Jurisdición administrativa en España

I. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO−ADMVA.
LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO−ADMVA. Antecedentes. Introducción a la Ley 29/1998 de la
Jurisdicción C−A (LJCA).
La Jurisdicción C−A es la que tiene por objeto controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la
actividad admva., así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifiquen (Arts. 103 y 153 CE). El
concepto de Jurisdicción C−A se reproduce en el Art. 1.1. de la LJCA.
A la Jurisdicción C−A también se la denomina Justicia Admva. Y constituye, junto con la Civil, la Penal y la
Laboral, uno de los cuatro órdenes jurisdiccionales, con estructura orgánica asentada en todo el territorio
nacional (En toda España existen juzgados).
Respecto a la evolución, existe un primer modelo, que nace en Francia y acoge España, de Jurisdicción
Especial Admva.. Hay un segundo modelo que se conoce como Justicia Civil que aparece en España en 1812
con motivo de la Constitución de Cádiz y es el sistema de los países anglosajones ( Los problemas los
conocen los Tribunales civiles). Hay un tercer sistema que nace en España con la Ley Santa María de Paredes
(1888) que es un sistema armónico o mixto El conocimiento de las cuestiones se atribuye a Tribunales donde
hay jueces de carrera (magistrados) y funcionarios. En cuarto lugar, existe el modelo actualmente vigente
conocido como Sistema Judicial Especializado, que es el más liberal. Nace durante el régimen franquista con
base a una Ley de 1956. Cualquier procedimiento C−A se ventilará en Tribunales C−A.
En cuanto al ámbito de la Jurisdicción C−A, es subjetiva o garantista de derechos de parte (el interesado) y,
además, es una justicia de control de legalidad (los Tribunales de lo C−A verifican si una resolución se ajusta
al Dº).
La LJCA atribuye a los Tribunales de lo C−A, una competencia que hasta ahora no era C−A y es la
autorización de entrada a domicilios (Art. 8.5 LJCA).
Actualmente se hable de una decadencia de la Jurisdicción C−A por la duración de los pleitos en esta materia
que es superior al resto. Además, la Administración crea ciertas empresas (como la EXPO) en las que delega
tareas y cuando hay discrepancias con éstas, los pleitos se ventilan en los Tribunales civiles Escapan al control
de la Jurisdicción C−A.
Órganos del Orden Jurisdiccional C−A:
Hay Órganos en todo el territorio a nivel provincial, a nivel autonómico y a nivel central/nacional. Según la
LJCA, el orden jurisdiccional C−A se estructura sobre 3 niveles de órganos judiciales:
• Juzgados de lo C−A: que son unipersonales y hay uno o más en cada provincia con jurisdicción en toda ella
y con sede en su capital (Art. 8 LJCA). P.Ej. en Soria hay 1, pero en Madrid como 20 (va en función del nº
de pleitos).
• Tribunales Superiores de Justicia de las CCAA: que tienen una sala Civil, una Penal, una Social y una C−A
(Art. 10 LJCA). Pueden crearse salas con competencia reducida a una o varias provincias de la CCAA en
concreto.
• Órganos Jurisdiccionales a nivel central:
• Juzgados Centrales de lo C−A (Art. 9 LJCA).
• Audiencia Nacional (sala de lo C−A) (Art. 11 LJCA).
• Sala de lo C−A del Tribunal Supremo (Art. 12 LJCA). Hay una Sala Especial de Revisión (Art. 61 LOPJ)
que conoce de la revisión de sentencias de la Sala 3ª del Tribunal Supremo (Sala de lo C−A), también
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conoce de otras cuestiones, como recusaciones (acción para que se retire el magistrado), demandas de
responsabilidad civil e instrucción de causas contra magistrados del T.S. Es una sala general que integran
15 magistrados (todos del T.S.) de los que sólo 3 son de la 3ª Sala.
La competencia objetiva o por razón de la materia:
La regla tradicional de distribución de competencias en el orden C−A se refería a la correlación entre en
ámbito de competencia territorial del órgano admvo autor del acto y la del órgano judicial (¿Dónde está el
Tribunal que dictó el acto? Sevilla Pues Tribunal de lo C−A de Sevilla). Esto sólo se mantiene en el nivel
superior de los órganos centrales de la Admón. del Estado.
Ahora se usa el criterio de competencia objetiva Dependiendo de la materia, conoce un Tribunal u otro (Mirar
Arts. 8, 9, 10 y 11 LJCA para ver las materias).
La competencia territorial:
Es complementario porque sirve para elegir de entre todos los Tribunales competentes, el que corresponde. El
Art. 14 establece que si hay órganos judiciales con la misma competencia objetiva pero que actúan en ámbitos
territoriales distintos, hay reglas para determinar el competente:
• Será competente el órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiese
dictado el acto admvo. impugnado.
• Si el recurso tiene por objeto actos de las Administraciones Públicas en materia de personal, propiedades
especiales y sanciones, será competente, a elección del demandante, el Juzgado o Tribunal en cuya
circunscripción tenga su domicilio o donde se halle la sede del órgano que dictó el acto admvo.
originariamente impugnado.
• En el supuesto de impugnaciones de actuaciones urbanísticas expropiatorias y, en general, las que conlleven
intervención de la propiedad privada, es competente el órgano jurisdiccional en cuya circunscripción están
los inmuebles afectados.
El Art. 14.2 establece que si el acto originario impugnado, afecta a una pluralidad de destinatarios y fueran
diversos los juzgados o tribunales competentes según las reglas anteriores, la regla será Que será competente
el órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario
impugnado.
FALTA UN PÁRRAFO DE APUNTES
EL PROCESO CONTENCIOSO−ADMVO (I).
Las partes en el procedimiento C−A:
• La asignación de la condición de demandante y demandado: el demandante es el actor o el que ejercita
la acción y el demandado el otro. La gran particularidad del procedimiento C−A es que los papeles de
demandante y demandado ya están asignados de antemano En casi la totalidad de los procedimientos, el
demandante es el ciudadano (titular de un derecho o interés legítimo que se ve perjudicado por la Admón.);
el demandado será la Admón (autora del acto, disposición o actividad recurrida y, en consecuencia, es
quien recibe la acción judicial). Hay dos excepciones:
• Proceso de lesividad: Cuando la Admón considera que ha dictado un acto lesivo para el interés público y
para su propio interés La Admón declara el acto lesivo y se dirige al Tribunal C−A para que lo confirme el
demandante será la Admón y el demandado el ciudadano que es el que se beneficia del acto. El plazo es de
4 años.
• Proceso de los particulares co−demandados: es decir, demandados junto con la Admón, porque sus
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derechos pueden verse afectados si se estiman las pretensiones del demandante.
• Proceso Contencioso Interadministrativo: procedimiento contencioso en el que las dos partes son la Admón
(en un pleito se enfrentan 2 Admones).
• Capacidad para ser parte, capacidad procesal, representación y defensa:
• La capacidad para ser parte es la proyección en la esfera procesal de la capacidad jurídica (aptitud para ser
titular de derechos y obligaciones de carácter procesal).
• La capacidad procesal es la proyección de la capacidad de obrar (aptitud para realizar por sí mismo actos
procesales. Mirar Art. 18 y 20 LJCA).
• En el C−A (Art. 23 LJCA) cuando estamos en presencia de órganos unipersonales (Juzgados), basta actuar
con letrado para la defensa (no hace falta procurador, que normalmente hace la representación); cuando
estamos ante un órgano colegiado (Tribunales), es obligatoria la intervención de procurador
(representación) y letrado (defensa). Hay una excepción que son los pleitos en los que el demandante sea un
funcionario público Éstos pueden litigar solos (sin abogado ni procurador), siempre que se trate de asuntos
que afecten a la defensa de sus derechos estatutarios y siempre que no impliquen separación de sus puestos
de trabajo (esto se justifica porque los funcionarios tienen mayor conocimiento de la Admón que el resto de
ciudadanos).
El objeto del recurso:
Según el Art. 25 LJCA, el objeto del recurso C−A es siempre un acto expreso o presunto (1), una disposición
de carácter general (2), una inactividad de la Admón (3) o una actuación material constitutiva de vía de hecho
(4) La mayoría son de los dos primeros tipos, en especial del primero.
• Actividad enjuiciable y pretensiones en la impugnación de actos y reglamentos (1 y 2 anteriores):
• Actividad enjuiciable:
• Actos expresos o presuntos, definitivos o de trámite, los que deciden directa o indirectamente el fondo del
asunto o determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento (Art. 25.1 LJCA) Es decir, actos
admvos expresos o presuntos que pongan fin a la vía admva.
• También es una actividad enjuiciable (Art. 26.1 LJCA) la impugnación de disposiciones de carácter general
(que puede ser directa o indirectamente contra el acto o disposición) de los actos producidos en aplicación
de las mismas fundándose en que las disposiciones no son conformes con el Ordenamiento Jurídico. La
falta de recurso directo contra una disposición o, en su caso, la desestimación de un recurso contra ella
interpuesto, no impiden que se puedan recurrir los actos de aplicación con el mismo fundamento. La
novedad de la LJCA es la introducción en el recurso indirecto de una cautela conocida como cuestión de
ilegalidad del Reglamento que consiste en que si un Tribunal dicta sentencia firme y estimatoria de un
recurso por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, ese Tribunal deberá plantear la
cuestión de ilegalidad ante el competente para conocer del recurso directo contra esa disposición, salvo que
sea el mismo, en cuyo caso, podrá declarar la validez o nulidad de la disposición. Excepción: cuando el que
conoce del recurso indirecto es el Trib. Supremo, podrá anular directamente la disposición general (Art.
27.3 LJCA).
• Pretensiones: es lo que se pide cuando se impugna un acto o disposición. Son 2: la primera, la anulación del
acto o disposición; la segunda, es lo que se conoce como plena jurisdicción y es que el recurrente pide,
además, el restablecimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de medidas para el
restablecimiento de la misma (fundamentalmente, la indemnización por daños y perjuicios). En el Art. 28
LJCA están las causas de inadmisión del recurso.
• Recurso contra la inactividad de la Admón (Art. 29 LJCA): es una novedad del año 1998 y su finalidad
es que el Juez condene a la Admón a dictar un acto o a realizar una determinada actividad a la que está
obligada. El demandante debe hacer valer que tiene derecho a la pretensión que solicita porque la
denegación de la prestación por la Admón es ilegal. Esta acción se admite en 2 supuestos:
• Cuando la Admón, en virtud de una disposición general que no precise actos de aplicación o en virtud de un
acto, contrato o convenio admvo, esté obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias
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personas.
• Cuando la Admón ejecuta sus actos admvos firmes.
En la ley de 1998, el procedimiento no es muy diferente y consiste en reclamar de la Admón el cumplimiento
de dicha obligación y si en 3 meses, la Admón no ha dado cumplimiento a lo solicitado o, llegado a un
acuerdo con los interesados, éstos pueden iniciar el recurso C−A. en el caso 2, los afectados deberán solicitar
la ejecución del acto y transcurrido 1 mes sin que se haya producido, ir al C−A.
• El recurso contra la vía de hecho (Art. 30 LJCA): es un recurso contra aquellas actuaciones materiales
de la Admón que carezcan de la necesaria cobertura jurídica y que lesionan derechos o intereses legítimos
de cualquier clase. En la práctica, ésta es el cauce para reaccionar frente a la Admón cuando ésta priva o
invade la propiedad o inquieta en la posesión de los bienes ajenos sin seguir el procedimiento establecido
que, de ordinario es el expropiatorio (antes esto se ventilaba a través de interdictos). También puede servir
este recurso, para actuar en pretensiones en defensa de la legalidad urbanística o del medio ambiente,
acciones en las que bastará invocar la legitimación por un interés legítimo individual o colectivo (Art. 19.1
b) LJCA). Se puede acudir directamente al C−A aunque potestativamente (a elección del administrado), el
interesado puede requerir a la Admón actuante, solicitándole la cesación de su actuación; si esa petición no
se ha producido o si producida no se ha atendido en 10 días, entonces el interesado puede acudir al C−A. El
objeto de este recurso es que el juez ordene el cese de la actuación y se adopten las medidas para el
restablecimiento de la misma, así como la indemnización de daños y perjuicios (Art. 31.2 y 32.2 LJCA).
• El régimen de pretensiones: las pretensiones son:
• Limitadoras de los poderes del juez, porque el juez juzga dentro del límite de las pretensiones de las partes
y de los motivos del recurso y de la oposición. En el Art. 33.2 y 3 LJCA hay unas excepciones en las que el
juez propone las pretensiones.
• Acumulables: la acumulación es posible si las pretensiones se deducen en relación con un mismo auto,
disposición o actuación; también es posible si son varios los actos cuando unos sean reproducción,
confirmación o ejecución de otros (la acumulación puede acordarse de oficio o a instancia de parte).
• Ampliables, es decir, que se pueden ampliar a cualquier acto, disposición o actuación cuando tengan la
relación necesaria entre ellos para permitir la acumulación; también cuando en los recursos interpuestos
contra actos presuntos de la Admón, se dicta durante su tramitación o resolución expresa respecto de la
pretensión deducida inicialmente (en ese caso, el recurrente puede o bien desistir de la inicial o ampliar).
• Cuantificables (se fija la cuantía): las finalidades que cumplen la fijación de la cuantía de la pretensión son,
en especial servir de criterio para la asignación de asuntos entre los órganos jurisdiccionales y para
determinar la procedencia o no de determinados recursos. La cuantía la fija el juez una vez
formulados/finalizados los escritos de demanda y contestación en los que las partes exponen al respecto su
opinión mediante otrosí (fórmula de petición).
EL PROCESO CONTENCIOSO−ADMVO. (II):
• Antecedentes: el procedimiento C−A nace en 1845 como un proceso civil y evoluciona rápidamente hacia
un modelo similar al proceso de apelación civil (contra una sentencia en primera instancia). El proceso
C−A ha tenido fundamentalmente carácter revisor (en el pleito se revisa la legalidad de la actuación de la
Admón); este carácter permanece mucho tiempo y, actualmente se mantiene.
• Las medidas cautelares: son medidas que se adoptan como precaución por el juez. En atención al peligro:
• Se acoge la suspensión de la solicitud de adopción de medidas cautelares:
• En supuestos de demoliciones.
• En las sanciones inhabilitadotas del ejercicio profesional.
• En casos de expulsión de extranjeros.
• En casos de desalojos de viviendas y denegaciones de prórrogas de incorporación al servicio militar.
• No se admite la suspensión de adopción de medidas cautelares:
♦ En materia urbanística.
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♦ En el caso de las expropiaciones.
♦ No hay un criterio uniforme en:
◊ La retirada de licencias de taxis.
◊ En las liquidaciones tributarias y sanciones pecuniarias sobretodo.
◊ Existen, además, los llamados actos negativos, supuestos en que se producen la
denegación en todos los casos; el Tribunal Constitucional trata de justificarlo en un
auto (29 marzo/90) argumentando que la suspensión de la denegación de
reconocimiento de derechos es algo más que una suspensión, es un otorgamiento
aunque sea provisional. La medida cautelar en ese caso se transformaría en una
estimación anticipada de la pretensión de fondo.
En la Ley de 1998 se recogen las medidas cautelares en los Arts. 129 a 136. En
primer lugar, hay que decir que con la nueva Ley no se limitan las medidas cautelares
(la Ley permite solicitar en cualquier estado del proceso, la adopción de cuantas
medidas aseguren la efectividad de la sentencia). En la Ley se contemplan medidas
cautelares concretas; suspensión de los efectos o ejecución de los actos admvos;
medidas positivas de anticipación del cumplimiento de obligaciones concretas que
constituyen la pretensión deducida en el proceso y, en concreto el Art. 129 LJCA
hace referencia a cualquier medida positiva o negativa de hacer o no hacer.
En cuanto a la causa o fundamento de pedir, la LCJA es muy limitativa y señala un
único fundamento para que el juez apoye una medida cautelar (Art. 129 LJCA)
Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto (interesado,
Admón), la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del
acto la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al
recurso. La LJCA recoge la erradicación de la doctrina del Fumus boni iuris
(apariencia del buen derecho. Art. 132.2 LJCA). Hay dos límites más para la
adopción de medidas cautelares:
◊ No pueden concederse automáticamente, es decir, sin la previa valoración de esos
intereses.
◊ El juez está obligado a acordar garantías frente a la medida cautelar cuando de ésta
pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza (Art. 133 LJCA).
FALTAN UN POCO DE APUNTES
Si se acuerda la suspensión de la vigencia de algún artículo, las medidas cautelares
estarán vigentes hasta que se produzca la sentencia firme (que ponga fin al
procedimiento) o hasta que éste finalice por cualquiera de las causas previstas en la
Ley. Estas medidas pueden ser modificadas o revocadas en el curso del
procedimiento, pero sólo si cambiaran las circunstancias en virtud de las cuales se
hubieren adoptado (Art. 136 LJCA).
C1) El procedimiento C−A en primera o única instancia. Inicio: hay distintos
tipos de inicio según el conflicto, hasta 4:
◊ Proceso de lesividad: declaración previa de la Admón de lesividad para el interés
público (Art. 43 LJCA) y, en este caso, el pleito se inicia directamente con la
demanda que hace la Admón a la que acompaña la declaración de lesividad y el
expediente admvo.
◊ Casos de litigios entre Admones: no cabe recurso en vía admva y es potestativo el
requerimiento previo de una Admón a otra para que esta última derogue la
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disposición, anule o revoque el acto, haga cesar la actuación material o inicie la
actividad a que está obligada. El requerimiento potestativo es un requerimiento con
escrito razonado en el plazo de 2 meses desde la publicación de la norma, desde el
acto, actuación o inactividad. El requerimiento se entenderá rechazado si transcurrido
un mes, no hay contestación (Art. 44 LJCA).
◊ Recurso C−A común: (particulares contra la Admón) se inicia con un escrito de
interposición donde se cita la disposición, acto, inactividad o actuación en vía de
hecho (o material) que se recurre y donde se pide que se tenga por interpuesto el
recurso (Art. 45 LJCA). A ese escrito lo acompañan documentos: (1) el que acredite
la representación del recurrente, (2) los que acrediten la legitimación del actor en caso
de herencia u otro título, (3) la copia o traslado de la disposición o acto expreso
recurrido o indicación del expediente en que haya recaído el acto o periódico oficial
en que se haya publicado la disposición (en el caso de inactividad o actuación
material no se puede acompañar este documento, así que lo que se hace es mencionar
el órgano al que se atribuye y, en su caso, el expediente), (4) documento que acredite
el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas
jurídicas de acuerdo con las normas o estatutos que las rijan.
◊ Otros supuestos de particulares contra la Admón: en determinados casos puede
iniciarse directamente con la demanda En recursos contra disposiciones, actos,
inactividad o vía de hecho en que no existan terceros interesados (en la práctica esto
se usa cuando uno conoce el expediente admvo).
El plazo para interponer un recurso C−A es (Art. 46 LJCA):
◊ En el caso general (contra disposiciones o actos) es de 2 meses desde el día siguiente
a la publicación de la disposición o al de la notificación o publicación del acto que
ponga fin a la vía admva si es expreso; si el acto es presunto, el plazo será de (1) 6
meses a contar desde el día siguiente a producirse el acto presunto según su
normativa y, (2) si media recurso de reposición desde el día siguiente a la resolución
expresa del mismo o desde que deba entenderse desestimado.
◊ En los casos de vía de hecho, el plazo es de 10 días a contar desde el siguiente a
terminar otros 10 que son los establecidos para que la Admón conteste el
requerimiento; si no hay requerimiento, el plazo es de 20 días desde que se inició la
actuación.
◊ En el caso de la inactividad, el plazo es de 2 meses que se cuentan desde el día
siguiente a que transcurran bien el mes o los 3 meses del Art. 29 LJCA.
C2) Publicidad, emplazamiento de los demandados y reclamación del expediente
admvo: examinado por el juzgado la validez de la comparecencia, el juzgado
acordará, si lo pide el recurrente, o de oficio, que se anuncie la interposición en el
Diario Oficial correspondiente. El objeto de esta Publicidad es llamar a terceros
interesados para que comparezcan si quieren.
El órgano judicial requerirá de la Admón la revisión del expediente admvo
(reclamación del expediente admvo), ordenándole que emplace a los interesados
para que puedan personarse en 9 días (emplazamiento de los demandados). Existen
unas cautelas (Art. 48 LJCA) contra el retraso para que la Admón remita el
expediente El plazo ordinario para remitirlo es de 20 días autenticado el citado
expediente, con exclusión de los documentos secretos; si no se recibe en 20 días se
reitera la petición, y si pasan 10 días y no se ha entregado, se impondrán multas
coercitivas de 300 a 1.200 €, cada una reiterada cada 20 días La multa se le impone al
responsable de la remisión que podrá ser oído en justicia dirigiéndose al juzgado en el
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plazo de 3 días desde que le notifiquen la multa. Si, impuestas 3 multas, el expediente
sigue sin recibirse, se pasan las actuaciones al Ministerio Fiscal (para que estudie si
existe delito de desobediencia a la actuación judicial) sin perjuicio de que se sigan
imponiendo las multas. La reclamación del expediente produce el emplazamiento de
la Admón y su envío equivale a la personación. Los demandados pueden personarse
en 9 días pero sólo pueden personarse como demandados (no como recurrentes); si lo
hacen después, sólo se les tiene por parte para los trámites no precluídos (no pueden
contestar la demanda ni pedir pruebas, etc.). si los interesados no se personan, el
pleito sigue sin que se les haga ninguna otra notificación (Art. 50 LJCA).
C3) Trámites de admisión, demanda, alegaciones previas, contestación de la
demanda y reconvención:
Admisión: Art. 51 LJCA. El objetivo es que el juez pueda rechazar sin discusión las
actuaciones infundadas. Causas:
◊ Falta de jurisdicción o incompetencia del Juzgado o Tribunal.
◊ Falta de legitimación del recurrente.
◊ Haberse interpuesto contra una actividad no susceptible de recurso.
◊ Por haber caducado el plazo de interposición.
Además de estas causas, la nueva Ley, añade 3 más:
◊ Cuando se hubieren desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales
por sentencia, mencionando la/s resolución/es desestimatoria/s.
◊ Cuando se impugne/recurra una actuación material si es evidente que la Admón ha
actuado dentro de su competencia y de conformidad con las normas del
procedimiento legalmente establecido.
◊ Cuando se recurra la inactividad de la Admón si fuera evidente la ausencia de
obligación concreta respecto de los recurrentes.
Demanda: (FALTAN UNAS LÍNEAS DE APUNTES)
◊ Si las partes estiman que el expediente admvo no está completo, pueden solicitar
dentro de ese plazo y, con suspensión del mismo, que se reclamen los antecedentes
para completarlo (Art. 55 LJCA).
◊ La demanda se hace a la vista del expediente admvo pero es un dº al que el recurrente
puede renunciar para no alargar el trámite, bien porque no lo necesite, bien porque la
Admón retrase su envío.
◊ En la demanda se consignarán, con la debida separación, los hechos, los fundamentos
de dº y las peticiones o pretensiones que se deduzcan, en cuya justificación podrán
alegrarse cuantos motivos procedan, aún no planteadas en la vida admva.
