bloque 3: el centro educativo como organización
Anuncio
Universidad de Jaén. Facultad de Humanidades y CC. de la Educación. Departamento de Pedagogía Asignatura: Organización del Centro Escolar BLOQUE 3: EL CENTRO EDUCATIVO COMO ORGANIZACIÓN TEMA 4: ESTRUCTURA DEL CENTRO ESCOLAR: ÓRGANOS DE PARTICIPACIÓN EN EL CONTROL Y GESTIÓN DE LOS CENTROS 1.- INTRODUCCIÓN 2.- LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DE LOS CENTROS 2.1. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos (Anexo I) 3.- MODELOS DE GESTIÓN Y GOBIERNO DEL CENTRO ESCOLAR 3.1. Modelo sociotécnico y sociocomunicacional 3.2. Cambios justificativos del cambio de modelo 3.3. Bases jurídicas del cambio 4.- ÓRGANOS DE GOBIERNO (Tema 5) 4.1. Órganos colegiados 4.1.1. Claustro 4.1.2. Consejo Escolar 4.2. Órganos unipersonales 4.2.1. Director 4.2.2. Jefe de estudios 4.2.3. Secretario 5.-ÓRGANOS DE COORDINACIÓN DOCENTE (Tema 7) 5.1. Tutores 5.2. Equipos de ciclo 5.3. Departamentos 5.4. Comisión Técnica de Coordinación Pedagógica 5.5. Equipo educativo 6.- ÓRGANOS DE REPRESENTACIÓN: ASOCIACIONES (Tema 8) 6.1. Características y finalidades de la escuela participativa 6.2. Marco general de participación de la familia 6.3. Las Asociaciones de Madres y Padres de Alumnos 6.4. Colaboración de los padres con el profesorado 1 Universidad de Jaén. Facultad de Humanidades y CC. de la Educación. Departamento de Pedagogía Asignatura: Organización del Centro Escolar LEGISLACIÓN * Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y financiamiento de la reforma educativa (BOE, 04-08-1970) * Ley Orgánica 5/1980, de 19 de julio, por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares (BOE, 27-06-1980) * Ley Orgánica 8/1985 del Derecho a la Educación (BOE, 04-07-1985) (LODE) * Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de la participación, la evaluación y el gobierno de los centros docentes (BOE, 21-11-1995) (LOPEGCED) * Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación (BOE, 24-12-02) (LOCE) * Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (BOE, 04-05-06) (LOE) ACTIVIDAD TEÓRICO-PRÁCTICA (Obligatoria) 1.- Elabora una lista con las características, ventajas e inconvenientes de los modelos de gobierno de la institución escolar propuestos en el tema. Inclínate por uno u otro, razonando tu elección. 2 Universidad de Jaén. Facultad de Humanidades y CC. de la Educación. Departamento de Pedagogía Asignatura: Organización del Centro Escolar 1.- INTRODUCCIÓN Las instituciones escolares, tal y como venimos observando, implican, por su propia naturaleza la idea de colectividad, de grupo, de asociación, de conjunto organizado, de gestión, etc. Ello nos lleva a considerar de forma detallada que la complejidad de su estructura precisa establecer qué instancias inciden decisivamente en ellos y cómo deberían organizarse los diferentes sectores en aras a desarrollar las actuaciones adecuadas y del modo más eficiente posible. 2.- LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DE LOS CENTROS En los centros educativos existen una serie de elementos que lo configuran (los objetivos, los recursos, la cultural, la tecnología, la estructura y el entorno, según Antúnez, 1993). Estos elementos, siendo comunes a todos, disponen en cada institución la peculiaridad suficiente para otorgarles identidad a los mismos. Pero además de éstos se encuentran otros factores, bien ajenos a los primeros o resultante de su interrelación, que condicionan la actuación de aquéllos (equipos de trabajo, padres y madres, las administraciones educativas…). Todos ellos se relacionan entre sí, creando lazos de dependencia y condicionamiento entre unos y otros; por esto se afirma que los centros educativos son organizaciones complejas, y se manifiesta que su ordenamiento se hace muy necesario. Cuando se pone orden entre esos elementos, relacionando, jerarquizando, priorizando,… el resultado se conoce con el nombre de estructura organizativa y sin duda, constituye un instrumento muy útil de que se valen las organizaciones para que puedan funcionar convenientemente en busca de los objetivos que tengan establecidos. En las actualidad los centros educativos poseen una estructura que viene determinada por la legislación y aparece configurada con la existencia de los Órganos, unos llamados de Gobierno, pues se le atribuyen las mayores responsabilidades en cuanto a su gestión, a decisiones a tomar y otros de Participación, o Coordinación que, sin el poder institucional otorgado a los primeros, contribuyen eficazmente al desarrollo de las actividades a emprender. Ambos constituyen su estructura formal y ostentan el poder institucional que la ley les concede. Además de los órganos de gobierno y participación mencionados, existen los órganos de Representación, formados por las madres y padres del alumnado, incluso los propios alumnos, encargados de colaborar activamente con los demás órganos. La misma normativa concreta las competencias que poseen y los requisitos que tienen que reunir las personas que forman parte de todos ellos como veremos en temas sucesivos. 3 Universidad de Jaén. Facultad de Humanidades y CC. de la Educación. Departamento de Pedagogía Asignatura: Organización del Centro Escolar ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LOS CENTROS ÓRGANOS DE GOBIERNO Órganos colegiados Claustro Consejo Escolar Órganos unipersonales Director Jefe de estudios Secretario ÓRGANOS DE COORDINACIÓN DOCENTE Tutores Equipos de ciclo Departamentos Comisión Técnica de Coordinación Pedagógica Equipo educativo ÓRGANOS DE REPRESENTACIÓN: ASOCIACIONES Asociaciones de Madres y Padres de Alumnos Asociaciones de Alumnos Aún así, es tan compleja la dinámica escolar y está influenciada por tantos factores, que debe reconocerse que esa estructura formal no siempre consigue dar respuesta satisfactoria a todo lo que sucede en un centro; por lo tanto, pueden crearse otros equipos, órganos, comisiones o cargos que habitual o puntualmente vayan aportando las soluciones organizativas que se necesitan. Otro factor a destacar en relación a la estructura del centro escolar hace referencia al modelo de gestión, de “gobierno” o participación que se desarrolle dentro de cada órgano, e incluso entre ellos. En este sentido, puede decirse que las tareas que realicen o puedan realizar cada uno de los órganos que de manera oficial constituyen la estructura del mimos, siempre vendrá condicionada y, al mismo tiempo será el resultado, del nivel de participación y comunicación que se produzca entre cada uno de sus miembros o entre los Órganos entre sí. Distinguiéndose dos modelos principalmente: Modelo sociotécnico y modelo sociocomunicacional. 4 Universidad de Jaén. Facultad de Humanidades y CC. de la Educación. Departamento de Pedagogía Asignatura: Organización del Centro Escolar 3.