Los principios del presupuesto público

D ER EC HO EN SOC IED AD , N º 5.
Julio del 2013
Revista electrónica de la Facultad de Derecho, ULACIT – Costa Rica
Los principios del presupuesto público
Dr. Ricardo Madrigal1
Resumen
Pese a la brevedad de este artículo, es de carácter ambicioso, pues busca resumir una serie de
aspectos básicos referentes a los principios en materia presupuestaria, que incluyen lo
relacionado con el tema financiero de la Administración y su presupuesto, la clasificación e
importancia de estas normas rectoras y sus consideraciones en concreto. Naturalmente, en el
caso del principio de legalidad, se considerará su relación con otros principios, especialmente el
contenido necesario y la fuerza restrictiva. De manera ulterior, se analizará lo referente a los
principios sustanciales, entre los cuales se ubica el principio de equilibrio, anualidad y la
prohibición de cubrir gastos corrientes con ingreso de capital. Posteriormente, se reflexionará
sobre los principios formales, entre los cuales se ubican los principios de unidad, universalidad,
no afectación de recursos, especificación y exactitud, y especialidad. Por último, se analizarán
los principios residuales, entre los cuales se ubican los de caja unida, fuerza restrictiva,
publicidad, claridad y uniformidad, precedencia, equidad y control del gasto,
y gestión
financiera como programación. No está de más recordar que cada uno de esos temas es
suficientemente amplio como para una tesis de grado, por lo que no se pretende un
agotamiento temático, pero al menos sí permite tener una ubicación general de los diferentes
institutos, sin perjuicio de abrir el tema a discusión, máxime ante la carencia de uniformidad
jurisprudencial, legal y doctrinaria. Sobre este último aspecto, hemos procurado incluir la
mayor cantidad de principios, salvo situaciones debidamente justificadas. Palabras clave:
Derecho financiero, presupuesto, principios presupuestarios, principio de legalidad financiera,
principio de contenido necesario y fuerza restrictiva, principio de equilibrio, principio de
1Doctor en Derecho Constitucional, Juez en el Tribunal Contencioso Administrativo y profesor en ULACIT. Además, es miembro del
editorial de esta Revista.
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consejo
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anualidad, prohibición de financiarse gastos corrientes con ingresos de capital, principio de
unidad, principio de universalidad, principio de no afectación de los recursos, principio de
especificación y exactitud, principio de especialidad, principio de caja única, principio de fuerza
restrictiva o especialidad, principio de publicidad, claridad y uniformidad, principio de
precedencia, principios de equidad y control del gasto, principios de gestión financiera y
programación.
Abstract
Despite the smallness of this article it presents an ambitious nature, summarizing a series of
basic legal principles concerning budget´s issues, related to financial matters and budget
management in the Government Administration, its classification and the importance of these
rectory regulations, as their specific considerations. Naturally, in case of the legality principle or
rule of law, we will consider their relationship with other principles, as the necessary content
and coercive force. Furthermore, to be analize are the substantial´s principles, among which
stands the balance, annuity and ordinary expenses with income from capital. Considering later
on, the formal principles in which can be included these legal principles: unity, universality, not
affectation of resources, specification, accuracy and speciality. Finally, the residual principles to
be analyzed, are the ones such as unique account, restraining force, advertising, clarity and
uniformity, precedence, equity, control of financial expenses and management in which can be
included programming. Let´s remember that each of these topics is wide enough for a thesis,
thereby there´s no intention on a thematic exhaustion, but at least get a general location of the
various institutes, without prejudice of an opening discussion on those topics, especially given
the lack of jurisprudential uniformity and legal doctrine. On this last point, we have tried to
include as many principles, unless duly justified situations. Key words: Financial Law, Budget,
Budgetary Principles, Principle of Legality Financial Principle and content required restraining
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force, Principle of Balance, Annuity Principle, Prohibition of current expenditure financed by
capital inflows, Unit Principle, Principle of Universality , Principle of non-allocation of resources,
and accuracy specification principle, principle of specialty, single till principle, principle or
Specialty restraining force, Principle of Publicity, principle of clarity and uniformity, and
precedence, principles of equity and expenditure Control , principes of Financial Management
and Programming.
Introducción
El Estado requiere constantemente de recursos económicos para atender sus fines y las
necesidades de la población. En este sentido, en la disciplina económica se habla de que “las
necesidades son siempre ilimitadas, y los recursos siempre limitados”, y difícilmente puede
encontrarse un caso en que ello sea más cierto que en el del Estado. Si analizamos los
diferentes momentos históricos que determinan los ingresos de las finanzas públicas, es
incuestionable que en la antigüedad el monarca consideraba patrimonio propio el tesoro
público, de suerte que ambos patrimonios se consideraban una unidad. De esta manera,
dentro del ámbito territorial del soberano,
propiedad, incluyendo las personas.
todos los bienes de producción eran de su
Eso llevaba a la necesaria consecuencia de que se
establecían los tributos que deseaba y gastaba lo que él quería, sin control alguno y carente de
toda explicación, más que su voluntad y su prudencia. Los primeros antecedentes del derecho
presupuestario aparecen en Inglaterra con la Carta Magna de 1215 y las revoluciones de 1648 y
1688. Una de las características del primero de los documentos es pasar la definición de los
impuestos vigentes a las personas que debían cancelarlos, que para aquel momento era la
nobleza, quienes a su vez los cargaban a sus vasallos. Posteriormente, y de forma progresiva, el
derecho presupuestario fue incorporado a las constituciones, lo que se logró con el movimiento
constitucionalista alentado después del congreso internacional de Viena en 1815.
Como consecuencia de la existencia de un concepto más racional en el tema presupuestario,
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surgen de manera progresiva una serie de principios que rigen toda la materia, los cuales están
destinados a garantizar el sano manejo de los fondos públicos, así como la transparencia que
esta función debe reflejar. Estos principios provienen de los principios de la contabilidad y
economía, y responden a la necesidad de mantener el orden y uso racional de los dineros de la
Administración Pública. Su nacimiento se remonta al siglo XIX, cuando se formularon una serie
de reglas y principios relacionados con la elaboración y contenido del presupuesto, cuya
finalidad fue sentar las bases para que el Estado procediera de una forma metódica y ordenada,
los cuales han sido respetados como verdaderos dogmas financieros. Lo que sí resulta
incuestionable es su naturaleza meta-jurídica y su mero reconocimiento del ordenamiento.
Es por ello que los principios presupuestarios reflejan el uso de diversas técnicas de captación
de ingresos y de asignación de los gastos, y responden a la premisa básica de la economía de la
existencia de necesidades ilimitadas y recursos escasos. Tienen como sustrato la forma en que
determinada organización gubernamental se ha articulado y las teorías que se hubieren
adoptados en lo relativo a la administración financiera del Estado. Precisamente, la evolución
de los gastos públicos como consecuencia de las nuevas funciones del Estado Social de Derecho
ha repercutido en los caracteres y estructuras presupuestarias. Los principios preestablecidos
tienen estrecha relación unos con otros, y es por ello que se constituyen como reglas de
carácter general cuya observancia tiene como finalidad sentar las bases para que la
Administración Pública proceda de forma metódica y ordenada en las diferentes etapas del
presupuesto.
El tribunal constitucional ha seguido la línea de que el presupuesto no es solo un documento
jurídico contable, sino la expresión de un plan por medio del cual se pretende organizar
económicamente a la Administración Central en un período determinado, lo que concuerda con
la posición predominante en la doctrina. En cuando a los principios propiamente dichos, en el
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caso de Costa Rica, si bien la misma Constitución Política y la antigua Ley de Administración
Financiera establecía una serie de conceptos básicos en la materia, no es sino hasta la actual
Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos y, por qué no, la construcción
jurisprudencial generada a partir de esta, que se reconoce de manera más evidente la
existencia de ellos. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (Vargas, s. f., p. 86 .)
ha reconocido cuando menos reglas básicas, a saber
 Principio de equilibrio: Deviene del contenido del numeral 176 constitucional. Establece
que los gastos presupuestados no pueden exceder los ingresos probables.
 Principio de universalidad: De igual forma se deriva del ordinal 176 de la Constitución
Política, y obliga a que todos los gastos e ingresos estén reflejados en el presupuesto de
forma explícita, puesto que el Parlamento debe tener pleno conocimiento de lo que
está aprobando.
 Principio de unidad: Este principio se refiere básicamente a que sólo debe existir un
presupuesto, es decir, a una sola persona jurídica le corresponde un presupuesto.
 Principio de legalidad presupuestaria: Se ve reflejado en los ordinales 176 y 180 de
nuestra Carta Magna, y consiste en que el presupuesto establece como autorización
limitativa, la legalidad de los gastos públicos, de tal suerte que la Administración puede
disponer de los fondos únicamente en la forma y medida contemplados en la
correspondiente norma presupuestaria (voto 2000-5500 de la Sala Constitucional).
 Principio de especialidad: Consiste en que toda partida aprobada por el Parlamento
deberá expresar de forma clara el monto de esta, su fuente de financiamiento, su
destinatario y su destino.
 Principio de anualidad: Según el 176 constitucional, el Presupuesto se emite por un año,
el cual va del primero de enero al treinta y uno de diciembre.
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Naturalmente, esa enunciación de principios lejos de cerrar el tema, lo pone sobre el tapete
para una construcción doctrinal más acabada. Este pequeño artículo pretende analizar los
diferentes principios que informan la materia tanto desde el plano jurisprudencial como
doctrinal, considerando tanto la realidad nacional como referencias al derecho comparado,
procurando ante todo exponer una situación más completa. Para cumplir con ese fin, se han
establecido cinco títulos de carácter general. No está de más indicar que el trabajo se aleja de
ser una construcción doctrinaria propia, para ubicarse en una síntesis de las posturas de los
diferentes autores que han establecido algunas líneas de relevancia sobre la materia. En cuanto
al método que se utilizará, este es descriptivo y compilador, sobre una base hermenéutica
cuantitativa, que pretende exponer los aspectos más relevantes de los tópicos en
consideración, pero sin llegar en ningún caso a un agotamiento temático de cada uno de los
aspectos en detalle considerados, en cuanto desbordan el tema que nos ocupa. Es necesario
recordar que estamos frente a un artículo científico, que tanto por temas de extensión como
por nivel investigativo, no puede llegar a esos alcances; y porque el fin pretendido es generar
un tema que permita una discusión sana a partir de él. Por lo tanto, su estilo inacabado no es
desidia del autor, sino que radica en el deseo de permitir una discusión que resulta necesaria,
en un ambiente jurídico que muchas veces olvida la importancia del diálogo socrático como
medio para generar mayores niveles de consenso.
Aspectos Generales
La materia presupuestaria es un elemento fundamental en el desarrollo del quehacer ordinario
de todo Estado. Por ello, su estudio debe enmarcarse dentro del Derecho Financiero,
entendiendo por tal el conjunto de normas reguladoras de la actividad financiera, incluyendo lo
referente a la recepción de los ingresos y ordenación de gastos para el cumplimiento de los
fines (Carrera, 1994, p. 30). Debe advertirse la distinción del Derecho Financiero de la Ciencia
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de la Hacienda, que es una ciencia económica que estudia el aspecto de la actividad financiera;
mientras que el primero es una ciencia jurídica. Es así como el Derecho Financiero se preceptúa
como el ordenamiento regulador de la Hacienda Pública, orgánicamente considerada y las
relaciones que dan lugar a la adquisición, conservación y empleo de los medios económicos de
la Administración (Carretero, 1968, p. 17).
Por su parte, el concepto de la hacienda pública ha sido analizado por la doctrina desde dos
puntos de vista: Desde el punto de vista orgánico: el subjetivo, que hace referencia al sujeto
titular de la actividad financiera, en este caso, a los órganos y entes custodios de fondos
públicos, que para el caso nacional se encuentran establecidos en el artículo primero de la Ley
de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. El objetivo que comprende los derechos
y obligaciones del contenido económico, que en el caso nacional se encuentran establecidos y
delimitados en la Ley de Administración Financiera y presupuestos públicos, y que también
presentaba una regulación en la normativa anterior. Desde el punto de vista funcional o
finalista, que atiende a la finalidad de las actuaciones administrativas de obtención de los
ingresos y de la realización de gastos, de donde es posible conectar la actividad financiera con
su acepción funcional como equivalentes en su contenido (Carrera, 1994, p. 31), ya sea a los
ingresos y gastos o pagos públicos. El magistrado de lo contencioso español, Adolfo Carretero
Pérez (1968, p. 18) reconoce un elemento más a la hacienda pública, y es el elemento
patrimonial, y comprende como tal, el conjunto de los medios económicos.
En doctrina, el contenido del Derecho Financiero ha sido determinado por el elemento objetivo
de la hacienda pública, tanto por el conjunto de derechos y obligaciones de contenido
económico, y que a su vez, se conforma de dos elementos fundamentales, a saber, los ingresos
―necesarios para la existencia del Estado, para que éste pueda cumplir los fines
encomendados― y los gastos, que son expresión de los fines del Estado. Así, la materia propia
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de su regulación es el procedimiento de obtención de los medios económicos del Estado, desde
su obtención hasta su utilización, por lo que comprende diversos sectores: el relativo a la
Administración Financiera, que incluye la organización de la Administración como gestora de
los medios económicos del Estado (Carretero, 1968, p. 18); y el Derecho Financiero Material,
que se refiere a las relaciones jurídicas, tanto interorgánicas como de la Administración con los
administrados (derecho financiero formal, contabilidad del Estado, derecho orgánico
financiero, administración económica del Estado, etc.). La Hacienda Pública requiere una
administración de los medios económicos del Estado, cuyo régimen normal es el Derecho
Público, de donde, el Derecho Financiero se encarga de regular la coordinación de los ingresos y
los gastos públicos, cuya gestión constituye la actividad económica del Estado, que
necesariamente es pública (Carretero, 1968, p. 17).