◊ Junto a la demanda se acompañarán los docs en que los recurrentes funden su dº y, si
no los tienen, designarán el archivo, oficina, protocolo o persona que los tenga. Con
posterioridad al momento de la demanda, no se admitirán otros docs que los
recogidos para el proceso civil; no obstante, el demandante podrá aportar aquellos
que tengan por objeto desvirtuar alegaciones contenidas en la contestación a la
demanda que supongan disconformidad con los hechos antes de la citación para la
vista o las conclusiones.
◊ El recurrente/actor, mediante otrosí puede pedir que el recurso (Art. 57 LJCA) se
resuelva sin necesidad de recibimiento a prueba, ni vista o conclusiones. Si el
demandado no se opone a esta petición, el pleito se declarará concluso para sentencia
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una vez se conteste la demanda.
Alegaciones previas: (Art. 58 LJCA)
◊ El plazo para formularlas es de los 5 primeros días del plazo para contestar la
demanda. Los demandados pueden formular alegaciones previas sobre la inadmisión
del recurso, referidas a los motivos que puedan determinar la incompetencia del
órgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso sin perjuicio de que tales
motivos, salvo el de la incompetencia, se puedan alegar en la contestación, incluso
aunque se hayan desestimado como alegación previa.
◊ La Admón, para hacer uso de este trámite debe acompañar el expediente admvo (si
no lo ha hecho antes).
◊ El escrito se dará traslado por 5 días al actor, el cual podrá bien subsanar el defecto,
bien contestar/oponerse, en el plazo de 10 días.
◊ Esto, que es un incidente, se resuelve mediante un auto que si desestima la alegación
previa, no permitirá recurso alguno, disponiendo que se conteste la demanda en el
plazo que reste.
Contestación de la demanda: (Art. 54 LJCA)
◊ Se trata de un escrito con la misma estructura que la demanda que ha de formalizarse
también en el plazo de 20 días o los que quedan si se ha utilizado el trámite de
alegaciones previas.
◊ Tiene la misma estructura formal que la demanda y rigen las mismas reglas en cuanto
a acompañar documentos.
Reconvención: en la práctica no se usa.
C4) La prueba: (Arts. 60 y 61)
◊ Rige el principio dispositivo, como en el proceso civil (las partes proponen) y se
solicita por medio de otrosí en los escritos de demanda y contestación.
◊ Hay que expresar de forma ordenada los puntos de hecho sobre los que ha de versar
la prueba.
◊ Si de la contestación resultan nuevos hechos de trascendencia para la resolución del
pleito, el recurrente podrá pedir el recibimiento a prueba en el plazo de 3 días desde
que se le da traslado, sin perjuicio de su dº a aportar nuevos docs.
◊ La disponibilidad de las partes es rebajada por el margen concedido al juez para
decidir la apertura del período probatorio condicionado a una valoración judicial
sobre 2 circunstancias: 1) que exista disconformidad con los hechos y 2) que éstos
sean de trascendencia para la resolución del pleito.
◊ En el caso de sanciones admvas o disciplinarias se recibirá siempre a prueba cuando
exista disconformidad con los hechos.
◊ El juez de oficio puede acordar el recibimiento a prueba y disponer la práctica de las
que estime pertinentes.
◊ La práctica se hace con arreglo a las normas del proceso civil pero hay 15 días
(laborables: de lunes a viernes sin festivos) para proponer y 30 para que se
practiquen.
◊ Cabe delegación en algún magistrado o juzgado de lo C−A y el representante en autos
de la Admón en un funcionario para que intervenga.
C5) Conclusiones: (Arts. 62 − 66)
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◊ Es la parte final del proceso donde se recapitula y se valora todo lo actuado. Este
trámite sólo se produce si lo solicitan las partes; si no lo hacen o no coinciden, el juez
acordara bien en la celebración de la vista, bien la formulación de conclusiones
escritas cuando lo solicite el demandante o, si se ha practicado prueba, cuando lo
solicite cualquiera (en la práctica no se celebran vistas).
◊ Se pide mediante otrosí o en el plazo de 3 días desde que se declare concluso el
período de prueba.
◊ Si se produce una vista se dará la palabra a las partes por su orden para que
brevemente expongan sus alegaciones. El órgano jurisdiccional puede invitar a las
partes a que concreten los hechos y puntualicen, aclaren o rectifiquen lo que sea
preciso para delimitar el objeto del debate.
◊ Si lo que se acuerda son las conclusiones escritas, las partes formularán un escrito
con alegaciones breves de los hechos, de la prueba y de los fundamentos de dº en un
plazo de 10 días.
◊ Tanto en el caso de la vista como en el de las conclusiones escritas, el demandante
puede solicitar un pronunciamiento en la sentencia sobre la existencia y cuantía de
daños y perjuicios.
◊ Después, bien pasada la vista o pasados los 10 días, se declara concluso para
sentencia salvo las diligencias para mejor prever ( que el Juzgado considere que hay
alguna prueba que se podría practicar y que daría luz al asunto).
C6) Formas de terminación del procedimiento (Arts. 69 a 77 LJCA):
La sentencia:
◊ Es el modo normal de finalizar este tipo de procedimientos que se dicta en el plazo de
10 días desde la declaración de concluso y que decide sobre todas las cuestiones
controvertidas en el proceso, pudiendo tener un pronunciamiento de inadmisibilidad,
de estimación, de desestimación y sobre las costas.
◊ Inadmisibilidad: (Art. 69) los motivos serán la carencia de jurisdicción, que se haya
interpuesto por un incapaz indebidamente representado o legitimado, cuando tenga
por objeto el pleito o recurso cuestiones no susceptibles de impugnación, cuando
recaiga sobre cosa juzgada o exista litispendencia ( ya hay un recurso contra lo
mismo), o el escrito inicial se presenta fuera del plazo.
◊ Desestimación: (Art. 70) cuando se ajuste a Dº la disposición, acto o actuación
impugnada.
◊ Estimación (Arts. 70−71) cuando la actuación admva incurra en cualquier infracción
del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
◊ La sentencia puede decir que la actuación de la Admón no es conforme a Dº y, en su
caso, anulará total o parcialmente la disposición o acto recurrido o dispondrá que cese
o se modifique la actuación impugnada.
◊ Además, la sentencia puede contener el reconocimiento de una situación jurídica
individualizada y su reestablecimiento, adoptando, en ese caso, las medidas que sean
necesarias.
◊ Si la medida consiste en la emisión de un acto por la Admón o en la práctica de una
actuación jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer el plazo para que se
cumpla el fallo.
◊ Si se estima una pretensión de daños y perjuicios, se declarará el dº a la reparación,
señalando quién viene obligado a indemnizar; fijará también la cuantía si lo pide el
actor y si hay elementos de prueba suficientes, si no, se dejará estableciendo las bases
para su concreción en ejecución de sentencia.
◊ Hay límites al pronunciamiento del juez; tiene prohibido determinar el contenido de
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los preceptos de una disposición general en sustitución de los anulados.
◊ Efectos: en principio, la sentencia tiene efectos entre las partes pero si es una
disposición general, tiene efectos erga omnes desde que se publique el fallo y los
preceptos anulados en el diario oficial en que se haya publicado la sentencia anulada.
También se publicarán cuando anulen un acto admvo que afecte a una pluralidad
indeterminada de personas.
◊ La sentencia no afecta a actos anteriores salvo que la anulación suponga la exclusión
o reducción de sanciones aún no ejecutadas de hecho.
◊ Cabe la extensión a terceros de los efectos de la sentencia que reconozca una
situación jurídica individualizada (Arts. 110 y 111 LJCA), en materia tributaria y de
personal al servicio de la Admón.
El desistimiento: (Art. 74) es una declaración de voluntad del demandante por la que
abandona el proceso C−A y que, a diferencia del civil, provoca que se convierta en un
acto consentido e inatacable; por eso, se exige la ratificación del recurrente, no
bastando la manifestación del representante del juicio. Cabe desistimiento sin
renuncia material (al dº) si la Admón reconoce en vía admva totalmente las
pretensiones.
El allanamiento: (Arts. 75 y 76) es un comportamiento del demandado que acepta
las pretensiones del actor. 2 variantes:
◊ Una dentro del proceso: el juez, sin más trámite, dicta sentencia acogiendo las
pretensiones, salvo infracción manifiesta del ordenamiento jurídico.
◊ Otra fuera del proceso: se llama satisfacción extra procesal de la pretensión. Se
comunica al juez y éste, oídas las partes y previa comprobación de lo alegado, declara
terminado el pleito, procediendo al archivo si no hay infracción manifiesta del
ordenamiento jurídico.
La conciliación judicial: (Art. 77) novedad del año 1998. Se produce en 1ª o única
instancia cuando de oficio o a solicitud de parte, después de la demanda y
contestación, somete a las partes al reconocimiento de hechos o docs y la posibilidad
de alcanzar un acuerdo. Si la materia puede ser objeto de transacción, se admite la
conciliación (generalmente en reclamaciones de cantidad). El procedimiento termina
mediante un acto salvo infracción manifiesta del ordenamiento jurídico.
D) El procedimiento abreviado: (Art. 78) es para recursos de que conocen los
juzgados de lo C−A cuando la cuantía no supere los 3.005 € o se trate de cuestiones
de personal que no se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de
los funcionarios de carrera. Es un procedimiento rápido, articulado en torno a los
principios de concentración (todo en un acto), oralidad y amplia discrecionalidad
judicial.
◊ Demanda: se inicia con el escrito de demanda prescindiendo del escrito y del trámite
de interposición. A la demanda se acompañarán los docs en que funde su dº y el
poder, etc. El juez, previo examen de su jurisdicción y competencia objetiva, dará
traslado al demandado y citará a las partes para la vista, con indicación del día y la
hora y con reclamación del expediente admvo a la Admón demandada.
◊ Recibido el expediente, el juez lo remitirá al demandante y a los interesados
personados para que puedan hacer alegaciones en el acto de la vista.
◊ Acto de la vista:
◊ Si las partes no comparecen o sólo lo hace el demandado, se tendrá al actor por
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desistido y se le condenará en costas. Si comparece sólo el actor, se seguirá el juicio
en ausencia del demandado.
◊ La vista comienza con la exposición por el demandante de los fundamentos de lo que
pida o ratificándose en los expuestos en la demanda. Acto seguido, se le dará la
palabra al demandado para formular las alegaciones que le convengan, comenzando
por las cuestiones relativas a la jurisdicción, a la competencia objetiva y territorial y a
cualquier otra cuestión que pueda obstar a la válida prosecución del juicio y al
término del proceso mediante sentencia sobre el fondo.
◊ No suscitadas cuestiones procesales o resuelta por el juez la continuación del juicio,
se dará la palabra a las partes para fijar con claridad los hechos en que fundamenten
sus pretensiones. Si no hay conformidad en los hechos, se propondrán pruebas que se
practicarán del modo previsto para el juicio ordinario, siempre que no sea
incompatible con los trámites del juicio abreviado con gran arbitrio para el juez que
resolverá en el acto los recursos contra las denegaciones.
◊ Algunas peculiaridades que simplifican el procedimiento son la confesión (que es
verbal), la testifical (también verbal). Si los testigos son muchos, el juez puede
limitarlos, si son testimonios reiterados; los testigos no pueden ser tachados
(procedimiento para cuestionar su testimonio diciendo que tienen intereses ocultos,
etc.) y, sólo en conclusiones, se pueden hacer observaciones. En la prueba pericial, no
se aplican las reglas generales de insaculación (sistema de designación de peritos por
sorteo) y respecto de otras pruebas, cabe suspender el juicio señalando fecha de
nuevo para que se practiquen.
◊ Cuando se practican todas las pruebas, las partes formularán sus conclusiones.
◊ Además, las partes (demandante y demandado, no los abogados) pueden ser oídas con
la venia del juez y, finalmente el juez dictará sentencia en el plazo de 10 días desde la
celebración de la vista.
EL SISTEMA DE RECURSOS
El recurso de apelación: (Arts. 81−85 LJCA)
Es por su función revisora de la STC de instancia una reiteración simplificada del
debate del proceso. Si bien ese debate debe articularse frente a la STC que finaliza la
instancia y frente a los mismos autos y documentos en que se formalizó el primer
juicio.
Objeto: autos y STCs. Todas las STCs con objeto de apelación siempre que la
cuantía no exceda de 3 millones de Pts. y tampoco los relativos a la materia electoral.
Siempre serán apelables (con cualquier cuantía) las STCs dictadas en el
procedimiento para la protección de DDFF de la persona, los que resuelven litigios
entre Administraciones y los supuestos de recursos indirectos contra disposiciones
generales. (Los recursos tienen 2 efectos: Efecto devolutivo: los actos se devuelven al
órgano encargado del recurso; Efecto suspensivo: suspende los efectos de la STC
objeto del recurso).
Tramitación: 3 fases:
◊ Interposición: se hace ante el Juzgado que dicte la resolución apelada en el plazo de
los 15 días siguientes a su notificación, mediante un escrito que contiene ya las
alegaciones del recurso.
◊ Admisión: presentado el escrito, el juzgado decide sobre su admisión verificando si el
escrito reúne los requisitos antedichos y si la STC es susceptible de apelación. Si lo
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admite, da traslado a las otras partes para que en el plazo común de 15 días puedan
formalizar la oposición. Tanto en uno como en otro escrito, las partes pueden solicitar
la celebración de vista, el recibimiento a prueba, que se presenten conclusiones o que
sea declarado concluso para STC sin más trámites (lo más habitual).
◊ Resolución: corresponde al Tribunal ad quem (el superior) al que se remiten los
escritos de las partes y los autos. Sólo puede practicarse prueba en caso de pruebas
denegadas o no debidamente practicadas en la primera instancia por causa no
imputable a la parte que la solicita. La Sala acordará vista o conclusiones si lo piden
todas las partes, si se ha practicado prueba o si lo estima necesario. En caso contrario,
resolverá directamente con los escritos de las partes, estimando o desestimando la
apelación y anulando, en su caso, la STC apelada.
Los diversos recursos de casación y la revisión:
Recurso de casación:
Tiene por objeto el control judicial del órgano superior sobre el inferior,
exclusivamente en lo que se refiere a la observancia por éste de las normas de
procedimiento y competencia y, en general, de la correcta aplicación del
ordenamiento jurídico.
Sólo cabe casación frente a STCs dictadas por Tribunales Superiores de Justicia de
las CCAA si el recurso se funda en la infracción de normas de Dº Estatal o
Comunitario relevante y determinante para el fallo (Art. 86).
Motivos: 2 tipos: [1] Los que afectan a la infracción de normas que inciden en el
propio funcionamiento del Tribunal ad quo (el que resuelve en 1ª Instancia) abuso
por defecto, etc. [2] Por infracción de normas del ordenamiento jurídico o de la
jurisprudencia aplicable para resolver la cuestión objeto de debate (motivo más
común).
Procedimiento:
◊ Comienza con la presentación del escrito de preparación ante la Sala que dictó la STC
recurrida en el plazo de 10 días; escrito en el que se expresará la intención de recurrir
con sucinta exposición de los requisitos de forma exigidos, injustificación de
infracción de la norma estatal o comunitaria relevante.
◊ Si el escrito cumple esos requisitos, se tiene por preparado el recurso y emplaza a las
partes por 30 días ante la Sala de lo C−A del Tribunal Supremo al que remite los
autos originales y el expediente.
◊ El recurrente debe, en esos 30 días, formalizar el escrito de interposición en el que
expresará el motivo/s en que se ampare, citando las normas o la jurisprudencia
infringidas.
◊ Ese escrito y las actuaciones pasan al magistrado ponente para que se instruya y
someta a la deliberación de la Sala, la admisión o inadmisión del recurso interpuesto.
Las causas de inadmisión son muy amplias Art. 92.
◊ Superado el trámite de admisión se entregará copia del escrito de interposición a la/s
parte/s recurrida/s y personada/s para que formalicen por escrito su oposición,
también en el plazo de 30 días. Los autos están a disposición de las partes en la
Secretaría.
◊ Concluido ese trámite, la Sala señalará día y hora para la celebración de la vista o
declarará que el pleito está concluso para STC. La vista se celebra si lo piden todas
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las partes o si la Sala lo estima necesario.
◊ La STC podrá declarar la inadmisibilidad del recurso y si lo admite y se estima
alguno/s motivo/s de casación, la Sala dictará STC casando la recurrida, es decir,
rompiendo la recurrida. Si se estima por motivos de falta de jurisdicción o vicios
procesales, indicará el orden jurisdiccional competente al que remitirá el asunto o
devolverá la tramitación del pleito al momento y estado del procedimiento en que se
produjo el vicio. Si se estima el recurso por motivos de vulneración de DDFF, la STC
resolverá sobre el fondo del asunto en los términos en que se haya planteado el debate
(Art. 95).
Otros tipos de Recursos de casación:
Recurso de casación para la unificación de doctrina: (Art. 96)
Es un recurso para los que no pueden combatir las STCs con la casación ordinaria.
Sólo hay un motivo posible: cuando respecto a los mismos litigantes u otros distintos
en idéntica situación y en presencia de hechos, fundamentos y pretensiones
sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos.
Recurso de casación en interés de Ley: (Art. 100 y 101)
Es un instrumento de control a favor de las Administraciones Públicas sobre las
resoluciones de los órganos jurisdiccionales excluidas de la casación. También hay un
solo motivo: que se estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la
resolución dictada y, únicamente podrá enjuiciarse la correcta interpretación y
aplicación de normas del Eº que hayan sido determinantes en el fallo recurrido.
Recurso de Revisión: (Art. 102 LJCA)
Es un recurso extraordinario contra STCs firmes por motivos excepcionales. Hay 4
motivos:
◊ Porque se hayan recuperado documentos decisivos después de la STC, retenidos por
fuerza mayor o por la parte en cuyo favor se haya dictado la STC.
◊ Haber recaído STC en base a documentos que se ignoran, que han sido reconocidos
falsos o declarados así.
◊ Si la STC se dicta en base a una prueba testifical, siendo los testigos condenados por
falso testimonio en el pleito.
◊ Si la STC se gana injustamente por cohecho, prevaricación, violencia u otra
maquinación.
En cuanto a los plazos, al procedimiento y efectos, hay una remisión a la LEC.
La ejecución de STCs: (Arts. 103 a 113 LJCA)
Hay que recordar un principio general que es que quien ejecuta la STC es la Admón
autora del acto bajo la dirección y control del Tribunal.
STCs ejecutables: en general sólo son ejecutables las STCs firmes, sin embargo, hay
una excepción que es la ejecución provisional (Art. 91 LJCA).
Proceso de ejecución:
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◊ Tramitación de oficio: el órgano jurisdiccional notifica la STC a la Admón (en el caso
de que sea condenatoria para ésta) para que la lleve a puro y debido efecto ( que la
cumpla) (Art. 104 LJCA).
◊ La Admón acusa recibo de la notificación. Hay un plazo inicial de 10 días para la
ejecución voluntaria y para indicar el órgano de la Admón responsable del
cumplimiento. Transcurridos 2 meses sin que se haya procedido a la ejecución,
cualquiera puede instar la ejecución forzosa (Art. 104.2 LJCA).
◊ El Art. 109 LJCA contempla la cuestión incidental de la ejecución Este incidente lo
puede proponer la Admón, las partes y las personas afectadas por el fallo para decidir,
sin contrariar el fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución y, especialmente,
órgano responsable, plazo máximo para llevarla a cabo, medios para llevar a cabo la
ejecución y procedimiento a seguir. Esto se decide por un Tribunal ad quo (Tribunal
de instancia).
◊ Cabe la utilización del proceso de ejecución para extender los efectos de una STC que
hubiere reconocido una situación jurídica individualizada a favor de una o varias
personas, en materia tributaria y de personal.
Modalidades de ejecución:
◊ Ejecución voluntaria.
◊ Ejecución forzosa: con varias modalidades:
◊ STC que condena a la Admón al pago de una cantidad líquida (Art. 106).
◊ STC que anula el acto o disposición impugnada (Art. 107).
◊ STC que condene a la Admón a realizar una actividad o a dictar un acto (Art. 108).
◊ Medidas de coerción y responsabilidad penal del funcionamiento responsable (Art.
109).
La Ley de la jurisdicción C−A contempla lo que se llama Modalidades de ejecución
de la STC en sus mismos trámites. 3 tipos:
◊ Inejecución o sustitución por imposibilidad material o legal (Art. 105.2).
◊ Inejecución o sustitución por expropiación de derechos o intereses legítimos
reconocidos en una STC (Art. 105.3).
◊ Inejecución o sustitución por trastorno grave a la Hacienda Pública (Art. 105.4).
Procesos especiales: Son 3
◊ Proceso de protección de DDFF de la persona: (Art. 114 a 122) para dilucidar si ha
habido vulneración de DDFF.
◊ Cuestión de ilegalidad: (Art. 123 a 126) lo de los recursos directos e indirectos
◊ Procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos: (Art.
127) las partes son Admones Púbs.
II. LA ADMÓN TERRITORIAL
LA ADMÓN DEL ESTADO:
Hablaremos de 2 leyes: la Ley del Gobierno (LG) que es la Ley 50/97 de 27 de
Noviembre y la LOFAGE (Ley de Organización y Funcionamiento de la Admón Gral
del Eº) que es la Ley 6/97 de 14 de abril.
La Admón del Eº se despliega por todo el territorio nacional y en su estudio vamos a
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diferenciar la organización central y la periférica; en relación a la periférica, las
divisiones grales del territorio español, es decir, CCAA y provincias.
El Gobierno. El Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas:
El Gobierno o Consejo de Ministros tiene una doble dimensión, en él radica el poder
ejecutivo y, además el Gobierno dirige la Admón Púb, desempeñando funciones de
naturaleza estrictamente admva. Es un órgano colegiado (integrado por varias
personas) que no se rige por las normas propias de los órganos admvos, sino por el
principio de dirección presidencial, consecuencia de que es el Presidente quien cuenta
con la confianza del Congreso de los Diputados en un sistema parlamentario como el
nuestro en el que es precisamente el Presidente el que propone el nombramiento y
cese de los demás órganos del Gobierno. Por eso, en las reuniones de Consejo de
Ministros no se vota, sino que tan sólo se delibera, correspondiendo al Presidente
fijar/tomar las decisiones en función de esas deliberaciones. Sin embargo, la
responsabilidad de todos es solidaria y están obligados a guardar secreto de las
liberaciones.
El Gobierno se compone del Presidente, el/los Vicepresidente/s (si es que existe/n),
los Ministros y los demás miembros que establezca la Ley (Art. 98.1 LG). A veces
asisten a las sesiones los Secretarios de Eº y ha sido habitual, en los últimos años, la
asistencia del Portavoz del Gobierno.
El Art. 97 CE sobre las funciones, establece que el Gobierno dirige la política interior
y exterior, la Admón Civil y Militar y la defensa del Eº. Ejerce la función ejecutiva y
la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes. En desarrollo
de ese mismo precepto (Art. 97 CE), el Art. 5 LG establece las competencias del
Consejo de Ministros, en una larga enumeración que no tiene carácter exhaustivo,
entre ellas: aprobar los Proyectos de Ley, aprobar los Presupuestos Grales del Eº,
aprobar los Reales Decretos Leyes y Reales Decretos Legislativos, aprobar los
Reglamentos para el desarrollo y ejecución de las Leyes.
Las competencias del Consejo de Ministros son delegables en las Comisiones
Delegadas del Gobierno. Para la preparación de las sesiones del Consejo de Ministros
se creó la Comisión Gral de Secretarios de Eº y Subsecretarios presidida por el
Vicepresidente del Gobierno o el Ministro de la Presidencia. Los asuntos deliberados
en sentido favorable, por esta Comisión, pasan a integrar una relación separada en el
Orden del día del Consejo de Ministros siguiente y, por lo general, se dan por
aprobados. Si el Gobierno está en funciones (Art. 101 CE) deberá limitarse a la
gestión de los asuntos ordinarios.