- MODELOS DE GESTIÓN Y GOBIERNO DEL CENTRO ESCOLAR 3.1. Modelo sociotécnico y sociocomunicacional Los modelos de gobierno admiten una variada gama de posibilidades tanto en la integración de la gestión de uno, varios o todos los grupos que participan en la enseñanza, cuanto a las competencias o grado de participación de cada uno de los grupos. Siguiendo a Fernández Enguita (1992: 59) "de los distintos aspectos de la organización social material de la escuela nos interesa uno en particular: la combinación de jerarquía y autoridad, por un lado, y democracia y participación, por otro". Atendiendo a esta combinación puede hablarse de una escala de participación (Ciscar y Uría, 1986; Valero, 1989; Muñoz y Román, 1989; Gento, 1994) cuyos niveles van de menor a mayor y que quedan reflejados en el interesante y ya clásico continuum recogido por Sánchez Horcajo (1979: 19) del documento La gestión participative del Coloquio Internacional de Quebec sobre L´administración de l´educación en pays francophoes, que aplicado al campo de la administración nos muestra la relativa influencia de administradores y administrados en la toma de decisiones: Cuadro 1: Continuum de la participación en el proceso decisional * Información: Los administrados son informados de una decisión ya tomada. Ninguna consulta. 5 Universidad de Jaén. Facultad de Humanidades y CC. de la Educación. Departamento de Pedagogía Asignatura: Organización del Centro Escolar Pueden ejercer alguna influencia "reaccionando" si la decisión no les conviene. * Consulta: Los administradores piden sugerencias a los administrados; éstos pueden señalar los fallos o dar datos útiles a la solución prevista. (Se podría distinguir entre consulta facultativa y obligatoria). * Elaboración: Los administrados participan en la formulación, en el análisis y evaluación de opciones y pueden formular recomendaciones precisas. La administración decide aprobando, modificando y rechazando las proposiciones sometidas. * Cogestión: Los administrados ejercen una influencia efectiva y directa en la elección o rechazo de un plan de acción o toma de decisión. * Delegación: Los administrados poseen un poder de decisión en segmentos apropiados del campo jurisdiccional antes reservado a la administración. * Autogestión: Implica que la persona o entidad determina por ella misma sus orientaciones y escoge los medios y controles pertinentes, sin referencia a una autoridad externa. Basándonos en este continuum vamos a clasificar las formas de gobierno de la institución escolar. Los centros educativos funcionan con referencias evidentes a modelos técnicos de organización que casi nunca aparecen en estado puro, sino que son el resultado de las orientaciones políticas de los gobernantes, la legislación, la historia de los grupos que forman Claustros, la cultura, modas imperantes y las capacidades, ideología y características personales de los Directores que las lideran. Por ello consideramos interesante aquí, más que citar los tipos o modelos de dirección a nivel teórico, ampliamente estudiados y difundidos por la literatura al respeto (Owens, 1976; Gómez Dacal, 1980, 1985; Ciscar y Uría, 1986; Álvarez, 1988; etc.), describir dos modelos antagónicos de organización que clarifican la cuestión: A) MODELO SOCIOTÉCNICO Aunque algunos autores lo identifican con el modelo burocrático de Weber va más allá y podemos decir que ha sido "reformulado" por sus seguidores y críticos (Selzinck, 1942; Etzioni, 1964; etc.) En este modelo el poder se ejerce de arriba abajo. En él los administradores establecen y eligen la jerarquía delegando parte de su poder, que se ejerce en escalones sucesivos a través de toda la organización. Esto supone que existen órganos de gestión presididos por representantes de la dirección, con presencia de representantes de las bases, aunque la decisión final no sea preceptiva para la dirección. En este modelo se hace hincapié al delimitar el papel de quienes tienen la responsabilidad de dirigir, en la legitimación que otorga la autoridad vinculada al puesto de trabajo que se ocupa en el seno de la organización, para de esta forma establecer relaciones jerárquicas objetivas de dominio entre el Director y los subordinados (Gómez Dacal, 1992). Este modelo se caracteriza por los siguientes indicadores: 6 Universidad de Jaén. Facultad de Humanidades y CC. de la Educación. Departamento de Pedagogía Asignatura: Organización del Centro Escolar Cuadro 2: Características del modelo sociotécnico GÓMEZ DACAL (1984: 790) - La responsabilidad de las decisiones se mantiene en el órgano que detenta la autoridad para su adopción. - El órgano en el que se integran los dirigidos no tiene como una de sus competencias nombrar o destituir a los responsables de la adopción de decisiones. - Los órganos que tienen atribuida la autoridad organizativa no quedan vinculados a las decisiones del "consejo" o "comité" de asesoramiento. ÁLVAREZ (1992: 51) - Dependencia del poder central y de su administración. - Funciona con organigramas fuertemente jerarquizados. - Existe un respeto burocrático a la ley y a su correcta interpretación, así como a todo referente administrativo: actas, memorias, normas. El Director es quien ocupa un empleo que le otorga autoridad, y cuya expresión más directa es el derecho a mandar y a ser obedecido, dentro siempre del marco objetivo de las normas jurídicas que rigen a la organización. Este modelo nos exige, pues, un perfil de dirección especialmente preocupado por la gestión administrativa y con capacidad para interpretar, cumplir y hacer cumplir la legislación. Tal y como escribe Municio (1981: 96) "la racionalidad del modelo se cumple y el sistema funciona tan ideal como alguien pueda concebirlo". B) MODELO SOCIOCOMUNICACIONAL Se caracteriza sobre todo por la cultura de la relación personal como instrumento clave de aprendizaje y gestión. En él "el poder se ejerce de abajo arriba, lo que implica el cooperativismo y la autogestión" (Debón, 1985: 28). La negociación y el consenso son elementos básicos para la toma de decisiones en este modelo. Son los miembros de la organización los que deciden quiénes ocuparán los cargos jerárquicos. Ellos tienen en su voto en asamblea todo el poder de decisión y sólo delegan una capacidad de acción controlada, por lo que el poder y la autoridad se distribuyen entre los distintos colectivos interesados por el hecho educativo. En definitiva: - El mayor nivel de autoridad organizativa corresponde al órgano colegiado, en el que se integran los distintos sectores que forman la comunidad. - El responsable de la dirección y gestión técnicas es nombrado y destituido por el órgano colegiado de gobierno, detentador de la máxima autoridad. 