“ALCANCES Y LÍMITES DEL JUICIO DE AMPARO COMO MEDIO

“ALCANCES Y LÍMITES DEL JUICIO DE AMPARO COMO MEDIO DE
CONTROL DE LEGALIDAD”
Autora: Alma Regina Dávila Sámano
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Toluca, Estado de México
Actualmente, existen además del juicio de amparo, las “controversias
constitucionales”, las “acciones de inconstitucionalidad” y los casos de
competencia del tribunal electoral en la materia. Es decir que de un medio de
control existente, se ha pasado a cuatro, lo que podría parecer un avance
considerable.
Todo orden jurídico contiene una serie muy variada de recursos normativos
de control cuyo objetivo genérico es el de asegurar que los actos de autoridad y
las normas inferiores a las leyes, se mantengan en situación de subordinación con
respecto
a
ellas.
Estos
recursos
que
garantizan
las
relaciones
de
suprasubordinación dentro del Derecho positivo, normalmente se interponen ante
órganos judiciales o administrativos. Se trata de mecanismos de control normativo
que tienen como finalidad la preservación del principio general de Derecho
consistente en que una norma inferior no puede contradecir a una norma superior,
a cuyo contenido y alcances está supeditada.
Este conjunto de recursos integran el sistema de control de legalidad,
existente en todo orden jurídico positivo e indispensable para procurar que el
ejercicio del poder público se realice con respeto a la ley y dentro del marco
normativo que ésta impone. El control de legalidad consiste en el examen y la
comprobación de que el acto de autoridad distinto a la ley se ajusta a los términos
de ella y por ende, no la contradice, ni la vulnera. Por medio de este tipo de
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control se verifica igualmente, que la aplicación de la ley corresponda al caso
concreto que con base en ella se resuelve y que los términos y disposiciones
procesales hayan sido puntualmente cumplidos.
En estas condiciones, cuando un sujeto de derecho advierte:
A) Que un acto de autoridad o una norma inferior a la ley le ha sido aplicado o
aplicada vulnerando sus términos y en su perjuicio; o
B) Que en el desahogo de una controversia no se han observado las leyes
procesales; o
C) Que la aplicación de una ley no es adecuada para la resolución del caso
concreto,
Puede demandar ante la jurisdicción competente, empleando el recurso o
medio de control de legalidad adecuado, la anulación de estos efectos del acto de
autoridad, en virtud de que éste será un acto típicamente ilegal.
Como se puede observar, el único aspecto de la ley que no se controla
mediante recursos de legalidad, es el relativo a su contenido. Cuando se examina
la conformidad de la ley substancialmente, o en cuanto a su proceso de creación o
abrogación con la constitución, se traslada el nivel de análisis del control de
legalidad al del control de constitucionalidad.
La correspondencia entre una norma superior y otra inferior ahora se
plantea entre la constitución y la ley.
En cambio, el problema de control de
legalidad se sitúa en el plano de la conformidad de las normas jurídicas inferiores
o de los actos de autoridad con la ley.
Tomando en cuenta que en un Estado de Derecho estructurado por una
constitución y por normas básicas, toda “cuestión normativa” cualquiera que sea
su jerarquía, puede convertirse directa o indirectamente en una “cuestión
constitucional”, en virtud de que todo acto de autoridad en su sentido más amplio,
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puede llegar hasta el nivel de su fundamento en la ley suprema, mediante un
proceso de jerarquización inductivo-jurídico de las normas. Sin embargo, estas
circunstancias no deben ser óbice para distinguir claramente los medios de control
de legalidad, de los de control de constitucionalidad, los cuales son diferenciables
por su fundamento jurídico, por sus finalidades, por su estructura normativa, por su
contenido y generalmente por el órgano que los aplica.
En México, el medio básico de control de constitucionalidad, era hasta 1994
el juicio de Amparo, que ahora debido a la reforma, se emplea como un
instrumento de control de legalidad.
Según algunos ilustres tratadistas mexicanos, el Amparo en su calidad de
medio de control de legalidad adquiere características típicas de un recurso
procesal, o mas concretamente, del recurso de casación.
Sobre la naturaleza procesal del Amparo y sobre si el llamado “Amparocasación”, en tanto recurso de legalidad, es o no una deformación de la figura
jurídica original, existen polémicas doctrinales.
Sobre este tema me concreto, a consignar un hecho objetivo, a saber: el
Amparo mexicano sigue poseyendo la doble función de control de legalidad y de
control de constitucionalidad, existiendo en nuestro país la tendencia a asignar a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, el ejercicio de facultades de la segunda
especie.