La Comisión Delegada del Gobierno son órganos colegiados, creados para coordinar
la acción de varios Ministerios en materias que afecten a sus competencias para
resolver, por delegación del Gobierno, los asuntos de la competencia de éste,
susceptibles de delegación y también para resolver asuntos que le estén directamente
encomendados por la legislación, de forma expresa, a cada Comisión. Se crean por
Real Decreto del Consejo de Ministros, que establecerá qué miembro del Gobierno
las presidirá, qué Ministros o Secretarios de Eº las componen y cuáles son sus
funciones (Art. 6 LG). Sus deliberaciones también son secretas.
El Presidente del Gobierno y el Vicepresidente del Gobierno:
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El Presidente del Gobierno es elegido por el Parlamento, la investidura, el
nombramiento y cese; se regula en la Constitución, en los Arts. 99, 101, 112, 113 y
114. Las funciones esenciales definidas en la CE son [1] Dirigir la acción del
Gobierno y [2] Coordinar las funciones de los demás miembros (Art. 98.2 CE), a las
que debe añadirse su competencia para proponer al Rey el nombramiento y cese de
los miembros del Gobierno. La LG la resume en el Art. 2 reproduciendo los preceptos
constitucionales y señalando, entre las funciones, la de representar al Gobierno,
convocar, presidir y fijar el Orden del día del Consejo de Ministros. Tiene potestad
reglamentaria propia (puede dictar Reglamentos) de carácter organizativo para crear,
modificar y suprimir mediante Real Decreto, departamentos Ministeriales (=
Ministerios) y Secretarías de Eº.
El Vicepresidente (Art. 98.1 LG): pueden crearse uno o varios o ninguno. Sus
funciones, además de sustituir al Presidente en los casos de fallecimiento, ausencia o
enfermedad, son las que éste le delegue.
Organización de la Admón central del Eº: (LOFAGE)
Los órganos admvos se clasifican en: [1] Superiores, que son los Ministros y
Secretarios de Eº y [2] Directivos, que son los Subsecretarios y Secretarios Grales, los
Secretarios Grales Técnicos y los Subdirectores Grales; había un tercer grupo [3] que
serían los demás que se encuentran siempre bajo la dependencia de un órgano
superior o directivo.
Todos los órganos de las categorías [1] y [2] (superiores y directivos), tienen la
condición de Alto Cargo, excepto los Subdirectores Grales y asimilados (Art. 6
LOFAGE); los Ministros y Secretarios de Eº son Excelentísimos señores y los demás
órganos directivos son Ilustrísimos. Todos ellos son nombrados por Real Decreto a
propuesta del Ministro correspondiente, salvo el propio Ministro que lo nombra el
Presidente.
Todos los órganos superiores y directivos son cargos de confianza política del
Gobierno que los nombra, pero se ha querido diferenciar y, salvo los Ministros y
Secretarios de Eº, los otros cargos directivos deben nombrarse necesariamente entre
funcionarios de carrera del Eº, de las CCAA y de las entidades locales.
Los Ministros:
Se regulan en los Arts. 100 y ss. CE y en el Art. 4 LG. En su dimensión admva, son
los jefes superiores de los distintos departamentos en que se divide la Admón. Son
directamente responsables políticos de la gestión de los servicios de su departamento,
debiendo someterse a las interpelaciones, preguntas o mociones de reprobación que
les formulen en las Cámaras Legislativas. Además, encabezan los distintos
departamentos (departamento = Ministerio) en que se estructura la Admón Gral del
Eº y para ellos pueden aprobar los planes de actuación del Ministerio, fijar sus
objetivos y dirigir la actuación de todos sus órganos. Les corresponde también,
mantener las relaciones con las CCAA y convocar las conferencias sectoriales y los
órganos de cooperación en el ámbito de sus competencias (Art. 12 LOFAGE).
Aunque sus competencias son esencialmente de dirección y control, tienen también
atribuidas importantes actuaciones resolutorias, especialmente en cuanto a la
aprobación del gasto, contratación y elaboración del presupuesto del departamento.
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Por último, resuelven los recursos contra resoluciones de los órganos superiores del
Ministerio u organismos dependientes y les compete declarar la lesividad de los actos
en materia de su competencia. Sus resoluciones ponen fin a la vía admva.
Los Secretarios de Eº:
Se crearon como órganos intermedios entre el Ministro y el Subsecretario y sus
atribuciones son: dirigir y coordinar bajo la superior dirección del Ministro, las
Direcciones Grales del Departamento que se le adscriban; ejercer las funciones que
expresamente le delegue el Ministro y las que le atribuya la legislación sectorial (Art.
14 LOFAGE).
Los Secretarios Grales: (Art. 16 LOFAGE)
Se crearon con la misma finalidad que los Secretarios de Eº, la única diferencia es de
rango, que se equipara al de Subsecretario y, por ello, son órganos directivos, no
superiores.
Los Subsecretarios:
Son la figura más clásica de los Ministerios, debido a la antigua denominación de los
Ministros a los que se llamaba Secretarios, adoptaron el nombre de Subsecretarios
(Art. 15 LOFAGE).
Son órganos directivos y de existencia necesaria en todos los Ministerios. Sus
competencias más importantes son:
◊ Ostentan la Jefatura Superior del personal del departamento.
◊ Dirigen el régimen interno de los servicios grales o comunes del departamento.
◊ Establecen los programas de Inspección de los servicios del Ministerio.
◊ Proponen las medidas de organización del Ministerio.
Además, al integrar a la Secretaría Gral Técnica, han pasado a responsabilizarse del
asesoramiento jurídico del Ministro y, en particular, en el ejercicio de su potestad
reglamentaria, así como del informe de los Proyectos Normativos de los demás
Ministros.
Los Secretarios Grales Técnicos:
Informan preceptivamente todas las normas reglamentarias del Ministro de que se
trate y les corresponde la asistencia jurídica gral bajo la dependencia del
Subsecretario a todos los órganos del departamento. Tienen el rango de directores
grales (Art. 17 LOFAGE).
Los Directores Grales:
Las Direcciones Grales son los órganos principales de la gestión admva. Sus
atribuciones esenciales son las de dirigir y gestionar los servicios y resolver los
asuntos de su competencia o que le hayan sido atribuidos y, además, tienen atribuida
la inspección y la dirección del régimen interno de las oficinas a su cargo (Art. 18
LOFAGE).
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Los Subdirectores Grales:
Son los órganos ejecutivos inmediatos de las Direcciones Grales y tienen
encomendada la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la
Subdirección Gral (Art. 19 LOFAGE).
Otros órganos:
Por debajo de los anteriores hay 2 grupos: [1] los de confianza y apoyo a los órganos
superiores y [2] los burocráticos/admvos grales dependientes de esos mismos órganos
(los del primer grupo) o de los superiores. Entre los del primer grupo están los
Gabinetes y los Asesores, entre los segundos están los Servicios, las Secciones, los
Negociados, etc.
La Admón periférica del Eº:
Hay 2 divisiones territoriales en el Eº que son las CCAA y las provincias.
Ciertamente, tras la creación de las CCAA, gran parte de las competencias de la
Admón periférica han sido transferidas a aquellas (las CCAA), por lo que los
servicios estatales del escalón provincial, tienen escasas competencias, salvo en
materia de orden púb en el más amplio sentido del concepto.
Los Delegados del Gobierno en las CCAA:
Este órgano se prevé en el Art. 154 CE con una doble finalidad: [1] Dirigir la Admón
periférica del Eº en este escalón territorial y coordinarla con la Admón autonómica;
[2] Representar al Gobierno en la CCAA sin perjuicio de que la representación
ordinaria del Eº corresponda al Presidente de la CCAA.
Se recoge también esta figura en los Arts. 22 a 28 LOFAGE. Son el órgano
fundamental de la Admón periférica del Eº. Son nombrados por Real Decreto y
tienen, a diferencia de los órganos directivos, el carácter de cargos de confianza sin
ningún condicionante burocrático.
Dependen de la Presidencia del Gobierno y funcionalmente del Ministro de
Administraciones Púbs en lo que se refiere a la coordinación con la Admón
autonómica; dependen del Ministro del Interior en materia de libertades públicas y
seguridad ciudadana y de cada Ministro Sectorial, en sus respectivas competencias.
En la Delegación se encuadra la Comisión Territorial de Asistencia al Delegado, que
éste preside y que integran además los Subdelegados del Gobierno en las provincias
comprendidas en el territorio y los Directores Insulares en los Archipiélagos Balear y
Canario.
Sus funciones son asesorar al Delegado y servir de órgano de coordinación de la
Admón del Eº en el territorio.
La Admón estatal en la provincia:
Son los Subdelegados del Gobierno y los Directores Insulares. Es un órgano de la
propia Delegación que no se ha previsto en las CCAA uniprovinciales (7 en total). El
Subdelegado del Gobierno es el jefe de la organización admva provincial, bajo la
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inmediata dependencia del Delegado que es quien lo nombra. En las islas, este cargo
se llama Director Insular pero es igual.
La Admón exterior del Eº:
Son las [1] Misiones Diplomáticas (Embajadas permanentes o especiales), [2] las
Oficinas Consulares (consulados), [3] otros órganos de representación del reino de
España como los representantes españoles en una organización internacional y [4] las
Entidades Institucionales en el extranjero.
LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS (CCAA):
Todas las CCAA han recogido en sus Estatutos un modelo de organización idéntico
al previsto en el Art. 152.1 CE y así, ese modelo prevé 2 órganos autonómicos
esenciales: la Asamblea Legislativa y el Consejo de Gobierno con su Presidente.
También se prevé en ese precepto, un Tribunal Superior de Justicia en cada CCAA
aunque éste no es un órgano autonómico, sino estatal e integrado en el Poder Judicial.
Las Asambleas Legislativas:
Son los órganos de representación política de los ciudadanos que integran la
población autonómica. Sus miembros se eligen por un sistema electoral democrático,
esto es, basado en el voto igual, libre, directo y secreto de los ciudadanos con derecho
a voto. El sistema electoral es igual al del Congreso de los Diputados y está basado en
listas presentadas por los partidos políticos, cerradas y bloqueadas.
El mandato es de 4 años y todas las elecciones autonómicas coinciden, salvo las
CCAA de Estatutos Especiales que tienen recogido el poder de disolución por los
Presidentes del Consejo de Gobierno respectivo.
Las funciones son las equivalentes al Parlamento (pero éste a nivel nacional), en
consecuencia, aprueban las Leyes autonómicas y controlan a los órganos ejecutivos.
Se regulan en los respectivos Estatutos y en los Reglamentos de las Asambleas.
Además, la CE les atribuye la competencia para designar los Senadores en
representación de la Comunidad, solicitar al Gobierno la adopción de un Proyecto de
Ley o remitir al Congreso una Proposición de Ley e interponer recursos de
inconstitucionalidad. Excepción: Ceuta y Melilla, cuyas Asambleas no tienen
facultades legislativas, sólo potestad reglamentaria.
El Consejo de Gobierno y el Presidente:
Cumple, dentro de sus competencias, las mismas funciones que el Gobierno de la
Nación, teniendo atribuidas las funciones ejecutivas y admvas que comprenden la
potestad reglamentaria.
Estamos ante un sistema parlamentarista en el que corresponde a la Asamblea (=
Parlamento autonómico), elegir de entre sus miembros al Presidente, que debe contar
con su confianza para permanecer en el cargo. El Presidente de una CCAA es
nombrado por el Rey y, a su vez, designa y casa libremente a los demás miembros del
Consejo de Gobierno. Todos los miembros de este Consejo son políticamente
responsables ante la Asamblea a través de las técnicas de preguntas, interpelaciones,
mociones y, en su caso, la moción de censura.
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El Presidente, además de la dirección del Consejo, tiene atribuida una doble
representación, la de la CCAA y la ordinaria del Eº en aquella; además, concurre con
otras representaciones: la del Rey y la del Presidente de Gobierno.
El Tribunal Superior de Justicia (TSJ):
Los TSJ integran el Poder Judicial y tienen siempre carácter estatal, no siendo por
tanto, órganos de la CCAA donde tienen su jurisdicción. Son la última instancia
judicial en el territorio de la Comunidad. Su regulación está en la LOPJ y en la Ley
de Planta y Demarcación Judicial.
Estructura gral de la Admón Autonómica:
Se regula de acuerdo con el Art. 149.1.18º CE de conformidad con unas bases
comunes a todas las Admones Púbs. Se regulan, además por las correspondientes
leyes autonómicas inspiradas en la regulación estatal.
Los órganos unipersonales máximos son: además del Presidente, el Vicepresidente/s
en su caso (que no están previstos en todos los Estatutos) y los Consejeros.
Las Consejerías se estructuran siguiendo el modelo estatal de los departamentos
ministeriales. Como órganos superiores de confianza política, se prevén además del
Consejero, los Viceconsejeros (que equivalen a los Subsecretarios en los Ministerios),
los Directores Grales y, en casi todas las CCAA, los Secretarios Grales Técnicos. Los
demás órganos son como en la Admón estatal: Subdirecciones Grales, Servicios,
Secciones y Negociados.
NOTA: Las CCAA no tienen Admón periférica.
EL MUNICIPIO Y LA PROVINCIA:
El Municipio. Concepto y elementos:
Es la entidad primaria de la Admón local. Hay más de 8.000 en España, de los que
más del 50% no llegan a 1.000 habitantes. Junto con la organización, el territorio y la
población son los 3 elementos del municipio.
El territorio es el espacio físico sobre el que ejerce sus competencias, siempre dentro
de la Provincia. Están inscritos todos en el Registro de Entidades Locales, donde
deben comunicarse las alteraciones territoriales que pueda haber.
La población está constituida por los residentes en el término municipal. Un vecino es
el español mayor de edad que reside habitualmente en el municipio y que figure
inscrito en el Padrón.
La Admón Municipal:
Tiene dos variantes: el Ayuntamiento y el Concejo Abierto.
El Ayuntamiento:
Tiene 2 órganos esenciales recogidos en el Art. 140 CE que son: el Pleno y el
20
Alcalde, que junto a los Tenientes de Alcalde, existen en todos los Ayuntamientos.
Un tercer órgano es la Comisión de Gobierno.
El Pleno del Ayuntamiento:
Se integra por todos los Concejales elegido por sufragio universal, igual, libre, directo
y secreto por los vecinos. Son listas cerradas y bloqueadas y el número de concejales
a elegir está en función de la población.
El Alcalde:
Es el Presidente del Ayuntamiento. Su elección puede ser por los concejales o por los
vecinos. La elección se realiza por mayoría absoluta de los concejales de entre los
que figuraron como cabeza de las correspondientes listas electorales. Y sólo si este
primer sistema falla, se designa alcalde al primer concejal de la lista más votada.
Hay moción de censura y cuestión de confianza, aunque esta última está vinculada a
la aprobación del presupuesto en muchas ocasiones.
En todos los Municipios, el alcalde es auxiliado por los Tenientes de alcalde, que él
designa de entre los concejales.
La Comisión de Gobierno:
En los Municipios de más de 5.000 residentes o cuando lo prevean sus Reglamentos
Orgánicos, los Ayuntamientos cuentan con un tercer órgano que es la Comisión de
Gobierno, que preside el alcalde y la integran los concejales en número no superior a
un tercio del total. El alcalde puede nombrar y cesar libremente a esos miembros de la
Comisión, dando cuenta al Pleno.
En estos mismos Municipios, se prevé la creación de otras Comisiones para el
estudio, informe o consulta de los asuntos del alcalde, Pleno, Comisiones de
Gobierno o Concejales. A estas Comisiones tienen derecho a pertenecer todos los
grupos políticos con representación en el Pleno.
La Ley Reguladora de Bases del Régimen Local (LRBRL) prevé con carácter
necesario la creación de una Comisión Especial de Cuentas en todas las entidades
locales para controlar las cuentas anuales de la entidad, antes de someterse a la
aprobación del Pleno.
En las grandes ciudades se pueden prever los órganos que son Órganos
desconcentrados que se llaman Juntas Municipales del Distrito X.
El Concejo Abierto:
Es un régimen de organización municipal basado en la democracia directa, recogido
en la Constitución de 1931 (2ª República) y por el vigente Art. 140 de la actual CE.
El rasgo esencial del Concejo es que todos los vecinos, constituidos en Asamblea o
Concejo Abierto, son su órgano fundamental, sustituyendo al Pleno. Es propio de
pequeños núcleos de población y según la LRBRL, de menos de 100 habitantes.
21
Sólo se prevén elecciones para el nombramiento del alcalde, por sufragio universal,
directo, secreto y por el sistema mayoritario. El alcalde puede designar de entre los
vecinos hasta 3 tenientes de alcalde.
Regímenes especiales de organización para grandes ciudades:
Como Madrid (Ley de 1963) y Barcelona (Ley de 1968). También hay alguna
especialidad en los municipios
Competencias municipales:
El Art. 7 LRBRL clasifica las competencias de las entidades locales en propias y
delegadas. Las propias sólo pueden ser determinadas por Ley estatal o autonómica y
se ejercen en régimen de autonomía y auto responsabilidad. Las delegadas, por el
contrario, se ejercen bajo la dirección y control que establezca la Admón que delega
sus competencias.
El Art. 25 LRBRL enumera las materias más directamente relacionadas con la vida
vecinal: Ej. La policía, red viaria (calles, etc.), tráfico, protección civil, extinción de
incendios, suministros de agua, gas, alumbrado público, transportes púbs, actividades
culturales y deportivas o cooperación con la Admón educativa; por su importancia
económica destacan las competencias en materia de urbanismo y vivienda,
abastecimiento (abastos), mataderos, mercados, ferias, defensa de consumidores y
usuarios y protección del medio ambiente.
La Provincia. Concepto y elementos:
Tiene, según el Art. 141 CE una triple naturaleza: división territorial de la Admón
periférica, entidad local y distrito electoral para las elecciones grales al Senado y al
Congreso de los Diputados.
La provincia como entidad local, está determinada por la agrupación de municipios.
Los elementos de la provincia son: el territorio y la población.
El territorio comprende los términos de los municipios integrados en la provincia. El
Art. 141 CE impone que su modificación se apruebe por Ley Orgánica.
La población provincial integra, también, la propia de todos los municipios de la
provincia.
La organización provincial:
La organización provincial de las provincias de régimen común, prevé los siguientes
órganos:
◊ El Pleno: integrado por todos los diputados provinciales. Su número se determina por
Ley en función de la población entre un mínimo de 25 y un máximo de 51. La
selección no es a través de elecciones directas, sino de un sistema que supone una
extrapolación de los resultados electorales producidos en las elecciones a concejales
en los Ayuntamientos de la provincia, cuya condición tienen necesariamente los
diputados provinciales.
◊ El Presidente: que es elegido por los diputados de entre ellos, por mayoría absoluta en
22
la primera votación y simple en la segunda. Caben la moción de censura y la cuestión
de confianza, vinculada esta última a la aprobación o modificación de los
presupuestos.
◊ La Comisión de Gobierno: se integra por el Presidente y un número de diputados que
no excede de un tercio del total que son libremente nombrados y cesados dando
cuenta al Pleno.
Competencias provinciales: (no está en el programa)
Como el legislador estatal tiene el propósito de potenciar a las diputaciones
provinciales a través de la generalización de la fórmula de la gestión indirecta de
competencias de las CCAA, lo que se contempla en la mayoría de los Estatutos, se
comprende que las competencias definidas como propias en la LRBRL, sean escasas
y genéricamente definidas.
Regímenes provinciales especiales:
Las comunidades uniprovinciales:
Los Estatutos de estas CCAA han previsto la extinción de la organización provincial
porque todo se asume por la CCAA.
Los archipiélagos:
La LRBRL prevé la subsistencia de las mancomunidades interinsulares. Su
organización es mínima y, en el caso de Canarias, se integran por los Presidentes de
los Cabildos insulares de la provincia, presididos por el del cabildo de la isla donde
esté la capital principal.
El mismo régimen rige para Baleares, allí se llama Consejo insular. En ambos casos
se rigen por las normas propias de las diputaciones provinciales, por el estatuto y la
legislación autonómica correspondiente.
Otros tipos de entidades locales: (no viene en el programa)
◊ Entidades inframunicipales: más pequeñas que los municipios. Ej. Caseríos,
Parroquias, Aldeas, Concejos y Pedanías. Las crean las CCAA.
◊ Entidades supramunicipales: entre los que están la Comarca o las Áreas
metropolitanas.
◊ Mancomunidades de municipios: a diferencia de las anteriores, tienen carácter
asociativo (asociativo = voluntario).
◊ Entidades asociativas de carácter supraprovincial: Ej. La Federación Española de
Municipios y Provincias.
LA ADMÓN ESPECIALIZADA:
La Admón Institucional. Marco normativo y clases de entes institucionales. La
Admón Institucional en las CCAA:
La Admón Institucional integra las entidades de naturaleza fundacional creadas por
otra Admón pública para el desempeño de funciones que son competencia de la
Admón matriz o de actividades privadas para las que dichas Administraciones tienen
23
reconocida plena capacidad jurídica. Tipos de entidades institucionales:
⋅ En el Eº, la LOFAGE considera a todas las entidades institucionales
dependientes o vinculadas a la Admón general del Eº como organismos
públicos. Deben crearse por Ley en lo que se determina el tipo concreto de
organismo público que se crea, el Ministerio u organismo al que se adscribe,
los recursos económicos con los que va a contar y el régimen jurídico al que
se somete su personal y actividad. Se clasifican en 2 tipos: [1] los organismos
autónomos y [2] las entidades públicas empresariales. Junto a estos 2 grandes
bloques existen otros muchos entes atípicos que se regulan directamente por
su legislación específica. Ej. El Banco de España, la AEAT, RTVE, la
Agencia de Protección de Datos, la Entidad Pública Empresarial Correos y
Telégrafos.
⋅ En las CCAA, se distingue una tipología más amplia de entes institucionales
que la legislación estatal. En todas las Administraciones autonómicas se
recogen los tipos de organismos autónomos y entidades de Dº Públicos, si
bien, además, existen sociedades mercantiles que ofrecen unas modalidades
más amplias y que, en ocasiones, se integran en un tipo común conocido
como empresas públicas.
⋅ En cuanto a la Admón local, la LRBRL ha acuñado una tipología básica
que comprende 3 clases:
♦ Organismos autónomos.
♦ Sociedades mercantiles y otras entidades: son sociedades que
se rigen por el Dº Mercantil, que están en la disposición 12
de la LOFAGE, salvo algunas previsiones que se contienen
en la Ley Gral Presupuestaria y son aquellas que cuentan con
una participación mayoritaria, directa o indirecta, en su
capital, por parte de la Admón de que se trate. Operan en el
mercado en igualdad de condiciones que las demás empresas
mercantiles (las privadas), la única especialidad en su
régimen jurídico organizativo, es la necesidad de contar con
el acuerdo previo del Consejo de Ministros que también debe
acordar los actos de adquisición y pérdida de la posición
mayoritaria en el accionariado por parte del Eº o sus
entidades públicas. Por lo demás, les son aplicables las reglas
presupuestarias, contables y de control financiero de la Ley
Gral Presupuestaria.
