nacionales.
La armonización de las políticas monetarias, cambiarias y fiscales encierran un
mayor grado de complejidad y dificultad de implementación, en relación a las
políticas de índole microeconómica. Es por ello que la coordinación estrecha
de estas políticas se da en los estadios más avanzados de los procesos de
integración.
La dificultad de esta armonización se deriva de la pérdida de flexibilidad que
experimenta la política económica de cada país, al tener que respetar los
compromisos establecidos con sus socios regionales. En consecuencia, el
proceso de armonización es necesariamente lento y pasa por distintas etapas,
tal como se mencionara anteriormente. De otro lado, en la medida que los
países compartan principios y orientaciones macroeconómicas similares, se
crean condiciones más favorables para la armonización.
En el caso de los países de la Comunidad Andina, se advierte en los últimos
años una coincidencia importante en la orientación de las políticas
macroeconómicas, particularmente en la preservación de la disciplina fiscal, y
la tendencia de otorgarle al mercado un rol fundamental en cuanto a la
asignación de recursos. Esto se ha visto reflejado en los resultados
económicos que se han obtenido en la región. Aunque aún subsisten
divergencias en tasas de inflación, niveles de déficit público y grados de
avance en reformas estructurales, estas divergencias son significativamente
menores a las que existían en la década de los ochenta.
24
Ver Heymann, Daniel, "Cooperación Monetaria: Los Instrumentos para la Formulación de la
Política Monetaria", en Centro de Formación para la Integración Regional, La Coordinación
de Políticas Macroeconómicas en los Procesos de Integración, Documento Final,
Montevideo, 21-26 de marzo de 1994, Montevideo: CEPR, 1994, y CEPAL, Coordinación de
políticas macroeconómicas. Aspectos conceptuales vinculados con el Mercosur, Documento
de trabajo n. 45, Buenos Aires: CEPAL, 1992.
- 12 Una primera etapa en la armonización consiste en el intercambio de la
información macroeconómica relevante entre los países, lo cual a su vez
implica una estandarización metodológica de los indicadores económicos.
Posteriormente los países intercambiarían información periódicamente con
respecto tanto a las metas que se fijan para sus variables macroeconómicas
fundamentales, como a las políticas que se aplicarán para conseguir estas
metas. Podría fijarse como fecha de intercambio de esta información, el
momento en que se presentan los presupuestos públicos, los que incluyen los
supuestos macroeconómicos para el año siguiente.
A esta información periódica se sumaría información sobre políticas
excepcionales que los países pudieran adoptar individualmente frente a una
situación no prevista, las cuales podrían repercutir en el comportamiento
económico de los demás países.
Una siguiente etapa incluiría un acuerdo acerca de la convergencia gradual de
variables macroeconómicas tales como las tasas de inflación, el nivel de los
déficit públicos, el crecimiento de la deuda pública. Esta coordinación
propiciaría una menor variabilidad de las variables nominales.
Las etapas más avanzadas de armonización implican una coordinación mayor
en cuanto a la fijación de objetivos y el asumir compromisos que pueden
entrar en algún momento en conflicto con los objetivos domésticos. En este
sentido, compromisos con cláusulas de escape permitirían una mayor
flexibilidad de la política doméstica frente a situaciones de emergencia sin
sacrificar completamente la credibilidad de los compromisos asumidos.
3.1 Armonización de políticas cambiarias
Si bien la armonización de las políticas cambiarias está relacionada con la
armonización de las políticas fiscales y monetarias, merece un tratamiento
separado por la importancia que se le ha dado en la literatura.
El régimen cambiario influye sobre los mecanismos de transmisión de los
efectos macroeconómicos y sobre la forma que tendría que adoptar la
coordinación entre los países socios. 25 El régimen de tipo de cambio fijo
reduce los efectos de derrame de la política interna de un país sobre los
otros. 26 Además la coordinación de políticas macroeconómicas sería incluso
implícita pues este régimen impone restricciones en cuanto a la
discrecionalidad de la política monetaria y parcialmente en cuanto a política
fiscal. En el caso de un tipo de cambio flotante, los efectos derrame podrían
ser mayores y se requeriría una coordinación más explícita de la política
monetaria.
25
26
Ver Hughes, Hallet, A.J., "By How Much Would Exchange Rate Stabilization Would Improve
Macroeconomic Performence?", en International Journal of Forecasting, Vol. 6, 1990, pp.
407-19, y Sachs, Jeffrey, "The Uneasy Case for Greater Exchange Rate Coordination", en
American Economic Review, n. 76, 1986, pp. 336-341.