7 Universidad de Jaén. Facultad de Humanidades y CC. de la Educación. Departamento de Pedagogía Asignatura: Organización del Centro Escolar - La organización debe determinar sus políticas y tomar sus decisiones a través de procesos de discusión guiados por el consenso. Este modelo, a pesar de su apariencia, tiene una fuerte orientación normativa. Según Antúnez (1992: 282) "todas la teorías tienden a ser normativas, pero los enfoques democráticos lo son especialmente ya que prescriben que la organización y dirección de la institución deben basarse en el acuerdo". Quizás, lo más característico de este modelo es la instrumentalización de la participación. Como nos recuerdan Noble y Pym (1970: 433) "los modelos democráticos asumen que los miembros del equipo también tienen derecho a compartir los grandes procesos de toma de decisiones". El directivo está al servicio del conjunto y subordinado a las decisiones políticas de sus miembros; es más, los directivos pueden ser eliminados cuando la base lo desee, puesto que son elegidos por ella (Municio, 1984). Por tanto el Director que pide este modelo será integrador, negociador, con capacidad para gestionar recursos humanos y armonizar la diversidad de los distintos estamentos que intervienen en la vida del centro. 3.2. Cambios justificativos del cambio de modelo Frente a estos modelos y perfiles de dirección y gestión veamos los cambios que se han producido en los centros, entendiendo que estos cambios no se producen en sentido puro y que a parte de lo que diga el desarrollo legislativo, en los centros se puede hablar de modelos mixtos o intermedios entre unos y otros. Desde un punto de vista amplio los podemos concretar en tres, evidentemente relacionados: en la distribución del poder, en la dinámica de la comunicación y en la participación (Debón, 1985: 30). 1) EN LA DISTRIBUCIÓN DEL PODER El primer cambio que se produce es una nueva distribución del poder en los centros escolares. Filella (1988: 104), define al poder como "la lucha callada (y a veces no tan callada) de quien tiene la sartén por el mango". El poder en los centros se concreta en la toma de decisiones, que es el eje central de los procesos organizativos y tiene una gran influencia para la marcha de las organizaciones. Aquí debemos decir que cuando hablamos de cambios en la toma de decisiones no nos referimos a una decisión puntual, sino al valor añadido y acumulativo que un estilo o manera de tomar decisiones tiene para la marcha de un centro. Podemos hablar de cinco maneras distintas en la toma de decisiones (Isaacs, 1987; Salvador, 1993): - Sin consultar con nadie. Únicamente informa de la decisión a los afectados para que realicen las actividades pertinentes. 8 Universidad de Jaén. Facultad de Humanidades y CC. de la Educación. Departamento de Pedagogía Asignatura: Organización del Centro Escolar - Aunque escucha previamente la opinión de los afectados, toma decisiones sin tenerla en cuenta. - Toma las decisiones teniendo en cuenta, al menos en parte, la opinión de los afectados. - La decisión se toma por consenso, tras discutirla con los afectados. - La decisión se toma por el sistema de votación. El estilo ha cambiado radicalmente: de un modelo en el que los niveles altos del sistema tenían un mayor poder y a medida que se desciende por la escala iba disminuyendo, se pasa a un modelo en el que la mayor capacidad de control e influencia (poder y toma de decisiones en definitiva) está en los niveles jerárquicos bajos, y a medida que se asciende en la escala el poder va disminuyendo (al menos teóricamente). En el gráfico podemos observar la evolución del modelo sociotécnico al sociocomunicacional. Cuadro 3: El modelo sociotécnico y el modelo sociocomunicacional De todas maneras no olvidemos que en las organizaciones, y en concreto en las instituciones escolares, pocas veces se representan modelos puros, y por tanto la línea resultante nunca es recta. 2) EN LA DINÁMICA DE LA COMUNICACIÓN Para Rogers y Agarwala-Rogers (1981: 7-8) "la comunicación es el fluido vital de una organización, (...) penetra en todas las actividades (...) representa una importante herramienta de trabajo en la cual los individuos entienden su papel en la organización, e integra las sub-unidades organizativas (...) proporcionando un medio para tomar y ejecutar decisiones, para obtener retroacción y para corregir los objetivos organizativos y los procedimientos según la situación lo demande (...) es el hilo que mantiene unidas las varias partes interdependientes de una 9 Universidad de Jaén. Facultad de Humanidades y CC. de la Educación. Departamento de Pedagogía Asignatura: Organización del Centro Escolar organización (...) y es vital en el intercambio de la organización con su ambiente". En esta extensa cita, los autores presentan un perfil de la comunicación como el "alma" de las organizaciones, y es que, "no existe otra variable tan necesaria de modificar como ésta si se quiere transformar una organización" (Municio, 1984: 777). La comunicación es la clave en cualquier aspecto relacionado con la organización de una institución, ya se trate de planificación, control, solución de problemas, toma de decisiones, motivación, o cualquier otro. De hecho, "un 70 % de nuestro tiempo está destinado a la comunicación" (Harding, 1988: 105). La comunicación en el modelo sociotécnico funciona fundamentalmente en un sentido de arriba-abajo (órdenes) y de abajo-arriba (informes), mientras que en el modelo sociocomunicacional funciona esencialmente de abajo-arriba y se desea que actúe en todas direcciones. Las conformaciones comunicativas del primer modelo son las de organizaciones en las que el Director o jefe acapara la información y la distribuye unidireccionalmente entre los miembros que configuran la red. Se produce, por tanto, una información en la que, a partir de un punto determinado, en el que se sitúa el jefe de grupo, la información se distribuye en múltiples direcciones. Las conformaciones comunicativas del segundo modelo se caracterizan porque cualquier miembro es receptor y emisor de mensajes y porque la comunicación para cada par de elementos es de doble sentido. Esta configuración otorga evidentemente mayor dinamismo a cada uno de los miembros del grupo (lo que no quiere decir mayor eficacia), a la vez que hace posible que todos puedan contrastar la información recibida y que potencien nuevos mensajes. El modelo sociotécnico sigue en general el esquema del "árbol", que produce sendas de un gran recorrido, pudiendo distorsionar la información. El modelo sociocomunicacional, elabora un esquema de enlace total, que lleva a la asamblea como mecanismo obligado de información y decisión; el resultado puede ser la ineficacia y la manipulación del grupo por los más hábiles. En consecuencia, como vemos, en los dos modelos la comunicación tiene sus peculiares dificultades. 3) EN LA PARTICIPACIÓN Desde un punto de vista organizativo, la participación se puede identificar como "la intervención de individuos o grupos de personas en la discusión y toma de decisiones que les afectan para la consecución de objetivos comunes, compartiendo para ello métodos de trabajo específicos" (Gento, 1994: 11) o como "la parte de poder ejercida por subordinados en una organización" (Muñoz y Román, 1989: 98), o mejor, y derivando de lo tratado hasta ahora, como un continuo que refleja diferentes grados de acceso que tienen los miembros de la organización en la toma de decisiones. 