♦ Sociedades cooperativas.
La Admón corporativa:
Sobre el reconocimiento de la capacidad de ciertos sectores sociales para auto
organizarse, representar sus intereses ante los poderes públicos y desempeñar las
funciones públicas de ordenación del sector más directamente vinculadas a la
actividad que les es propia. La Constitución sólo ha considerado de forma expresa a
la Admón Corporativa representativa de intereses profesionales (los Colegios
Profesionales) Art. 36 CE.
El Tribunal Constitucional, en una interpretación extensiva del Art. 149.1.18, ha
incluido, no sólo a las Administraciones territoriales e institucionales, sino también a
las corporativas.
Todas las CCAA han asumido ya las competencias sobre esta materia para desarrollar
24
y ejecutar la legislación estatal. Las funciones que desempeñan estas Corporaciones
son de 3 clases: [1] La gestión de servicios de interés corporativo o común a sus
miembros, que es de naturaleza privada, [2] Ejercicio de funciones públicas de
titularidad de la propia corporación, [3] Ejercicio de funciones públicas delegadas por
otras Administraciones.
Corporaciones representativas de intereses económicos reconocidos en el Dº español:
◊ Cámaras agrarias: son órganos consultivos de la Admón y de no adscripción
obligatoria de los agricultores.
◊ Cámaras de Comercio, industria y navegación: son órganos consultivos que tienen
atribuida una amplia relación de funciones de naturaleza pública y también tienen
funciones delegadas. Existen en cada provincia y sus órganos son el Pleno y el
Comité ejecutivo. Existe además, con carácter estatal, el Consejo Superior de
Cámaras.
◊ Cofradías de pescadores: son entidades de consulta y colaboración con la Admón
Pública en actividades pesqueras. La afiliación es libre.
◊ Comunidades de usuarios de aguas: son y se llaman Comunidades de regantes
cuando el uso principal de esas aguas es el riego. Tienen una Junta General o
Asamblea, una Junta de Gobierno y uno o varios jurados; estos últimos (los jurados)
se encargan del enjuiciamiento y sanción de las infracciones de las Ordenanzas de
riego. El más famoso es el Tribunal de las Aguas de Valencia.
Especial referencia a los Colegios Profesionales: (son Administraciones
Corporativas)
Los Colegios Profesionales se rigen por la Ley 2/74 de 13 de febrero, modificada en 3
ocasiones hasta la fecha (en 1978, en 1997 y en 2000).
En la actualidad, todas las profesiones tituladas de nivel universitario, tienen
reconocido su propio Colegio Profesional. Ejercen 2 tipos de funciones básicas: [1]
La representación de los intereses de la profesión y funciones de interés particular
para sus miembros y [2] Funciones de interés general entre las que destacan las de
información, consulta y colaboración con la Admón y las que ésta pueda delegarles.
Art. 5 de la Ley de Colegios Profesionales.
Para cada profesión se debe elaborar un Estatuto general, aprobado por Real Decreto,
en el que se concretan los derechos y deberes fundamentales de los colegiados en
relación con el ejercicio de la profesión, las normas básicas de organización de los
colegios, el régimen jurídico de su actividad, el económico y financiero
(especialmente en lo que se refiere al sistema de cuotas) y las relaciones entre los
Colegios y Consejos y la Admón. Pública. También pueden establecer baremos de
honorarios con carácter orientativo. Cada Colegio tendrá su propio Estatuto y los
Reglamentos de régimen interior que se aprueben. La organización se estructura en 2
ó 3 niveles: [1] Colegios Provinciales, [2] Consejos Autonómicos y [3] Consejos
Generales.
Desde 1997 se instaura la Colegiación única es decir, basta la incorporación en
cualquier Colegio Provincial para poder ejercer en todo el territorio del Eº.
Los órganos de Gobierno a nivel provincial de los Colegios son: la Asamblea o Junta
General (donde se integran todos los colegiados), Junta de Gobierno (integrada por
25
varios vocales elegidos por los colegiados), varios cargos unipersonales (encabezados
por el Decano o Presidente).
A nivel autonómico, en algunas Comunidades hay Consejos Autonómicos.
A nivel nacional están los Consejos Generales, integrados por todos los Colegios
provinciales. Los Consejos Grales tienen sus propios Estatutos y sus órganos tienen
carácter electivo o representativo de los Colegios que la integran.
Otro tipo de corporaciones de Dº Público:
Que cumplen finalidades sociales Ej. La ONCE o las Federaciones Deportivas.
La Admón Consultiva y de Control:
Son órganos con funciones consultivas y de control. Los hay colegiados y
unipersonales.
El Consejo de Eº:
Es el más importante de los órganos consultivos (Art. 107 CE). Se compone del
Pleno, de la Comisión Permanente y, como órgano interno de preparación de los
dictámenes de los otros 2, de las Secciones. Lo integran el Presidente y los
Consejeros y el Secretario Gral.
Para la preparación de los dictámenes, el Consejo cuenta con un cuerpo de letrados.
Su Ley Orgánica 3/80 de 22 de abril, establece los asuntos en que su dictamen debe
emitirse con carácter preceptivo. Pueden existir a nivel autonómico, órganos
análogos.
El Consejo Económico y Social:
Está configurado como una entidad de Dº Público de naturaleza exclusivamente
consultiva y carácter representativo para destacar más su independencia. Se recoge en
el Art. 131.2 CE y está integrado por representantes de los Sindicatos y otras
organizaciones profesionales, empresariales y económicas y su objetivo es colaborar
en la política económica del Gobierno.
El Tribunal de Cuentas:
Es el órgano fiscalizador supremo de las cuentas y de la gestión económica del Eº, así
como del sector público. Depende directamente de las Cortes Generales. Las cuentas
se rinden ante el Tribunal de Cuentas y éste las puede censurar.
Sin perjuicio de su jurisdicción, remitirá a las Cortes un informe anual en el que
comunicará las infracciones y responsabilidades en que se hubiese incurrido. Sus
miembros tienen la misma independencia, inamovilidad y están sujetos a las mismas
incompatibilidades que los jueces.
Leyes importantes: Art. 136 CE, la Ley Orgánica 2/82 de 12 de mayo del Tribunal de
cuentas y Ley 7/88 de 5 de abril del Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
26
Comisiones Parlamentarias:
El Congreso y el Senado pueden nombrar Comisiones de Investigación sobre
cualquier asunto de interés público. Sus conclusiones no serán vinculantes ni para los
Tribunales, sin perjuicio de que el resultado se comunique al Ministerio Fiscal para el
ejercicio, si procede, de las acciones oportunas. Es obligatorio comparecer porque si
no, te pueden sancionar.
Se regulan en el Reglamento del Congreso y del Senado, en el Art. 76 CE y en la Ley
Orgánica 5/84 de 24 de mayo de la Comparecencia ante las Comisiones de
Investigación del Congreso, del Senado o de ambas Cámaras.
El Defensor del pueblo:
Es un alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa
de los DDFF, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Admón, dando cuenta
a las Cortes Grales.
Leyes: Art. 54 CE y LO 3/81 de 6 de abril del Defensor del Pueblo.
III. LA FUNCIÓN PÚBLICA:
LA RELACIÓN FUNCIONARIAL:
Concepto y naturaleza:
De acuerdo con el texto articulado de la Ley de Funcionarios de 1964, en general, son
funcionarios las personas incorporadas a la Administración por una relación de
servicios profesionales y retribuidos, regulada por la Admón por el Dº Admvo
(concepto gral de funcionario).
Clases de funcionarios:
◊ Funcionarios de carrera: son aquellos que, en virtud de nombramiento legal,
desempeñan servicios de carácter permanente, figuran en las correspondientes
plantillas y perciben sueldos o asignaciones fijas con cargo a las consignaciones de
personal de los Presupuestos Grales. del Estado. Antiguamente se llamaban
Funcionarios en propiedad porque la plaza era suya.
◊ Funcionarios de empleo: se utiliza para designar otras dos clases de personal que,
precisamente se distinguen por no tener empleo fijo ni, por ello, la condición de
funcionarios. Son 2 tipos: [1] Los interinos, que en la teoría son aquellos que, por
razón de necesidad o de urgencia, ocupan plazas de plantilla en tanto no se provean
con funcionarios de carrera; [2] los eventuales, que es personal de nombramiento y
cese discrecional, para desempeñar cargos de confianza o asesoramiento especial, no
reservados a funcionarios de carrera (cuando cesa la persona que los nombró, ellos
cesan también automáticamente) además, los servicios prestados no constituyen
mérito alguno para el acceso a la función pública o a la promoción interna.
◊ Personal por contrato: la Ley de medidas para la reforma de la función pública de
1984, mantiene varias opciones a excepción de la contratación temporal en régimen
de Dº Admvo. El personal laboral que hay se divide en 2 tipos: [1] el personal
laboral fijo, que se selecciona por Concurso y cuya admisión definitiva se puede
condicionar a un período de prácticas; [2] y el personal laboral de duración
27
determinada, para cuando hay mucho trabajo
◊ Funcionarios de las CCAA: la Ley del 84 (Ley 30/84 de 2 de agosto?) regula la
situación de los funcionarios transferidos en términos de gran generosidad para ellos,
porque de por vida van a ser funcionarios de 2 administraciones, ya que se integran
como funcionarios propios de las CCAA y, además, permanecen en sus cuerpos o
escalas estatales o locales de origen en una situación admva especial (que veremos),
al sacrificio de las CCAA. El Eº tiene atribuida la posibilidad de fijar el régimen
estatutario de manera uniforme en toda España.
◊ Funcionarios de la Admón local: para ellos rigen las mismas reglas y se dan iguales
clases de funcionarios y personal laboral que en la Admón del Eº y en las CCAA. De
los funcionarios locales se sustraen los llamados funcionarios locales con habilitación
de carácter nacional son los antiguos secretarios del Ayuntamiento, los interventores,
etc. Tienen funciones públicas de Secretaría y comprenden la Fe Pública y el
asesoramiento legal (abogados del Ayuntamiento), también funciones de control
económico y presupuestario de la contabilidad, tesorería y recaudación.
◊ Personal al servicio de órganos constitucionales: los órganos constitucionales más
importantes son las Cortes Grales, el Consejo Gral del Poder Judicial, el Tribunal
Constitucional, el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas Todos tienen su
personal y sus Estatutos particulares aunque se les aplica, con carácter supletorio, la
Ley del 84.
◊ Personal militar de las Fuerzas Armadas: los militares son también funcionarios pero
no se les aplica la legislación de la que venimos hablando, aunque sí al personal civil.
◊ Funcionarios de Policía estatal, autonómica y local: éstos tienen un tratamiento
separado en la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad esa Ley mantiene el carácter
militar de la Guardia Civil. Tienen su régimen jurídico en los derechos sindicales.
◊ Profesiones Oficiales: fundamentalmente los Notarios y los Registradores de la
propiedad. Todos son seleccionados y nombrados por el Estado a través de una
oposición y la peculiaridad es que no perciben su retribución de los Presupuestos
Grales del Eº, sino que cobran directamente de los particulares por medio de un
arancel que se aprueba reglamentariamente.
◊ Funcionarios de un sector de la Admón Corporativa que son los Secretarios de las
Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación y de la Propiedad Urbana;
también tienen su Estatuto particular.
Selección y formación de los funcionarios:
Existen 3 técnicas para la valoración de los candidatos a funcionarios: concurso,
oposición y concurso − oposición.
◊ OPOSICIÓN: se justifica en que para ser funcionario no bastan los conocimientos
propios del sistema educativo general, sino que se precisan conocimientos específicos
sobre el Eº las Admones públicas e, incluso, algunos de carácter profesional
relacionados con el funcionamiento del servicio público donde se van a prestar los
servicios. Constituye un sistema de formación externo a la Admón en cuanto que ésta
exige, para el ingreso en la función pública, unos previos conocimientos que controla
a través de unos exámenes que permiten seleccionar, en principio, a los mejores
aspirantes. Es el sistema de formación más económico para la Admón, ya que es el
aspirante el que tiene la carga de prepararse y, también es el que permite un mejor
control de calidad, ya que la Admón tiene libertad para confeccionar los programas y
las pruebas y para marcar el nivel de exigencia que considere conveniente.
◊ CONCURSO: en este caso los candidatos no se examinan, sino que se compararan
sus títulos y experiencias documentadas. Parece el más apropiado para seleccionar
28
funcionarios para plazas específicas y muy singulares en las que se presume una
identidad de tareas con las que se prestan en las empresas y organizaciones privadas.
◊ CONCURSO − OPOSICIÓN: es un sistema mixto en el que se tienen en cuenta los
méritos por un lado y, por otro, los exámenes que se hacen.
La Ley de 1984 (Ley de medidas para la reforma de la función pública) no se
pronuncia sobre la preferencia entre los distintos métodos de selección siempre que se
garanticen los principios constitucionales de igualdad, mérito, capacidad y
publicidad. Por su parte, el Reglamento general de ingreso del personal al servicio de
la Admón Gral del Eº (Reglamento que desarrolla la provisión de puestos de trabajo
de la Ley de 1984), aprobado por Real Decreto 364/95 de 10 de marzo, impone como
regla gral para la selección del personal funcionario, la oposición, salvo cuando por la
naturaleza de las funciones a desempeñar, sea más adecuada la utilización del
concurso − oposición y sólo excepcionalmente del concurso.
Para el personal laboral fijo, los sistemas electivos son los mismos y es preferente,
igualmente, la oposición.
Condiciones y procedimientos de ingreso:
Condiciones:
Conforme al texto articulado de 1964, hay que ser español, tener cumplidos 18 años y
no exceder de la edad establecida para cada cuerpo, no padecer enfermedad o defecto
físico que impida el desempeño de las correspondientes funciones, no haber sido
separado mediante expediente disciplinario del servicio del Eº o de la Admón local,
ni hallarse inhabilitado para el ejercicio de funciones públicas.
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (CCEE) ha interpretado el Art.
48.4 del Tratado que establece la libre circulación de trabajadores en el seno de la
Unión, entendiendo que los nacionales de los Estados miembros de la UE pueden
acceder en idénticas condiciones que los españoles a los puestos de trabajo en las
Admones públicas, salvo que impliquen el ejercicio de potestades públicas o la
responsabilidad en la salvaguardia de los intereses del Eº. Y así, el Tribunal ha
entendido que sí cabe el acceso en materia de transportes públicos, distribución de
electricidad o gas, compañías de navegación aérea o marítima, sanidad pública o
enseñanza en centros públicos. El mismo Tribunal ha dicho que no pueden acceder en
las miasmas condiciones a los puestos de las Fuerzas Armadas, Policía y otras fuerzas
de orden públicos, magistratura, Admón Fiscal y Diplomacia. También está previsto
el acceso de nacionales de aquellos Estados a los que, en virtud de Tratados
Internacionales celebrados por la UE y ratificados por España, sea de aplicación la
libre circulación de trabajadores.
Procedimiento de ingreso:
Están en el Real Decreto 364/95. Estarán a cargo de Comisiones Permanentes de
selección y Tribunales. Se lleva a cabo a través de los sistemas antedichos, sujetos a
dos reglas tradicionales:
◊ La convocatoria es la Ley del concurso u oposición, siendo inmodificable una vez
publicado.
◊ Las propuestas del Tribunal o la Comisión son vinculantes y, por tanto, la Admón ha
29
de proceder conforme a ellas al afectar a los nombramientos.
En las convocatorias se deben anunciar las vacantes previstas en la oferta pública de
empleo, previo informe de la Comisión Superior de Personal, concluido el proceso
selectivo y finalizado el periodo de prácticas o el curso selectivo en la
correspondiente escuela, quienes lo hayan superado, serán nombrados funcionarios de
carrera, hasta el límite de las plazas anunciadas y que se hayan dotado
presupuestariamente. El nombramiento corresponde al Subsecretario del Ministerio
correspondiente o al Director Gral de la Función Pública, previo informe de la
Comisión Superior del Personal. La condición de funcionario no se adquiere por el
simple nombramiento, sino que son necesarias, además dos cosas: [1] Cumplir con el
acatamiento a los principios constitucionales mediante la jura o promesa de la
Constitución y [2] Con el requisito de la toma de posesión, que debe tener lugar en el
plazo de un mes tras la publicación del nombramiento.
En cuanto al personal laboral fijo, las convocatorias se someten a lo previsto para los
funcionarios con los mismos sistemas, contemplándose en el Reglamento la
posibilidad de que la convocatoria establezca un periodo de prueba. Concluido el
proceso, se elevará al órgano competente la propuesta de candidatos para la
formalización de los contratos que no podrán exceder del número de plazas
convocadas.
En cuanto al personal laboral de duración determinada, corresponde a los diversos
departamentos (departamentos = ministerios), la contratación para la realización de
trabajos que no pueden ser atendidos por el personal fijo, creándose un registro de
personal laboral no permanente.
Ordenación en cuerpos, grupos, niveles y relaciones de puestos de trabajo:
La ordenación del personal de las Admones Públicas se hace a través de diversas
técnicas de organización. Esa ordenación se hace a través de la agrupación de los
funcionarios en cuerpos y éstos en grupos; además, todos los funcionarios ostentan
un nivel en una escala de 1 a 30, lo que se corresponde con los niveles en que se han
de clasificar los puestos de trabajo que se enumeran en las correspondientes
relaciones.
◊ CUERPOS: la Ley del 64 distinguía entre cuerpos generales (que se ocupan del
desempeño de las funciones comunes al ejercicio de la actividad admva) y cuerpos
especiales (propios de una concreta carrera o profesión y que tienen asignado ese
carácter por razón de las circunstancias concurrentes en la función que tienen
encomendada).
◊ GRUPOS: todos los funcionarios han de pertenecer a un cuerpo y todos los cuerpos o
escalas se clasifican en uno de los cinco grupos que establece la Ley de medidas de
1984 (A, B, C, D, y E) en función de la titulación exigida para el ingreso Ej. El grupo
A es para licenciados, doctores, etc. y el grupo E es para los del graduado escolar.
Esta clasificación produce efectos sobre el salario pero no implica jerarquía entre
ellos.
◊ NIVELES: hay 30 niveles y a cada grupo o escala le corresponde un conjunto de
ellos. Tampoco están jerarquizados en función de su mayor o menor titulación. Esta
asignación de nivel afecta a la retribución del funcionario público.
◊ RPTs: (Relaciones de Puestos de Trabajo)
⋅ Ordenan al personal funcionario y al eventual y laboral.
30
⋅ Es condición sin la cual (= sine quanon) no puede existir la provisión de
puestos de trabajo y los puestos figuran detallados en ellas.
⋅ Ese requisito no es necesario en caso de tareas de carácter permanente
mediante contratos de trabajo de duración determinada.
⋅ Los RPTs deben indicar siempre la denominación y características esenciales
de los puestos, los requisitos exigidos para su desempeño en el nivel de
complemento de destino y, en su caso, el complemento específico (parte de
retribución del funcionario para garantizar que no trabaje en otras cosas)
cuando sean desempeñados por personal funcionario o la categoría
profesional y régimen jurídico cuando lo sean por personal laboral.
Provisión y remoción (= remover) de puestos de trabajo:
Provisión:
◊ Los puestos de libre designación: como su propio nombre indica, son puestos cuya
designación o determinación se produce de forma libre (sin mediar procedimiento
oposición, etc.). Estos puestos se reservan a los de mayor confianza. Los puestos se
anuncian en convocatoria pública a iniciativa de los Ministros o Secretarios de Eº
(que son los que deciden), exigiéndose el informe favorable del Ministerio
correspondiente si ha de adjudicarse a un funcionario de distinto departamento; en
caso contrario, puede suplirse mediante la autorización del Secretario de Eº para las
Admones Públicas. La resolución nombrando (= que produce el pronunciamiento)
sólo ha de motivarse en lo que se refiere al cumplimiento de los requisitos por el
candidato y a la competencia para proceder al mismo. Estas personas pueden ser
libremente cesadas y, en este caso, la motivación de la resolución se referirá a la
competencia.
◊ Los puestos no reservados legalmente o no calificados como de libre designación por
los RPTs: se cubren por concurso. Procedimiento:
◊ Se inicia con la aprobación de las bases de la convocatoria por la Secretaría de Eº de
la Admón y ahí tiene que aparecer la denominación del puesto, el nivel, la
descripción y localización de los puestos de trabajo, los requisitos para el desempeño,
los méritos a valorar, baremo para la puntuación, previsión de memorias, entrevistas
y composición de las Comisiones de valoración.
◊ En cuanto a los méritos, conforme al Art. 44 del Real Decreto de 1995, se tienen en
cuenta la adecuación al puesto, el grado personal consolidado (el nivel), la valoración
del trabajo desarrollado hasta ese momento, los cursos de formación y
perfeccionamiento incluidos en las convocatorias y la antigüedad. Para valorar esos
méritos hay un criterio la puntuación de esos conceptos no podrá exceder del 40% de
la puntuación máxima total ni ser inferior al 10%.
◊ Las comisiones de valoración no tendrán menos de 4 miembros y pueden formar
parte de las mismas los sindicatos.
◊ Los concursos pueden ser ordinarios o específicos, aparte de la valoración de méritos
se puede exigir una entrevista ante la comisión.
◊ Los destinos son irrenunciables y los participantes que hayan obtenido plaza, no
podrán participar en 2 años, desde la toma de posesión, en otros concursos, salvo que
hayan sido nombrados para puestos de libre designación por supresión del puesto de
trabajo o porque soliciten puestos del mismo Ministerio y Localidad.
◊ Adscripción forzosa: no cuenta con la petición o voluntad del funcionario y se
produce por necesidades del servicio con el objetivo de realizar una redistribución de
efectivos.
◊ Posesión en caso de supresión del puesto de trabajo como consecuencia de un plan de
empleo: los funcionarios pueden ser destinados a otro puesto por el procedimiento de
31
reasignación de efectivos.
◊ Adscripción provisional: 3 casos:
◊ En caso de remoción o cese en el puesto de trabajo obtenido por concurso o libre
designación.
◊ Por supresión del puesto de trabajo.
◊ Por reingreso al servicio activo de los funcionarios sin reserva del puesto de trabajo.
◊ Comisión de servicios: (Art. 64 del RD de 1995) El funcionario pasa a desempeñar
puestos o funciones distintas de las específicas del puesto de trabajo al que se haya
adscrito. Es para vacantes cuya cobertura sea de urgente o inaplazable necesidad en
caso de servicios de carácter voluntario. En el caso de servicios de carácter forzoso,
se le puede destinar al municipio más próximo con mejores posibilidades de
desplazamiento y con menos cargas familiares. En caso de duda, siempre al menos
antiguo. Esta situación no puede exceder de 1 año, prorrogable por otro más si,
anunciada la vacante como es obligatorio, el puesto continúa sin cubrirse. Se les
reserva su puesto de trabajo y perciben íntegramente sus retribuciones con cargo a los
créditos incluidos en los programas de su puesto de trabajo.
◊ La permuta: (Art. 62 del texto refundido de 1964) son cambios de destinos entre
funcionarios en activo o en excedencia especial, siempre que se den los 3 requisitos
que hay a continuación y se prohíben cuando a alguno le falten menos de 10 años
para la jubilación y se declaran nulas si en los 2 años siguientes se produce la
jubilación voluntario de alguno de ellos. Requisitos:
◊ Los puestos de trabajo deben ser de naturaleza y corresponder a la idéntica forma de
provisión.
◊ Que los años de servicio no difieran entre sí en más de 5.