Por comprender la regulación de los actos económicos del Estado, el Derecho Financiero, y ser
parte del Derecho Público, se nutre de los siguientes elementos rectores. a.- Principio de
legalidad: que deriva de los artículos 11 constitucional, y 11 y 13 de la Ley General de la
Administración Pública, por el que sujeta la actuación de la Administración al bloque normativo
(véanse los votos 6519-96 y 897-98 de la Sala Constitucional), conformado por las normas
constitucionales, tratados internacionales, leyes, reglamentos y normas no escritas (que
comprende los principios generales, la jurisprudencia y la costumbre, contenidos en el artículo
15 de la Ley General de la Administración Pública). Como es conocido, el principio tiene dos
vertientes, la positiva, que implica el condicionamiento de la actuación pública al contenido de
las normas, de donde se le tiene como efectivos y concretos apoderamientos de la
Administración ―en general― a consecuencia de las propias normas, con lo cual se genera en
obligación de la Administración a actuar en la forma en que las propias normas lo establecen
(González, 2002; p. 11 y votos 63-2000 172-2000 y 51-2001 de la Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia). Por su parte, la negativa, que implica que la Administración sólo puede
hacer lo que la ley o el bloque de legalidad le permite (voto 897-98, de la Sala Constitucional).
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Además, el principio de estructura administrativa ―Administración Financiera― que permite
el funcionamiento de la relación financiera del Estado, como titular de las potestades públicas,
tanto de forma interna como con los administrados. El presupuesto, entendiendo por tal sin
perjuicio de retomar posteriormente este concepto, el plan jurídico que exterioriza en forma
contable y monetaria la relación existente entre los ingresos y los gastos públicos; en lo
relativo a su elaboración y ejecución, verdadero fundamento de toda la actividad económica
del Estado, puesto que sólo los gastos autorizados por este instrumento pueden llevarse a
cabo. El Derecho Tributario, que es consecuencia del Derecho Presupuestario, en tanto en el
presupuesto deben consignarse todos los ingresos probables del Estado, entre los que se halla
el más significativo y típico de la Hacienda Pública, es decir, el tributo. Asimismo, el derecho
financiero patrimonial, que se integra por las normas y principios que rigen la gestión de los
bienes y de las empresas de titularidad pública, y la participación de los entes públicos en
empresas de titularidad privada. A este respecto, no debe olvidarse que la propiedad pública se
conforma de bienes de dominio público ―bienes demaniales― y del patrimonio fiscal del
Estado.
La materia presupuestaria tiene su origen en la época de la monarquía; los súbditos crearon los
impuestos como un mecanismo de defensa, ante los constantes atropellos de la Corona de
apoderarse de sus recursos (González, 1973; p. 95). Es así como desde la Carta Magna de 1215,
se recoge en su artículo segundo, el principio de que la aprobación de los impuestos
corresponde a las Cámaras que representan a los súbditos, principio este que fue recogido por
otros importantes documentos como “Confirmatio Cartarum” de 1297, “Petition of rights” de
1628 y “Hill of Rights” de 1689. El parlamento empieza a jugar un papel importante, ya que
fundamentalmente su función era oponerse a las constantes exigencias de los reyes por
obtener más recursos y fue así como se generó la célebre frase: “La Nación aprueba el
impuesto, el Rey dicta la Ley” (Hernández, 1992; p. 104). Esto trajo consigo grandes luchas
como la primera Guerra Civil de Gran Bretaña, que se inició por la resistencia al pago de los
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impuestos establecidos por el Rey sin el voto de la representación parlamentaria, de la cual sale
airoso el parlamento, quedando consolidado en este, la potestad impositiva, pero iniciándose
como una nueva batalla el control democrático sobre los gastos de la corona (Castillo, 1997; p.
20).
A partir del siglo XV, el parlamento establece la práctica de examinar los gastos al mismo
tiempo que los aprueba. El parlamento accedía a darle recursos al rey, si este al mismo tiempo
accedía en darle empleo (Castillo, 1997; p. 20). Es a partir de ahí cuando se hace necesario el
consentimiento del parlamento para la erogación de los fondos públicos, y exclusivamente para
los fines indicados por él, y como el Gobierno del Rey se vio obligado cada año a presentar al
Parlamento estimaciones concretas acerca del gasto por realizar,
haciendo a su vez el
parlamento, un examen de las cuentas del Estado y la exigencia de responsabilidad a aquellos
funcionarios culpables de negligencia o malversación en el manejo de los fondos públicos.
Nace el concepto de “presupuesto” el cual hace referencia a los planes financieros del
gobierno. En 1787, se emite una ley que establece un solo fondo para recibir y registrar todos
los ingresos y gastos, principio que fue recogido poco tiempo después por países como Francia
y España. Entonces es en el siglo XIX que se consolida la institución del presupuesto, fortalecido
por el Estado Constitucional, en el que se consagra la división de poderes y se concibe la
institución que analizamos como una autorización del Legislativo al Poder Ejecutivo (Martínez,
1992).
Tradicionalmente, el presupuesto ha sido visto como el agrupamiento de los gastos y recursos
previstos para el año siguiente en un solo documento, que era sometido a la aprobación del
parlamento. No está de más señalar que estamos ante la visión más básica y limitada del
concepto, que no es descartable, pero no por ello comprensiva de la totalidad del concepto
(Castillo, 1997; p. 26), Sin embargo, las nuevas concepciones financieras, en virtud de la mayor
participación del Estado en la actividad económica en general, hacen que a su vez se deban
operar profundas transformaciones en la noción de presupuesto. Por ende, la acción del
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Estado debe efectuarse acorde a un plan, del cual es manifestación esencial el presupuesto,
cuya noción tradicional se amplía en el tiempo y en el espacio, con alteración de ciertos
principios considerados básicos por las concepciones clásicas
(Dromi, 1997; p. 8). El
presupuesto contempla distintos aspectos, siendo a la vez un instrumento político, contable,
económico, administrativo y jurídico.
Sin embargo, es válido señalar que resulta más
importante su matiz político, entendiendo la política como aquella que, por definición, opera
sobre la totalidad de los ámbitos de la convivencia humana. Así las cosas, el presupuesto es la
herramienta esencial de la política, y en consecuencia, se encuentra vinculado al Derecho, a la
Administración, a la Hacienda, a la economía, etc. El presupuesto es un mecanismo de control y
planificación (Dromi, 1997; p. 9). La propuesta es ubicar al presupuesto, con un valor más allá
que permita su control más por fines y resultados, que si bien aporta algún elemento no resulta
limitador. Actualmente, la dogmática del Derecho Financiero revela una tendencia dirigida a
conceptuar el Presupuesto como un acto legislativo vinculado por el plazo y por la materia
típica que está llamado a regular (Vargas, 1999, p. 84), concepto que ha sido retomado por la
misma Sala Constitucional (voto 1999-9316).
La concepción presupuestaria tradicional se contrapone a la nueva noción de presupuesto por
programas, noción que se encuentra vigente actualmente, en el sentido en que este último es
un sistema fundamentado en la determinación de objetivos y metas para los cuales se
establecen programas; se indican costos; y, al presupuestar los recursos para su cumplimiento,
se obligan a la determinación de unidades de medidas que permiten el control, avance y
evaluación de los resultados para responsabilizar a las unidades ejecutoras. A dicho
presupuesto se le concibe como un programa, ya que existen etapas claramente definidas que
se encuentran interrelacionadas y condicionadas entre sí, y que van desde la formulación,
discusión, aprobación y promulgación, por medio de la ley del presupuesto, para
posteriormente pasar a la ejecución, contabilidad y control hasta la evaluación. Evidentemente,
esta metodología es más compleja, implica programación en contraposición a la improvisación,
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y obliga a mayores niveles de eficiencia (además de la natural eficacia) de la función pública.
Igualmente, lleva aparejado un complejo sistema de control para garantizar el cumplimiento
de las metas propuestas, pues de lo contrario, el presupuesto se convierte en una mera
ejecución sin sentido direccionado.
Podemos concretarnos a decir que el presupuesto por programas es un sistema integrado por
diversos presupuestos especializados, como lo son económicos, monetario, de comercio
exterior, recursos humanos, y compra y suministro de bienes y servicios; en tanto que también
es un instrumento de política global, estabilización económica, desarrollo económico y social,
programación, ejecución y control, indicación de eficiencia y responsabilidad, y de organización
de recursos. Por medio de él se operativita mediante la asignación de los recursos, los distintos
rubros o sectores del plan de desarrollo, ya sea nacional o local. En términos generales, el
presupuesto por programas es un instrumento operativo que expresa, en términos financieros,
el plan operativo anual institucional. Se caracteriza por ser: una herramienta política, de
planificación y de administración, al mismo tiempo. El presupuesto por programa es una
institución que involucra: dirección, planificación, coordinación, organización, control y
evaluación. Como instrumento administrativo, el presupuesto indica los resultados por obtener
y sus costos, por lo que debe ser administrado y controlado con la minuciosidad que requiere el
manejo de fondos públicos.
Es así como el numeral 176 de la Constitución hace referencia al contenido del acto
presupuestario, mas no lo define. Es de advertir que si bien no compartimos el que el texto
constitucional establezca definiciones ―máxime cuando estas podrían evolucionar o presentar
imperfecciones, considerando que es más propio de la dogmática cumplir esa función― eso no
limita que ese aspecto resulte determinante para los efectos del tema que nos trae ahora.
Sobre este punto, la doctrina ha sido fluctuante en cuanto a considerar al presupuesto como
una ley formal o como una ley material. El Tribunal Constitucional ha seguido la línea de que el
presupuesto no es solo un documento jurídico contable, sino la expresión de un plan por medio
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del cual se pretende organizar económicamente a la Administración Central en un período
determinado, lo que concuerda con la posición predominante en la doctrina.
Podríamos entender el presupuesto como un acto contable, jurídico y económico. Según
Bayetto (s.f), existen varios factores que se incluyen en la definición, los que conviene
inventariar. Ante todo es un 1.- un acto administrativo-legislativo, con fuerza de ley, lo que
lleva aparejado que es acto administrativo, por cuanto para su elaboración interviene
activamente el poder administrador y porque su ejecución corresponde al mismo órgano; pero
igualmente es un acto legislativo, ya que emana del pronunciamiento del Congreso. Al ser el
presupuesto una norma jurídica, que proviene del legislativo en el ejercicio de una
competencia constitucional, el presupuesto es un acto jurídico que reviste características
especiales. 2.- Es una autorización del Poder Legislativo para efectuar gastos por cuenta y a
cargo del Estado, de suerte que el Poder Legislativo autoriza al poder administrador para
realizar gastos que deben pagarse con fondos del tesoro nacional, de manera que las
previsiones del presupuesto son autorizaciones legales para gastar, son créditos abiertos al
poder administrador, contra los que gira para cancelar los compromisos que los funcionarios
competentes contraigan conforme a los procedimientos establecidos por la ley. Finalmente, 3.es limitativo de los conceptos y montos por gastar, de suerte que el presupuesto constituye un
límite cuantitativo y cualitativo de los gastos por efectuar durante el ejercicio financiero. Los
créditos incluidos en el presupuesto son autorizaciones máximas ―por concepto y monto―
para los gastos públicos, define en qué se gastara y hasta cuál monto se podrá gastar, de
manera que se trata de una autorización y no de una obligación. Sobre este último punto debe
recordarse que dentro de los gastos hay unos facultativos y otros obligados, y entre estos
últimos existen los que son a cargo del tesoro por imperio de la ley o del contrato (ej. el pago
de la deuda pública), mientras que los facultativos son aquellos que el poder administrador
podrá poner a cargo del tesoro.
El presupuesto es un acto periódico, siendo este el denominado ejercicio financiero; finalizado
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el plazo de vigencia, caducarán los créditos contenidos en la ley y el Poder Ejecutivo no podrá
ordenar nuevos gastos o contraer nuevos compromisos con cargo a esos créditos. Como se
verá, la duración del presupuesto es tradicionalmente anual ―regla de anualidad―. El
presupuesto es una estimación de recursos del ejercicio, es un cargo de rendimiento probable
de las distintas fuentes de ingreso del Estado, sean estas originarias o derivadas, es decir,
patrimoniales o resultantes de su potestad tributaria. La facultad para recaudar ingresos no
emerge de la ley de presupuesto, sino de las leyes tributarias creadoras de fuentes de recursos
públicos, de manera que el cálculo de recursos tiene carácter estimatorio, a fin de equilibrar los
gastos autorizados con los ingresos presuntos (regla del equilibrio). Esa división básica es el
pilar de la norma presupuestaria, en tanto define competencias y alcances, aun cuando podría
ser un mismo órgano el que presenta ambas competencias.
Llamamos principios presupuestarios a una serie de reglas que resumen la disciplina de la
institución presupuestaria y cuyo respeto asegura el cumplimiento de la finalidad básica de
dicha institución, la cual sería permitir el control parlamentario en lo referido a presupuesto
estatal o la fiscalización de la Contraloría General de la República, del proceso de asignación de
los recursos públicos y la correspondiente ejecución.