10 Universidad de Jaén. Facultad de Humanidades y CC. de la Educación. Departamento de Pedagogía Asignatura: Organización del Centro Escolar En todo caso, la participación debe guardar proporción con el grado de responsabilidad (Harding, 1988; Valero, 1989; Gento, 1994; etc.), por lo que parece conveniente que el nivel de intervención que se otorgue lo sea en la proporción adecuada a la disposición para asumir responsabilidades. Una definición muy útil de responsabilidad aplicada a la escuela es la de Rowbottom (1977) citada por Munn (1993: 9): "Una responsabilidad concreta y personalizada de cada individuo, de modo que su rendimiento en la función que ha de cumplir responda a las expectativas previstas". Conviene por tanto asegurar la autonomía e independencia de organización y decisión de profesores, padres y alumnos, en aquellas situaciones que así lo requieran, y la necesaria decisión conjunta, en otros casos (Rico Vercher, 1993). Desde la perspectiva que nos ocupa podemos hablar de participación en un doble sentido (aunque, lógicamente, entre ambas formas de participación existen posturas intermedias): 1) Como intervención que han de tener los órganos de control (si hablamos de participación ha de existir) en las decisiones que corresponden a otros de superior responsabilidad y autoridad. Gómez Dacal (1984) interpreta esta participación como la intervención de los "dirigidos" en la toma de decisiones de los responsables de la dirección. De todas formas los responsables de la dirección no quedan vinculados (salvo tal vez de forma subjetiva) a las indicaciones que se les hagan. Desde este enfoque, escribe San Fabian (1994: 18), "la participación es sólo una herramienta más al servicio de su gestión, empleada en incrementar la moral y satisfacción de los trabajadores, la cohesión social y la productividad". (Es el modelo sociotécnico). 2) Como "reparto" de la autoridad entre los integrantes de los distintos sectores que intervienen en el funcionamiento de una organización, o que reciben los servicios que la misma proporciona, mediante su incorporación a los órganos de gobierno de carácter normalmente colegiado. Aquí el mayor nivel de autoridad corresponde al órgano colegiado (hasta el punto que es el responsable de nombrar y destituir al responsable de la dirección), en el que se integran los distintos sectores que forman la comunidad. Está, pues, basado en la "autogestión". (Es el modelo sociocomunicacional). 3.3. Bases jurídicas del cambio Conviene señalar que los cambios que se producen en las metas educativas de la sociedad española responden, en líneas generales, a la evolución que experimenta, tanto en el terreno cultural como económico y político. Pero, quede claro, que no queremos entrar al analizar las leyes que marcan la evolución, en el debate ideológico que supusieron, tan traído y llevado, y tan lleno de connotaciones políticas. Solo queremos ahora estudiar estas leyes como bases jurídicas de los cambios producidos, como marco de referencia. 11 Universidad de Jaén. Facultad de Humanidades y CC. de la Educación. Departamento de Pedagogía Asignatura: Organización del Centro Escolar La participación de profesores, padres y alumnos en la gestión de los centros de enseñanza no universitarios ha sido regulada, sucesivamente por la LEY GENERAL DE EDUCACIÓN (LGE, 1970), la LEY ORGÁNICA DEL ESTATUTO DE CENTROS ESCOLARES (LOECE, 1980), la LEY ORGÁNICA DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN (LODE, 1985), la LEY ORGÁNICA DE LA PARTICIPACIÓN, LA EVALUACIÓN Y EL GOBIERNO DE LOS CENTROS DOCENTES (LOPEGCED, 1995), LA LEY ORGÁNCIA DE LA CALIDAD EN LA ENSEÑANZA (LOCE, 2002) y la LEY ORGÁNCIA DE EDUCACIÓN (LOE). Las tres primeras leyes, escribe Fernández Enguita (1992: 91), "fueron impulsadas, respectivamente, por el sector opusdeísta y modernizante del franquismo (a pesar y con la oposición del sector más azul), el ala democristiana y filoeclesiástica de la Unión de Centro Democrático (a pesar de o como contrapartida a los logros 'socialdemócratas' de la misma formación política), y el Partido Socialista Obrero Español (constituyendo una de sus opciones más netamente socialdemócratas, en contraste con otras políticas simplemente liberales)". La LOPEGCED es, entre otras cosas, una evolución de la LODE, tras la aparición de la LOGSE (1990), realizada por el PSOE, para adaptarla al nuevo sistema educativo. La LOCE (2002) fue la primera ley orgánica educativa popular y la LOE una ley socialista con una idea clara: rectificar la ley del Partido Popular. El contenido de estas leyes sucesivas podría percibirse como un simple avance, como un continuum, de cuotas menores a cuotas mayores de libertad en el reconocimiento progresivo de los derechos de profesores, padres y alumnos en pos de una participación y colaboración crecientes en la tarea educativa. Sin embargo, un análisis más global de los cuatro marcos reguladores de la participación y gestión revela que constituyen modelos muy diferentes, basados en concepciones altamente diversas sobre el "reparto" de poder en las instituciones educativas. La LEY GENERAL DE EDUCACIÓN DE 1970, también denominada "Ley Villar", fue una ley atípica para su época, la del franquismo, y ya esboza un cierto cambio en las líneas y cauces de gestión de la institución escolar. Supuso un gran paso en la modernización y racionalización del sistema educativo español en muchos sentidos y fue, tal vez, más radical para su tiempo y contexto que las reformas posteriores para los suyos. Dio carta de naturaleza al discurso tecnicista ("línea de tecnificación", escribe Otano, 1988: 75) y pedagogista en el mundo de la educación, lo que posteriormente se llamo el "legado eficientista" (Salinas, 1992: 69) de la LGE. Álvarez (1996: 26-27) escribe "esta ley supuso el principio del cambio respecto a leyes anteriores, totalmente centralizadas tanto a nivel didáctico como organizativo". No obstante "no llegaba muy lejos la participación de ningún sector, y es que este tipo de participación tenía unos límites muy concretos: en ningún caso se reconocía el derecho a intervenir en la dirección y gestión educativa" (Debón, 1992: 66). Además en lo referente a la participación se refería, exclusivamente, a los centros del Estado y, por tanto, quedaban libres de cualquier obligación los centros privados, con o sin concierto (la ley preveía conciertos que luego resultarían simples subvenciones). No obstante no sería justo olvidar la aportación de la enseñanza privada, tanto subvencionada como libre a la cultura de la participación. En uno y otro caso su experiencia de gestión atendiendo a un ideario o carácter propio (que identifica y confiere estilo propio a las órdenes religiosas u otras instituciones que se dedican a la enseñanza), ha sido desde siempre 12 Universidad de Jaén. Facultad de Humanidades y CC. de la Educación. Departamento de Pedagogía Asignatura: Organización del Centro Escolar decisiva, de tal forma que posteriormente la LOGSE (1990) trasfiere esta idea a los centros públicos mediante la prescripción de un Proyecto Educativo de Centro como un elemento capaz de crear comunidad educativa. Es realmente a partir de los cambios políticos