◊ Se precisa el informe preceptivo de los Subsecretarios o jefes respectivos.
Remoción:
◊ Los de libre designación no tienen garantías, luego pueden ser removidos con
carácter discrecional.
◊ En los casos de concurso, también puede acordarse invocando causas muy abiertas,
objetivas y subjetivas, como por ejemplo: causas sobrevenidas derivadas de una
alteración en el contenido del puesto de trabajo realizada a través de una RPT o falta
de capacidad para el desempeño manifestada por rendimiento insuficiente.
Para remover a un señor hay unas garantías formales: 2 audiencias al afectado 1 sobre
la propuesta inicial y otra sobre la definitiva. Resuelve la autoridad que efectuó el
nombramiento y el funcionario puede recurrir esa resolución en vía admva y C−A. A
los removidos se les atribuirá un destino provisional.
Situaciones de la relación funcionarial:
◊ Situación ordinaria de actividad o servicio activo: en ella, el funcionario desempeña
las tareas propias del cuerpo o profesión para las que fue seleccionado y percibe las
retribuciones correspondientes a su categoría personal y puesto de trabajo. La
regulación de este servicio activo se contiene en la Ley del 64, en la Ley de Medidas
de 1984 y en la Ley 22/93 del régimen jurídico de la función pública junto al RD
364/95.
◊ Situación de servicios especiales: se pasa a esta situación cuando se sirve en puestos
de elección o designación política en organismos internacionales, Tribunal
Constitucional o Defensor del Pueblo, así como en el caso de cargos electivos a nivel
municipal, provincial, autonómico o estatal e, incluso, para cargos de nombramiento
32
gubernativo como miembros del Gobierno o de los órganos de Gobierno de las
CCAA. En esta situación se computa el tiempo a efectos de ascensos, de
consolidación del grado personal, trienios y derechos pasivos (que es la jubilación de
los funcionarios públicos), también se computa a efectos del tiempo mínimo para
poder solicitar la excedencia por interés particular y se reserva el puesto de trabajo.
Cuando se pierde el cargo, el funcionario debe solicitar su ingreso al servicio activo
en 30 días, si no, se le declara en situación de excedencia voluntaria por interés
particular. A estos funcionarios les pagan en el puesto donde estén aunque a veces
siguen percibiendo del Departamento de origen los trienios.
◊ Situación de excedencia: es, por definición, la contraria a la del servicio activo y, en
ella, se suspende la relación orgánica y no se prestan servicios. Hay 2 tipos:
◊ Excedencia forzosa, que tiene lugar cuando se produce una reducción de puestos de
trabajo, en los supuestos de incorporación desde una situación de suspensión firme o
en los casos de término de un periodo de excedencia voluntaria. En esta situación de
excedencia forzosa se perciben las retribuciones básicas y las prestaciones familiares
por hijo a cargo y se computa el tiempo para derechos pasivos y trienios.
◊ Excedencia voluntaria, que es voluntad del funcionario. Es necesaria la buena marcha
del servicio y la ausencia de expediente disciplinario. En esta situación se pierde el
puesto de trabajo y no se percibe retribución ni se computa el tiempo a efectos de
trienios y derechos pasivos. Casos en que se puede solicitar:
◊ Cuando el funcionario se encuentre en situación de servicio activo en el sector
público en otro cuerpo o escala.
◊ Por interés particular, precisándose haber estado en ese puesto de trabajo los 5 años
anteriores y no puede durar menos de 2 años.
◊ Por agrupación familiar mínimo 2 años y máximo 15 años.
◊ Excedencia voluntaria incentivada, que se crea con la Ley de 1993 y tiene la finalidad
de ayudar a reducir efectivos, durará 5 años e impide desempeñar puestos en el sector
público. En esa situación sólo perciben las retribuciones básicas, excluidas las pagas
extras y el complemento de productividad, con un máximo de 12 meses. Concluido el
plazo se pasa a excedencia voluntaria por interés particular, salvo que se solicite el
reingreso.
◊ Situación de excedencia para el cuidado de los hijos: (Ley 3/89 de 2 de mayo) Se
extrae de la excedencia voluntaria al supuesto del cuidado de los hijos y se configura
de forma autónoma. Tiene derecho a pedirlo por un máximo de 3 años por cada hijo
natural o adoptado, a contar desde el nacimiento; cada nuevo hijo genera el dº por el
tiempo máximo. Si los dos cónyuges trabajan sólo la puede pedir uno. El periodo en
que se esté en esta situación, se computa a efectos de trienios, consolidación del
grado personal y derechos pasivos. Durante el primer año, se reserva el dº al mismo
puesto de trabajo y después se reserva un puesto de trabajo en la misma localidad y
con el mismo nivel y retribución.
◊ Suspensión de funciones:
◊ Puede ser provisional, lo que se acuerda durante la tramitación de un procedimiento
judicial o disciplinario; no puede durar más de 6 meses y en ese tiempo se recibe el
75% del sueldo, trienios y pagas extras. Si esa suspensión no se declara firme, el
tiempo que se ha estado en esa situación, se computa como de servicio activo con
inmediata incorporación y reconocimiento de todos los derechos económicos desde la
suspensión.
◊ Puede ser firme, que tiene lugar en virtud de una condena criminal o sanción
disciplinaria y determina la pérdida del puesto de trabajo, excepto cuando no exceda
del periodo pasado en suspensión provisional en cuyo caso se da por cumplida.
◊ Jueces y magistrados: que se contempla en la LOPJ que prevé la posibilidad de que
pasen a situación de servicios especiales para desempeñar cargos políticos.
33
EL CONTENIDO DE LA RELACIÓN FUNCIONARIAL:
Derechos de los funcionarios:
El texto articulado de 1964 enuncia [1] un conjunto de derechos que no son
directamente exigibles por el funcionario, sino que son más bien declaraciones de
intenciones, por ejemplo: el otorgamiento de tratamientos y distinciones, la asistencia
social, el fomento de construcción de viviendas, residencias de verano, instalaciones
deportivas, educativas y sociales.
[2] Sujeto a una amplia discrecionalidad es el dº a obtener recompensas por
distinguirse notoriamente en el cumplimiento del deber (policías, etc.).
[3] Y derechos directamente exigibles por el funcionario son: dº a disfrutar de
vacaciones retribuidas (1 mes/año), los permisos por matrimonio (15 días), por
embarazo (4 meses), por estudios relacionados directamente, por asuntos propios sin
sueldo durante 3 meses cada 2 años, permisos breves como por ejemplo, por
nacimiento de un hijo, muerte de un familiar, por guarda legal (cuidado de un menor),
por traslado de domicilio, por asistencia a exámenes, para realizar funciones
sindicales y para el cumplimiento de un deber inexcusable de carácter público y
personal (ir a votar).
Inamovilidad y derecho al puesto de trabajo:
La inamovilidad es el dº del funcionario a mantener la condición funcionarial y en un
determinado destino, cargo o puesto de trabajo que se considere vinculado a aquélla.
Hay 2 versiones: [1] el dº a la inamovilidad como garantía frente a la libre revocación
de la condición misma del funcionario; [2] inamovilidad como dº a un puesto de
trabajo concreto y determinado que incluye la inamovilidad geográfica y, en general
la protección frente a la privación del puesto de trabajo. Esta segunda versión es un dº
muy debilitado puesto que ya la Ley de 1964 contempla la inamovilidad como simple
inamovilidad geográfica o de residencia que se garantiza con 2 excepciones en que es
posible el traslado forzoso de un funcionario a otra localidad Como sanción
disciplinaria por la comisión de una falta grave o muy grave y, cuando celebrado un
concurso para la provisión de una vacante, ésta se declara desierta y sea urgente para
el servicio su provisión.
Hoy en día, los supuestos y procedimientos para la revocación se han multiplicado y
abaratado considerablemente y en los puestos de libre designación, el funcionario que
los ocupa, puede ser removido de su puesto; en los casos de concurso el funcionario
puede ser privado de su puesto de trabajo a través de una modificación de su
contenido en las relaciones de puestos de trabajo o por apreciarse falta de capacidad
del funcionario.
La debilidad se ha incrementado con la reforma de 1993 que responde 1º a facilitar la
movilidad funcionarial y 2º a reducir los efectivos del sector público.
Los planes de empleo son un conjunto de medidas que previa negociación, no
vinculante, con los sindicatos pueden adoptar las Admones Públicas que les permite
modificar las estructuras admvas y despojar de sus empleos a los funcionarios y al
personal laboral, disponiendo con libertad de los puestos de trabajo al margen de los
procedimientos de concurso. En la práctica no se usa esta técnica.
34
La técnica ejecutiva de los planes de empleo se llama reasignación de efectivos que
permite privar de su empleo a los funcionarios o su personal laboral y que culmina
con la asignación de un nuevo puesto o pase a la situación de excedencia forzosa.
Retribución:
Es la más importante contraprestación que recibe el funcionario por su trabajo. La
Ley de Medidas de 1984 mantiene la distinción entre retribuciones básicas y
retribuciones complementarias.
⋅ Retribuciones básicas: tienen límite máximo. Es el sueldo (=salario base) que
es igual en todas las Admones Públicas para cada uno de los grupos, los
trienios que consisten en una cantidad igual por cada grupo de 3 años de
servicio en el cuerpo o escala de que se trate (se hace en %), las pagas extras
que son 2 (en junio y en diciembre), por un importe del sueldo (salario base)
+ los trienios.
⋅ Retribuciones complementarias: no tienen límite básico y son 4: el
complemento de destino que corresponde al nivel del puesto que se
desempeña según la clasificación de los 30 niveles; el complemento
específico que está destinado a retribuir las condiciones particulares de
algunos puestos por circunstancias como la especial dificultad técnica, la
dedicación, la responsabilidad, la incompatibilidad, la peligrosidad o
penosidad (no puede asignarse más de un complemento específico por
funcionario); complemento de productividad, destinado a retribuir el especial
rendimiento, la actividad extraordinaria o el interés o iniciativa del
funcionario (el límite de este complemento lo pone el responsable de gestión
de cada programa de gasto); gratificaciones por servicios extraordinarios
fuera de la jornada normal que no pueden ser fijos en su cuantía ni periódicos
en su devengo.
Además de esto, los funcionarios perciben indemnizaciones por razón del servicio
que son lo que se conoce como dietas y gastos de desplazamiento. Esto ha conducido
a una discrecionalidad en el sistema retributivo pero se publica oficialmente en los
Presupuestos Grales del Eº.
Seguridad Social y derechos pasivos de los funcionarios públicos:
La Ley 29/75 de 27 de julio sobre régimen especial de la S. Social de los funcionarios
civiles del Eº, establece dentro del régimen gral de la S. Social, un régimen especial
para los funcionarios civiles del Eº en el que se integran los siguientes mecanismos de
cobertura:
◊ Derechos pasivos: se recogen en la Ley que es un texto refundido aprobado por un
Decreto Legislativo de 1987. Los derechos pasivos son el dº a las pensiones que
causan los funcionarios cuando cesan en el servicio para sí o para sus familiares
frente a la vejez (pensión de jubilación), incapacidad, muerte y supervivencia
(pensión de viudedad, de orfandad y algunas a favor de los progenitores). Todas las
pensiones podrán ser de carácter ordinario, extraordinario o por razón de terrorismo.
◊ Ayuda familiar: que hace referencia a las ayudas por hijo y a la minusvalía.
◊ Mutualismo admvo: los funcionarios tienen sus propias mutualidades. A los
mutualistas se les reconocen derechos complementarios y prestaciones obligatorias
como la asistencia sanitaria.
35
Deberes de los funcionarios. Imparcialidad. Régimen de incompatibilidades:
Los deberes de los funcionarios están en el texto de 1964 (Arts. 76−82), en algunos
Reglamentos, en la legislación de incompatibilidad o la de secretos oficiales y en las
regulaciones de carácter disciplinario.
Deberes:
◊ El deber de consagrarse a la función. El cumplimiento de este deber se asegura
obligando al funcionario a residir en el municipio donde radique la oficina, aunque a
veces se puede autorizar que no sea así.
◊ Deber de obediencia jerárquica, que comprende el respeto y obediencia a las
autoridades y superiores jerárquicos así como acatar sus órdenes. Este deber es
recíproco los superiores también deben tratar con corrección a los inferiores. Ni los
militares ni los civiles deben obedecer órdenes contrarias a la Constitución ni a las
leyes.
◊ Deber de discreción y secreto profesional, que comporta que el funcionario no debe
divulgar los datos y noticias de que tiene conocimiento por su cargo y que puedan
perjudicar al servicio o que afecten a la vida privada de los ciudadanos. Está
garantizado en el Código Penal.
◊ En relación a los administrados, tienen no sólo un deber de cortesía, sino también el
de imparcialidad y desinterés.
◊ Un deber característico sobretodo de los militares, es el de actuar con dignidad y
honorabilidad.
◊ Deber de fidelidad a la Constitución.
Imparcialidad y régimen de incompatibilidades:
Un deber esencial de los funcionarios públicos es la imparcialidad que implica
limitaciones a la actuación de los funcionarios en su actividad política y privada.
◊ Actividad política de los funcionarios: a diferencia de los militares, a los funcionarios
civiles españoles se les ha permitido la más amplia actividad política y sindical que,
incluso, se fomenta. Pueden afiliarse a un partido político, a un sindicato, formar
parte de los órganos directivos de ambos, exteriorizar sus ideas en reuniones o medios
de comunicación, participar en procesos electorales estatales y locales, ocupar
puestos de libre designación política, etc. La LOPJ ha establecido una regulación
análoga para jueces y magistrados.
◊ Función pública y libertad de expresión: la libertad de expresión no está limitada por
preceptos expresos y, por tanto, su situación es como la del resto de los ciudadanos;
no obstante hay alguna limitación en la Ley de 1984 que califica como infracción
disciplinaria a alguna actuación en esa dirección (como las declaraciones en contra de
la Constitución).
◊ Función pública y actividades privadas: en el Dº Comparado, se ha impuesto como
regla gral la más rigurosa incompatibilidad. En España, la regla tradicional ha sido la
compatibilidad (la contraria), tanto para los funcionarios civiles como para los
militares, pero sobre los jueces ha pesado siempre una rigurosa incompatibilidad (Art.
389 LOPJ). Ahora, para todos los funcionarios públicos rige la Ley de
Incompatibilidades que es la Ley 53/84 de 26 de diciembre, desarrollada por dos
Reales Decretos, uno para los civiles y otro para los militares y que ha establecido la
incompatibilidad de dos puestos en el sector público aunque sigue aceptando la
compatibilidad en un segundo puesto en el sector público para funciones docentes y
36
sanitarias. La Ley insiste en la regla tradicional de estimar compatibles las
actividades privadas con un puesto en el sector público, salvo que esa actividad
implique colisión de intereses con la pública. Lo que hace la Ley es obstaculizar en lo
posible, el ejercicio de actividades privadas y, así, por una parte sujeta a una
autorización previa su ejercicio y, por otra parte, penaliza económicamente al
funcionario impidiéndose el desempeñar puestos que tienen un complemento
específico.
La responsabilidad de los funcionarios: civil, penal y disciplinaria.
La Ley 30/92 alude a esta responsabilidad en los Arts. 43 a 49 y el Art. 81 del texto
de 1964 se refiere también a esta cuestión y a las 3 formas (civil, penal y
disciplinaria).
A efectos de responsabilidad civil o penal, el concepto de funcionario se extiende al
personal laboral y a todos los que ejercen funciones y servicios públicos; sin
embargo, la responsabilidad disciplinaria sí que es exclusiva de los funcionarios y no
se aplica ni a los electivos ni a los eventuales, etc.
Responsabilidad penal:
Existe una resistencia de los jueces penales a conocer de las acciones penales contra
autoridades y funcionarios, por dos cuestiones: [1] Que existe una jurisdicción C−A y
[2] que existe una prejudicialidad admva. En todo caso, el título 19 del libro 2º del
Código Penal, se refiere a una serie de delitos: infidelidad en la custodia de
documentos, violación de secretos, malversación de caudales públicos, prevaricación,
cohecho, fraudes, etc.
Responsabilidad civil:
Arts. 145 y 146 Ley 30/92. Esta Ley elimina la posibilidad de que el perjudicado se
dirija directamente contra el funcionario Dos supuestos: [1] Responsabilidad del
funcionario frente al Eº por vía de regreso, si el Eº ha indemnizado a un perjudicado,
la Admón debe dirigirse contra el funcionario responsable siempre que éste haya
incurrido en dolo, culpa o negligencia graves (lo que se aprecia después de un
expediente admvo). [2] Responsabilidad directa del funcionario frente al Eº cuando el
perjudicado por la actuación del funcionario es la Admón; en este caso, la Admón
abrirá un expediente (con audiencia, etc.).
Responsabilidad disciplinaria:
Es la que se desarrolla en el interior de la relación entre la Admón y su funcionario en
garantía del cumplimiento por parte de éste de sus deberes y obligaciones con
sanciones que inciden en sus derechos. La sanción máxima que puede recibir un
funcionario es la separación del servicio o pérdida de la condición de funcionario (es
la misma sanción). Las faltas se recogen en la Ley de 1984 y en un Reglamento que
desarrolla concretamente el régimen disciplinario (Real Decreto 33/86 de 10 de
enero). Han establecido, tanto la Ley como el Reglamento, una tipificación de faltas
en [1] muy graves (incumplimiento del deber de fidelidad a la Constitución,
actuaciones discriminatorias contra los administrados, abandono del servicio, etc.),
[2] faltas graves (falta de obediencia debida a los superiores y autoridades y el abuso
de autoridad en el ejercicio del cargo, etc.), [3] faltas leves (incumplimiento
37
injustificado del horario y faltas de asistencia injustificadas).
Las sanciones están tipificadas en la Ley de 1984. Se reducen a 4 tipos: [1]
separación del servicio para faltas muy graves, [2] suspensión de funciones para
faltas graves o muy graves, [3] traslado con cambio de residencia para faltas graves o
muy graves, [4] apercibimiento (= aviso) para faltas leves.
La extinción de la responsabilidad disciplinaria tiene lugar [1] por el cumplimiento
de la sanción, [2] también por la muerte, [3] por la prescripción de la falta o de la
sanción, [4] por indulto [5] o por amnistía. La más importante causa es la
prescripción. El Reglamento establece los plazos de 2 años para las faltas graves, de 6
años para las muy graves y de 1 mes para las leves.
El procedimiento disciplinario:
El texto de 1964 remite al procedimiento sancionador de la Ley del Procedimiento
Admvo para la tramitación de esos expedientes disciplinarios para faltas graves y
muy graves. Hay que estar a la Ley 30/92 y al RD 33/86 de 10 de enero Como regla
gral, este Reglamento dice que debe existir un expediente admvo. Hay 3 fases en el
procedimiento: Iniciación, desarrollo y resolución.
Extinción de la relación funcionarial:
El Art. 37 de la Ley de 1964 recoge las causas por las que se pierde la condición de
funcionario a las que hay que añadir la muerte. El resto de causas son:
◊ Renuncia del funcionario a su condición: que deberá manifestarse por escrito y ser
aceptada formalmente por la Admón; no inhabilita para un nuevo ingreso a la función
pública.
◊ Pérdida de la nacionalidad española o de un país miembro de la UE cuando no se
adquiere a la vez la nacionalidad de otro Eº miembro.
◊ Sanción disciplinaria de separación del servicio, a resultas de la Comisión de una
falta muy grave y previa instrucción de un expediente; el sancionado queda
inhabilitado para volver a ingresar en la función pública.
◊ Sentencia penal que imponga al funcionario la pena principal o accesoria tanto de
inhabilitación absoluta (que supone la privación definitiva de todos los cargos y la
prohibición para obtener otro mientras dure la condena) como de inhabilitación
especial en el ejercicio de las funciones correspondientes al puesto de trabajo o
empleo especificado en la sentencia penal.
◊ Jubilación, normalmente por razones de edad, aunque puede ser por incapacidad
permanente u otras causas. Hay 3 tipos de jubilación:
◊ Jubilación forzosa: [1] a los 65 años se declara de oficio aunque desde el 1−1−97 se
puede prolongar voluntariamente la edad en activo anualmente hasta los 70 años. [2]
Por incapacidad permanente por una lesión o por un proceso patológico físico o
psíquico estabilizado e irreversible y que le incapacite para el desempeño de sus
funciones.
◊ Jubilación voluntaria: que se produce a petición del interesado y procede si ha
cumplido 60 años, 30 de los cuales hayan sido de servicio activo.
◊ Jubilación voluntaria e incentivada: para los que vienen de planes de empleo. Es
necesario que hayan cumplido 60 años y 30 de servicios efectivos La peculiaridad es
que tienen dº a una indemnización por una sola vez, cuya cuantía fijará el Gobierno,
teniendo en cuenta la última mensualidad que percibió.
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Derechos colectivos de los funcionarios:
Los derechos colectivos, cuyo soporte primero es el dº a constituir asociaciones
profesionales y sindicatos, son la aportación más significativa del Dº Laboral al
sistema de la función pública. En realidad, los derechos colectivos tienen el mismo
fundamento que los de los trabajadores (Dº Laboral sindicación, huelga y negociación
colectivas) con una salvedad Los miembros de seguridad tienen ciertas limitaciones.
IV. LA GARANTÍA PATRIMONIAL DEL ADMINISTRADO (I)
LA EXPROPIACIÓN FORZOSA.
INTRODUCCIÓN Y PRINCIPIOS GRALES.
Significado y alcance constitucional del dº de propiedad:
Ley de Expropiación Forzosa (LEF) de 16−12−54 y REF (Decreto) de 26−4−57.
La Constitución no ha considerado la propiedad como un DDFF. En la práctica es un
dº que puede regularse por Ley ordinaria y, por tanto, se puede defender ante los
Tribunales ordinarios. Está en los Arts. 33 y 53.1 CE. Frente a la concepción
tradicional del dº a la propiedad, surge en el siglo XIX la concepción como función
social Se garantiza al dueño de los bienes que se van a destinar a un fin social, una
indemnización. El Art. 33 CE cierra la evolución con un compromiso en el que, al
lado del reconocimiento explícito de la propiedad privada (se reconoce el dº a la
propiedad privada y a la herencia) y del carácter garantista de la expropiación (nadie
podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad
pública o interés social mediante la correspondiente indemnización y de conformidad
con lo dispuesto en las leyes) se impone la función social de la propiedad al decir
también ese Art, la función social de estos derechos delimitará su contenido.
Breve historia de la institución:
La expropiación se impone en el Dº moderno con la Declaración de los derechos del
hombre y del ciudadano (1879). Hay 2 versiones: una judicialista y otra admva. En la
judicialista se le da al juez el papel preponderante del procedimiento expropiatorio;
en la admva se margina al juez del procedimiento.
Después de muchas evoluciones, el modelo que triunfa en nuestro Dº con la LEF del
54, recoge 2 tipos de procedimientos que son el ordinario y el de urgencia (al final el
que más se usa es el de urgencia). Se produce una marginación definitiva del juez
civil, ahora el procedimiento se hace por C−A.
La CE de 1978 respeta este sistema y, posteriormente se han utilizado determinadas
técnicas de dudosa constitucionalidad como la utilización de las Leyes singulares o de
caso único que pueden usar tanto el Eº como las CCAA.
Concepto y objeto de la expropiación:
La LEF del 54 define la expropiación como cualquier forma de privación de la
propiedad o de derechos e intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren
las personas o entidades a que pertenecen, acordada imperativamente, ya implique
39
renta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su
ejercicio (Art. 1.1. LEF).