Las contraindicaciones económicas y sociables del capitalismo de las democracias liberales de la
mayor parte del mundo originó desde ya hace bastante tiempo, una seria preocupación, tanto
de parte de los economistas como de los juristas y políticos, acerca del papel del gasto público
en la economía nacional de los distintos países. Esta preocupación, que no se ha quedado en la
mera especulación acerca de los hechos, sino que ha sido el origen de una serie de
transformaciones en el papel del Estado como agente económico a la par de la llamada
empresa privada, ha permitido que el gasto público, en el mundo moderno, no se vea
únicamente como el instrumento para complementar el accionar de la empresa privada y
permitirle a esta un mayor desarrollo, creando condiciones para ello (tesis liberal), sino que se
vea y se utilice también como agente directo en la economía del país.
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No existiendo en las democracias liberales, ni el sustrato ideológico suficiente ni los
instrumentos legales propiamente para ello, la planificación económica se queda, en la mayor
parte de tales regímenes, en la mera programación de cierta parte del sector y en buenos
consejos para la empresa privada. No existe pues una planificación nacional que incluya tanto
al sector público como al privado y, en algunos casos, como es el de nuestro país, ni siquiera es
posible planificar la actividad de todo el sector público. Ante esta imposibilidad real de acercar
la teoría a la práctica ―esto es, permitiendo a los distintos Estados que puedan influir en la
marcha de las economías nacionales de acuerdo con el interés público― se han vuelto los ojos
a los presupuestos, como instrumentos financieros que pueden válidamente convertirse en
verdaderos programas económicos del sector público. Esta relevancia especial que han tomado
los presupuestos estatales ha originado toda una reflexión acerca de la naturaleza de los fondos
públicos, la eficiencia de la Hacienda Pública, los principios que conforman la Hacienda y lo
cuestionante de todo. Ante esto, podría plantearse la pregunta de si en la realidad práctica
costarricense interactúan estos principios.
Un primer acercamiento sobre el tema nos lleva a un aspecto medular, el cual
es la
importancia de los principios en general y sobre esta materia en concreto. Sobre el primero de
los cuestionamientos, la doctrina se orienta a ubicar el tema de la coherencia general del
ordenamiento (Jinesta, 2002), lo que en efecto es cierto, más no llega hasta allí. Pretender un
área del derecho como un conjunto de disposiciones agrupadas sin relación entre ellas,
generaría que la labor jurídica fuera un mero recetario de presupuestos y efectos jurídicos, sin
que pudiera extrapolarse más allá de lo expresamente contemplado. En materia
presupuestaria, el tema es por demás arisco, en tanto confluyen tanto aspectos de orden
netamente legal, como aquellos que refieren al ámbito financiero y contable de la
Administración Pública. Pretender que el asunto es netamente jurídico es un error desde todos
los planos, más bien es más propio de la administración que del derecho, donde este último
más bien ha ajustado sus institutos para darle un ropaje propio de esta área del conocimiento.
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De esa manera, la comprensión de las normas solo puede ser realizada a partir de aspectos
meta jurídicos.
Los principios propios de esta materia, delimitan y permiten extraer el alcance de las normas, y
no solo le otorgan coherencia. Además, a partir de ellos se regulan una serie de situaciones
concretas, que a fin de establecer una tipificación resultaría un ejercicio casi imposible ante la
infinidad de variables que se conjugan. El establecimiento del principio rector llena de un vacío
normativo el cúmulo de esas variables, regulando tanto situaciones ya presentadas (que
sustentan al principio), como futuras ni siquiera pensadas, previendo efectos jurídicos; en
algunos casos evitándolas y en otras, facultándolas. De manera que en esta materia resultaría
casi impensable la posibilidad de afrontar esta área del conocimiento sin los nortes que otorgan
los principios como máximas. No está de más recordar que si bien el derecho administrativo,
por vía reglamentaria, tiende a ser detallista a la hora de prever supuestos del comportamiento
administrativo, bajo la órbita de la garantía del derecho de los particulares que se enfrentan a
una administración cargada de facultades, en este caso, las previsiones normativas siempre
resultan insuficientes. En el mejor de los casos no son más que ejemplificaciones.
Es importante evidenciar que en el fondo, todos los principios de orden presupuestario no son
más que derivaciones del principio de legalidad, que para el caso llevaría el apelativo
"financiera", al cual hemos dedicado ya algunas líneas en su ámbito general, pero que en el
próximo capítulo consideraremos más en detalle a partir de sus derivaciones en relación con la
materia en concreto. Eso lleva a la necesaria consecuencia de que en varias ocasiones, la
diferencia se ubica únicamente en el enfoque, más que en el fondo del tema.
Para Fontouge (1984), los principios presupuestarios se clasifican en presupuestos sustanciales
(a) equilibrio, y b) anualidad), principios formales: (1) unidad, 2) universalidad o caja única, 3)
no afectación de recursos y 4) especificación de gastos). Deben agregarse, adicionalmente, los
principios de legalidad presupuestaria (vinculados con el principio de especificación de gastos,
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ya que la administración no puede gastar más de lo que le está expresamente permitido) y
publicidad (obedece al sistema democrático del poder y a que cada contribuyente tenga la
posibilidad de saber en qué se invierte su dinero). Por su parte, el jurista nacional Rubén
Hernández Valle (s. a. p., el derecho de ....), considera que en lugar de hablar de principios
presupuestarios, se debe hablar de principios generales de la gestión financiera del Estado,
dentro de los cuales ubica: principio de anualidad (artículo 176 de la Constitución Política), de
contenido necesario (artículo 176 de la Constitución Política), de fuerza restrictiva (artículo 180
de la Constitución Política, entendido como límite de acción), de equilibrio (artículo 176 de la
Constitución Política), de control del gasto público, de publicidad (artículo 187 de la
Constitución Política), de legalidad del gasto (artículos 122 y 180 de la Constitución Política), y
de equidad del gasto. Para el citado autor, estos dos últimos, más que principios,
son
presupuestos generales de la función pública, por lo que su aplicación es transversal.
En el voto 137-95, la Sala Constitucional adopta la anterior sistematización creada por
Fonrouge. Indica la Sala que el Derecho Presupuestario está regido por los principios
presupuestarios, los de carácter sustancial y formal, tal y como seguidamente se indica: “De
carácter sustancial tenemos los: de “equilibrio” y de “anualidad” y formales podemos apuntar
los de “unidad”, de “universalidad”, de “no afectación de recursos” y de “especificación de
gastos” (Sala Constitucional, voto 137-95). Hasta aquí es claro que el presupuesto debe
contener la totalidad de los gastos puestos a cargo del tesoro público en un ejercicio, así como
la totalidad de los recursos de posible recaudación en un ejercicio, para afrontar los gastos; de
suerte que está constituido por dos ejercicios separados gastos y recursos. Estos son
independientes entre sí, pero deben estar regidos por el equilibrio presupuestario. El
presupuesto debe incluir todos los gastos públicos, de manera que el poder administrador no
puede gastar fuera de los conceptos y límites fijados y los ingresos son solo la contrapartida de
los egresos y buscan equilibrar el presupuesto. Hechas estas aclaraciones, en la doctrina clásica
de las finanzas se dice que las reglas o principios del presupuesto son: unidad, universalidad,
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anualidad y de equilibrio. Además, la regla de la generalidad incluye unidad y universalidad (el
Estado debe hacer un solo presupuesto, donde se abarquen todos los gastos. A las reglas
clásicas del presupuesto se han agregado otras reglas para ordenar el presupuesto, ellas son:
de la procedencia, de la exactitud, de la especificación, de la publicidad, de la claridad y de la
uniformidad. Igualmente, se distingue entre las reglas sustanciales, que incluyen la regla de la
generalidad: universalidad y unidad, el equilibrio, de la procedencia, de la publicidad y de la
exactitud. Con respecto a las reglas formales, estas incluyen reglas de la anualidad, de la
especificación, de la claridad y de la uniformidad.
Doctrina más moderna (Miranda, 2004) clasifica los principios en tres grupos, atendiendo al
sujeto que debe formular el presupuesto (principios políticos), el modo (principios contables) y
el fin o los criterios económicos a que debe atender (principios económicos). Los primeros
refieren al sujeto que debe formular o diseñar el presupuesto e incluyen competencia,
universalidad, unidad, especialidad, anualidad, claridad y publicidad. Los contables son los
tocantes al modo de formular el presupuesto e incluyen el presupuesto bruto, el de unidad de
caja, especificación y ejercicio cerrado. Por último, los principios económicos versan sobre el
fin o los criterios económicos que debe atender el presupuesto, e incluyen el gasto público
mínimo y equilibrio.
Como se adelantó, la Sala Constitucional ha adoptado el esquema de Giuliani Fonrouge, y
siendo que la mayoría de estos principios constituyen el eje central de la presente
investigación, se hará un análisis de los principios sustanciales y formales, respetándose el
esquema de la Sala Constitucional. Naturalmente, hemos dedicado un acápite a considerar
algunos otros principios no establecidos aún por el tribunal constitucional, pero a los cuales la
doctrina ha dedicado un considerable esfuerzo.
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EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD PRESUPUESTARIA
Como ya se había adelantado, históricamente el principio de legalidad conocido también como
de juricidad de la administración, tiene su origen en la Revolución Francesa; la introducción
desde el punto de vista semántico de este nuevo concepto implicó un cambio, pues la
administración dejó ser una emanación personal del soberano, para convertirse en un ente
jurídico sometido a la ley. La declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789
estableció en su artículo 5 lo siguiente:
“Todo lo que no está prohibido por la ley no puede ser impedido y nadie puede ser
forzado a hacer lo que ella no ordena” por su parte el artículo 7 decía “Los que soliciten,
dicten, ejecuten o hagan ejecutar órdenes arbitrarias (no justificadas por la ley, según el
pensamiento ilustrado revolucionario) serán castigados; pero todo ciudadano llamado o
detenido en virtud de la ley debe obedecer al instante, se hace culpable de la
resistencia”.
Conforme con la legalidad financiera, la Administración no tiene poderes inmanentes, su
legitimidad no deriva de sí misma, sino de potestades que externamente se le atribuyen, así la
administración no está integrada por órganos soberanos, sino por órganos cuya soberanía,
autoridad y poder son concedidos por otros órganos supremos del Estado, y gravitando en
torno a este concepto surge entonces el principio de legalidad que
“No solamente supone la sumisión de la actuación administrativa a las prescripciones
del poder legislativo, lo cual viene de suyo postulado por la misma mecánica de la
división de poderes y por el mayor valor formal que a los actos del poder legislativo se
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concede, sino asimismo al respeto absoluto en la producción de las normas
administrativas, el orden escalonado de las fuentes y, finalmente, la sumisión de los
actos concretos de una autoridad administrativa a las disposiciones de carácter general
previamente dictadas por esa misma autoridad o, incluso por autoridad de grado
inferior siempre que entre en el ámbito de su competencia” (Garrido Falla, s. a. p., p.
250; en el mismo sentido, Bohoyo, s. a. p.).
Dicho principio se encuentra consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política, en
armonía con la ley General de la Administración Pública, en su artículo 11 y que agrega el
canon 13 punto primero, del mismo cuerpo normativo. Para la Sala Constitucional el principio
de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las
autoridades o instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica
(voto 1739-92 de la Sala Constitucional). Conforme al principio de legalidad presupuestaria, la
Administración no puede realizar ningún gasto que no haya sido debidamente presupuestado.
En ese sentido, existe una diferencia entre fuente de las obligaciones y fuente del gasto. La Ley
ordinaria, como sería en su momento el proyecto que nos ocupa, es fuente de obligaciones
para el Estado, pero no puede autorizar un gasto y por consiguiente su pago. Por el contrario, la
ley de presupuesto, en tanto que autorización para gastar, es fuente del gasto y por ello del
pago. El principio de legalidad presupuestaria implica necesariamente que la Administración y
el Estado en general se encuentra sometido de manera irrefutable a todas las normas escritas y
no escritas del ordenamiento, en cuanto establecen límites de acción dentro de la órbita
presupuestaria. De las normas transcritas se desprende entonces que toda autoridad o
institución pública puede actuar en la medida en que exista una norma escrita que así lo
autorice, lo que implica su sometimiento a la constitución y a la ley y, en general, a todas las
otras normas del ordenamiento jurídico-reglamentos.
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Este principio tiene íntima relación con otros, en tanto los gastos públicos y su financiación
constituyen unos de los derroteros esenciales de la Hacienda Pública. La Administración
pública, en su aspecto financiero, gravita entonces en torno a un marco de legalidad. De tal
forma que aspectos tales como el presupuesto, la percepción de los impuestos y todo lo
referente a la inversión y créditos ―endeudamiento público― se encuentra regulado por un
régimen jurídico que tiende a ordenar y regular el uso y disposición de su patrimonio
financiero, con el fin de asegurar su correcta utilización por parte del funcionario público. El
principio de legalidad financiero no puede desligarse del presupuesto que no hace sino
expresar el plan de actuación financiera de la Administración Pública para un período de
tiempo determinado, autorizando a las diversas dependencias a realizar una serie de gastos
concretos, y previendo la obtención de ingresos de diversas fuentes. Es, por tanto,
el
instrumento regulador de la actividad financiera pública. La Ley de Presupuesto fija las
cantidades que han de destinarse a cada una de las necesidades públicas que en el año fiscal
sea necesario cubrir. En ese sentido, el presupuesto refleja el fin y los objetivos de la acción
estatal, o en su caso de la administración descentralizada (Ortiz, 1985, p. 23). No es el caso
venir a exponer las normas, de muy diversa índole y rango, que tienen relación con el
presupuesto como un proceso. Básicamente, lo que nos interesa destacar son tres aspectos
que resultan fundamentales: a) el sometimiento del presupuesto a un plan previo; b) el
principio de universalidad y el equilibrio. Si bien estos principios se retomarán posteriormente,
sí conviene dedicar algunas líneas en atención exclusiva a la relación con el tema de la legalidad
financiera.