introducidos en España desde 1975 cuando se inicia una fuerte demanda de participación, entendida como democratización de la gestión de la enseñanza. Desde un punto de vista jurídico es la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA (1978), como ya hemos visto, la que nos permite hablar de un verdadero cambio, de una nueva manera de entender la participación en la gestión del centro. La manifestación operativa del cambio se produce con la promulgación de la LEY ORGÁNICA DEL ESTATUTO DE CENTROS ESCOLARES (1980) que fue la primera ley general sobre la educación del período democrático. Establecida por un gobierno de centro y con un ministro democristiano en Ministerio de Educación y Ciencia, fue el producto del precario equilibrio del momento entre las distintas tendencias de la Unión de Centro Democrático. En la LOECE se reconoce a la comunidad una función rectora en el funcionamiento de los centros escolares y conlleva, como posteriormente analizaremos en el siguiente tema, cambios importantes en materia de gobierno de las instituciones docentes. En resumen, en la LOECE, los derechos reconocidos genéricamente a profesores, padres y alumnos quedan siempre supeditados a las prerrogativas de la Administración y a las competencias del Director en los centros públicos, y a los derechos del titular y al contenido, en su caso, del ideario educativo en los centros privados. Para Fernández Enguita (1992: 100) "lo característico de esta ley es la fuerte concentración de poder (...) del titular de los centros privados, con el consiguiente vaciado de contenido de la participación colegiada de los distintos sectores". La LEY ORGÁNICA DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN DE 1985 supone un deseo de cambio profundo para el sistema escolar español. Fue, quizás, una de las más polémicas iniciativas legislativas de los socialistas desde su llegada al poder, y desencadeno en torno a ella una verdadera "guerra escolar". La LODE, como ya hemos mencionado, fue un cambio político que afectó fundamentalmente a las estructuras escolares y rompe en nuestro ordenamiento jurídico con los atisbos que del pasado todavía reciente subyacen en la LOECE (Gómez Dacal, 1985). Representa, dice Municio (1984), como línea política educativa, la inversión de la mayoría de los principios de la LOECE y leyes anteriores. La LODE ha abierto las compuertas a fuerzas existentes en la sociedad educativa, hasta ahora no legalmente canalizadas, y que han dado lugar a un nuevo modo de convivencia educativa, de gestión y acción directiva (Pascual, 1988). Es decir, en ella formaliza una solución para la organización y gestión democrática de los centros escolares y se establecen los cauces para que las distintas instancias sociales se impliquen en los procesos que tienen lugar en el centro, así como en su disposición organizativa. Y es que la LODE ha supuesto un cambio en las 13 Universidad de Jaén. Facultad de Humanidades y CC. de la Educación. Departamento de Pedagogía Asignatura: Organización del Centro Escolar estructuras y en el modelo de dirigir un centro a través de la participación. La LODE, además, como ya hemos visto, introduce una novedad esencial al crear los centros concertados (privados subvencionados) (art. 10) y establecer tres tipos de organizaciones: una para los centros públicos (TÍTULO III), otra para los concertados (TÍTULO IV) y una tercera para los privados (art. 25 y 26) a los que deja establecer libremente su modelo. Por tanto, dos son los grandes postulados de la LODE: por un lado, el establecimiento de una red integrada de centros públicos y centros privados concertados con los poderes públicos, que asegure la cobertura del derecho a la educación; y por otro la participación de los integrantes de la comunidad escolar en la vida del centro (mediante el Consejo Escolar del centro) y en la programación general de la enseñanza (mediante el Consejo Escolar del Estado). La LODE consolida el gobierno colegiado de la institución educativa mediante el sistema de elección de los órganos directivos y de gestión, que cambia radicalmente en relación a la LOECE. En la LODE, "la elección viene de 'abajo-arriba', llevando la intervención de la comunidad educativa en el gobierno de los centros escolares a sus últimas consecuencias" (Debón, 1985: 26) y reconociendo a la comunidad como el factor básico de la educación institucional. Además extiende a los centros concertados los principios organizativos que se aplican en los públicos, especialmente en cuanto a la forma y alcance que habrá de tener en aquellos la participación de la comunidad educativa en su gobierno, utilizando como instrumento el concierto, como contrapartida la subvención económica mediante recursos públicos y como base jurídica el artículo 27.7 de la CONSTITUCIÓN. La LEY ORGÁNICA DE LA PARTICIPACIÓN, LA EVALUACIÓN Y EL GOBIERNO DE LOS CENTROS DOCENTES (1995) culmina una etapa de gobierno socialista iniciada en 1982. Esta ley, también denominada "Ley Pertierra" refiriéndose al ministro que la promovió, venía exigida, según su exposición de motivos1, por la reforma iniciada en 1990 con la LEY DE ORDENACIÓN GENERAL DEL SISTEMA EDUCATIVO (LOGSE, 1990). En sus párrafos iniciales deja bien claro el porqué de su existencia. "La Ley (LOGSE) ha significado un avance decisivo para la mejora de la calidad de la enseñanza (...) que comporta elementos muy innovadores en cuanto a la estructura del sistema educativo y sus etapas y enseñanzas, las nuevas responsabilidades y autonomía de los centros y del profesorado en el desarrollo del currículo, y la exigencia de evaluación del conjunto del sistema. Es preciso, por tanto, adecuar a la nueva realidad educativa el planteamiento participativo y los aspectos referentes a organización y funcionamiento que es establecieron en la LODE" (EXPOSICIÓN DE MOTIVOS). Estas son las causas, formalmente expresadas, que justifican la nueva ley. No son, desde 1 Las disposiciones legales -en especial si de leyes se trata- suelen ir precedidas de una exposición de motivos. En ellas suele decirse o argumentarse algo acerca de su necesidad y objetivos. Otras veces hay que saber leer entre líneas para conocer lo que se pretende. En todo caso, las exposiciones de motivos son un ejercicio retórico que proporciona algunas pistas sobre ambos aspectos. La exposición que precede a la LOPEGCED no es una excepción. 14 Universidad de Jaén. Facultad de Humanidades y CC. de la Educación. Departamento de Pedagogía Asignatura: Organización del Centro Escolar luego, inciertas o falsas. La aprobación de la LOGSE (1990) exigía poner al día, adecuar a la nueva situación, la LODE (1985). Pero tampoco es toda la verdad. Una lectura más detenida de la LOPEGCED demuestra que no sólo es una consecuencia obligada de la reforma del sistema educativo, sino que también regula otros aspectos -la participación en los centros y la función directiva, etc.