Ver Kennen, P.B., Exchange rates and policy coordination, Ann Arbor: The University of
Michigan Press, 1989.
- 13 -
De otro lado, frente a choques, el compromiso de un tipo de cambio fijo hace
que todo el peso del ajuste recaiga sobre otras variables, tales como el nivel de
actividad económica, el empleo y la tasa de interés.
Otro aspecto a considerar es el referente a la mayor volatilidad del tipo de
cambio real usualmente asociada a los regímenes de tipo de cambio flotante,
los que al aumentar la incertidumbre podrían tener efectos adversos sobre los
flujos comerciales. 27
Se debe señalar también que en los casos de los tipos de cambio flotantes, la
coordinación de la política monetaria que apunte a una convergencia de las
tasas de inflación no garantiza una estabilidad en los tipos de cambio, pues
estos fluctúan también por factores distintos a los fundamentales. Aún así, la
convergencia misma de las tasas de inflación ayuda a disminuir el rango de la
variabilidad de los tipos de cambio. Es por esto último que incluso algunos
autores consideran al tipo de cambio como un bien público que debiera inducir
a los países a actuar cooperativamente. 28
Un problema adicional al momento de tratar de limitar las fluctuaciones
cambiarias entre los países socios, es que el comercio de cada de uno de ellos
con terceros países no tiene la misma estructura, por lo que la variabilidad
cambiaria entre terceros países afectará en forma diferenciada a los países
miembros. Esto podría llevar a un conflicto de objetivos, el cual será menor
cuanto mayor sea la proporción del comercio intrarregional dentro del comercio
total de los países.
Se han propuesto también y se han llegado a establecer bandas cambiarias.
Se consideraba que la presencia de las bandas cambiarias disminuía la
volatilidad del tipo de cambio frente a shocks en la demanda de dinero o a
shocks reales que tuvieran una duración temporal. Esto supone una política
más activa de las autoridades monetarias, las cuales pueden cumplir con este
objetivo, mientras que las perturbaciones sean de una magnitud no muy
grande. Frente a shocks de mayor magnitud, los límites de la banda pueden
devenir en insostenibles. Tanto las bandas como acuerdos de zonas-metas
cambiarias, requieren de un reforzamiento de las acciones cooperativas entre
los países socios.
Un paso mucho más avanzado en la armonización macroeconómica es el de
una unión monetaria, en la cual las políticas nacionales pierden en gran
medida flexibilidad, al desaparecer como instrumentos tanto la política
27
28
Ver Bhagwati, J. y T. Srinivasan, Lectures on International Trade, Cambridge: MIT, 1983.
Ver Cohen, Daniel y Charles Wyplosz, "The European Monetary Union: An Agnostic
Evaluation", en Bryant, Ralph C., David A. Currie, Jacob A. Frenkel, Paul R. Masson y
Richard Portes (editores), Macroeconomic Policies in an Interdependent World, The
Brooking Institution, Centre for Economic Policy Research e International Monetary Fund,
1989, Canzoneri, Matthew y Dale Henderson, Non-cooperative Policies in an Interdependent
World, no publicado, 1988, Hamada, Koichi, The Political Economy of International Monetary
Independence, Cambridge, Massachusetts: MIT Press, 1985, y Sachs, Jeffrey, International
Policy Coordination in a Dynamic Macroeconomic Model, NBER Working Paper n. 1166,
Cambridge, Massachusetts: NBER, July 1983.
- 14 cambiaria como la monetaria. Una unión monetaria supone no sólo un alto
grado de intercambio comercial y de movilidad de factores, sino el haber
alcanzado una armonización más amplia en todos los campos.
3.2 Armonización de políticas monetaria y fiscal
Tal como se mencionara, la armonización de las políticas monetarias y fiscales
está estrechamente vinculada al régimen cambiario. En general, las políticas
monetarias de los países deben apuntar a conseguir inflaciones más bajas,
con lo cual se preservaría la estabilidad macroeconómica, lo cual es una
condición
favorable para el crecimiento y el bienestar. Incluso los
compromisos regionales pueden llevar a reforzar la credibilidad en la
política monetaria en los países individuales. Cabe señalar que durante la
década de los noventa se ha reforzado la autonomía de los bancos
centrales de la región, lo cual puede facilitar la convergencia de las tasas
inflacionarias de los países de la Comunidad Andina, a niveles próximos a
los internacionales.
En el caso de regímenes de cambio administrados, que son los que imperan
en la región, los bancos centrales deben contar con instrumentos de
esterilización que les ayuden a compatibilizar sus objetivos de inflación con los
de una menor variabilidad cambiaria.