El principio de universalidad postula que el presupuesto debe reflejar y contener todos los
ingresos y todos los gastos que origine la actividad financiera del Estado y se encuentra
establecido en la Constitución Política en el artículo 176. El principio de universalidad definido
en el artículo 5 de la Ley de la Administración Financiera supone que la planificación debe
abarcar aspectos del orden económico, social, político, cultural, etc. previendo las
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consecuencias en esos ámbitos dada la interrelación de los diversos factores de la vida en
sociedad. Pero, además, supone que todo el presupuesto nacional debe comprender todos
los ingresos probables de la administración pública, lo que evidentemente conlleva a una
previsión o cálculos de los ingresos (voto 2002-4884 de la Sala Constitucional). Norma
semejante se ubica en el antiguo manual de Normas Técnicas sobre Presupuesto de la
Contraloría General del República, y retomando en el vigente. Del anterior principio se
desprende que la integridad del conjunto de derechos y obligaciones económicas, sobre las que
incide la autorización presupuestaria, debe estar contemplada en el presupuesto, de ahí los
corolarios de no afectación de los recursos y no compensación entre ingresos y gastos.
No puede concebirse una gestión financiera apropiada si no existe un presupuesto enmarcado
dentro de una planificación de la gestión gubernamental. La planificación consiste en la
formulación de un plan de acción con el cual atender las necesidades sociales, ordenando la
actividad gubernamental en función de su atención de acuerdo con ciertos principios
presupuestarios que son bien enunciados por parte de la Contraloría General de la República,
en el Manual de Normas Técnicas sobre Presupuesto (programación, previsión, equilibrio,
universalidad, unidad, especificación, periocidad, claridad, exactitud, publicidad), disposiciones
retomadas casi íntegras en el actual manual, aun cuando con otra numeración. El presupuesto
como instrumento que legitimiza la gestión pública, debe ser programado y por ende debe
seleccionar y ordenar por categorías las actividades y proyectos necesarios, mediante un rango
de prioridades y disponibilidad de los recursos. En razón de lo anterior, la planificación no se
puede deslindar, pues esta supone una selección inteligente de alternativas y en procura de
una acción coherente que garantice el mejor aprovechamiento de los recursos (Sala
Constitucional, voto 2002-4884). El presupuesto de la Administración Central es aprobado
bajo la forma jurídica de ley por la Asamblea Legislativa, conforme lo dispone el artículo 121
inciso 11 de la Constitución Política, donde dentro del ámbito de su contenido esencial y
natural, se constituye como una mera previsión de ingresos y una autorización para el gasto, es
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una ley instrumental en la medida en que se hace necesaria para hacer cumplir los fines
legalmente asignados. Este carácter instrumental significa que la actividad de recaudación de
los tributos y demás ingresos y su asignación a los diferentes gastos en un presupuesto, se
realiza con miras a la satisfacción de las necesidades públicas y la consecución de los fines
legalmente asignados al ente público.
Sin embargo, las instituciones autónomas y de las Municipalidades, se encuentran adscritas en
cuanto a competencia presupuestaria se refiere, a la Contraloría General de la República, pues
el artículo 184 de la Constitución Política establece que es un deber y una atribución de ese
órgano. Así que el jerarca superior autorizado de la entidad remitirá el documento de
presupuesto una vez que ha sido sujeto de análisis, discusión y aprobación administrativa, para
finalmente remitirlo, acompañado del correspondiente plan operativo anual institucional, a la
Contraloría para su aprobación, siendo facultad de esa entidad la aprobación o improbación. Es
de tener en cuenta que la aprobación legislativa con respecto a la del órgano contralor difiere
sustancialmente; en el primero de los casos, es un análisis tanto de legalidad, como de
conveniencia y utilidad, lo que lleva incluido un juicio político. Es claro que el plan de acción
corresponde al Poder Ejecutivo, pero el legislativo podría rechazar rubros que a su juicio
resultan desmedidos, con lo cual implícitamente reorientan el plan presentado. En el caso de la
Contraloría General de la República, su revisión es específicamente de legalidad, lo que lleva
incluido el sometimiento al plan nacional de desarrollo y a otras normas de rango inferior que
definen la orientación de los entes supeditados a tutela administrativa, más no podría entrar en
otros aspectos. A nivel presupuestario no, pues ello llevaría implícito una coadministración, lo
que desborda las facultades de fiscalización propias del órgano auxiliar de la Asamblea
Legislativa.
De tal forma que el presupuesto público ―sea aprobado por Ley para la Administración
Central o por acto administrativo respecto de la Administración descentralizada― constituye
parte fundamental de los elementos de validez del acto administrativo, en tanto no puede
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perfeccionarse una obligación por una entidad pública que no posea recursos disponibles y
debidamente presupuestados, ni prestarse un servicio público que no cuente con recursos
económicos para hacerle frente. La vinculación plan-presupuesto no es sólo una exigencia
doctrinal ampliamente aceptada, sino también jurídica. Así lo establece la Ley de
Administración Financiera en su artículo 4. En la actualidad se ha adoptado la formulación de
presupuesto por programas, modalidad que responde a un plan en donde las metas y
objetivos de cada institución o cartera ministerial se encuentran también en función del
esquema presupuestario, pudiéndose con ello determinar con cuáles recursos se cuenta y cuál
sería el costo. Esta nueva modalidad obliga a una administración más ordenada en cuanto a las
asignaciones presupuestarias, pero además supone una interrelación con la programación
macroeconómica del ejecutivo con la colaboración del Banco Central. Se supera entonces con
esta nueva legislación la modalidad de un presupuesto por objeto del gasto, sin la menor
referencia o vinculación a metas u objetivos claros. Así cada gasto debe corresponder a una
meta, dentro de un objetivo previamente fijado; ante la inexistencia de la primera, resulta
imposible la asignación de un contenido presupuestario. No está demás indicar que el nivel de
complejidad de un objetivo o una meta depende de la misma administración, lo que podría
permitir la generación de estas de carácter meramente formales (sin valor agregado real en el
servicio de manera directa o indirecta), lo que no es la idea; más resulta complicado el tema
frente a unidades staff cuyo aporte es la mera continuidad de la actividad pública o una
relación indirecta con el servicio. La ausencia de lineamientos claros en esta materia es quizá la
gran limitación, mas en todo caso, desborda el tema que ahora nos ocupa.
La incorporación en la Ley de Presupuesto a lo que aspira es a formar un juicio integral sobre el
destino que se da a los ingresos según la naturaleza de estos (de capital o corrientes), y a la
necesaria observancia del principio de equilibrio en los términos y alcances en que se postula
actualmente. El objeto del cálculo de los recursos es financiar el monto establecido para los
gastos y llegar al necesario equilibrio económico en el presupuesto, pero no es un límite llegado
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al cual la recaudación deba suspenderse. De lo que se ha expuesto tenemos que la legalidad
presupuestaria presenta un doble perfil: desde la perspectiva del ingreso y desde la perspectiva
del gasto. Desde la perspectiva del ingreso tenemos que la forma en que el Gobierno ha de
hacer acopio de recursos no puede desbordar el marco legal autorizado; precisamente existe
una reserva de ley en materia tributaria que ha de respetarse. De esta forma, la Administración
Pública ha de sujetarse a las reglas sobre determinación del tributo para procurarse sus
recursos En materia tributaria, la reserva está referida a la ley emitida de conformidad con los
procedimientos ordinarios de emisión de las leyes; por ello la Ley de Presupuesto Nacional
costarricense no podría crear un impuesto, ni modificar el hecho generador de un tributo en
procura de mejorar las previsiones que se han hecho sobre las recaudaciones probables.
En cuanto a los egresos, la legalidad presupuestaria se manifiesta en tres órdenes: demanda la
observancia del principio de especialidad (cualitativa, cuantitativa y temporalmente) según se
indicó; es un elemento de validez de todo acto o contrato administrativo que conlleve la
ejecución de gasto público; y exige la aplicación de las normas generales que la Ley de
Presupuesto Nacional contiene, en tanto sean útiles y necesarias para su ejecución, liquidación
o evaluación. Como se dijo, el presupuesto público hace efectiva la función administrativa que
impone el bloque de legalidad, al dotar a la Administración Pública, en función de un
determinado ingreso, del plan de gastos por desarrollar durante el año correspondiente para
satisfacer los fines que el ordenamiento jurídico sustantivo le fija. Lo expuesto nos hace
concluir que la Ley de Presupuesto Nacional es una ley instrumental de la gestión pública,
sujeta a la legislación ordinaria, que no puede derogar, ni desaplicar para casos concretos. En el
momento de estimarse ingresos han de utilizarse las reglas tributarias preestablecidas, y
cuando se ordenan los gastos han de respetarse las obligaciones, contratos y demás
compromisos que el ordenamiento jurídico sustantivo reconoce.
El principio de inderogabilidad singular de la norma jurídica propio del Derecho Administrativo
es perfectamente extensivo a la actividad legislativa y es derivación del principio de legalidad.
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El legislador presupuestario no podría desaplicar las normas que ha dictado previamente como
legislador ordinario. Es preciso asentar, firmemente, el carácter del acto administrativo de
alcance general que posee el presupuesto en las instituciones autónomas y municipalidades.
Desde hace varios años,
se ha venido señalando la existencia de una irresponsabilidad
legislativa de crear nuevas obligaciones, marcadas por la presión social, pero sin establecer un
medio de financiamiento (probablemente por el costo político de nuevas cargas impositivas), lo
que genera una imposibilidad real y material del cumplimiento de estas. La jurisprudencia ha
oscilado al respecto, en tanto, en algún momento se ha sostenido que existiendo la obligación
legal no es de interés del particular el lugar del cual provienen los recursos, debiendo el Estado
como un todo hacerles frente; por otra parte, también se ha sostenido, que se trata de una
limitación real, donde el dinero no puede multiplicarse. La postura ecléctica y más lógica es
sostener que siendo el legislador quien ha cometido de manera consistente el error, debería
asumir el costo político de enmendarlo; naturalmente, de vuelta de correo, debería el Poder
Ejecutivo rechazar cualquier nueva carga financiera hasta tanto se solvente la situación de
manera integral y en el peor de los casos, al menos cuando no se establezca el medio de
financiamiento en concreto. Caso contrario estaría participando de una actitud negligente en
el ámbito legislativo.
El presupuesto en la Administración Pública descentralizada constituye un acto administrativo
de alcance general, pues es el antecedente, básico y fundamental, de indefinibles actos
administrativos concretos posteriores, que deberán ajustarse al contenido y condiciones del
respectivo presupuesto (monto, naturaleza del compromiso y vigencia temporal de este). En
esa medida, el presupuesto, aún el aprobado como acto administrativo de alcance general y de
necesaria publicación en el diario oficial, es parte del marco jurídico dentro del cual han de
emitirse los futuros actos administrativos concretos en relación con los administrados. A pesar
de lo ordenado por el artículo 72 de la Ley de la Administración Financiera, únicamente es
objeto de publicación en el diario oficial la Ley de Presupuesto Nacional, no así los
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presupuestos del resto de la Administración Pública que se aprueban mediante acto
administrativo; sin embargo, independientemente de esta previsión del Derecho positivo, los
presupuestos emitidos por acto administrativo también deben satisfacer el requisito de
publicación, por cuanto se trata, a nuestro juicio, de un acto de carácter general. Razones de
orden práctico, no de carácter jurídico, han hecho que esa publicidad no se satisfaga. De
manera reciente se ha sostenido que los medios informáticos satisfacen esos requisitos, en
tanto el órgano contralor, ubica en su página la información más relevante sobre el tema; así
como que por principio de transparencia, los entes públicos menores, están en la obligación de
realizar la misma función. A nuestro entender, los medios electrónicos resultan ser un refuerce
de la labor de información hacia la colectividad, pero no sustitutiva, en tanto carece de
sustento normativo tal afirmación; así como que la norma debería ser idéntica para ambos
tipos de administración.
La relación que se produce entre el “principio de legalidad” entendido como la necesaria
habilitación del ordenamiento para dictar un acto o prestar un servicio, en relación con un
“principio de legalidad presupuestaria”, que impone a la Administración la posibilidad de
incurrir en aquellos gastos que estricta y exclusivamente hayan sido aprobados por ley. Es de
fin respecto de sus medios, en razón de que el presupuesto (sea ley o acto administrativo), no
es más que un mecanismo o instrumento para hacer efectiva la función administrativa que el
principio de legalidad establece. Un aspecto que debe aclararse desde ya, es que en una buena
teoría, todos los demás principios propios de la materia no son más que derivaciones del
principio de legalidad presupuestaria, de suerte que satisfecha esta,
los demás estarían
cumplidos. Aún así, existen algunos principios donde la relación no es mediata sino inmediata,
lo que les resta el carácter de principios independientes, para quedar en meros subprincipios.
Realizada esta aclaración, existen algunos temas que deben tocarse. El principio de legalidad
tributaria tiene una especial relación con el principio de reserva de ley (García, 1968). Significa
entonces no solo la reafirmación de la supremacía del poder legislativo en materia de iniciativa
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de leyes, sino además la imposibilidad de dictar reglamentos sobre materia regulada solo por
la ley. El principio de reserva de ley material es de génesis constitucional, lo que ya de por sí
define su competencia, de tal forma que la materia reservada a este principio solo podrá ser
modificada por medio del texto constitucional, pero cuando se halle establecida por ley, solo el
legislativo podrá eliminar la reserva efectuada en una ley anterior a través de otra posterior
(Bohoyo, 1986).