El objeto del procedimiento expropiatorio pueden ser, pues, los bienes inmuebles (lo
habitual), pero también los inmuebles e incorporales (derechos); no están incluidos
los derechos de la personalidad y los familiares (dº al honor, etc.).
No es necesario que la privación del dº sea total. La garantía expropiatoria incluye,
también, la privación de intereses patrimoniales legítimos, concepto que cubre los
gastos originados por las expropiaciones que den lugar al traslado de poblaciones,
como son los gastos de viaje, de transporte, los derivados del cambio forzoso de
residencia, etc.
El objeto expropiatorio ha de ser, en todo caso, una propiedad privada, excluyéndose
la posibilidad de expropiar bienes de dominio público.
Los sujetos de la expropiación forzosa:
Los sujetos de la expropiación forzosa son 3: el expropiante, el beneficiario y el
expropiado.
◊ El expropiante: la potestad expropiatoria y, por tanto, la condición de expropiante,
sólo se reconoce a los entes territoriales (el Eº, las CCAA, los Ayuntamientos y las
provincias. Art. 2 LEF). No pueden, salvo que una Ley lo autorice de forma expresa,
acordar la expropiación, los entes que integran la Admón institucional, que han de
pedirlo a la Admón territorial de que dependen. El Eº ejercita la potestad
expropiatoria por medio de sus órganos competentes en cada caso, correspondiendo
al Subdelegado del Gobierno la representación ordinaria en los Expedientes
Expropiatorios. Los entes territoriales expropiantes ejercen esa potestad, bien a favor
de sí mismos, o bien de otros beneficiarios en este caso, la expropiación del
expropiante es como la de un juez entre el beneficiario y el expropiado y ahí, ejerce
una potestad arbitral.
◊ El beneficiario: beneficiarios de la expropiación son los destinatarios de los bienes o
derechos expropiados o los favorecidos por los ceses de actividad y obligados, por
tanto, al pago del justiprecio. Esta condición de beneficiario puede coincidir con la de
expropiante o atribuirse a una persona pública o privada diferente. Se puede ser
beneficiario por causa de utilidad pública como por causa de utilidad social En el
primer caso, lo serán los entes territoriales, los institucionales y los concesionarios de
obras o servicios públicos; en el segundo caso, a parte de los indicados, podrá serlo
cualquier persona física o jurídica en la que concurran los requisitos señalados en la
Ley Especial necesaria en esos casos. Los beneficiarios deberán justificar su
condición al solicitar de la Admón expropiante la iniciación del expediente
expropiatorio; les corresponde impulsar el procedimiento formulando la relación de
bienes necesarios para el proyecto de obras, conviniendo con el expropiado la
adquisición de forma amistosa, actuando en la pieza separada del justiprecio pagando
o consignando en su caso, la cantidad fijada como justiprecio y abonando las
indemnizaciones de demora que legalmente procedan por los retrasos.
◊ El expropiado: ostenta esta condición en primer lugar, el propietario de la cosa o el
titular del dº de forma que con éstos se entenderán las actuaciones del expediente.
Hay que recordar que la Ley maneja un concepto amplio de la propiedad en el que se
incluyen titulares de derechos de obligación como los arrendamientos o, incluso,
precaristas (los que ocupan un inmueble sin ningún título). Salvo prueba en contra, la
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Admón considerará como expropiados a los que aparezcan como titulares de los
bienes o derechos en los Registros públicos o, en su defecto, a los que aparezcan con
ese carácter en Registros Fiscales y, finalmente, al que lo sea pública y notoriamente.
También son parte en el expediente los titulares de títulos contradictorios sobre el
objeto a expropiar y los de derechos reales e intereses económicos directos sobre la
cosa expropiable. Para que en ningún caso se paralice el Expediente, la Ley establece
las siguientes reglas:
◊ Las diligencias del Expediente se entenderán con el Ministerio Fiscal cuando no
comparezcan tras la publicación de la relación de bienes a que afecta la expropiación,
los propietarios o titulares o estuviesen incapacitados y sin tutor o persona que les
represente (Art. 5 LEF).
◊ Los que no puedan vender sin permiso o resolución judicial los bienes que
administren o disfruten, se considerarán autorizados para hacerlo en los supuestos de
expropiación, eso sí, depositándose las cantidades del justiprecio ante la autoridad
judicial para que le dé el destino previsto en las leyes (Art. 6 LEF).
◊ Las transmisiones de dominio o de cualquier otro dº o interés, no impedirán la
continuación de los expedientes de expropiación forzosa. Se considerará subrogado el
nuevo titular en los derechos y obligaciones del anterior (Art. 7 LEF).
EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO (I).
El ejercicio de la potestad expropiandi. La causa de la expropiación forzosa. La
declaración de utilidad pública o interés social:
Por causa de la expropiación forzosa, se entiende el motivo o finalidad que justifica el
apoderamiento de un bien o dº a favor de la Admón. Esa finalidad debe perdurar
durante un tiempo, pues de lo contrario surgiría el dº del expropiado a la reversión
(recuperar los bienes expropiados).
La vigente LEF amplía la causa de legitimación de la expropiación además de a los
supuestos de utilidad pública, a los de interés social. En la práctica admva, son
excepcionales las declaraciones expresas de utilidad pública. Lo más frecuente es [1]
que los procedimientos expropiatorios se funden en declaraciones legales genéricas
de utilidad pública o de interés social de determinadas categorías de actuaciones
sobre bienes o [2] declaraciones tácitas que se producen por la inclusión del inmueble
en un plan de obras, urbanístico o de otro tipo.
La necesidad de ocupación:
Declarada la utilidad pública o el interés social de una obra o finalidad determinada,
la Admón debe decidir sobre la adquisición de los bienes concretos que sean
estrictamente indispensables para el fin de la expropiación.
Este requisito cumple diversas funciones o finalidades: [1] Permite singularizar los
bienes a expropiar, [2] sirve para precisar quiénes son los expropiados y [3] sirve para
discutir la sustitución de los bienes elegidos por la Admón por otros alternativos para
el mismo proyecto o solicitar en caso de expropiación parcial de finca su
expropiación total cuando resulte antieconómico para el propietario la conservación
de la parte no expropiada. No se discute la oportunidad del proyecto ni cabe ofrecer
soluciones técnicas alternativas.
Procedimiento para cumplir lo anterior:
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Arts. 17 y ss. LEF. Los pasos son:
◊ Formulación por el beneficiario (que puede coincidir o no con el expropiante) de las
relaciones o derechos que considere de necesaria expropiación; relación que ha de ser
completa e individualizada en todos los aspectos. La relación se publicará en el BOE
y en el Boletín Oficial de la provincia y en uno de los diarios de mayor circulación de
la provincia, comunicándose a los Ayuntamientos donde radique la cosa a expropiar
que, además, lo expondrán en su tablón de anuncios.
◊ Recibida la relación de afectados, el Subdelegado del Gobierno abrirá un trámite de
información pública, concediendo un plazo de 15 días en los que cualquiera podrá
aportar datos para rectificar errores de la relación u oponerse por razones de fondo o
de forma a la necesidad de ocupación.
◊ El Subdelegado, previas las comprobaciones oportunas, resolverá en el plazo de 20
días, describiendo detalladamente los bienes y derechos a que afecta la expropiación
y designando nominalmente a los interesados con los que haya de entenderse
sucesivos trámites.
Para que la declaración de necesidad de ocupación sea válido se exige que exista
crédito presupuestario para la adquisición de la finca que se pretende expropiar bajo
sanción de nulidad de pleno dº.
Los efectos del acuerdo de necesidad de ocupación que ha de notificarse y publicarse
individualmente a los interesados, consisten en el juicio del procedimiento
expropiatorio, en la afectación de los bienes o derechos expropiados al fin de utilidad
pública o social, así como en la limitación de los derechos dominicales del
expropiado.
La fecha del acuerdo de necesidad es el dies a quo (=día a partir del cual) se inicia el
cómputo del plazo de 6 meses a que se refiere el Art. 56 LEF en relación con los
intereses de demora en el pago del justiprecio.
Contra el acuerdo de necesidad de ocupación cabe recurso sin limitación de motivos.
Una vez acordada la ocupación, la Admón no está obligada a mantenerla, pudiendo
revocarla y desistir de la expropiación respecto de determinados bienes o derechos.
Es necesario que la operación expropiatoria no se haya consumado con la ocupación
de los bienes o derechos, porque a partir de ese momento sólo se puede deshacer a
través del mutuo acuerdo o de la reversión.
El justiprecio. Naturaleza y criterios de valoración:
El tercer requisito de la expropiación forzosa es el justiprecio, que constituye la
indemnización económica compensatoria por la pérdida de la cosa o dº expropiado.
La regla del previo pago y la naturaleza del justiprecio:
La regla del previo pago que es presupuesto de la expropiación o transferencia de la
propiedad, ha sufrido un proceso degenerativo hasta la práctica dispensa, actuando el
justiprecio como una indemnización a posteriori. De hecho, la Constitución ha
sustituido la tradicional expresión de previo pago por la de mediante la
correspondiente indemnización.
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Criterios generales y reglas concretas de valoración:
La LEF, en su Art. 38 habla del justo precio, expresión que remite a la idea de cambio
de compra − venta y, en definitiva, de valor de mercado. Sin embargo, el T.
Constitucional en la STC de RUMASA, dijo que los criterios de valoración son
diversos y que los fija el legislador. La LEF no refiere el valor de mercado como
criterio único, aunque descarta la valoración fiscal de los bienes como criterio
exclusivo. La ausencia de un criterio preciso se sustituye por diversas reglas
especiales que están en la Ley, que no voy a citar porque han de entenderse derogadas
por la legislación del suelo y ordenación urbana (que veremos).
La jurisprudencia siempre ha presionado al alza en las valoraciones, considerando la
fiscal como un mínimo y teniendo en cuenta el valor de mercado de bienes similares
si están acreditados en el expediente. No faltan sentencias del T. Supremo que
identifican justo precio y valor de sustitución que provean al expropiado del dinero
suficiente para sustituir en su patrimonio el bien expropiado.
Valoración de terrenos por la legislación urbanística:
Al margen de la LEF, el Dº urbanístico, ha supuesto el nacimiento de normas
especiales para la valoración de los bienes inmuebles, valoraciones que se han
declarado aplicables a todo tipo de expropiaciones de terrenos para obras públicas.
La Ley del Suelo de 1998, establece que el valor de los suelos se determina en
función de su clase y situación urbanística y, en consecuencia, en unos casos no se
computan y en otros sí, los aprovechamientos edificatorios o plusvalías que el plan
atribuya.
Los terrenos no urbanizables no incluyen los aprovechamientos edificatorios y se
utiliza el criterio de comparación con los precios de terrenos análogos.
El valor del suelo urbanizable es el resultado de la diferencia entre el valor del
edificio completo, incluido el suelo menos el de su construcción, lo que pone de
manifiesto un método muy preciso para calcular el valor del mercado.
En el suelo urbano, el criterio es similar al suelo urbanizable.
Conceptos indemnizables y momento de la valoración:
El T. Supremo entiende que en los elementos integrantes de la valoración se
comprenden, en principio (ya que la Ley nada dice), todos los daños y perjuicios
patrimoniales incluyendo dicha indemnización en el justiprecio. No se indemnizan las
mejoras realizadas con posterioridad a la incoación (=iniciación) del expediente, a no
ser que se demuestren indispensables para conservar el bien; las mejoras hechas
anteriormente, sí que se indemnizan salvo las realizadas de mala fe. Tampoco se tiene
en cuenta el valor afectivo o sentimental que para el expropiado puedan tener los
bienes; todos estos efectos los despacha la Ley con una compensación alzada por
aquel concepto y así, el Art. 47 LEF dice que se abonará al expropiado, además del
justiprecio fijado con arreglo a los números anteriores, el 5% como premio de
afección. El T. Supremo ha declarado que en ese premio de afección están
comprendidos los daños psicológicos y no procede (el premio) cuando el justiprecio
se conviene de mutuo acuerdo, ni en los casos de indemnización por los perjuicios
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debidos a la expropiación parcial o en supuestos de división de finca, etc.
El momento de la valoración (Art. 36 LEF) se efectuará con arreglo al valor que
tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente del
justiprecio.
Los procedimientos de determinación del justiprecio:
Firme el acuerdo declaratorio de la necesidad de ocupación, se procederá a la fijación
del justiprecio que se tramita en pieza separada encabezada por la exacta descripción
del bien concreto que haya que expropiarse en expediente individual a cada uno de
los propietarios de los bienes expropiables, expediente que será único en los casos en
que el objeto de la expropiación pertenezca en comunidad a varias personas. El
expediente individual puede sustituirse por la tasación conjunta que se lleva a cabo
con un procedimiento que pasa por la fijación de precios según la calificación
urbanística del suelo, por la exposición al público y por la notificación a los afectados
para formular alegaciones, resolviendo el órgano autonómico competente. Si no hay
oposición a esa valoración se entiende aceptada; si la hay, se traslada al denominado
jurado de expropiación forzosa. En cualquier caso, la determinación del justiprecio
puede hacerse de dos formas:
◊ Por mutuo acuerdo: la Admón y el expropiado pueden convenir la adquisición de los
bienes o derechos de mutuo acuerdo y, si en el plazo de 15 días no se llegara a un
acuerdo, se seguirá el procedimiento ante el jurado de expropiación sin perjuicio de
que esa posibilidad negociadora se mantenga siempre abierta poniendo fin al
procedimiento. Cuando el beneficiario sea la Admón, se han de observar
determinadas cautelas para la validez del acuerdo. Cautelas: [1] Tiene que haber una
propuesta de la Jefatura de servicio; [2] un informe de los Servicios Técnicos; [3] una
fiscalización del gasto por la intervención; [4] el acuerdo del ministro o, en su caso,
del órgano correspondiente de la CCAA en la Admón local, los plenos de las
corporaciones tienen que ratificar esos acuerdos.
La jurisprudencia ha precisado que es la fecha de suscripción (=firma) del acuerdo
con el expropiado y no la aprobación por la autoridad competente, la determinante
para entender perfeccionado el negocio jurídico, que se califica de compra−venta
civil cuando es anterior y al margen del procedimiento expropiatorio considerándose,
sin embargo, un negocio jurídico−admvo cuando se celebra dentro del procedimiento
expropiatorio. No procede aplicar el 5% del premio de afección y que el precio
acordado se rechaza, en general, como valor de referencia de obligada observancia
para la determinación del justiprecio en otras expropiaciones.
◊ A través de la intervención de un órgano admvo arbitral que es el jurado provincial de
expropiación: es un procedimiento de fijación contradictoria del justiprecio. Cuando
no hay acuerdo sobre el justiprecio se impone la decisión de un árbitro que, en este
caso, es el jurado provincial de expropiación formado por: un Presidente (que será el
magistrado que designe el presidente de la Audiencia Provincial correspondiente) y
cuatro Vocales: [1] Un letrado del Eº de la respectiva delegación de Hacienda; [2] Un
funcionario técnico designado por la Jefatura Provincial correspondiente y que varía
según la naturaleza del bien objeto de expropiación; [3] Un representante de la
Cámara Agraria Provincial si la expropiación se refiere a una propiedad rústica o de
la Cámara de Propiedad Urbana, Cámara de Comercio, Industria o Navegación,
Colegio Profesional u Organización Empresarial según la clase de bienes o derechos
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objeto de expropiación; [4] Un notario.
El procedimiento de fijación contradictoria del justiprecio ante el jurado, se inicia
transcurridos 15 días desde la citación para el convenio voluntario sin haberse
alcanzado éste y, además, se hace en pieza separada en la que se recogerá un extracto
de las actuaciones intentadas para el mutuo acuerdo, así como una exacta descripción
del bien que ha de expropiarse. Los expropiados, en el plazo de 20 días, deberán
presentar la hoja de aprecio en la que se concreta el valor en que estima el expropiado
el objeto que se expropia, pudiendo alegar cuantas alegaciones estime pertinentes. La
valoración ha de ser motivada y podrá estar avalada por la firma de un perito. El
beneficiado, a continuación, habrá de aceptar o rechazar la valoración de los
propietarios en igual plazo de 20 días; si la acepta, se entenderá determinado el
justiprecio y si lo rechaza, formulará su propia hoja de aprecio que, a su vez, se
notificará al propietario, el cual (esta vez en el plazo de 10 días) podrá aceptarla o
bien rechazarla, empleando los métodos valorativos que juzgue más adecuados para
justificar su propia valoración real aportando las pruebas que considere oportunas. SI
el propietario rechaza la hoja de aprecio de la Admón o del beneficiario, el
expediente de justiprecio pasa al jurado provincial de expropiación que será el que
decida ejecutoriamente sobre el justo precio que corresponde a los bienes o derechos
objeto de expropiación; lo hará en el plazo máximo de 8 días prorrogables a 15
cuando la importancia de los intereses en conflicto aconsejen la inspección personal
sobre el terreno, de los bienes o derechos personales. Las resoluciones de este jurado
han de ser motivadas, no obstante, el T. Supremo viene dispensando de esta exigencia
legal al aceptar que la motivación sea mínima, escueta, sucinta. La resolución del
jurado, notificada a la Admón y al propietario, agota la vía admva y, por tanto, contra
ella sólo procede recurso C−A. La fecha del acuerdo o resolución constituye el dies a
quo (día a partir del cual) para la caducidad de la valoración que se produce por el
transcurso de 2 años sin que la cantidad fijada como justiprecio se pague o se
consigne, debiendo procederse entonces a una nueva valoración.
El pago del precio y las responsabilidades por demora. Intereses y retasación:
El justiprecio se pagará en el plazo máximo de 6 meses precisamente en dinero
(aunque puede caber la entrega de bienes similares en algunos casos) y previa acta
que se levantará ante el alcalde del término en que radiquen los bienes o derechos
expropiados; si bien el beneficiario y el expropiado podrán convenir otra forma y
lugar de pago, estando exento de toda clase de gastos, impuestos, etc.
Si el propietario se niega a recibir el precio, el beneficiario consignará el justiprecio
en la Caja General de Depósitos a disposición de la autoridad, lo que produce el
efecto del pago, a efectos de posibilitar la toma de posesión del bien o dº por el
beneficiario. El expropiado puede, no obstante, pedir que se le entregue la
indemnización hasta el límite en que exista conformidad quedando subordinada la
entrega provisional al resultado del litigio.
Si la Admón demora el pago más allá de los 6 meses, viene obligada al pago de
intereses y se le reconoce al perjudicado un dº de retasación del bien expropiado.
Pago de intereses:
La LEF prevé su abono al expropiado primero por el transcurso de 6 meses desde la
iniciación del expediente expropiatorio sin haberse determinado por resolución
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definitiva el justo precio de las cosas o derechos. Este interés se liquidará con efectos
retroactivos, una vez que el justiprecio haya sido fijado y desde que debió
determinarse; y en segundo lugar sobre la cantidad que se fije definitivamente como
justo precio devengándose el interés legal correspondiente a favor del expropiado
hasta que se proceda a su pago desde el momento en que hayan transcurrido 6 meses
desde su determinación.
La jurisprudencia a precisado que el devengo de ambas clases de intereses,
compatibles entre sí, es automático. Los Tribunales tienen el deber de pronunciarse
de oficio sobre ellos, incluso en ejecución de STC, aunque su pago no se haya
solicitado en vía admva. El dº a reclamarlos prescribe en el plazo de 5 años conforme
a la norma general de prescripción de los créditos contra la Admón. El tipo es el
interés legal del dinero que se publica todos los años en la Ley de Presupuestos
Grales. del Eº.
La retasación:
Es la segunda garantía del expropiado frente a los retrasos del procedimiento
expropiatorio, que consiste en el dº de exigir una nueva valoración adaptada a las
fluctuaciones del valor de la moneda si han transcurrido 2 años desde la fijación del
justiprecio sin haberse realizado el pago o su consignación.
La retasación se formula mediante solicitud acompañada de una nueva hoja de
aprecio ante la Admón, a partir del transcurso de 2 años, sin limitación de tiempo
salvo el plazo de 15 años para el ejercicio de acciones personales a que se refiere el
Art. 1.964 del Código Civil.
La nueva peritación no está vinculada por la original y debe realizarse con referencia
a la fecha de su presentación. Es válido que beneficiario y expropiado se pongan de
acuerdo para realizar la retasación mediante la actualización del justiprecio conforme
al IPC u otro que convengan.
La ocupación de los bienes expropiados. Momento de transferencia de la
propiedad:
La LED no precisa el momento en que se produce la tramitación de la propiedad de
los bienes o derechos expropiados. Aplicando el Art. 609 CC, la adquisición de la
propiedad por el beneficiario tendría lugar cuando previo el pago o depósito que hace
de título, éste toma posesión de los bienes, toma posesión u ocupación que puede
entenderse efectuada por la redacción del acta de ocupación, lo que no supone
necesariamente la entrega real con la presencia de las partes de los terrenos
expropiados. En cualquier caso, el momento de transferencia de la propiedad es
anterior e independiente del momento en que se cumpla el trámite no constitutivo de
la inscripción en el Registro de la Propiedad, para lo que son títulos bastantes el acta
de pago y de ocupación o, en su caso, el acta de consignación del precio o el
correspondiente resguardo de depósito.
EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO (II):
La expropiación urgente:
Este procedimiento consiste en una anticipación de la ocupación de los bienes que
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tiene lugar antes de la fijación definitiva del pago del justiprecio que se pospone para
el final del proceso.
El procedimiento se inicia con la declaración de la urgente ocupación de los bienes
afectados a que da lugar la realización de una obra o finalidad determinada. Al
Consejo de Ministros o a los Consejos de Gobierno de las CCAA corresponde hacer
esa declaración que implica la declaración de necesidad de ocupación y dará dº a la
ocupación inmediata. En el expediente que se eleva al Consejo de Ministros, deberá
figurar la oportuna retención de crédito con cargo al ejercicio en que se prevea la
conclusión del expediente expropiatorio y la realización efectiva del pago por el
importe al que ascenderá el justiprecio calculado en base a las reglas previstas en la
Ley.
La ocupación ha de ir precedida del levantamiento del acta previa a la ocupación
sobre los terrenos que han de ser expropiados previa notificación a los interesados
con una antelación mínima de 8 días. El día y hora señalados en la notificación se
presentarán, en la finca de que se trate, el representante de la Admón (=subdelegado
del Gobierno), acompañado de un perito y del alcalde o concejal en quien delegue y,
reunidos con los propietarios, levantarán un acta en la que describirán el bien o dº
expropiable haciendo constar todas las manifestaciones y datos que aporten unos y
otros y que sean útiles para determinar los derechos afectados, sus titulares, el valor
de aquéllos y los perjuicios determinantes de la rápida ocupación. Si son terrenos
cultivados, se hará constar el estado y la extensión de las cosechas, los nombres de
los cultivadores, el precio del arriendo, etc; si son fincas urbanas se reseñará el
nombre de los arrendatarios, el precio del alquiler y, en su caso, la industria que
ejerzan. Los interesados pueden hacerse acompañar de sus peritos y de un notario.
A la vista del acta previa de ocupación y de los documentos que obren o se aporten al
expediente, la Admón procederá a la formulación de las hojas de depósito previo a la
ocupación que se calcula, en principio, según valores fiscales; también se incluirán
las cifras de indemnización por el importe de los perjuicios derivados de la rapidez de
la ocupación, tales como mudanzas, cosechas pendientes y otras que se justifiquen.