- en los que ya se disponía de una normativa específica, así como de análisis críticos suficientes como para plantearse su rectificación o reforma. No dice, por ejemplo, que tanto el modelo participativo introducido por la LODE, como la naturaleza de la función directiva de los centros docentes, configurada por la misma ley, ofrecen respectivamente y ya desde hace algunos años las suficientes fisuras y desajustes, en relación con el propósito inicial. En cuanto a la participación, ya se dispone de informes (los anuales del Consejo Escolar del Estado), investigaciones (Elejabeitia, 1987; Debón, 1992; Martín Bris, 1994; Gil, 1995; Santos Guerra, 1995) y estudios (Feito, 1991; Fernández Enguita, 1992 y 1993; López Linares, 1995; Sáenz, 1995) suficientes como para que más allá de la simple constatación numérica del descenso de la participación en las elecciones a representantes de los consejos escolares, se hable de realidad "decepcionante" (Martín Bris, 1994), de participación escasa y obstaculizada (Gil, 1993), de "desencuentro" entre los profesores y la comunidad escolar (Fernández Enguita, 1993), de formalismo burocrático (Santos Guerra, 1995), de error "catastrófico" (Sáenz, 1995), de "malestar" generalizado (Aguilar, 1992), gravedad de la situación (San Martín, 1990), o de otros aspectos más concretos como la ausencia de debates de fondo e implicación participativa, la colisión funcional en las relaciones familia-escuela, el papel meramente presencial de los alumnos, la escasa conexión de los representantes de los padres con los representados y la limitación de la participación a las reuniones del Consejo Escolar, por citar sólo algunos de los rasgos que más se destacan en los estudios efectuados sobre la realidad de la participación y de la idea de comunidad escolar. Respecto a la función directiva la LOPEGCED ya puso en marcha un modelo intermedio entre la dirección profesionalizada y el modelo democrático con la inclusión de la acreditación como requisito obligado para el acceso al cargo (en próximos temas explicitamos toda una serie de problemas y desajustes sufridos por la dirección escolar en estos años). La LOPEGCED surge también para dar la nueva respuesta socialista a estas cuestiones, basándose en una serie de medidas propuestas por el MEC (1994) para mejorar la calidad de la enseñanza. No obstante, respecto a los tres ejes personales de la comunidad educativa (padres, profesores y alumnos) no modifica sustancialmente lo aportado por la LODE, y "la participación continúa siendo considerada como parte sustantiva de la actividad escolar y debe realizarse en óptimas condiciones" (Martín Bris, 1996: 93). En síntesis la LOPEGCED es el resultado de la evolución de la política educativa del partido socialista, en lo que a la organización y funcionamiento de los centros docentes se refiere. Que ha evolucionado desde una cultura participativa, presidida por la idea de comunidad escolar, 15 Universidad de Jaén. Facultad de Humanidades y CC. de la Educación. Departamento de Pedagogía Asignatura: Organización del Centro Escolar a otra en la que, sin abandonar los supuestos iniciales cuya expresión legal fue la LODE, se adapta a la consecución de objetivos tales como la calidad, la autonomía de los centros, la profesionalización de la dirección, o la introducción de la evaluación en el sistema educativo, recogidos por la LOGSE. Adecuación que para unos es puro continuismo: "Esta Ley, ciega a las múltiples recomendaciones hechas desde todas las instancias para delimitar las competencias del Consejo Escolar con el resto de los órganos de dirección, y evitar innecesarias colisiones, vuelve a insistir en lo mismo" (Sáenz, 1995: 475) "La LOPEGCED a pesar de su título (...) no representa en absoluto ningún cambio significativo en los mecanismos de participación establecidos hasta ahora en el marco de la LODE en los centros docentes" (López Linares, 1995: 140) para otros significa un cambio que implica la rectificación de algunos de los supuestos ideológicos que inspiraron la LODE: "Se pretende trasladar el tipo de gestión y dirección del sector empresarial productivo a los centros escolares" (Martín, 1995: 77). La LEY ORGÁNICA DE CALIDAD DE LA EDUCACIÓN (2002) presentada por el Partido Popular y aprobada en el Congreso de los Diputados únicamente con sus votos y los de Coalición Canaria supone de alguna forma un cambio en la tendencia existente en la historia reciente de la educación española de llevar la participación en los centros a su máximo extremo. Una ley que incluso por su propio nombre, Ley de la Calidad, ha sido rechazada y denostada por los colectivos más progresistas e incluso por el partido mayoritario en la oposición, el PSOE. Los motivos están claros, volver a posturas ya obsoletas solo defendibles desde la retórica de la política. García Garrido escribía (ABC de 11 -02-03) al respecto: "(...) ha suscitado agrios comentarios en aquellos sectores cuyo objetivo fundamental fue, es y parece que seguirá siendo imposibilitar esta más bien tímida reforma de la legislación anterior. Esperan quizá que, a lo mejor, el panorama político cambie, y que, con suerte y demorando ad calendan graecas los documentos legales de aplicación, se consiga desactivar el invento y regresar a los planteamientos de 1985 (LODE) y de 1990 (LOGSE), puesto que los de 1995 (LOPEGCED), aunque también socialistas, parecieron demasiado peligrosos a la mayoría de los grupos que se hallan ahora en movilización". El nuevo impulso reformador que la LOCE promueve se sustenta en la convicción de que los valores tradicionales del esfuerzo y de la exigencia personal constituyen condiciones básicas para la mejora de la calidad des sistema educativo. Valores quizás hoy no de moda y cuyos perfiles se han ido desdibujando a la vez que se debilitaban los conceptos del deber, de la disciplina y del respeto al profesor. Todo ello relacionado con el desarrollo de la autonomía de los centros y con el estímulo de la responsabilidad de éstos en el logro de buenos resultados de sus alumnos. Se potencia, por tanto, la responsabilidad de los centros en el sistema educativo, aproximándose de alguna forma al modelo anglosajón (aún así en esta ley centro y Administración se consideran socios principales en la tarea de hacer avanzar la educación en el plano local). De esta forma se dota a los centros de una capacidad de iniciativa para promover actuaciones innovadoras en los aspectos pedagógicos y organizativos, así como una cierta autonomía en la gestión económica, vinculada a los resultados obtenidos en los procedimientos 16 Universidad de Jaén. Facultad de Humanidades y CC. de la Educación. Departamento de Pedagogía Asignatura: Organización del Centro Escolar de evaluación que se habiliten. La Ley de la Calidad establece por un lado los órganos de gobierno, y por otra parte, los órganos de participación en el control y gestión de los centros, atribuyendo a cada uno de ellos las competencias y funciones que considera deben desempeñar atendiendo a su naturaleza, composición y responsabilidades que, según se indica en la Exposición de Motivos de la Ley, "en una adecuada interpretación de la