En la doctrina existe una tendencia a establecer una unidad conceptual entre reserva de ley y
principio de legalidad, dándoseles un trato indiferenciado. Igual situación se presenta con el
principio de legalidad tributaria, en donde se habla indistintamente de ambos conceptos. El
principio de legalidad financiera también tiene una especial relación con el principio de
legalidad del gasto público. Esta zona tiene una especial significación y va muy ligada al
derecho constitucional, así la institución en que se reflejan los ingresos y los gastos que se
autorizan, para un período determinado es el presupuesto, el cual viene siendo aprobado por
ley y conlleva el derecho del ciudadano el motivo por el cual se va a pedir un impuesto y cuál va
a ser su empleo. En relación con el principio de legalidad en el ámbito de la actividad
financiera del gasto público, interesa resaltar que en este caso la actividad administrativa no
solamente debe obedecer a la legalidad formal, a la ley formal, sino que al mismo tiempo
deberán respetar la legalidad material presupuestaria (Bohoyo, 1986). De lo anterior se
desprende, entonces, que los presupuestos constituyen un acto de previsión y autorización
económico financiero, de tal forma que no solo basta el precepto generador de derecho, sino
la correspondiente reserva presupuestaria. El principio de reserva legal está presente en el
ámbito financiero como reserva material o reserva formal. Así la reserva material de la ley
implica no solo la obligatoriedad por parte del gobierno y de sus instituciones de elaborar un
presupuesto conforme a la ley,
sino que este contemple los gastos, contribuciones, la
recaudación e inversión de los bienes públicos. Desde el punto de vista del ingreso público, esto
significa que solo se pueden establecer prestaciones personales y patrimoniales en virtud de
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una ley que lo autoriza, de tal forma que los tributos solo pueden emanar de la ley.
Como se indicó en el capítulo preliminar, alguna parte de la doctrina ubica los principios de
contenido necesario y de fuerza restrictiva como caracteres independientes, más a nuestro
juicio, no son más que derivaciones inmediatas del principio de legalidad. Conforme con el
segundo de ellos, el presupuesto constituye un límite a la acción del Estado, de manera que
solo aquello autorizado como gasto es posible de ser realizado. La acción pública se encuentra
supeditada a la existencia de algún contenido que haga posible esa acción. De suerte que no
basta con crear la competencia correspondiente, sino que resulta imperativo el dotarle de
algún contenido para hacerle frente a esta, pues de lo contrario se torna vacía. En el
ordenamiento patrio, el sustento constitucional se extrae del artículo 180 de la carta magna.
Por su parte, el principio de contenido necesario sostiene que la acción pública debe tener un
contenido para hacerle frente, siendo el sustento normativo nacional el canon ciento setenta y
seis de la Constitución Política. Como se señaló de manera introductoria, resulta de manifiesto
que estos principios no son más que derivaciones directas del principio de legalidad, y si bien,
es lógica esta cercanía, resulta discutible el considerarlos como principios independientes.
PRINCIPIOS SUSTANCIALES
Dentro de los principios sustanciales de naturaleza presupuestaria,
la doctrina ubica
esencialmente dos: el de equilibrio y el de anualidad, a lo que debe adicionarse lo que
corresponde al principio de no financiar gastos corrientes con ingresos de capital. Como su
nombre lo evoca, estas reglas hacen referencia a aspectos medulares (y no formales) sobre el
presupuesto, que lo definen y determinan sus alcances.
El principio del equilibrio se encuentra contenido en el artículo 176 de la Constitución Política, y
dicta que los gastos propuestos no pueden exceder los ingresos probables. El principio de
equilibrio presupuestario es el balance que debe existir entre ingresos y gastos del
presupuesto, referido no sólo a la igualdad contable, sino también a la consideración de la
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incidencia de otros factores favorables o desfavorables en las finanzas de la entidad, en el
período respectivo. El principio de equilibrio presupuestario ordena que el Estado no puede
gastar más de lo permitido por los ingresos recibidos en un período determinado, por lo cual el
Estado está llamado a producir un instrumento donde el importe de los gastos autorizados sea
igual al total de los gastos previstos según lo establece el artículo 176 de la Constitución
Política. Está previsto en el inciso c) del artículo 5 de la Ley de la Administración Financiera y
Presupuestos Públicos, en los siguientes términos: "Principio de equilibrio presupuestario: El
presupuesto deberá reflejar el equilibrio entre los ingresos, los egresos y las fuentes de
financiamiento". No está de más indicar que la redacción no es la más feliz, por cuanto divide
los recursos de los ingresos, sin establecer en qué consiste la diferencia y más aún cuando
alguna parte de la doctrina los ubica como sinónimos; en todo caso, resulta útil para el tema
que nos ocupa. Una de sus derivaciones jurisprudenciales de este principio es la prohibición de
financiar gastos corrientes con ingresos extraordinarios (véase el voto 6856-96 de la Sala
Constitucional), o la necesidad de distinguir entre lo que constituye ingreso ordinario o
extraordinario, o el gasto ordinario del extraordinario, con la finalidad eminentemente práctica,
sea la de que el órgano encargado de la fiscalización de la ejecución del presupuesto
―Contraloría General de la República―pueda efectuar un adecuado y efectivo control. Sin
embargo, es importante considerar que aún cuando este es un principio fundamental en las
finanzas clásicas, ha sido negado en las finanzas modernas, tanto en sus bases teóricas como
prácticas (Jarach, 1996, p. 87). Así, cuando en el ámbito formal o contable el presupuesto debe
estar siempre equilibrado, de manera que los gastos cuenten con su correspondiente previsión
de ingresos, éste puede preverse mediante la técnica del endeudamiento, aunque fuera de
corto plazo, o de emisión monetaria, con cargo del presupuesto. Asimismo, en caso de que los
recursos o ingresos superen los gastos, también existe el equilibrio presupuestario, en cuanto el
superávit sea utilizado para el pago de deudas o se destine a la formación de algún fondo
especial o a incrementar los ya creados.
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Resulta adecuado distinguir el caso del desequilibrio intencional o deliberado del desequilibrio
ineludiblemente previsto, que surge ocasionalmente en el proceso de ejecución del
presupuesto, derivado del error en la previsión del recurso o en la merma de estos por
circunstancias sobrevinientes. Estos desequilibrios circunstanciales no tienen mucha
significación desde el punto de vista de las funciones política, financiera y económica del
presupuesto; pero sí lo son para los fines de política económica, y más precisamente para la
política de estabilización, el equilibrio o el desequilibrio (déficit o superávit) deliberado del
presupuesto. Dispone la conveniencia de aprobar un presupuesto balanceado cuyos gastos
sean iguales a los ingresos. Dicho equilibrio no debe ser numérico sino real, y tiene como
objetivo alcanzar orden en la actividad económica y financiera de la Hacienda Pública. La
Constitución reconoce la legitimidad de la existencia de superávit en las cuentas públicas
destinadas a cubrir gastos corrientes, pero rechaza la posibilidad de que ocurra déficit en dicha
cuenta. Lo anterior tiene la clara finalidad de impedir que el Estado asuma compromisos
presupuestarios sin contar con los recursos necesarios para hacerle frente a las erogaciones,
propiciando así la salud fiscal de la Hacienda Pública (voto 480-2002 de la Sala Constitucional).
En igual sentido, la Contraloría General de la República ha manifestado que “el presupuesto
ordinario deberá considerar todos los ingresos y egresos probables para el respectivo período,
y en ningún caso los egresos superarán los ingresos, por lo que los presupuestos deberán estar
financiados para todo el período (1° de enero al 31 de diciembre). El incumplimiento de las
anteriores disposiciones facultará a la Contraloría General de la República para improbar total o
parcialmente los documentos presupuestarios" (Dictamen DFOE-084 del 15 de junio de 2001).
La Sala Constitucional, en los Votos 6859-96, 9792-98 y 9192-98, ha indicado que el principio
de equilibrio presupuestario significa que los gastos autorizados no pueden exceder en ningún
caso a los ingresos previstos. Es por ello que se traduce en una exigencia que se le plantea a los
órganos encargados de la formulación y aprobación presupuestaria, en relación con el
contenido material del presupuesto. La Ley de la Administración Financiera y de Presupuesto
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Públicos, Ley Nº 8131, lo contiene en el artículo 91. Desde otro ángulo, el equilibrio implica que
no todo ingreso probable deba ser gastado. Es por ello que no se puede autorizar gastos cuyo
destino no esté especificado en el presupuesto, lo que no es posible ni aún por delegación
expresa. Esto constituirá una autorización en blanco del Poder Ejecutivo para gastar y, por
ende, un vicio de inconstitucionalidad.
No está demás señalar que el tema del equilibrio es uno de los aspectos con mayor discusión
doctrinaria, presentando su sustento a partir del siglo XIX, siempre bajo el raciocinio de que no
es posible gastar aquello que no se tiene. Esa igualdad entre ingresos y egresos es un
presupuesto preventivo de la norma presupuestaria, lo que naturalmente se mantiene en el
ejercicio y debe reflejarse al finalizar el período. Un presupuesto deficitario es aquel que
concluye con un faltante de ingresos y representa una patología. Se justifica en épocas de
depresión como mecanismo de dinamización de la economía, pero se espera que superada la
crisis, el Estado habrá de reducir los gastos y aumentar los recursos, con lo que obtendrá
superávit que irán a compensar los déficits acumulados en los años de depresión.
Naturalmente, el déficit se solventa de manera temporal mediante el uso del crédito público,
lo que lleva aparejado que en principio no es posible emplear esos recursos para cubrir gastos
de operación, salvo en el supuesto ya señalado.
Por su parte la eficiencia del Estado no se mide por el criterio económico, sino por la adecuada
satisfacción de necesidades públicas, toda vez que si el Estado buscara el superávit continuado,
no podría tener la debida atención de las necesidades presentes. El déficit continuado es
reprochable, por cuanto tras¬lada las cargas del presente al futuro; mientras que el superávit
continuado es reprochable,
porque agobia al presente con las cargas que deberían ser
trasladadas al futuro. Se debe recordar que existe la figura de los fondos de reserva, los cuales
son la apertura de créditos adicionales, complementarios o suplementarios de los créditos del
presupuesto para atender necesidades no previstas en los cuadros presupuestarlos. Como su
nombre lo indica, son reservas. En presupuestos boyantes, se supone que es una forma de
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mantener congelados parte de los ingresos, para ser distribuidos de manera ulterior en
presupuestos extraordinarios. Se propone incluir en el presupuesto: a) partidas para gastos
eventuales (para facilitar la gestión de los respectivos servicios admi¬nistrativos), b) fondos de
reserva de los créditos meramente estimativos (cuando los créditos son estimativos, si no
alcanza la estimación el p.e. hace uso de partidas especiales) y c) fondos de reserva para la
cobertura de créditos adicionales (en los casos de grave emergencia son imputados al fondo de
re¬serva). Por otra parte, los fondos de nivelaciones se dan cuando en momento de la
depresión, hay un incremento de los gastos ordi¬narios, lo que producirá déficit que se
financia con el crédito público. Estas emisiones de títulos producen un auge de los negocios y
llevan al Estado a obtener superávit.
Por su naturaleza, es el principio más controversial, ya que generalmente existe déficit fiscal y
existen varias maneras de apreciarlo. Aún así, la mayoría de los países latinoamericanos
consagran en su ordenamiento interno el principio de equilibrio, no obstante es de todos
conocidos su falta de cumplimiento. En la actualidad, el principio de equilibrio financiero no se
refiere a un mero equilibrio contable, ya que el presupuesto ha de verse como un instrumento
técnico organizador de la economía del Estado, consolidándose así su función de plan y control.
Por su parte, el principio de anulidad surge a partir del siglo VII y como influencia de las
prácticas británicas, el carácter anual del presupuesto llegó a constituir un principio indiscutible
en las finanzas clásicas; la práctica empezó por el llamado voto anual del impuesto, es la
manera de conocer, vigilar y limitar la acción general del gobierno en la democracia clásica
(Fontouge, 1984, p. 191). El concepto de anualidad involucra la idea de un período de 12
meses; sin embargo, no implica que deba corresponder con el año calendario, aunque muchas
veces coincida como es nuestro caso. Indica la doctrina que la elección del año financiero
depende de muchas variables, entre las cuales está la iniciación de las sesiones del parlamento,
pero la mayoría de los países adoptan el año natural como ejercicio financiero. El que el
presupuesto sea anual obedece a la limitación temporal de la vigencia al correspondiente
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ejercicio, que coincide con el año natural. La temporalidad tanto de la aprobación como de la
ejecución es consustancial a la institución presupuestaria, cuya vigencia queda constreñida a un
período de tiempo determinado, con el fin de facilitar un control efectivo por parte del órgano
que aprobó los presupuestos, respecto de aquel que debe ejecutarlo. La exigencia de
renovación periódica de autorización, para gastar, aparece, por lo tanto, como el fundamento
político de la vigencia temporal del presupuesto (Martínez, 1992, p. 132). Naturalmente,
podría pensarse en la existencia de presupuestos por períodos mayores,
siendo la
determinación del período parte de una decisión política, sin un motivo real, más que el
concepto del año natural.