Contra esta previa declaración de los perjuicios no cabe recurso, si bien el Jurado
Provincial, caso de disconformidad del expropiado, podrá reconsiderar la cuestión en
el momento de la determinación del justiprecio. Determinada la cantidad se procederá
a la consignación del depósito previo en la Caja Gral de Depósitos a no ser que el
expropiado prefiere percibirla renunciando a los intereses legales (Art. 52.4 LEF y 5
REF). Efectuada la consignación del depósito previo o percibido por el expropiado, la
Admón procederá a la inmediata ocupación del bien de que se trate, lo que deberá
hacer en el plazo máximo de 15 días.
Después de la ocupación, se tramitará el expediente del justiprecio por los trámites
del procedimiento ordinario, es decir, por acuerdo o por el Jurado de Expropiación y
se procederá al pago de las diferencias en la forma común.
El acta de ocupación, que se extiende después del pago con sus justificantes, será
título bastante para el registro de la propiedad y otros registros públicos; también,
cuando se acompañe del justificante de la consignación del precio o del resguardo del
depósito. Todos estos son títulos bastantes para la inscripción en el Registro de la
Propiedad.
La reversión expropiatoria. Concepto y fundamento. Causas habilitantes,
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procedimiento y efectos:
Concepto:
La reversión es el dº del expropiado o de sus herederos en el caso de no ejecutarse la
obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera
alguna parte sobrante de los bienes expropiados o desapareciese la afectación, es el dº
(en todos estos supuestos) de recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo
expropiado mediante el abono a quien fuera su titular, de una indemnización (Art. 54
LEF modificado junto al 55 por la Ley 38/1999 de 5 de Noviembre de Ordenación de
Edificación).
Fundamento/naturaleza jca:
La jurisprudencia, mayoritariamente, ve en la reversión una condición resolutoria del
negocio jurídico expropiatorio cuyos efectos no se producen ex lege (de forma
automática, por ministerio de la Ley), sino que precisan, para tener lugar, de un acto
por el cual la Admón reconozca el dº que a la misma asiste al expropiado.
Causas habilitantes/legitimadoras:
La reversión nace por tres causas:
◊ Por la no ejecución de la obra o la no implantación del servicio que se entiende
producida formalmente cuando la propia Admón manifiesta su propósito de no
llevarla a cabo (la obra) o de no implantarlo (el servicio), bien sea por notificación
directa a los expropiados, bien por declaraciones o actos admvos que impliquen la
inejecución de la obra que motivó la expropiación o el no llevar a cabo el
establecimiento del servicio; en todo caso, se entiende por no ejecución el transcurso
de 5 años desde la toma de posesión del bien o dº expropiados sin iniciarse la obra o
implantarse el servicio y, también, cuando la ejecución de la obra o las actuaciones
para el establecimiento del servicio estén suspendidas más de 2 años por causas
imputables a la Admón o al beneficiario de la expropiación.
◊ La reversión nace, en segundo lugar, por la existencia de bienes sobrantes que
requiere, además, que no hayan transcurrido 20 años desde la toma de posesión. La
determinación de la existencia de los bienes sobrantes, ha planteado problemas
cuando la utilización de los bienes no es directa, como en el caso de fincas no
ocupadas materialmente por los embalses para cuya construcción se expropiaron pero
que quedan dentro de su zona de influencia y, en ese caso, la jurisprudencia ha
entendido que existe el dº a la reversión. Otro ejemplo es el subsuelo de una finca
expropiada para hacer una vía pública y que, años después, se destina a aparcamiento
subterráneo Ahí la jurisprudencia del T. Supremo ha rechazado la reversión.
◊ Por la desafectación de los bienes o derechos de la finalidad o servicio público para la
que fueron expropiados; no es necesario un acto de desafectación expresa para que se
entienda producida, basta con que se abandonen los fines para los que se expropiaron
los bienes.
Procedimiento:
Corresponde resolver sobre la reversión a la Admón en cuya titularidad se haya el
bien o dº en el momento en que se solicite aquélla. El procedimiento se inicia
mediante una solicitud en el plazo de un mes a contar [1] desde el día siguiente a la
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notificación formal del acto que diere lugar a la reversión o [2] desde que el
expropiado comparezca en el expediente y se dé por notificado de las declaraciones,
disposiciones o actos admvos que impliquen la inejecución de la obra o el
establecimiento del servicio que motivaron la expropiación o, por último, un mes
desde que transcurran los plazos de 5 y 2 años que antes hemos señalado.
El Subdelegado del Gobierno o Admón expropiante resolverán, previo informe de la
Admón interesada y audiencia del beneficiario. Evidentemente se trata de una
resolución reglada, no discrecional y contra la misma cabe recurso de alzada ante el
Ministro competente y posterior recurso C−A.
Efectos:
La reversión obliga a la devolución de los bienes al expropiado, aunque no siempre
procede la reversión in natura, por ejemplo, cuando la utilización del bien ha
provocado una alteración que hace imposible su devolución, entonces cabe, en esos
casos, traducir el dº reversional en una indemnización de daños y perjuicios (Art. 66
REF).
Para que la devolución de los bienes expropiados tenga lugar, el expropiado deberá
devolver el justiprecio al beneficiario de la expropiación. Si no han transcurrido 2
años desde la expropiación, el justiprecio es el mismo y si han transcurrido, se hace
una nueva valoración basada en el valor de la finca en el momento de solicitar la
recuperación con arreglo a las normas para determinar el justiprecio.
Las expropiaciones especiales:
El título III de la LEF regula los supuestos especiales de expropiación. Algunos son:
◊ Expropiación por zonas o grupos de bienes.
◊ Expropiación de bienes de valor artístico, histórico y arqueológico.
◊ Expropiación por entidades locales o por razón de urbanismo.
◊ Expropiación que dé lugar al traslado de poblaciones (Ej construcción de pantanos).
◊ Expropiación por razones de defensa nacional y seguridad del Eº (que se conoce
como requisa en tiempos de guerra).
NOTA SOBRE EL TEMA: Cualquier cuestión en materia expropiatoria se ventila
en la vía C−A.
PARTE V: LA GARANTÍA PATRIMONIAL DEL ADMINISTRADO (II)
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMÓN.
PPIOS. GRALES. DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL:
Concepto:
La responsabilidad patrimonial es una institución que permite exigir de la Admón la
indemnización por daños y perjuicios que ocasiona la actividad de los poderes
públicos en el patrimonio de los ciudadanos. El ppio de la responsabilidad del Eº está
consagrado en el Art. 106 CE, que dice: los particulares, en los términos establecidos
por la Ley, tendrán dº a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y
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derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia
del funcionamiento de los servicios públicos.
El origen de esta institución es la legislación franquista que aborda decididamente la
regulación de la responsabilidad admva (Arts. 121 y 122 LEF) y esa fórmula es la que
pasa a la Constitución del 78 (Art. 106) y, después, a la Ley 30/92 (Arts.. 139 y ss.).
Por último, destacar dos notables circunstancias producidas en los últimos tiempos:
◊ Que la aceptación de la responsabilidad del Eº antes reducida a la actividad del poder
ejecutivo, ahora se extiende al poder legislativo y al judicial.
◊ Que los términos en que se admite esa responsabilidad superan en generosidad a los
de la responsabilidad extracontractual del Dº Civil (Art. 1.902 CC).
Fundamento:
Es suficiente, dice la Ley 30/92, que el daño sea consecuencia del funcionamiento
normal o anormal de los servicios públicos, lo que significa que nuestra fórmula legal
engloba tanto los supuestos de responsabilidad por falta de servicio como los
supuestos de responsabilidad sin falta de servicio.
Presupuestos básicos de la imputación:
Son 3:
◊ El servicio público como actividad admva o función estatal: el término servicio
público que utiliza la Ley, debe entenderse como sinónimo de actividad admva,
comprendido la actividad de servicio público en sentido estricto o prestacional
(medicina, educación, etc.), así como la de policía, la sancionadora y la arbitral. La
actividad admva puede ser por acción u omisión y, así, hay condenas a la Admón. En
cuanto al retraso de la actividad admva, la jurisprudencia ha precisado, en gral, que
no son daños indemnizables los generados por la demora en la tramitación de un
expediente porque el retraso burocrático tiene cauces específicos de solución a través
del recurso de queja o imputando el retraso a una falta del administrado. Desde otra
perspectiva, la actividad admva que da lugar a la responsabilidad, puede ser una
actividad material o una actividad jca, por ejemplo que se dicte un reglamento o un
acto admvo que provoque daños. Es esencial determinar el ámbito personal de la
responsabilidad admva y comprende, no sólo a los funcionarios en sentido estrcto,
sino a todo tipo de autoridades, empleados o contratados a cualesquiera agentes que
desempeñen, aunque sea de forma ocasional, esas funciones o actividades así lo ha
entendido la Ley 30/92 vigente que, en el Art. 144 se refiere al régimen de
responsabilidad de las autoridades y del personal al servicio de la Admón. Una
excepción se produce con las profesiones oficiales como notarios, corredores de
comercio y los registradores de la propiedad y mercantiles, que responden a título
personal (lo que se corresponde con su sistema retributivo). La Admón no responde
de los daños originados por los concesionarios de un servicio público vinculados a
ella por un contrato admvo de gestión de servicios (Por ejemplo, servicio de recogida
de basuras) y, en esos casos, la responsabilidad es a cargo del concesionario y se
sustanciará en el ejercicio de una actividad arbitral por la Admón concedente, ante la
cual, dirigirá la reclamación el administrado.
◊ Funcionamiento anormal del servicio. La falta de personal de los funcionarios: es el
caso en que el servicio no ha funcionado, ha funcionado defectuosamente o lo ha
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hecho con retraso. El Dº francés distingue entre lo que es una falta de servicio y una
falta personal del funcionario, en cuyo caso, se imputa a éste los daños originados en
ese concepto; la doctrina española lleva, sin embargo, al límite la responsabilidad de
la Admón y la jurisprudencia sigue parecido camino sin hacer esfuerzos en distinguir
la falta del servicio de la falta personal del funcionario, afirmando que para imputar
los daños a la Admón carece de trascendencia que el daño sea consecuencia de la
conducta culposa o negligente del funcionario, pues éste se haya integrado en la
organización admva y actúa desempeñando las funciones que en ella tiene
encomendadas. En el mismo sentido, los Arts. 142 y 145 de la Ley 30/92, admiten la
responsabilidad de la Admón incluso, cuando la autoridad o funcionario ha actuado
con dolo, culpa o negligencia graves, en cuyo caso, la acción de responsabilidad se
dirigirá contra la Admón debiendo, después, ésta ejercitar la acción de regreso contra
el funcionario en reclamación de los citados daños.
◊ El funcionamiento normal como causa de imputación: en ppio debieran incluirse,
únicamente, los daños cuasi expropiatorios y no los derivados de accidentes; no
obstante, la doctrina y la jurisprudencia han sido generosas a la hora de incluir los
daños de accidente originados por el mero riesgo de la presencia de la Admón, por la
actuación de un servicio o utilización de un bien público salvando, únicamente, los
casos de fuerza mayor, con independencia de la existencia de toda culpa objetiva del
servicio o subjetiva del funcionario. Por eso, el problema jurídico se reduce a
deslindar el concepto del caso fortuito del que responde la Admón, de la fuerza
mayor, en que su responsabilidad quedaría excluida. Fuerza mayor es aquella extraña
a la organización admva, normalmente imprevisible para la conducta racional y
previsora de cualquier persona y absolutamente irresistible. SI el daño lo provoca, por
el contrario, un caso fortuito, es decir, una causa que pudo y debió ser prevista
(aunque sea remotamente), no excluye la responsabilidad. Además, por si fuera poco,
a la Admón se le imputa la carga de probar la concurrencia de fuerza mayor.
LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD.
La lesión: daños resarcibles y conceptos indemnizatorios.
La Ley 30/92 extiende el deber de indemnizar a toda lesión que los particulares
sufran en sus bienes y derechos (Art. 139) y que éstos no tengan el deber de soportar,
usando la misma fórmula que el Art. 106 CE. Pero no todo daños que no hay
obligación de soportar es indemnizable, sino que es necesario que, además, sea un
daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una
persona o grupos de personas. La jurisprudencia incluye, entre los daños
indemnizables, los causados a la propiedad y demás derechos reales y también los
causados al cuerpo de la víctima, los daños corporales, así como los producidos por
el dolor físico. En cuanto a los daños morales, la dificultad de valorarlos llevó
inicialmente a la jurisprudencia a su eliminación como concepto indemnizable. Más
recientemente, otra jurisprudencia más generosa admite el resarcimiento de tales
daños como los ocasionados a los parientes o pareja de la víctima.
Daño efectivo: la Ley exige que el daño indemnizable sea efectivo (Art. 139.2 Ley
30/92). Se excluyen los daños eventuales o simplemente posibles. Como dice la
jurisprudencia, para ser resarcible el daño, ha de consistir en un daño real y no en
meras especulaciones sobre perjuicios o pérdidas contingentes o dudosas.
Evaluación económica: daño evaluable económicamente. Este requisito no
presenta dificultad cuando se trata de bienes o derechos sobre cosas materiales porque
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la evaluación se hará conforme a los precios de mercado de cosas análogas a la
perecida. Cuando la evaluación es prácticamente imposible porque no hay elementos
de comparación económica, como en los dolores físicos o psíquicos, la jurisprudencia
prescinde prácticamente del requisito de la evaluación, pero acepta la responsabilidad
por más que su estimación se haga con criterios opinables. La evaluación económica
no es necesario apreciarla en la reclamación admva, ni siquiera en la demanda porque
su concreción cuantitativa puede relegarse al período de ejecución de la sentencia.
La exigencia de la individualización del daño en relación a una persona o grupo
de personas: se orienta a excluir el resarcimiento de los daños derivados de medidas
grales y, por eso, el daño ha de concretarse en el patrimonio del afectado sin ser una
carga común que todos los administrados tengan el deber de soportar.
El daño o la lesión ha de ser antijurídico: es decir, debe tratarse de un daño que el
administrado no tiene el deber jurídico de soportar discriminadamente dentro del
colectivo al que alcance la gestión admva, según reiterada jurisprudencia. Por ello, no
hay responsabilidad, por ejemplo, por el ejercicio de la potestad reglamentaria como
la urbanística.
La relación de causalidad:
La Ley 30/92 dice que la lesión, para ser indemnizable, debe ser consecuencia del
funcionamiento normal o anormal del servicio público (Art. 139.1) Ése es el nexo
causal de todo sistema de responsabilidad. Dos son las teorías de mayor aceptación:
◊ La equivalencia de las condiciones, que considera como causa del daño todos los
hechos o acontecimientos que contribuyen a su producción de forma que sin su
concurso, el daño no se habría producido.
◊ La teoría de la causación adecuada, que obliga, cuando son varios los hechos que
participan en la génesis del daño, a seleccionar uno de ellos (cosa no siempre fácil) y
carga sobre él la responsabilidad entera sin perjuicio de que éste pueda reclamar de
los otros la parte que les corresponde por su participación.
La relación de causalidad se excluye y, con ella, la responsabilidad cuando se dan
determinadas causas de exoneración:
◊ La Ley sólo la descarta cuando concurre fuerza mayor (Art. 139 Ley 30/92). La
esencia de la fuerza mayor radica en su externidad respecto del bien o patrimonio que
resulta dañado y en la imposibilidad de evitar o resistir su producción.
◊ En principio, también debería eliminar la relación de causalidad el hecho de un
tercero, es decir, la acción de una persona distinta del autor del daño o de la propia
víctima. Nuestro TS ha evolucionado desde una posición cerrada, que exigía la
relación directa entre la actuación exclusiva de la Admón y el resultado dañoso sin
interferencias, de la conducta de un tercero que, de producirse, excluía la
responsabilidad admva al extremo contrario, del que es un ejemplo la STC 5/11/1974
que condenó a la Admón por los daños a súbditos españoles en Guinea Ecuatorial
producidos en realidad por las medidas tomadas contra ellos por el Presidente de
Guinea en represalia por unas noticias aparecidas en la prensa española que le
perjudicaban. Se inicia así una tendencia hacia la admisión de un concurso causal
entre el hecho de un tercero y la actuación admva, de forma que el hecho del tercero
no exonera a la Admón cuando éste ha infringido un deber de vigilancia (culpa in
vigilando) sobre la actividad del productor del daño. Sin embargo, si el hecho del
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tercero es un atentado terrorista, el TS no viene apreciando esa infracción del deber
de vigilancia.
◊ También tiene virtud exoneratoria, en principio, la falta o culpa de la víctima. Nuestra
jurisprudencia considera que el dº al resarcimiento no se excluye por la concurrencia
causal entre la culpa de la Admón y la culpa del perjudicado (STC 12/5/1982).
◊ También puede excluir o disminuir la responsabilidad de la Admón la conducta de
otra Admón. Es lo que la Ley llama la responsabilidad concurrente de varias
Admones Públicas. En este caso, la regla gral es la solidaridad, de modo que el
perjudicado puede dirigirse a cualquiera y exigir la totalidad de la reparación. Si la
responsabilidad se puede determinar, cada Admón asumirá la que le corresponde y
ello obliga al perjudicado a reclamar a cada una de ellas su parte.
La reparación patrimonial: extensión y valoración:
El punto de partida es el concepto de indemnización referido en el Art. 106 CE Toda
lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos. Concepto que apunta a la
reparación integral de los daños. Debe comprender, en consecuencia, tanto el daño
emergente como el lucro cesante, criterio que se aplica a las indemnizaciones por
causa de muerte o por lesiones.
En cuanto a los criterios de valoración, la Ley remite a los establecidos en la
legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y determinadas normas
aplicables ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado
(Art. 141.2 Ley 30/92). La falta de referencia para el cálculo de la indemnización
(Art. 141.3), que remite el cálculo de la cuantía de la indemnización con referencia al
día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la
fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice
de precios al consumo, fijado por el INE (Instituto Nacional de Estadística) y de los
intereses que procedan por demora en el pago.
Por último, en cuanto a la forma del pago, la Ley admite como novedad la
indemnización en especie, además de en dinero, de una sola vez o mediante pagos
periódicos cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convengan
al interés públicos siempre que exista acuerdo con el interesado (Art. 140.4 Ley
30/92).
La reclamación y el procedimiento de responsabilidad:
El procedimiento de las reclamaciones por daños contra la Admón está regulado en la
Ley 30/92 y en el Reglamento de Responsabilidad Patrimonial (RD 429/1993 de 26
de marzo).
La reclamación debe formularse en el plazo de 1 año. El día inicial del cómputo es
aquel en que se ha producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se
manifiesta su efecto lesivo. Esta regla gral tiene 2 excepciones:
◊ Para los daños personales, el plazo empieza a contarse desde la curación o la
determinación del alcance de las secuelas.
◊ Para los derivados de la nulidad de un acto, la reparación puede pedirse a partir del
año de la declaración admva o judicial de aquélla.
El procedimiento ordinario:
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Se iniciará de oficio o por reclamación de los interesados (Art. 142.1 Ley 30/92). En
este último caso, la solicitud debe dirigirse al Ministro o al Consejo de Ministros, si
una Ley así lo dispone, o a los órganos correspondientes de las CCAA o de las
entidades que integran la Admón local (Art. 142.2).
El diseño de este procedimiento ofrece como novedad la previsión de una
terminación convencional (por acuerdo). En cualquier momento anterior al trámite de
audiencia, el órgano competente, a propuesta del instructor, podrá considerar o
acordar con el interesado la terminación convencional del procedimiento mediante
acuerdo indemnizatorio. También durante el trámite de audiencia, lo haya hecho
antes o no, el interesado podrá proponer al órgano instructor la terminación
convencional del procedimiento fijando los términos definitivos del acuerdo
indemnizatorio que estaría dispuesto a suscribir.
Concluido el trámite de audiencia y en 10 días, el expediente pasará a informe
preceptivo y no vinculante del Consejo de Estado u órgano consultivo
correspondiente de la CCAA, que deberá emitirlo en 2 meses.
Tanto los dictámenes como la resolución deberán pronunciarse sobre la existencia o
no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión
producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de
la indemnización. Transcurridos 6 meses sin resolución expresa o sin formalización
de acuerdo, se entenderá desestimada la reclamación (Arts. 8−10 Reglamento).
El procedimiento abreviado:
La Ley admite un procedimiento abreviado aplicable cuando se entiende que son
inequívocas la relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento del servicio
público, la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización.
Consiste en esencia, este procedimiento abreviado, en el ahorro de tiempo por la
innecesariedad de actuaciones probatorias y la reducción a 5 y 10 días de los plazos
para solicitar y emitir el informe los órganos consultivos señalados. El plazo del
silencio, en este caso, es de 30 días y es negativo.
Distinto es el sistema de reclamación cuando los daños han sido ocasionados por un
acto admvo contra el que se ha interpuesto un recurso. En este caso, la pretensión
indemnizatoria puede acumularse en el proceso a la pretensión de la anulación del
acto, lo que puede hacerse en la propia demanda y también puede hacerse separado
dentro del año siguiente al momento en que la sentencia anulatoria sea firme. En el
caso de los servicios públicos concedidos (concesiones), la reclamación se dirigirá a
las mismas autoridades admvas antes mencionadas, acompañando las pruebas con
copia para su traslado y audiencia al concesionario. A la vista de la respuesta de éste,
la Admón resolverá sobre la procedencia o no de la reclamación y contra ese acto
admvo, de naturaleza arbitral, cualquiera de las partes podrá interponer recurso
Contencioso−Admvo.
Competencia exclusiva de la jurisdicción C−A:
El Art. 2 apdo. e de la LJCA establece con claridad que cualquier acción de
responsabilidad patrimonial de la Admón ha de ventilarse en la vía C−A.
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LA RESPONSABILIDAD POR ACTOS DE LA ADMÓN DE JUSTICIA:
El Art. 139.4 de la Ley 30/92 remite la responsabilidad patrimonial del Eº por el
funcionamiento de la Admón de Justicia a lo establecido por la LOPJ. Declara la
responsabilidad del Eº por los daños causados en cualesquiera de los bienes o
derechos de los particulares. También aquí se exige que el daño alegado sea efectivo,
evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de
personas, sin que la mera revocación o anulación de las resoluciones judiciales
presuponga por sí sola dº a indemnización.
La reclamación se dirigirá al Ministerio de Justicia en el plazo de 1 año a partir del
día en que pudo ejercitarse la acción y la tramitará con arreglo a las normas
reguladoras de la responsabilidad patrimonial del Eº, procediendo recurso C−A en
caso de denegación (Art. 239.2 LOPJ).
Esta Ley regula 2 clases de responsabilidad por el defectuoso funcionamiento de la
Admón de Justicia, si bien al margen del ejercicio estricto de esa función, los aparatos
judiciales pueden ocasionar daños por el funcionamiento anormal de los que debe
responder igualmente el Eº Las 2 clases de responsabilidades son:
◊ Responsabilidad por error judicial. En este caso, la reclamación exige que antes de la
reclamación al Ministerio de Justicia, tal error judicial sea expresamente declarado o
reconocido por un Tribunal. Esa declaración puede resultar directamente de una
sentencia dictada en virtud de recurso de revisión o con arreglo a un procedimiento
especial recogido en el Art. 293 LOPJ.