Los fundamentos constitucionales del Amparo-casación o del Amparo como
recurso de legalidad son los artículos 14° y 16° constitucionales.
En estos
preceptos se establecen entre otras, estas dos garantías de legalidad, que son
también derechos constitucionales del individuo:
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A) En todo juicio deben cumplirse
las
formalidades
esenciales
del
procedimiento (art. 14°); y
B) Toda interferencia en los derechos personales debe basarse en un
mandamiento escrito de autoridad competente, que funde y motive la
causa legal del procedimiento (art. 16°).
Hay unanimidad entre algunos de los tratadistas mexicanos en el sentido
de que el Amparo promovido con fundamento en estas normas constitucionales y
en los artículos respectivos de la ley de Amparo, es un medio de control de
legalidad. Sólo una interpretación formalista y forzada del concepto “control de
constitucionalidad”, podría llevarnos a concluir que como los artículos 14° y 16° de
la ley suprema forman parte de ella, toda inobservancia de aquellos es sólo
violación de la constitución, de tal suerte que su anulación en vía de Amparo
implica no un control de legalidad, sino de constitucionalidad. Sin embargo, debe
tenerse en cuenta que los preceptos aludidos otorgan derechos constitucionales
fundamentales. En cuanto a estas cuestiones la ley de Amparo en sus artículos
159 y 160 establece la procedencia del Amparo por inobservancia de las
formalidades del procedimiento (errores in procedendo), en tanto el 166 de la
misma, en su fracción V, se refiere al caso de la inexacta aplicación de la ley
(errores in judicando).
La relación entre los artículos 14 y 16 constitucionales y los preceptos
señalados de la ley de Amparo sugiere que en estos casos, lo que se pretende
verificar es que el acto de autoridad haya respetado los términos exactos de la ley
procesal, corresponda a la adecuada aplicación de una norma a un caso concreto
o se haya realizado con fundamento legal suficiente; en otros términos, que sea
legal. Resulta evidente que el Amparo en estas hipótesis, es el medio o recurso
de última instancia con que cuenta el agraviado para reparar los daños que le
haya ocasionado un acto de autoridad ilegal. Ahora bien, es de advertirse que ese
“derecho a la legalidad” que tiene todo individuo es un derecho fundamental que le
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confiere la ley suprema. El acto de autoridad que no respeta las formalidades
legales lesiona desde luego, sus derechos. La dificultad bien conocida y explorada
que se presenta en el Derecho constitucional mexicano, consiste en que
la
interpretación que se ha dado desde el siglo pasado a los artículos
constitucionales 14 y después al 16, dificulta la distinción del papel que en cada
situación cumple el Amparo, sea como medio de control de legalidad, o como
medio de control constitucional. Esta dualidad del Amparo provocaba hasta hace
unos años, que los máximos tribunales federales, incluida la Suprema Corte,
ejercieran una competencia doble, en materia de control de constitucionalidad y de
legalidad.
Sin embargo, con motivo de la reforma constitucional de 1988 al
artículo 107° y a la ley de Amparo y de la expedición de una nueva ley orgánica
del poder judicial federal, se segregó del ámbito competencias de la Suprema
Corte la función de control de legalidad, reservándosele únicamente el
conocimiento de cuestiones de constitucionalidad.
El objetivo genérico de esta reforma consiste precisamente en conferir a la
Suprema Corte en última instancia, la facultad de conocer de los juicios de
Amparo en los que se diriman aspectos de constitucionalidad, sin que este alto
tribunal
desahogue,
salvo
por
excepción,
“Amparos-casación”,
ni
emita
jurisprudencia relativa a cuestiones de legalidad, la cual es fijada actualmente por
los tribunales colegiados de circuito.
El propósito de concentrar las funciones de control de constitucionalidad en
la Suprema Corte todavía no se ha logrado plenamente. Sin embargo, se ha
advertido claramente en el sentido de conceder a la Suprema Corte
exclusivamente esta clase de atribuciones, sea por medio del juicio de Amparo o
hasta 1994, vía la resolución de los “litigios constitucionales” que consideraba el
artículo 105° anterior. La jurisprudencia del más alto tribunal del país, por ende,
versará únicamente sobre cuestiones de constitucionalidad tratándose del
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Amparo, una consecuencia de lo cual, riesgosa sin duda, consiste en que las tesis
de los distintos colegiados sobre cuestiones de legalidad, pueden diferir entre sí.