Este principio se incorpora en el artículo 176 de la Constitución Política, así como en el artículo
5, inciso d) de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, e indica que el
presupuesto se emite para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de
diciembre. Como consecuencia de su aplicación, el art. 178 constitucional establece que el
proyecto de presupuesto ordinario debe ser sometido a conocimiento de la Asamblea por el
Poder Ejecutivo a más tardar el 1 de setiembre de cada año, y la ley de presupuesto debe estar
definitivamente aprobada antes del 30 de noviembre del mismo año. En el caso de los entes
cuya aprobación es por parte del órgano contralor, este varía un poco en la fecha máxima de
conocimiento ante el ente contralor, ya que es hasta el 30 de setiembre y no el primero como
ocurre con el presupuesto nacional. Es importante acotar que el principio de anualidad se ha
convertido en un medio fundamental para detectar normas inconstitucionales en los
presupuestos, ya que cada uno de sus gastos debe tener una vigencia temporal de un año, al
igual que el presupuesto.
Esta práctica se afianzó porque surgió la circunstancia de que el plazo de un año no es
arbitrario, sino representativo a una unidad de tiempo natural que se adapta mejor a la medida
normal de las previsiones humanas. De este principio se deriva la regla general de que el
presupuesto deba ser ejecutado en su totalidad en el ejercicio económico para el cual fue
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aprobado. Así, en atención a este principio es que en el artículo 46 de la Ley de la
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, se dispone la incorporación
automáticamente al presupuesto económico siguiente de los gastos comprometidos en el año
anterior, pero no devengados, a fin de que se imputen a los créditos disponibles para ese
ejercicio siguiente, así como los saldos disponibles de las fuentes de financiamiento de crédito y
las autorizaciones de gasto asociadas.
La Sala Constitucional, en la resolución 9192-98, dijo que este principio establece que el
presupuesto se emite para un ejercicio económico anual. Por lo tanto, el principio de anualidad
se violentaría si en el presupuesto de un período se incluyeran gastos que corresponden a otro
período. Es por lo anterior que vencido el período presupuestario, debe ser sancionado un
nuevo presupuesto. La regla general consiste en que el presupuesto debe ser ejecutado en su
totalidad en el ejercicio económico para el cual fue aprobado. De esta manera, en una unidad
moderada de tiempo, permite saber qué ha hecho el Estado y en qué gastó los recursos
financieros asignados, así como ofrece la oportunidad de ejercer un control directo y eficaz
sobre estos gastos.
En la anterior Ley de Administración Financiera de la República, artículo 50, se previó un
mecanismo para la liquidación de los compromisos adquiridos por parte del Estado, dentro del
ejercicio económico anterior, pues se le otorgó eficacia ultra activa a las partidas
presupuestarias del período anterior, hasta por un plazo de seis meses (al 30 de junio del año
siguiente), para así evitar que el Estado quede sin honrar las obligaciones contraídas con
anterioridad. La actual Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos Nº 8131,
elimina esta práctica en el artículo 46, al disponer que los gastos comprometidos pero no
devengados al 31 de diciembre de cada año, se afectan automáticamente en el ejercicio
económico siguiente y se imputarán a los créditos disponibles para este ejercicio. El actual
Código Municipal, vía reforma, incorpora una norma en ese sentido, de la cual dudamos
seriamente de su constitucionalidad.
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La lógica que impera es que las autorizaciones para gastar votadas por el Poder Legislativo
caducan con el vencimiento del año financiero para el cual se fijaron. Así los recursos, como
mera previsión presupuestaria dirigida a procurar el equilibrio financiero, de no ejecutarse,
deben nuevamente presupuestarse. No está de más señalar que la regla de la anualidad sólo
tiene significación para los gastos y no para los recursos, toda vez que estos últimos dependen
de las leyes tributarias, de vigencia permanente mientras no se las derogue. Mientras que los
gastos son facultativos ―en principio―, generándose un decaimiento de la facultad de la
administración para contraer compromisos relativos a tales gastos y con cargo a los créditos
presupuestarios respectivos.
Como ya habíamos adelantado,
existen gastos obligatorios
cuando el compromiso resulta de la ley o del contrato, mas en estos casos, los efectos de la
caducidad no se hacen sentir sobre el gasto en sí —que continúa vigente—, sino sobre el pago,
pues cesa la facultad de la administración para ordenarlo,
generando responsabilidad
administrativa y disciplinaria para el servidor.
Entre las justificaciones de la regla de la anualidad se cita la variación del valor de la moneda o
la aparición de nuevas necesidades colectivas. Las facultades de control preventivo y ulterior
por parte del Poder Legislativo deben llevarse a cabo de la manera más frecuente posible ―un
año―, y es el mejor instrumento para la conducción de la Hacienda Pública en su gestión
financiera, y no se opone ni a la consolidación de los gastos fijos, ni a la realización de
programas de trabajos públicos de duración superior a la anual, ni tampoco a la planificación
general o parcial de la economía. Por su parte, entre las críticas a la regla de anualidad se han
señalado que impide la realización de políticas financieras a largo plazo, imposibilita coordinar
la política fiscal con las tendencias cíclicas de la economía y la anualidad obliga a preparar y
votar todos los años una serle de gastos y recursos fijos.
En algunos países se sorteó el problema con los presupuestos plurianuales, de manera que se
prevén los gastos relativamente fijos y estables, tal como se hace tradicionalmente en
Inglaterra con el fondo consolidado. Entre las excepciones señaladas por la doctrina, se indican
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la existencia de cuentas especiales (donde la práctica ha hecho que los saldos disponibles de
ellas se trasladasen de un ejercicio a otro, y el poder administrador podía ordenar pagos sobre
ellas en cualquier momento), las cuentas para las obras públicas donde existen créditos
globales que autorizaban la realización de los trabajos y naturalmente la figura de las órdenes
de retención, de manera que próximo a finalizar el ejercicio, se libraba una orden de retención
por el importe de las facturas de proveedores que no se hubieran podido incluir en órdenes de
pago, y la Contaduría General afectaba el crédito sobre la base de esas órdenes de retención.
Recientemente, es posible ver la utilización de las cartas de crédito, como figura de pago que
también puede vulnerar este principio, que consiste en la posibilidad de generar una orden de
pago frente a una entidad bancaria, ante el cumplimiento de un supuesto (entrega de un bien o
servicio), de suerte que el depósito se produce al inicio y no al final, independientemente del
momento que se produzca este. Así, el importe queda atado a una contratación. La figura
tiene lógica en el comercio internacional, aun cuando en la práctica se está utilizando para
compras nacionales, con el único interés de evadir el referido principio.
Por último, sobre la prohibición de financiera de gastos corrientes con ingresos de capital,
aunque la doctrina no le otorga el carácter de principio a nuestro juicio, merece la condición de
principio el artículo seis de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, que
prohíbe financiar gastos corrientes con ingresos de capital. Lo que en lógica supondría que
determinaría que los gastos corrientes no pueden ser cubiertos con venta de activos o recursos
extraordinarios de capital, sino que es imperativo que sean sufragados por la carga impositiva
ordinaria. Realizar lo contrario determinaría una política manifiestamente inconveniente por
cuanto los ingresos de capital son extraordinarios y esporádicos. La Sala Constitucional analizó
el principio en el voto 6859-96 como ya se indicó, pero como un componente de la legalidad,
en tanto resulta ilegal, lo que en efecto es correcto, pero bajo ese razonamiento todos los
principios de una u otra forma podrían ser afectos a ese razonamiento. Como se adelantó, la
norma pretende hacer distinción entre el origen de los recursos y lo financiado con ellos, de
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manera que los ingresos extraordinarios no generen un gasto sin aporte extraordinario al
servicio público encomendado. Esto es parte de la coherencia en las finanzas públicas.
PRINCIPIOS FORMALES
Los principios formales se relacionan con la estructura interna de presupuesto. Ordinariamente
se ubican en este rubro los principios de unidad, universalidad, no afectación de los recursos y
de especificación; a lo que es posible agregar el de exactitud y especialidad. Para alguna parte
de la doctrina, estos principios no son más que derivaciones del principio de generalidad
presupuestaria, de suerte que el presupuesto debe ser único e incluir los gastos e ingresos de la
hacienda pública, sin compensación entre ellos y sin que estén afectados los gastos o los
ingresos. En todo caso, pasemos en seguida a considerar los subprincipios que la constituyen.
El principio de unidad es el que busca la reunión de todos los gastos y recursos en un solo
documento (Fonrouge, 1970, p. 206). Sin embargo, debe entenderse en dos sentidos: todos los
ingresos deben constituir un fondo único para cubrir todos los gastos; y el contenido y forma
del presupuesto deberá responder a una única política presupuestaría, definida por los órganos
competentes. Dentro de un mismo presupuesto deben integrarse los presupuestos paralelos: el
ordinario y el extraordinario (artículo 180 de la Constitución Política). De manera que todos los
gastos públicos deben estar en un solo presupuesto, considerado en un solo documento. Para
estos efectos, el presupuesto extraordinario, aun cuando llegue a considerar recursos no
tomados en cuenta, siempre se considera como una modificación al presupuesto como un
todo. Naturalmente, los gastos deben estar dirigidos a satisfacer necesidades colectivas, lo que
lleva incluida la prohibición de generar destinos específicos de los recursos. Es importante
señalar que con la fijación de montos y conceptos por gastar, se facilita el control posterior del
parlamento sobre la actividad administrativa. Como se verá más adelante, los principios de
universalidad y unidad del presupuesto se relacionan con un principio rector de la actividad de
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tesorería: el principio de unidad de caja.
Tal y como lo establece la doctrina, el tratadista argentino Giuliani Fonrouge, lo explica
diciendo, que las finanzas tradicionales deben estar en un solo documento por razones de
orden técnico y de carácter político, que pueden sintetizarse de la siguiente manera: a) permite
apreciar fácilmente si el presupuesto está equilibrado; b) dificulta la realización de maniobras
como la simulación de economías o ocultación de gastos en las cuentas especiales; , c) hace
posible ver la magnitud efectiva del presupuesto y la porción de renta afectada por las
erogaciones; d) evita complicaciones y oscuridades; y e) finalmente, desde el punto de vista
político, facilita el control parlamentario que se vería afectado con las cuentas fraccionadas
(Fontouge, 1970, p. 207). Su base jurídica se centra en el canon 176 de la carta fundamental,
que fuera desarrollado en el voto 1998-04247 de la Sala Constitucional. A partir de las doctrinas
neosocialistas que han permeado el constitucionalismo iberoamericano (Vargas, 1999, p. 93),
se ha implementado el principio de unidad a un plano económico, y ya no meramente formal,
de manera que, sin importar que los diferentes presupuestos de los entes públicos formen
parte o no de un mismo documento, todos ellos deben seguir las orientaciones y lineamientos
del órgano rector en la materia, en este caso el Ministerio de Hacienda, al tenor de lo dispuesto
en los artículos 27 y 28 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos
(véanse los votos 3309-94, 6345-97 y 0919-99 de la Sala Constitucional). Se debe mencionar
que si el presupuesto ya de por sí es un documento complejo, amplio y de difícil comprensión
para extraños,
al extremo de que solo las personas directamente involucradas con el
documento, además de los que interactúan con este, lo manejan, pues si se permitiera la
dispersión,
la situación se tornaría inmanejable, especialmente para temas de control y
fiscalización.
Con respecto al principio de universalidad, también conocido como producto bruto, este se
refiere a que todos los elementos sustantivos que constituyen materia de presupuesto se
deben incorporar en este. Este principio lo sustenta la necesidad de que todo aquello que
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constituye materia del presupuesto debe ser incorporado en él, ya que sin una visión de
conjunto, es imposible calibrar debidamente las gestiones específicas, en cuanto a justificación,
prioridad, tiempo y otras variables que se deben considerar. No deben realizarse
compensaciones entre ingresos y gastos, ambos se deben expresar de forma íntegra, dichos
ingresos y gastos se consignen por su importe bruto sin compensaciones entre ellos (Pérez
Royo, 2000, p. 373). Es por ello que el presupuesto debe abarcar toda la actividad financiera del
gobierno, de manera que incluya todas las operaciones extrapresupuestarias necesarias para
articular los programas entre sí. Lo que interesa es que un presupuesto comprenda todas las
operaciones en un marco de compatibilidad. Se pretende una visión en conjunto del
instrumento.