◊ Responsabilidad por prisiones indebidas. La especialidad de esta responsabilidad por
detenciones indebidas cuando el acusado haya sido absuelto por inexistencia del
hecho imputado o cuando, por esta misma causa, haya sido dictado auto de
sobreseimiento libre, consiste en la determinación de la cuantía de la indemnización
en función del tiempo de privación de libertad y de las consecuencias personales y
familiares que se hayan producido (Art. 294 LOPJ).
La responsabilidad del Eº por actos o normas del poder legislativo:
Los supuestos centrales de la responsabilidad legislativa son aquellos en que la Ley
produce una desposesión de bienes o servicios de entes privados o de actividades
lícitas a favor del sector público. En este caso, la indemnizabilidad se justifica en tres
Arts. 9.3, 14 y 33.3 CE. Ésta es la solución que han adoptado algunas leyes
sectoriales.
Más difícil de resolver son los supuestos de simple prohibición de una actividad por
razones de riesgo o peligro. En estos casos, el reconocimiento del dº a la
indemnización por la privación de los derechos ya ejercitados es incuestionable en
función de los principios constitucionales de igualdad y de prohibición de la
arbitrariedad, por ejemplo, cierre de establecimientos, destrucción de materiales de
industria, etc.
Por último, está el caso de los daños ocasionados por leyes que una STC del TC
declare después nulas. Dichos daños deben ser indemnizados en la forma y medida en
que lo son los originados por una disposición reglamentaria que se declare ilegal, sin
prejuzgar que los daños se hayan producido por el simple hecho de la anulación.
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En todo caso, propiciar la responsabilidad de los poderes legislativos tiene hoy una
importancia capital a la vista de las CCAA que caen en la tentación de gobernar por
leyes, que son irrecurribles por los administrados. Por eso, es criticable el intento de
la Ley 30/92 de remitir a cada Ley estatal o autonómica, gral o particular, el régimen
propio de la responsabilidad derivada de actos legislativos. Criticable porque puede
ser derogada por otra Ley en cualquier momento y porque es inconstitucional por
regular en una Ley ordinaria una cuestión, la de la responsabilidad legislativa, que
sólo puede hacerse mediante preceptos constitucionales.
PARTE VI: EL PATRIMONIO DE LAS ADMONES PÚBS:
PATRIMONIO DE LAS ADMONES PÚBS (I):
Concepto:
Ley 33/2003 de 23 de noviembre Ley de los Patrimonios de las Admones Púbs.
El patrimonio de las Admones Púbs está constituido por el conjunto de sus bienes y
derechos cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel, en
virtud del cual, les hayan sido atribuidos (Art. 3 de la Ley).
No se incluye el dinero de la Admón, los valores, créditos y recursos financieros.
Clasificación:
Art. 4 de la Ley Por razón del régimen jurídico al que están sujetos los bienes o
derechos que integran el patrimonio de las Admones Púbs pueden ser de 2 tipos:
◊ Bienes de dominio público o demaniales: que son los que, siendo de titularidad
pública se encuentren afectados al uso gral o al uso público, así como aquellos a los
que una Ley les otorgue ese carácter (Art. 5); en todo caso, lo son los del Art. 132.2
CE y también los inmuebles de su titularidad que alojen servicios, oficinas o
dependencias de sus órganos. Se regirán por sus leyes especiales y, en su defecto, por
esta Ley, supletoriamente se les aplicarán las normas de Dº Admvo y, en su defecto
las de Dº Privado.
◊ Bienes de dominio privado o patrimoniales: que son los que, siendo de titularidad de
las Admones Púbs, no tengan el carácter de demaniales; en todo caso, lo son los
derechos de arrendamiento, los valores y títulos representativos de acciones y
participaciones en sociedades mercantiles, derechos de propiedad incorporal. Estos
bienes se regirán por la Ley 33/2003 y, supletoriamente por las normas de Dº Admvo
y de Dº Privado (Art. 7).
Patrimonio del Eº:
Según el Art. 9 de la Ley, está integrado por el patrimonio de la Admón Gral del Eº y
los patrimonios de los organismos públicos que se encuentren en relación de
dependencia o vinculación con la misma.
La competencia sobre su gestión, admón y explotación corresponde al Ministerio de
Hacienda a través de la Dirección Gral del Patrimonio del Eº.
Adquisición de bienes y derechos:
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Según el Art. 15 de la Ley, las Admones Púbs podrán adquirir bienes y derechos por
cualquiera de los modos previstos en el ordenamiento jco y, en particular, por los
siguientes:
◊ Por atribución de la Ley.
◊ A título oneroso, con ejercicio o no de la potestad de expropiación.
◊ Por herencia, legado o donación.
◊ Por prescripción (usucapión).
◊ Por la simple ocupación.
Con carácter gral, dice el Art. 16: Los bienes y derechos de la Admón gral del Eº y
sus organismos públicos se entienden adquiridos con el carácter de patrimoniales,
sin perjuicio de su posterior afectación al uso gral o al servicio público.
Protección y defensa del patrimonio:
Las Admones púbs están obligadas a proteger y defender su patrimonio, a tal efecto,
protegerán sus bienes y derechos adecuadamente, procurarán su inscripción registral
y ejercerán las potestades admvas y acciones judiciales que sean procedentes para
ello (Art. 28 Ley).
Los bienes y derechos de dominio público o demaniales son, conforme al Art. 30.1
inalienables (no se pueden enajenar), imprescriptibles e inembargables. Por su parte,
los bienes y derechos patrimoniales podrán ser enajenados siguiendo el
procedimiento y previo el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos. No
es posible transigir judicial ni extrajudicialmente sobre los bienes y derechos del
patrimonio del Eº ni someter a arbitraje las contiendas sobre ellos, si no es a través de
un Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Ministerio de Hacienda y
previo el dictamen del Consejo de Eº en pleno.
El inventario patrimonial:
Las Admones están obligadas a inventariar los bienes y derechos que integran su
patrimonio (en el caso del Eº, el Art. 32 se refiere al denominado inventario gral de
bienes y derechos del Eº). El mismo Art. 32, en el apdo. 4, establece que el inventario
patrimonial de las CCAA, entes locales, etc. incluirá, al menos, los bienes inmuebles
y los derechos reales sobre los mismos.
El inventario gral de bienes y derechos del Eº está a cargo del Ministerio de Hacienda
y su llevanza compete a la Dirección Gral del Patrimonio del Eº.
Régimen Registral:
Según el Art. 36 de la Ley, las Admones Púbs deben inscribir en los correspondientes
registros, los bienes y derechos de su patrimonio. La inscripción la solicitará el
órgano que haya adquirido el bien o dº, o bien, el que tenga su admón y gestión; en
todo caso, en los expedientes que se instruyan para la inscripción de bienes o
derechos de la Admón Gral del Eº, deberá emitir informe la Abogacía del Eº.
Facultades y prerrogativas para la defensa de los patrimonios públicos:
Para la defensa de su patrimonio, las Admones Púbs tendrán las siguientes facultades
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y prerrogativas:
◊ Investigar la situación de los bienes y derechos que, presumiblemente, pertenezcan a
su patrimonio. Ello ocurre cuando no les conste, de modo cierto, esa titularidad; la
competencia es del Director Gral del Patrimonio del Eº. En los expedientes será
obligatorio el informe de la Abogacía Gral del Eº o del órgano correspondiente, en su
caso. En cuanto al procedimiento a seguir, la Ley se remite al desarrollo
reglamentario estableciendo unos criterios concretos. Aquí está regulado lo que se
conoce como premio por denuncia (=recompensa).
◊ Deslindar, en vía admva, inmuebles de su titularidad. Podrán hacerlo cuando los
límites con los bienes pertenecientes a terceros sean imprecisos o existan indicios de
usurpación. La incoación del procedimiento corresponde al Director Gral del
Patrimonio del Eº y lo resuelve el Ministerio de Hacienda, y en cuanto al
procedimiento es igual que el 1 (el punto anterior).
◊ Recuperar de oficio la posesión indebidamente perdida sobre sus bienes y derechos.
Si son demaniales, esta potestad se podrá ejercitar en cualquier tiempo y si son
patrimoniales, el procedimiento ha de notificarse antes de transcurrir 1 año contado
desde el día siguiente a la usurpación; después sólo cabe la acción civil
correspondiente. En cuanto al procedimiento igual que los dos puntos anteriores. El
competente para iniciar el procedimiento es el Delegado de Economía y Hacienda,
dando cuenta al Director Gral del Patrimonio del Eº, que también puede iniciarlo
directamente.
◊ Desahuciar en vía admva a los poseedores de los inmuebles demaniales, una vez
extinguido el título que amparaba la tenencia puede hacer uso de esta facultad cuando
decaigan o desaparezcan el título, las condiciones o las circunstancias que
legitimaban su ocupación por terceros. Será necesaria la previa declaración de
extinción o caducidad del título, se efectuará en vía admva previa instrucción del
pertinente procedimiento con audiencia del interesado. La resolución será
inmediatamente ejecutiva, sin perjuicio de los recursos que procedan. Conforme a lo
establecido a la Ley, se concederán al ocupante 8 días para desocupar y, si éste no
atiende, se seguirá la ejecución conforme al título 6º de la Ley 30/92, pudiendo
solicitarse para el lanzamiento el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Eº o la imposición de multas coercitivas de hasta un 5% del valor de los bienes
reiteradas cada 8 días.
PATRIMONIO DE LAS ADMONES PÚBS (II):
Bienes y derechos públicos. Afectación, desafectación y mutación de destino de
los bienes y derechos:
Afectación:
Según el Art. 65 de la Ley, la afectación determina la vinculación de los bienes y
derechos a un uso gral o a un servicio público y su consiguiente integración en el
dominio público. Clases:
◊ Por introducirse la afectación por una norma con rango legal.
◊ Por acto expreso dictado por el órgano competente.
◊ Por utilización pública y notoria, adquisición por usucapión, por expropiación
forzosa, por planes de actuación gral o proyectos de obras o servicios y, en el caso de
los bienes muebles, por considerarse necesarios para el desenvolvimiento de los
servicios públicos o decoración de dependencias oficiales.
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La competencia es del Ministerio de Hacienda a través de un procedimiento cuya
instrucción compete a la Dirección Gral del Patrimonio del Eº. Se llevará a cabo por
Orden Ministerial.
Desafectación:
Según el Art. 69, los bienes y derechos demaniales perderán esta condición,
adquiriendo la de patrimoniales, en los casos en que se produzca su desafectación por
dejar de destinarse al uso gral o al servicio público; salvo en los supuestos previstos
en la Ley, deberá realizarse siempre de forma expresa. La competencia es del
Ministerio de Hacienda a través de un procedimiento cuya instrucción compete a la
Dirección Gral del Patrimonio del Eº. Se llevará a cabo por Orden Ministerial.
Mutación de destino de los bienes y derechos: (=mutación demanial)
La mutación demanial es el acto, en virtud del cual, se efectúa la desafectación de un
bien o dº del patrimonio del Eº con simultánea afectación a otro uso gral, fin o
servicio público, de la Admón Gral del Eº o de los organismos públicos vinculados a
ella.
Siempre deberán efectuarse de forma expresa, salvo reestructuración orgánica. La
competencia es del Ministro de Hacienda y el procedimiento igual que en afectación
y desafectación.
Adscripción y desascripción de bienes y derechos:
Adscripción:
Los bienes y derechos patrimoniales de la Admón Gral del Eº, podrán ser adscritos a
los organismos públicos dependientes de aquélla para su vinculación directa a un
servicio de competencia o para el cumplimiento de sus fines propios; en ambos casos,
la adscripción llevará implícita la afectación del bien o dº que pasará a integrarse en
el dominio público (Art. 73). La competencia es del Ministerio de Hacienda y el
procedimiento igual que arriba (afectación, desafectación, mutación).
Desafectación:
Arts. 77 y 78. Podrá producirse por incumplimiento del fin (en este caso con un
requerimiento del Director Gral del Patrimonio del Eº) o por innecesariedad de los
bienes, previo procedimiento que instruye la Dirección Gral del Patrimonio del Eº y
decide el Ministerio de Hacienda.
Uso y explotación de los bienes y derechos:
Arts. 84 y ss. Conforme al Art. 84 de la Ley, nadie puede, sin título que lo autorice
otorgado por la autoridad competente, ocupar bienes de dominio público o
utilizarlos en forma que exceda el dº de uso que, en su caso, corresponde a todos. Las
autoridades vigilarán el cumplimiento de lo antedicho y actuarán contra quieres
ocupen dichos bienes sin título.
Las concesiones y autorizaciones sobre bienes de dominio público se regirán:
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◊ Por la legislación especial que las regula y, en su defecto o si son insuficientes,
◊ por las disposiciones de esta Ley 33/2003.
◊ Utilización de los bienes destinados al uso general: Sección 2ª, capítulo 1º, título 4º
Ley 33/2003. Tipos de uso de los bienes de dominio público (3 tipos):
◊ Uso común: es el que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los
ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los demás interesados (Art.
85.1). Ej. El uso de las calles.
◊ Uso especial: que es el que, sin impedir el uso común, supone la concurrencia de
circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del mismo, la preferencia en
casos de escasez, etc. que determina un exceso de utilización sobre el uso que
corresponde a todos o un menoscabo de éste (Art. 85.2).
◊ Uso privativo: es el que determina la ocupación de una porción del dominio público
de modo que se limita o excluye la utilización del mismo por otros interesados (Art.
85.3).
El Art. 86 establece cuáles son los títulos habilitantes para estos usos y así en el uso
común, podrá realizarse libremente sin más limitaciones que las derivadas de la
naturaleza del bien. El uso especial y el privativo, se la ocupación se efectúa con
bienes muebles o instalaciones desmontables (Ej. Terraza de un bar en la calle),
precisa autorización y, si la duración del aprovechamiento excede de 4 años, precisa
concesión. En último lugar, en cuanto al uso privativo que determina la ocupación
con obras o instalaciones fijas, ése siempre precisa concesión.
◊ Utilización de los bienes y derechos destinados a un servicio público: Sección 3ª.
La utilización de bienes y derechos destinados a la prestación de un servicio público
regulado, se regirá por las normas sectoriales correspondientes y, en su defecto, por
esta Ley (Art. 87). Cabe la ocupación de espacios en edificios admvos por servicios al
personal o al público visitante (Ej. Cafeterías, oficinas bancarias, cajeros, etc.) sin
menoscabar la utilización del inmueble por los órganos o unidades admvas alojadas
en él. Caben, igualmente, autorizaciones especiales de uso sobre bienes afectados o
adscritos para el cumplimiento de un fin o función esporádica o temporal de duración
limitada (4 años prorrogables. Art. 90).
Autorizaciones y concesiones demaniales: Sección 4ª
Autorizaciones: se otorgarán directamente a los peticionarios que reúnan las
condiciones requeridas salvo que, por cualquier causa, estuviere limitado su nº, en
cuyo caso serán en régimen de concurrencia (de forma compartida) o mediante sorteo
si no han de valorarse las condiciones especiales. No serán trasmisibles las que se
otorguen con carácter personalísimo, salvo que lo admitan las condiciones.
Las autorizaciones se otorgarán por tiempo determinado, su plazo máximo (incluidas
las prórrogas) será de 4 años; podrán ser revocadas unilateralmente por la Admón en
cualquier momento por razones de interés público, sin dº a indemnización. Podrán ser
gratuitas u otorgarse con contraprestación o condiciones o estar sujetas a tasas y al
peticionario se le podrá exigir la prestación de una garantía. El acuerdo de la
autorización incluirá, al menos, los extremos del Art. 92.7 (Ej. El régimen de uso, el
régimen económico, la garantía, la aceptación de la revocación unilateral, la reserva
de inspección del bien, el plazo y el régimen de prórroga y subrogación, las causas de
extinción, etc.).
Concesiones demaniales: según el Art. 93, el otorgamiento del concesiones sobre
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bienes de dominio público, se efectuará en régimen de concurrencia aunque no podrá
otorgarse de forma directa:
◊ En los supuestos del Art. 137.4 de la Ley 33/2003 Sucintamente cuando el adquirente
sea otra Admón Púb, una entidad sin ánimo de lucro o cuando quede desierta la
subasta o el concurso.
◊ Cuando se den las circunstancias excepcionales.
◊ En otros supuestos recogidos en las leyes.
Una vez otorgada la concesión, deberá procederse a su formalización de documento
admvo que será título suficiente para inscribir en el Registro de la Propiedad. Se
otorgarán por tiempo determinado y no podrá exceder, incluidas las prórrogas de 75
años, salvo que las normas especiales establezcan otro menor. Podrán ser gratuitas
con contraprestación o condición, o estar sujetos a la tasa por utilización, condición o
estar sujetos a la tasa por utilización, salvo que no lleve aparejada utilidad económica.
El acuerdo admvo por el que se concede la concesión debe contener los extremos del
Art. 92.7. Según el Art. 94, existen una serie de prohibiciones para poder ser
concesionario y no podrán serlo aquellos en los que concurra alguna de las
prohibiciones del RD Legislativo 2/2000 de 16 de junio por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Contratos de las Admones Púbs Si la circunstancia es
sobrevenida (la de incurrir en las prohibiciones), se extinguirá la concesión.
Conforme al Art. 95, la competencia (para otorgarlas) corresponde a los Ministros
titulares de los departamentos o a los Presidentes o Directores de los Organismos
Públicos. El Art. 96 se refiere al procedimiento (que vale para las autorizaciones y
para las concesiones):
◊ Se iniciará de oficio o a solicitud de la persona interesada.
◊ En los casos de oficio, se iniciará mediante una convocatoria del órgano
correspondiente publicada en el BOE, en el de la CCAA o en el de la provincia en su
caso. Los interesados dispondrán de 30 días para presentar las peticiones.
◊ En los procedimientos de oficio o a petición de los particulares la Admón podrá, por
medio de anuncio púb, invitar a otros posibles interesados a presentar solicitudes, si
no, se dará publicidad a través del BOE o del de la CCAA o de la provincia y también
se concederán 30 días para presentar solicitudes alternativas.
◊ Para decidir, se atenderá al mayor interés y utilidad púb de la utilización o
aprovechamiento solicitado, que se valorará en función de los criterios especificados
en los pliegos de condiciones.
◊ El plazo máximo para resolver el procedimiento será de 6 meses, pudiendo
considerarse desestimada la solicitud en caso de no notificarse resolución dentro de
ese plazo.
Extinción de las autorizaciones y concesiones demaniales:
Art. 100 Ley 33/2003. Se extinguirá por:
◊ Muerte o incapacidad sobrevenida del usuario o concesionario individual o extinción
de la personalidad jca.
◊ Falta de autorización previa en los supuestos de transmisión o modificación por
fusión, absorción o escisión de la personalidad jca. del usuario o concesionario.
◊ Caducidad por vencimiento del plazo.
◊ Rescate de la concesión, previa indemnización o revocación unilateral de la
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autorización.
◊ Mutuo acuerdo.
◊ Falta de pago del canon o cualquier otro incumplimiento grave de las obligaciones
del titular de la concesión, declarados por el órgano que las otorgó.
◊ Desaparición del bien o agotamiento del aprovechamiento.
◊ Desafectación del bien, en cuyo caso se procederá a su liquidación.
◊ Cualquier otra causa prevista en las condiciones grales o particulares por las que se
rijan.
Reservas demaniales:
Art. 104. La Admón Gral del Eº podrá reservarse el uso exclusivo de bienes de su
titularidad destinados al uso gral para la realización de fines de su competencia
cuando existan razones de utilidad púb o interés gral que lo justifique.
La duración de la reserva será por el tiempo necesario para el cumplimiento de tales
fines. Se efectuará por el acuerdo del Consejo de Ministros que deberá publicarse en
el BOE e inscribirse en el Registro de la Propiedad.
Régimen sancionador:
Arts. 192 y ss. Tiene una clasificación de infracciones en muy graves, graves y leves
y un régimen correlativo de sanciones en el que las muy graves pueden alcanzar los
10.000.000 €, las graves hasta 1.000.000 € y las leves hasta 100.000 €. Los plazos de
prescripción de las infracciones son de 3 años para las muy graves, 2 años para las
graves y 6 meses para las leves. Los plazos de extinción de las sanciones son los
mismos plazos menos para las leves que se amplía a 1 año.
La Ley establece que el procedimiento para exigir la responsabilidad es el que se
contiene en el RD 1398/1993 de 4 de agosto que es el que aprueba el Reglamento del
Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.
LAS PROPIEDADES ESPECIALES.
El dominio público hidráulico:
Reglado por el RD Legislativo 1/2001 de 20 de julio que aprueba el texto refundido
de la Ley de Aguas El objetivo de esta Ley es refundir y adaptar la normativa
existente hasta ese momento en materia de aguas. El objeto de la Ley de Aguas es
reglar el dominio público hidráulico, el uso del agua y el ejercicio de las
competencias del Eº en esa materia.
El dominio marítimo:
Esta materia la regula la Ley 22/1988 de 28 de julio (Ley de Costas). A este respecto,
el Art. 132.2 CE establece que son bienes de dominio público estatal los que
determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo terrestre, las playas, el mar
territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.
Los bienes que integran el domino marítimo terrestre están en los Arts. 3, 4, 5 y 6 de
la Ley de Costas.
Esta Ley fue objeto de un desarrollo por un Reglamento aprobado por el RD 1471/89
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de 1 de diciembre. La Ley de Costas tiene por objeto la determinación, protección,
utilización y policía del dominio público marítimo terrestre y, especialmente de la
ribera del mar.
Son cuatro los fines de la actuación de la Administración en esta materia:
◊ Determinar el domino público marítimo terrestre y asegurar su integridad y adecuada
conservación, adoptando las medidas de protección y restauración necesarias.
◊ Garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público
marítimo terrestre.
◊ Regular la utilización racional de esos bienes.
◊ Conseguir y mantener un nivel adecuado de las playas y de la ribera del mar.
Régimen jco de los montes:
Ley 43/2003 de 21 de Noviembre Ley de Montes. Hace un catálogo de los montes de
utilidad pública, al aprovechamiento y su régimen jco, a la conservación y mejora de
los montes, a la repoblación forestal, a la profilaxis (prevención) y tratamiento de
enfermedades y plagas de los montes y la defensa contra incendios, seguro y crédito
forestal. También se refiere a los parques nacionales e industrias forestales y tiene
también un régimen de sanciones.
Referencia al domino minero:
Se regula por la Ley 22/1973 (es preconstitucional) de 21 de julio Ley de Minas.
Aunque la Constitución Española no hace ningún cambio significativo en esa época
(1978), se aprueban el RD 2857/78 que es el Reglamento de la Ley y también, la Ley
de Fomento de la Minería de 1977. El estado de las autonomías actual conlleva una
reducción sustancial de las competencias del Eº a favor de las CCAA (Art. 149.1,
competencia 25 de la CE).
Ha habido una adaptación al Dº Comunitario a través de un RD Legislativo 1303/86
de 28 de junio. La Ley 22/73 hace unas reglas comunes de manipulación de los
materiales comprendidas en la clasificación de los recursos mineros Dice que es
necesaria la concesión o autorización para cualquier aprovechamiento, regula
incompatibilidades cuando hay aprovechamientos coincidentes (más de un
aprovechamiento en el mismo terreno), recoge causas de extinción de las
autorizaciones, etc.
−−−−−−−−−−−−−−−−− FIN DE LOS APUNTES −−−−−−−−−−−−−−−−−−−−−
Dº Administrativo II
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