En cuanto a la política fiscal, si bien no es clara la necesidad de una
convergencia en cuanto a niveles de déficit públicos o de la deuda pública,
políticas fiscales más prudentes reforzarían la credibilidad de las políticas
cambiarias. Adicionalmente, el contar con una política fiscal más sólida no sólo
puede facilitar las acciones de esterilización, sino permitir una respuesta a
choques internos ó externos que reposen menos en la necesidad de ajustar el
tipo de cambio.
En el caso de los países socios que ostentan una dependencia importante de
algunos productos de exportación cuyos precios exhiben una marcada
inestabilidad, sería recomendable establecer fondos de estabilización que
amortigüen las fluctuaciones en los ingresos fiscales y en el nivel de actividad
económica.
3.3 Lineamientos para la armonización macroeconómica en la Comunidad
Andina
Dado el aún bajo grado de integración comercial de los países y en
consecuencia la aún incipiente demanda para una mayor armonización de
políticas macroeconómicas, el avance en esta armonización debe ser gradual.
Tal como se mencionara anteriormente, los compromisos de integración y la
cooperación de políticas macroeconómicas son acciones que tienden a
reforzarse. Es este proceso de armonización de políticas, se pueden distinguir
varios procesos que van desde las consultas y el intercambio de información
hasta una coordinación más estrecha. En tal sentido, la armonización de
- 15 políticas macroeconómicas debe entenderse como un largo camino en la
convergencia de políticas y de resultados.
Un primer paso en esta armonización consiste en la homogeneización de las
definiciones y de las metodologías de las variables macroeconómicas.
Un siguiente paso está representado por el intercambio de la información
macroeconómica de los países miembros. Esta información debe referirse
tanto a los objetivos como a las políticas que han de aplicar las autoridades
para el logro de estos objetivos. Asimismo, debe compartirse la información
sobre la forma en que las autoridades económicas han de reaccionar ante
cambios en las variables domésticas. Este intercambio debe ser periódico y
debe incluir tanto las metas macroeconómicas cuantitativas como las acciones
de políticas que se han de emprender para conseguirlas.
Este intercambio de información debería complementarse con reuniones
periódicas de las autoridades monetarias y fiscales que permitan no sólo un
mejor conocimiento de los objetivos de las políticas económicas nacionales,
sino además compartir las experiencias que se han tenido para enfrentar
choques tanto externos como internos. En tal sentido, podrían revitalizarse los
consejos monetario, fiscal y cambiario, que fueron formalmente creados, y que
no llegaron propiamente a funcionar.
Se debería avanzar también en una convergencia mayor de variables tales
como la tasa de inflación, la magnitud de los déficit fiscales y los niveles de
deuda pública.
Dada la disparidad existente entre los países de la Comunidad Andina, se
debería fijar un período relativamente prudente para esta convergencia. Así,
metas preliminares de alcanzar niveles de inflación de un dígito en un período
prudencial no sólo aparecen como factibles sino que son compatibles en
principio con las agendas nacionales. El plazo para alcanzar este objetivo debe
reflejar el tiempo que los gobiernos individuales consideran necesario de
acuerdo a las condiciones particulares de su economía.
El tema referido a la magnitud de los déficit fiscales es más controvertido, pues
no dependen sólo de la estructura fiscal, de las demandas de gasto al interior
de cada país y de la fase del ciclo económico, sino que responden también al
tamaño de la deuda y a las distintas formas de financiar el déficit. Aún así, se
podría avanzar en el establecimiento de un límite prudencial al déficit fiscal
debidamente definido, expresando este límite como un promedio móvil de 2 a 4
años. Esto permitiría que se mantenga un grado de flexibilidad en la política
fiscal para responder a perturbaciones.
En el caso de países, que debido a la volatilidad de los precios de sus
exportaciones experimenten fluctuaciones significativas en sus ingresos
fiscales y su balanza comercial, sería conveniente el establecimiento de fondos
de estabilización que contribuyan a amortiguar estos efectos.
- 16 Si bien estos acuerdos de convergencia son compromisos de política, ellos
podrán ser creíbles siempre y cuando no se aparten de las agendas
domésticas de los gobiernos.
Conforme se avance en esta convergencia y se haya incrementado el nivel de
intercambio comercial entre los países socios, se podrá aspirar a un grado de
cooperación más estrecha en el manejo de las políticas monetarias y
cambiarias.
Esto, sin embargo, no impide que simultáneamente se vaya avanzando en la
compatibilización de normas de supervisión bancaria, normas laborales,
normas de competencia e incluso normas tributarias.
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