Es así como al Poder Ejecutivo le está vedado omitir uno solo de los recursos previsibles ni los
gastos previstos en el momento de la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuesto que
debe someter a la Asamblea Legislativa a más tardar el 1º de septiembre. Lo cual no significa
que la Asamblea, en el ejercicio de sus potestades constitucionales de aprobación o
desaprobación, no pueda cambiar el destino de cualquiera de las partidas propuestas,
rebajarlas o suprimirlas, con lo cual dejaría, por definición, un excedente de ingresos no
presupuestados que el Poder Ejecutivo podrá volver a proponer mediante la correspondiente
reforma al presupuesto ordinario o al presupuesto extraordinario, según corresponda. De
manera que el presupuesto debe incluir en un solo cuadro todos los gastos por realizar y todos
los recursos por percibir por parte del Estado en un ejercicio financiero, sin compensación de
egresos e ingresos, lo que lleva a la conclusión de que no debe haber gastos que se puedan
ejecutar de manera separada de los ingresos. Así solo con autorización legislativa –
presupuestaria- el Poder Ejecutivo puede gastar y debe dar cuenta de ello. Esto lleva a la
conclusión de que con la fijación de montos y conceptos por gastar se facilita el control
posterior del parlamento sobre la actividad de la Administración Pública. Según Giuliani
Fonrouge, el principio de universalidad suele confundirse con el de unidad, incluso para algunos
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autores el primero es parte integrante del segundo, lo que incluso ha sido seguido por la
jurisprudencia constitucional (en ese sentido los Votos de la Sala Constitucional Nos. 9192-99,
6859-96, 7598-94). Su regulación normativa se encuentra desarrollado y previsto en el inciso
a) del artículo 5 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos
Públicos
En relación con el principio de no afectación de los recursos, Founrouge lo define como el que
tiene por objeto que determinados recursos no se utilicen para atender determinados gastos, o
sea, que no tengan una afectación especial, predeterminada, sino que ingresen a rentas
generales, de tal forma que todos los ingresos entren, sin distinción, a un fondo común y sirvan
para financiar todas las erogaciones de la Administración Pública (Fontouge, 1980, p. 162). Los
ingresos afectados a un fin específico afectan la administración de las finanzas públicas, pues
dan origen a un problema de rigidez o inmaniobrabilidad del presupuesto. Es por ello que se
dice que el principio de no afectación de los recursos permite concretar el buen gobierno
planificado, pues los jerarcas políticos pueden realizar la definición de sus prioridades
estratégicas y su expresión a través de los presupuestos. Debe aclarase, de todos modos, que el
principio de no afectación de los recursos no tiene sustento constitucional, lo cual hace
considerar que es por la falta de previsión del constituyente sobre esta materia, que se ha
generado la actual polémica en torno a este asunto, sobre todo por el déficit fiscal recurrente y
la poca maniobrabilidad presupuestaría con que cuenta el Poder Ejecutivo.
Sobre este principio, no debe perderse de vista que a nivel constitucional y legal existen varios
gastos predeterminados o con destinos específicos, que son conocidos con gastos atados, para
diferenciarlos de destinos específicos, en cuanto los primeros es la misma carta fundamental
quien los establece, y a los segundos es el legislador ordinario. En los gastos atados, se supone
que el constituyente consideró necesario garantizar recursos para ciertas materias. En el
siguiente cuadro se pueden apreciar dichas regulaciones:
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GASTOS PREDETERMINADOS POR LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
GASTO
NORMATIVA
DESTINO
BENEFICIARIO
6 % anual del producto Constitución
Educación pública
interno bruto
Política, art. 78 y
Ley 7676 de 2-797
0,19 % del producto
interno bruto del año
trasanterior
a
la
celebración de las
elecciones.
10 % del presupuesto
ordinario (en tractos
del 1.5 % a partir del
2001)
Suma no inferior al 6 %
de
los
ingresos
ordinarios del proyecto
de ley de presupuesto
ordinario
0.5 % de los salarios
Ministerio
de
Educación Pública,
incluyendo
la
Educación Pública
Superior
Constitución
Sufragar gastos a Partidos
políticos
Política, art. 170 y los
partidos con derechos a la
Ley 7675 de 2-7- políticos
contribución estatal
97
Constitución
Régimen
Política, art. 170 y Municipal
Ley 8106 de 3-701.
Constitución
Poder Judicial
Política, art. 177
Municipalidades
Art.177 de
Constitución
Política.
Caja Costarricense
del Seguro Social
la Seguridad social
Corte Suprema de
Justicia
Fuente: Solís (2003).
La lógica del principio es que por la regla de unidad presupuestaria, los gastos del Estado sean
atendidos indiscriminadamente con el conjunto de fondos del erario público, así, el ingreso por
un rubro cualquiera ha de destinarse al fondo común. La sola idea de los destinos específicos
afecta la regla de unidad, pero no la de universalidad. Por otra parte, en tanto el presupuesto
seguirá conteniendo todos los gastos públicos, se cumplirá con la centralización de todos los
ingresos en un solo fondo, afectándose la regla de la unidad de caja en el servicio del tesoro.
No está de más exponer que si bien la antigua ley de Administración Financiera preveía una
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prohibición expresa, lo que incluso ahora es posible extraer de la norma vigente, lo cierto es
que eso no ha sido obstáculo para que el legislador presupuestario estableciera destinos
específicos de algunos recursos, en abierta contradicción con el principio que nos ocupa. Se
considera que el tema más que un asunto de legalidad, es de voluntad política.
En lo tocante al principio de especificación y exactitud, el primero se refiere a que el
presupuesto, en materia de ingresos, debe señalar con precisión sus fuentes y su clasificación y,
en lo que a gastos se refiere, las características y clasificación de los bienes y servicios. La Sala
Constitucional, en el voto 137-95, indicó que conforme con el principio de especificación de
gastos, la aprobación legislativa no debe traducirse en sumas globales liberadas a la
discrecionalidad de la Administración, sino consistir en importes detallados para cada tipo de
erogaciones. Es por ello que se infringe la Constitución Política cuando se presentan en el
presupuesto sumas globales sometidas a la mera discrecionalidad de la Administración, ya que
no se indica con precisión en el programa de qué se trate el fin y el órgano que concretamente
percibirá el beneficio económico. La inclusión de partidas presupuestarias sin destino específico
resulta, entonces, inconstitucional, dado que se estaría otorgando una autorización en blanco
al Ejecutivo para gastar, la cual no es posible ni aún por delegación expresa. La Asamblea
Legislativa es la única que puede indicar el destino de los gastos del presupuesto de la
República, pues es la que tiene competencia para limitar la acción de los poderes públicos en el
uso y disposición de los recursos del Estado. Lo contrario implicaría trasladar al Poder Ejecutivo
la labor de aprobación de las erogaciones públicas, cuya competencia es exclusiva de la
Asamblea Legislativa.
Con respecto a la clasificación y designación de las partidas, los gastos dirigidos a atender cada
uno de los fines del Estado y los distintos servicios públicos deben estar convenientemente
divididos y discriminados por conceptos. La regla de la especificación supone el cumplimiento
de dos reglas técnicas: los créditos deben tener designación clara e impedir imputar gastos a
naturaleza diversa, o ajenos a la materia propia del crédito, y la división de créditos no debe
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llegar a la atomización conceptual, pues ello puede originar dificultades en la gestión financiera
de los servicios. Se deben especificar los conceptos de los gastos en la denominación de cada
partida, pero no se debe llevar la especificación detalladísima. Esta regla de la especificación se
opone a las partidas globales ―cantidades sin discriminación de conceptos―. Entre
las
críticas que se señalan se menciona que si se fijan los gastos por realizar especificándolos por
mínimos que fueren, el poder administrador no tendrá la menor libertad para adaptar la
realización de los gastos a las variables necesidades del Estado. Esta regla tiene límites
señalados por la conveniencia de dar al poder administrador cierta libertad para gastar, dentro
de las previsiones presupuestarias.
En cuanto al principio de exactitud, este determina que las partidas presupuestarias deben ser
dadas con la mayor exactitud posible. No se debe incurrir en la deliberada actitud de aumentar
los recursos, cuando a priori se conociese que el rendimiento de ellos ha de ser en la realidad
menor que lo estimado, ni tampoco se debe disminuir la magnitud de los gastos, cuando fuese
obvio que las cantidades autorizadas serán insuficientes para satisfacer las necesidades
públicas.
Por último, el principio de especialidad establece que las autorizaciones del gasto deben ser
concretas, determinadas totalmente y especificadas, por una cantidad concreta máxima y por
un tiempo delimitado; las anteriores limitaciones al gasto responden al nombre de cualitativo,
cuantitativo y temporal. Estas limitaciones vienen a determinar el conocer efectivamente que
se pretende adquirir con el contenido en concreto. Se busca que el Ejecutivo no ejecute un
presupuesto distinto al aprobado por la Asamblea. Dicho principio tiene sustento constitucional
en el artículo 180 de la Constitución Política. En este sentido, la doctrina considera que la
especialidad deben darse en tres elementos (Jarah, s. a., p. 86). El cualitativo, propicia la
especificación detallada de las diferentes partidas del gasto, y la respectiva asignación de los
recursos; el cuantitativo, que exige que se contraigan o realicen los gastos sólo por el monto de
los recursos previstos para ello en el presupuesto; y el temporal, por el cual, los ingresos y
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gastos que se incluyen en el presupuesto, deben ser contraídos, asignados y pagados dentro del
período para el cual hayan sido previstos y autorizados.
Por su parte el voto 7598-94 establece que sólo se podrán hacer las transferencias de los
recursos entre partidas y subpartidas de un mismo programa, ello respeta el principio de
especialidad y promueve la estructura del presupuesto, ya sea por programas. Pese a lo
anterior, en los últimos años se ha acentuado la tendencia hacia la adopción de normas
limitativas del principio de “especialización”, considerando que el presupuesto no puede
cumplir su finalidad orientadora o directiva de la economía en función de un plan o de un
simple programa de acción si el Poder Ejecutivo no dispone de medios adecuados para adoptar
las rápidas medidas
que exigen la movilidad y variabilidad
de la evolución económica
(Fontouge, 1984, p. 219). La lógica de la posibilidad de movimiento en un mismo programa es
que responde a las mismas metas y objetivos, y especialmente sobre saldos presupuestarios;
pensarlo en otro sentido, llevaría a una vulneración del principio de legalidad presupuestaria.
En ese sentido se han orientado reformas, tal y como lo propone el sistema francés, el cual
autoriza nuevas categorías de créditos paralelos a los ordinarios tales como: créditos globales
(para hacer frente a gastos eventuales o accidentales y para gastos cuya distribución por
partidas no pueda fijarse en el momento de su sanción) y créditos provisionales (destinados a
cubrir erogaciones sin dotación presupuestaria exacta). Sin embargo, estas categorías de
créditos y el procedimiento de esas partidas, en sistemas presidencialistas, como el nuestro,
son muy peligrosos, ya que se presta para mayores abusos.
OTROS PRINCIPIOS
Fuera de la clasificación tradicional realizada por Guiliani Fonrouge, resulta relevante realizar
una referencia sobre los principios de caja única, especialidad y publicidad, claridad y
uniformidad, principio de precedencia, de equidad y control del gasto, así como los principios
de gestión financiera y programación.
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El principio de caja única establece que todos los ingresos han de incorporarse en el
presupuesto de la República y son asignados a las diferentes dependencias estatales de
conformidad con las necesidades públicas. El sustento de este principio se encuentra en el
artículo 185 de la Constitución Política, que confiere a dicha dependencia las potestades de
fungir como “el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales”, además que
indica que “este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado
y recibir las cantidades que a títulos de rentas o por cualquier otro motivo deban ingresar a las
arcas nacionales”. Este principio constituye la existencia de un único fondo a nombre del
Estado, en el cual se convergen todos los ingresos y egresos de las dependencias
pertenecientes al Gobierno Central, que están bajo la administración de la Tesorería Nacional.
Esta establece que debe evitarse en los presupuestos la multiplicidad de fondos o de cuentas
especiales, al concentrar en uno solo, todas las entidades del sector público, en la formulación,
aprobación, ejecución, control y evaluación (Miranda, 2004). Con ello se busca una plena
sujeción a una sola política presupuestaria. Este principio no se cumple plenamente, ya que
sólo el presupuesto del Gobierno Central (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial y
Tribunal Supremo de Elecciones) es conocido por la Asamblea Legislativa. El de las instituciones
autónomas y semiautónomas y en general de la del Gobierno descentralizado lo conoce la
Contraloría General de la República.
Es relevante destacar que el principio de caja única tiene su razón de ser en la existencia de un
único fondo a nombre del Estado, en el cual convergen todos los ingresos y egresos de las
dependencias pertenecientes al Gobierno Central, y que está bajo la administración de la
Tesorería Nacional, dependencia del Ministerio de Hacienda. Bajo esta perspectiva, el principio
de caja única debe someterse al perfeccionamiento del marco normativo aplicable, con
respecto a los postulados constitucionales y a los principios presupuestarios de equilibrio,
universalidad, especialidad y no-afectación de los recursos. No obstante de que ya fueron
ampliamente explicados estos principios, a manera de síntesis, se cita el principio de
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universalidad, el que entiende que todos los ingresos y egresos deben consignarse en el
presupuesto de la República, el cual es el límite de acción de los poderes públicos para el uso y
disposición de los recursos del Estado, según dispone el principio de especialidad. Por su parte,
el principio de no-afectación de los recursos define que todos los ingresos deben destinarse de
manera global e indistinta a la cobertura de los gastos públicos, de manera que se eliminen los
destinos específicos de los impuestos y rentas estatales.
La base sustancial del principio es la prohibición de la existencia de tesoros separados e
independientes en el Estado, de manera que debe haber un órgano central recaudador y
pagador al cual afluyan todos los recursos públicos y del cual salgan los fondos para efectuar los
pagos. La unidad de caja obliga a poner jurídica y materialmente a disposición de ese órgano
central, todos los fondos del Estado. Se minimizan así los problemas de flujo de caja que en el
Estado resultan naturales en la medida que todos los recursos no ingresan al inicio del ejercicio
económico, sino de manera disgrega, lo que puede generar dificultades al momento de hacerle
frente a muchos compromisos. Este principio se justifica en las normas de la prudencia, control
y sana administración de la Hacienda Pública (véanse los votos 6240-93, 6869-96 y 0919-99 de
la Sala Constitucional), por cuanto se impone la necesidad de que todas las rentas dirigidas a
financiar los gastos del Estado ingresen a un fondo indivisible y común, del cual también
deberán ser retirados los recursos de las diversas erogaciones públicas; ya que una pluralidad
de cajas públicas propiciaría un alejamiento de los mecanismos de control, abiertamente
contrario a la naturaleza de la función financiera y presupuestaria.