organización escolar corresponde a cada uno de ellos". En concreto la figura del director escolar de los centros públicos, tan devaluada en leyes anteriores, se entiende en esta ley como una figura clave para la buena organización y funcionamiento del centro. Comenzando por el procedimiento de selección mediante concurso de méritos; selección realizada por una Comisión constituida por representantes de las Administraciones Educativas y, al menos, en un treinta por ciento por representantes del centro correspondiente; de los cuales al menos el cincuenta por ciento lo serán del Claustro de profesores de dicho centro. Como vemos su propósito esencial es el de alcanzar la necesaria cualificación para el desempeño de la dirección sin menoscabar el principio de participación de los miembros de la comunidad educativa en la selección del mismo. Como ya hemos comentado la LOPEGCED puso en marcha un modelo intermedio entre la dirección profesionalizada y el modelo democrático con la inclusión de la acreditación como requisito obligado para el acceso al cargo. Podemos decir que de alguna manera puso los cimientos necesarios para el desarrollo del modelo de calidad total que parece que ha encontrado un lugar en la política educativa del PP (hablamos del Modelo Europeo de Excelencia, antes llamado Modelo Europeo de Calidad Total). La LOCE indudablemente va a contribuir a reforzar tanto los planteamientos que venían desarrollándose en esa línea de profesionalizar la dirección como creencia generalizada sobre su importancia para terminar con la crisis del modelo participativo a ultranza y lograr una dirección eficaz con un producto educativo excelente para la sociedad del conocimiento. La profesionalización de la dirección está sostenida sobre el logro de las máximas cotas de eficacia en la prestación de ese servicio educativo. Es lamentable que existan colectivos2 a los que les cuesta entender esto, pues demuestra que en la educación española hay todavía personas a las que les cuesta mucho acompasar el ritmo a la marcha de los países de vanguardia. Es esto lo que, si no cambian las cosas, nos hará permanecer aferrados a formulaciones participativas que otros países han dejado ya por obsoletas, sean los gobiernos del color que sean. Y es que volvemos otra vez a lo mismo; con la llegada de la LEY ORGÁNICA DE 2 Ante la aparición de la LOE, FETE-UGT consideraba que habría que recuperar la elección democrática del director por parte del Consejo Escolar del centro (con la LOE participa también la Administración aunque en menor medida que en la LOCE -trataremos esto ampliamente en temas posteriores-). También el sindicato de profesores STES se queja de que esta ley "no avance en la gestión democrática de los centros, pues se impide a la comunidad educativa que tenga la capacidad exclusiva de elegir a los órganos de dirección de los mismos". CCOO, en la misma línea de "cerrazón" manifiesta improcedente el modelo de gestión y elección de directores que propugna la LOE. En la misma línea se manifiesta la CEAPA 17 Universidad de Jaén. Facultad de Humanidades y CC. de la Educación. Departamento de Pedagogía Asignatura: Organización del Centro Escolar EDUCACIÓN (LOE, 2006), los directores son elegidos de forma consensuada entre padres, alumnos, docentes y Administración y deben someter el programa académico del curso a la aprobación del claustro de profesores y del consejo escolar. Uno de los primeros puntos que han entrado en vigor con la nueva norma es el que se refiere al gobierno de los centros y a la gestión y control de los colegios e institutos. Estas son las principales modificaciones que aporta esta Ley y con las que no podemos estar de acuerdo: * Selección de directores: los cambios en los procesos de selección de directores con respecto a la LOCE son mínimos pero importantes. El matiz es que la LOCE deja margen para que la Administración tenga en sus manos la decisión final (cosa que no ocurre en todas las Comunidades Autónomas pero si en algunas, como veremos en temas posteriores). La LOE especifica que la mayoría en las comisiones de selección recaerá en la comunidad educativa; esto es un tercio para los padres, un tercio para los alumnos y un tercio para la Administración. * Los Consejos Escolares recuperan sus competencias en el control y gestión de los centros educativos. Tanto el Consejo Escolar como el Claustro de Profesores cuentan entre sus nuevas competencias la de aprobar la programación anual. El Consejo Escolar aprobará la planificación y organización docente y el Claustro de Profesores, el currículo y los aspectos educativos3. * Disciplina en las aulas: la primera redacción de la LOE decía que las faltas muy graves tendrían que ser sancionadas por el Consejo Escolar. Los directores se quejaron entonces de que para reunir al Consejo hace falta, al menos, 20 días, lo que hacía muy difícil tomar decisiones rápidas, imprescindibles en estos casos. Por ello, después de que se aprobaran dos enmiendas a la ley presentadas por CIU, las cosas quedan como establecía la ley anterior (LOCE, 2002); esto es, los directores pueden imponer la sanción que corresponda inmediatamente. Con una salvedad: si los padres o tutores del estudiante así lo solicitan, el Consejo Escolar puede revisar esa decisión. * Una de las nuevas competencias de los directores es la de "ejercer la dirección pedagógica del centro". A lo que el citado portavoz de FEDADI responde con escepticismo "¿como vamos a responsabilizarnos de eso si el Claustro y el Consejo Escolar pueden vetar cualquier iniciativa?" * Y una novedad positiva (y que no aparecía en la anterior LOCE) como resultado de una propuesta de CIU: a los directores se les permite "colaborar en la evaluación del profesorado". Una competencia reclamada por ellos mismos y que no había quedado reflejada hasta ahora. Como vemos, la mayoría, una serie de medidas encaminadas a volver a quitarle el poder, la autoridad y la gestión al director y devolvérsela al Consejo Escolar. 