La jurisprudencia relativa al Amparo como medio de control de
constitucionalidad emanará solamente de la Corte, en tanto la jurisprudencia
concerniente al Amparo como medio de control de legalidad surgirá de los
Tribunales Colegiados de Circuito. Como se sabe, la jurisprudencia de la Corte es
obligatoria para todos los tribunales federales y del fuero común, competentes en
cualquier materia, comprendidos los Colegiados de Circuito. Por otra parte, la que
emiten los colegiados obliga igualmente a todo tribunal federal o local, excluida la
Suprema Corte (arts. 192° y 193°, ley de Amparo). Es de señalarse por último,
que en caso de discrepancia entre criterios jurisprudenciales de las Salas o de los
Tribunales Colegiados, corresponde al Pleno de la Corte determinar cuál
jurisprudencia debe ser aplicada (arts. 197° y 197°-A, ley de Amparo).
¿Existe coherencia teórica y funcional con lo que señala la legislación
nacional, a partir de la reforma constitucional de 1994, para señalar que el amparo
sólo es un medio de control de legalidad y no de constitucionalidad?
Antes de la reforma del año de 1995, se regulaba con dos medios de
control, a saber, el primero identificado como de legalidad, uno de los cuales
prácticamente no se empleaba por diversas razones (deficiencias estructurales,
falta de reglamentación, entre otros, de los supuestos previstos en el anterior
artículo 105 constitucional, en materia de conflictos entre órganos), debido a lo
cual, el sistema mexicano de control de constitucionalidad funcionaba exclusiva y
por ende, limitadamente con base en el juicio de amparo.
En el año de 1995, entró en vigor la reforma constitucional propuesta por el
Presidente al Congreso, en diciembre del año anterior. En el decreto respectivo se
incorporaron dos nuevos medios de control de constitucionalidad que quedaron
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establecidos en las fracciones I y II del artículo 105 de la constitución, en cuyo
texto anterior se contemplaba la figura de los conflictos competenciales entre
órganos constituidos federales y locales, incluidos los del Distrito Federal, en
forma imprecisa.
Los defectos técnicos y la deficiente reglamentación en la antigua ley
orgánica del poder judicial, además de contribuir a su difícil aplicación, tenían
como consecuencia que en nuestro país, el único medio de control de
constitucionalidad, que se aplicaba antes de la reforma era el juicio de amparo, el
cual ya no es el instrumento adecuado para controlar y en su caso anular, todo
tipo de actos de autoridad lato sensu, violatorios de la constitución.
Si el juicio de amparo actúa solamente para el control de legalidad y no
como medio de control constitucional, entonces la legislación mexicana debe
contar con otros medios de control constitucional que garanticen su eficacia y
eficiencia.
El amparo es un medio de control solamente apto para la defensa de las
garantías individuales, pero no para preservar la constitucionalidad de todos los
actos de los órganos constituidos y de todas las autoridades del Estado.
Hasta qué punto se ha suplido la limitación del amparo mediante la creación
del recurso contra leyes y tratados internacionales que en el artículo 105
constitucional se denomina “acciones de inconstitucionalidad”? En términos
generales, es obvio que si esta nueva sustitución tiene fallas estructurales,
deficiencias técnicas y límites funcionales, difícilmente puede pensarse que su
vigencia subsane los límites del amparo contra leyes.
Actualmente, una ley y un tratado internacional en México, pueden ser
combatidos al ser considerados anticonstitucionales por dos vías distintas que son
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las acciones de inconstitucionalidad y el amparo. Esto no resultaría en lo mínimo
incompatible, ni incoherente, en principio, sino fuera porque, dada la conformación
estructural del amparo, cuando éste se emplea como recurso en contra de actos
generales, sus alcances son siempre particulares, mientras que cuando el recurso
que se utiliza es la acción de inconstitucionalidad, los alcances de la resolución
que anula la ley o el tratado son generales, es decir, tienen efectos erga omnes.
En otros términos, al permanecer vigente el Amparo contra leyes y tratados, en
caso de que uno de estos actos sea considerado anticonstitucional y haya sido
controvertido mediante el juicio de garantías, la sentencia respectiva únicamente
protege al quejoso, manteniéndose vigente la norma general impugnada. Si se
emplea en cambio, la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 105, la
norma general se invalida con efectos generales y por ende, no se vuelve a aplicar
jamás. Esto resulta ilógico, porque o la ley es anticonstitucional y en
consecuencia, no se debe aplicar más en ningún caso una vez que ha sido
anulada, o bien, es constitucionalmente válida y por ende, debe aplicarse en todos
los casos.
La anulación de la ley vía juicio de amparo tiene el inconveniente de que para
el quejoso, en caso de ganar el juicio, no rige más, pero para todos los demás
sujetos de derecho es una norma legalmente aplicable.
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