Sin embargo, debe hacerse la advertencia de que una cosa es la competencia para la recepción
y entrega de fondos públicos ―que es propiamente la expresión del principio explicado, de la
caja única― y otra, el que las ciertas rentas dispongan su destinatario en forma expresa (caso
de los impuestos nacionales con destino local), de manera que el órgano pagador se vea
obligado a girar tales recursos a la institución expresamente beneficiada por la ley, en la exacta
medida de lo recaudado (Vargas, 1999, p. 94). Este punto es desarrollado en el artículo 66 de la
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Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Sin embargo, el
marco normativo costarricense está colmado de normas que transgreden los fundamentos
anteriormente mencionados. Existe una variedad amplia de instituciones adscritas a varios
ministerios del Poder Ejecutivo, que tienen manejos independientes de sus recursos, lo cual les
facilita la administración discrecional de sus fondos. Esto les permite tener su propio
presupuesto, percibir fondos públicos y administrarlos de modo totalmente ajeno a las
directrices de la Tesorería Nacional, a través de cuentas corrientes en bancos comerciales y
excluidos del Banco Central de Costa Rica, el cual es el cajero del Estado por definición de ley.
De manera similar se da la existencia de “fondos” con destino específico, creados a través de
leyes ordinarias, cuyos ingresos provienen del Gobierno a través de transferencias o
subvenciones que la Tesorería Nacional está obligada a girar, y su administración queda a cargo
de los mayores jerarcas de cada institución. La única fiscalización existente sobre estos
“fondos” se da por parte de la Contraloría General de la República, a pesar de sus limitadas
capacidades reales para ejercerla con precisión y detalle.
Inclusive, están vigentes normas que otorgan potestades para recaudar sumas por sus propios
medios, ya sea por medio de venta, alquileres y servicios que la misma entidad brinda, cual si
fueran organizaciones de naturaleza privada. Lo anterior ha creado un ordenamiento
administrativo que violenta los postulados constitucionales, y fuera de toda razonabilidad
jurídica, ha permitido la coexistencia de fondos públicos cuyos manejos se dan fuera del control
de caja única, facilitando la libre disposición y la inexistencia de controles rigurosos sobre su
administración. Esto ha generado que existan dependencias más pobres y otras más ricas, que
se enriquecen cada vez más con las inversiones que realizan en títulos del Estado. En virtud de
ello es de suma importancia el desarrollo de una política fiscal tendiente a garantizar el manejo
más adecuado de los fondos públicos, de modo que se garanticen controles inteligentes y la
obediencia e interacción de todos los principios de la Hacienda Pública, lo que sin duda alguna
va a traer como resultado mayor transparencia en los fondos públicos y una disminución del
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déficit que actualmente enfrenta nuestro país. Implementar el principio de caja única y lograr
que el resto de principios que rodean la materia presupuestaria costarricense interactúen,
significa hacer valer los postulados de la materia hacendaria contenidos en nuestra
Constitución Política. Con ello se reúnen todos los recursos de la Administración Central
Gubernamental en un solo administrador y custodio que es la Tesorería Nacional, lo que le
permite llevar un registro y control exacto del gasto, y asegura mayor transparencia en el
manejo de los fondos públicos. La Caja Única favorece una correcta programación financiera y
una conveniente adecuación con las definiciones presupuestarias, en lo cualitativo y
cuantitativo, propiciando que los gastos públicos se efectúen con base en lo ordenado y
conforme a un plan de desarrollo nacional establecido y a metas fiscales definidas.
Mientras que el principio de fuerza restrictiva o especialidad sostiene que el presupuesto
ordinario y extraordinario de la República constituyen el límite de acción de los Poderes
Públicos, para el uso y disposición de los recursos del Estado, de forma que sólo podrán ser
modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo. Además, implica que no podrán
adquirirse compromisos para los cuales no existan saldos presupuestarios disponibles.
Tampoco podrán destinarse saldos presupuestarios a una finalidad distinta de la prevista, de
conformidad con los preceptos legales y reglamentarios. Este principio es denominado por la
Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos “principio de
especialidad cuantitativa y cualitativa”. Este principio es fundamental, dado que permite que
los presupuestos se constituyan en instrumentos políticos de primer orden. Si los poderes
Públicos no pueden gastar más fondos de los autorizados, resulta evidente que estos se
convierten en el instrumento financiero por antonomasia para poner en ejecución las
diferentes políticas del Gobierno de turno. En otras palabras, los presupuestos son los
instrumentos jurídicos financieros por medio de los cuales los gobiernos ejecutan sus
programas y políticas en los distintos campos de la actividad estatal.
Este principio constituye una aplicación, en el ámbito de las finanzas públicas, del principio de
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legalidad, pues establece claramente que los poderes públicos solo pueden gastar los dineros
previamente autorizados por los presupuestos. En consecuencia, cualquier gasto adicional, no
contemplado en un presupuesto, es ilegítimo y quien lo autorice incurre en responsabilidad
personal. El principio de la fuerza restrictiva del presupuesto tiene como finalidad evitar que las
instituciones públicas gasten más fondos de los que efectivamente recibe el Estado, pues ello
provocaría lógicamente un déficit fiscal galopante de consecuencias funestas para la economía
del país, dado que se experimentaría aumentos considerables en los índices de inflación; la
moneda se devaluaría en forma acelerada; aumentaría sustancialmente las tasas de interés y
crecería el endeudamiento interno y externo. Este principio establece que el presupuesto es el
límite de acción de la Administración Pública, toda vez que la autorización para gastar no es
general, ya que se manifiesta en tres ámbitos: cualitativo, cuantitativa y temporal, como ya se
indicó.
Mientras que con respecto a los principios de publicidad, claridad y uniformidad el primero
dispone que en aras de la transparencia, el presupuesto deba ser asequible al conocimiento
público, por los medios electrónicos y físicos disponibles. La publicidad es base esencial del
gobierno republicano y una de sus notas características como forma particular de organización
de la autoridad dentro del Estado. Debe haber publicidad de la aprobación parlamentarla (o en
el órgano con tales facultades), de su ejecución y de su control ulterior (Jarah, s. a. p., p. 81). En
lo que atañe a la Ley de Presupuesto, esta publicidad se verifica con su publicación en el Diario
Oficial La Gaceta, en los términos previstos en el artículo 129 de la Constitución Política, para
que adquiera su eficacia. Como ya se adelantó, los presupuestos aprobados por el órgano
contralor no presentan difusión en el diario oficial, lo que de manera general no compartimos,
pues por similitud de las formas debería darse el mismo tratamiento.
Igualmente,
aprovechamos para reiterar que la publicación electrónica resulta valiosa en la difusión, en
especial cuando está en un formato manipulable (en contradicción del uso del lenguaje
bloqueado), para acceso a de todas las personas que utilizan esa tecnología. Repitiendo lo
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señalado en cuanto a la no sustitución de un medio por otro, y como derivaciones del principio
indicado, todo el presupuesto debe ser claro y presentar algún nivel de uniformidad. Es
importante señalar que este por demás es un documento complejo, lo que determina que debe
ser lo más accesible posible, aún con las limitaciones que presenta. Por un tema de
transparencia en la función pública,
debe procurarse un acercamiento en las mejores
condiciones posibles.
El principio de precedencia señala que la actividad del Estado no puede detenerse por motivo
alguno, lo que hace imperioso que el presupuesto sea votado por el Parlamento y, además, que
esta votación se dé en tiempo oportuno, antes de que inicie el ejercicio del presupuesto. Este
principio ha recibido en la doctrina la designación de regla de la precedencia. Ante la ausencia
de aprobación, existen varios modelos por seguir, que convendría al menos señalar. El sistema
de prórroga automática del presupuesto del ejercido anterior establece que ante ausencia de
aprobación expresa se produce la aprobación del año anterior. Este efecto suele disponerlo la
Constitución o la ley de presupuesto. Esta solución castiga la mora del Congreso, el nuevo
ejercicio se ajusta a un acto legislativo anterior. Tiene la ventaja de que el Poder Ejecutivo ha de
gastar ceñido a una ley anterior emanada del Parlamento. Naturalmente, se eliminan los
recursos que no puedan ser recaudados nuevamente ―tributos cuya vigencia ha fenecido en
el ejercicio―, se podrá acudir al uso del crédito público autorizado en el presupuesto del
ejercicio anterior, los recursos provenientes que no hubieran sido aún objeto de gastos,
eliminar los créditos que cumplieron los fines para los cuales fueron previstos; incluir los
créditos presupuestarlos indispensables para el servicio de la deuda y los compromisos
derivados de tratados Internacionales, incluir los créditos presupuestarlos indispensables para
asegurar la continuidad de los servicios y adaptar los objetivos a los recursos y créditos
presupuestarios que resulten de los ajustes anteriores. Normalmente, en esos casos se hace
necesario un presupuesto extraordinario ulterior para cubrir algunos gastos no contemplados
en el año anterior.
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Otra solución es la aprobación tácita del proyecto de presupuesto, consistente en la aprobación
tácita de este luego de transcurrido cierto lapso, o de iniciado el nuevo ejercicio. La falta de
pronunciamiento legislativo hace presumir por disposición de la Constitución o de la ley, la
voluntad afirmativa del Parlamento. Conforme con el análisis del Reglamento de la Asamblea
Legislativa es posible ubicar como la norma de la materia establece una solución en este
sentido. La última solución es la autorización temporaria de gastos, de manera que si antes de
concluir el ejercicio, el poder legislativo no aprueba el presupuesto, se autoriza al poder
administrador para hacer gastos por períodos generalmente mensuales. El ejemplo típico de
este método se ubica en el caso de Inglaterra, toda vez que las leyes definitivas son
sancionadas por el Poder legislativo hasta cuatro meses después de iniciado el ejercicio. No
está de más indicar que el Reglamento de la Asamblea Legislativa establece una norma en la
cual se inclina por la primera solución.
Con respecto al principio de equidad, entendida esta como la justicia al caso concreto, lleva
incluida la obligación de procurar solventar las mayores necesidades públicas. Para nadie es un
secreto que se administran los recursos, toda vez que son escasos. Si resultaran abundantes,
sería innecesario una administración más que por el tema de la eficiencia. Ante la limitación del
recurso, cualquier asignación lleva incluido el recorte de otra necesidad, que en principio cede
ante situaciones más urgentes o apremiantes. No se trata de que una es necesidad y la otra no,
en tanto ambas presentan ese requerimiento. Si no que debe realizarse una ponderación de
intereses y sacrificar en mayor o menor grado alguna de ellas, de suerte que debe buscarse un
nivel de justicia a la hora de realizar esa complicada labor. Todo en el entendido de que una
necesidad social no satisfecha, lejos de desaparecer, se incrementa para el siguiente
presupuesto. Se trata de una regla transversal en la función pública.
En lo que se refiere al principio de control del gasto público bajo la regla de la transparencia y la
rendición de cuentas, toda actividad pública está sujeta a control; a una verificación, durante y
al finalizar la ejecución, a fin de determinar el cumplimiento de las metas propuestas. Si el plan
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de trabajo las establece, mientras que el presupuesto otorga los medios, la lógica determina
que debe realizarse una evaluación para verificar el cumplimiento. Solo de esa manera es
posible adoptar las medidas correctivas y constatar la forma de abordar el problema para el
siguiente presupuesto, sea porque la necesidad se mantenga o para realizar paralelismo con
otras. El control garantiza la eficiencia en el servicio frente a los recursos, así como la eficacia
en el cumplimiento de los cometidos públicos.
Establecido en el inciso b) del citado numeral, y que introduce un elemento teleológico del
presupuesto, en tanto supedita los gastos públicos al cumplimiento de los fines públicos
encomendados a la Administración Pública ―en sus diversas instancias―, el cual relaciona ―o
conecta― con elementos que definen el principio de razonabilidad (véanse los votos 3933-98,
2000-10826 y 732-2001, donde se ha considerado parámetro de constitucionalidad este
criterio), es decir, la economicidad, eficacia y eficiencia. La norma de referencia establece:
"Principio de gestión financiera: La administración de los recursos financieros del sector público
se orientarán a los intereses generales de la sociedad, atendiendo a los principios de economía,
eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno de la ley." Por su parte,
el principio de
programación constituye una manifestación de la nueva concepción del presupuesto ―en la
moderna doctrina fiscal y presupuestaria― que lo tiene como un instrumento eficaz y
fundamental para la correcta planificación de la gestión pública, por lo cual, los gastos
autorizados deben responder a un objetivo y meta concreta. La norma de referencia dispone
textualmente: "Principio de programación. Los presupuestos deberán expresar con claridad los
objetivos, las metas y los productos que se pretenden alcanzar, así como los recursos
necesarios para cumplirlos, de manera que puedan reflejar el costo." Esta norma debe
entenderse relacionada con el artículo 4 de la misma ley, que sujeta la elaboración del
presupuesto a una debida planificación, y en concreto, al Plan Nacional de Desarrollo.
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Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto 2934-93, de las quince horas
veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto 3309-94 de las 15:00 horas del 5 de
julio de 1994.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto 480-2002.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto 513-95 de las once horas cuarenta y
dos minutos del veintisiete de enero de 1995.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto 6345-97 de las 8:33 horas del 12 de
octubre de 1997.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto 6859-96, de las catorce horas cuarenta
y dos minutos del diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa y seis.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto 760-1992 de las quince horas del once
de marzo de mil novecientos noventa y dos.
Sala Constitucional de la Corte suprema de Justicia, voto 9992-2000 de las catorce horas y
cincuenta y un minutos del ocho de noviembre del 2000.
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