3 No podemos dejar de estar de acuerdo con el portavoz de la Asociación Estatal de Directores de Instituto (FEDADI), José Antonio Martínez, cuando indica que el que los profesores tengan que aprobar las medidas educativas quita valor al proyecto global que tienen que presentar los directores para ser elegidos. Y es que los profesores podrán vetar medidas concretas cada año. 18 19 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS AGUILAR, J. (1992): "Participación", en Cuadernos de Pedagogía, 205, 44-45. ALVAREZ, M. (1988): El equipo directivo: recursos técnicos de gestión. Popular. Madrid. ALVAREZ, M. (1992): "Elección y aceptación de los Directores: análisis de un estudio empírico", I Congreso Internacional sobre Dirección de Centros Docentes: La dirección factor clave de la calidad educativa, ICEUniversidad de Deusto, Bilbao, 49-68. ALVAREZ, M. (1996): "El modelo de dirección LOPEGCE", Organización y Gestión Educativa, 1 (96), 7-12. ANTÚNEZ, S. (1992): "Los consejos escolares y la dirección de centros educativos", I Congreso Internacional sobre Dirección de Centros Docentes: La dirección factor clave de la calidad educativa, ICE-Universidad de Deusto, Bilbao, 281-290. CISCAR, C. y URÍA, M.E. (1986): Organización escolar y acción directiva. Narcea. Madrid. DEBÓN, S. (1985): "Cambios en la dirección y gestión de la institución escolar", Guadalbullón, 5, 21-38. DEBÓN, S. et al. (1992): "La participación en las elecciones a los consejos escolares de los centros de EGB", Guadalbullón, 7, 65-71. ELEJABEITIA, C. et. al (1987): "La comunidad escolar y los centros docentes: Estudio sobre la participación de los distintos estamentos en la actividad educativa, tanto en los aparatos previstos por la ley -Consejos Escolares de centro- como en los informales de la vida del centro". Investigación CIDE. Madrid. (Documento policopiado). ETZIONI, A. (1964): Modern Organizations. Prentice-Hall, Englewood Cliffs. New Yersey. FEITO, R. (1991): "CONCAPA y CEAPA: dos modelos de intervención de los padres en la gestión de la enseñanza", Educación y Sociedad, 9, 35-57. FERNÁNDEZ ENGUITA, M. (1993): La profesión docente y la comunidad escolar. Paidós. Barcelona. FERNÁNDEZ ENGUITA, M. (1992): Poder y participación en el sistema educativo. Paidós. Barcelona. FILELLA, J. (1988): "Vitalidad institucional, decisiones y burocratización del conflicto", II Congreso Mundial Vasco: La gestión educativa ante la innovación y el cambio, Narcea, Madrid, 100-109. GENTO, S. (1994): Participación en la gestión educativa. Santillana. Madrid. GIL VILLA, F. (1993): "La participación democrática en los centros de enseñanza no universitarios", Revista de Educación, 300, 49-61. GIL VILLA, F. (1995): La participación democrática en los centros de enseñanza no universitarios. CIDE, MEC. Madrid. GÓMEZ DACAL, G. (1992): "El director de centros: ¿profesional o cargo?", I Congreso Internacional sobre Dirección de Centros Docentes: La dirección factor clave de la calidad educativa, ICE-Universidad de Deusto, Bilbao, 23-48. GÓMEZ DACAL, G. (1985): El Centro Docente. Líneas para la aplicación de la LODE. Escuela Española. Madrid. 19 20 GÓMEZ DACAL, G. (1984): "La participación de la comunidad educativa", Bordón, 254, 781-802. GÓMEZ DACAL, G. (1980): El centro escolar. Nuevas perspectivas para su dirección y organización. Escuela Española. Madrid. HARDING, H. (1988): Management Appreciation. Pitman. London. ISAACS, D. (1987): Teoría y práctica de la dirección de centros escolares. EUNSA. Pamplona. LÓPEZ LINARES, R. (1995): "La participación de los padres y su incidencia en la gestión de los centros educativos", en TORO, M. y LÓPEZ, R. (Coords.) La participación y la evaluación en la gestión de los centros educativos. Forum Europeo de Administradores de la Educación (Andalucía). Granada. MARTÍN BRIS, M. (1996): Organización y planificación integral del centros. Escuela Española. Madrid. MARTÍN BRIS, M. (1994): "Participación y clima en el ámbito escolar". Tesis Doctoral. Universidad Complutense. Madrid. MARTÍN, L. (1995): "Las razones del no", Cuadernos de Pedagogía, 237, 76-77. MEC (1983): "Especial LODE", Comunidad Escolar. Núm. Extraordinario. MEC (1994): Centros educativos y calidad de enseñanza. Propuesta de actuación. Madrid. MUNICIO, P. (1981): "La estructura del centro escolar", Revista de Educación, 266, 95-131. MUNICIO, P. (1984): "Los cambios en la estructura escolar", Bordón, 254, 754-780. MUNN, P. (1993): "Consejos escolares, responsabilidad y control", Revista de Educación, 300, 7-23. MUÑOZ, A. y ROMAN, M. (1989): Modelos de organización escolar. Cincel. Madrid. NOBLE, T. y PYM, B. (1970): "Collegial Authority and the Receding Locus of Power", British Journal of Sociology, 21, 431-445. OTANO, L. (1988): "Autonomía y gestión de un centro escolar público", II Congreso Mundial Vasco: La gestión educativa ante la innovación y el cambio, Narcea, Madrid, 73-79. OWENS, R.G. (1976): La escuela como organización: tipos de conducta y práctica organizativa. Santillana. Madrid. PASCUAL, R. (1988): "La función directiva en el contexto socio-educativo actual", II Congreso Mundial Vasco: La gestión educativa ante la innovación y el cambio, Narcea, Madrid, 37-51. RICO VERCHER, M. (1993): "El reglamento de régimen interno/normas de convivencia", en LORENZO, M. y SÁENZ, O. (Dirs.) Organización Escolar. Una perspectiva ecológica. Marfil. Alcoy. ROGERS, E.M. y AGARWALA-ROGERS, R. (1981): La comunicación en las organizaciones. McGraw Hill. México. SÁENZ, O. (1995): "Participación de los padres en la gestión y control del centro escolar", Revista española de pedagogía, 203, 469-492. SALINAS, D. (1992): "Cómo pensamos un currículum para el curso que viene", Cuadernos de Pedagogía, 208, 69- 20 21 75. SALVADOR, F. (1993): "Los órganos unipersonales de gobierno y su dinámica", en LORENZO, M. y SÁENZ, O. (Dirs.) Organización Escolar. Una perspectiva ecológica. Marfil. Alcoy. SAN FABIAN, J.L. (1994): "La participación", Cuadernos de Pedagogía, 222, 18-21. SAN MARTÍN, A. (1990): "El compromiso de los consejos escolares", Cuadernos de Pedagogía, 187, 67-71. SANCHEZ HORCAJO, J.J. (1979): La gestión participativa en la enseñanza. Narcea. Madrid. SANTOS GUERRA, M.A. (1995): "Como un espejo" (Investigación sobre la participación en los consejos escolares de centro), en TORO, M. y LOPÉZ, R. (Coords.) La participación y la evaluación en la gestión de los centros educativos. Forum Europeo de Administradores de la Educación (Andalucía). Granada. SELZNICK, P. (1943): "An Approach to a Theory of Organization", American Sociological Review, 8, 47-54. VALERO, J.M. (1989): La escuela que yo quiero. Gram. Buenos Aires. 21 22 Universidad de Jaén. Facultad de Humanidades y CC. de la Educación. Departamento de Pedagogía. Asignatura: Organización del Centro Escolar. ________________________________________________________________________________________ ANEXO I: Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos MATERIAL COMPLMENTARIO TRAYECTORIA HISTÓRICA DE LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO Y PARTICIPACIÓN EN EL CONTROL Y GESTIÓN DE LOS CENTROS ESCOLARES PÚBLICOS 1.- ANTECEDENTES 2.- LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO DEL CENTRO ESCOLAR 2-1.- Etapa I Ley de Educación Primaria (LEP) de 1945 y Ley de Enseñanzas Medias (LEM) de 1953 y sus desarrollos 2.2.- Etapa II La Ley General de Educación (LGE) de 1970 y su desarrollo 2.3.- Etapa III La Ley Orgánica del Estatuto de Centros Escolares (LOECE) de 1980 y su desarrollo 2.4.- Etapa IV A.- La Ley Orgánica del Derecho a la Educación (LODE) de 1985 y su desarrollo B.- La Ley Orgánica de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes (LOPEGCED) de 1995 y su desarrollo 2.5.- Etapa V La Ley Orgánica de Calidad de la Educación (LOCE) de 2002 y su desarrollo 2.6.- Etapa VI La Ley Orgánica de Educación (LOE) de 2006 y su desarrollo BIBLIOGRAFÍA Pueden consultarse algunas de las referencias bibliográficas citadas en el tema. LEGISLACIÓN Ampliamente citada a lo largo del tema (grafico resumen en el CUADRO Nº 1: Estudio legislativo de los órganos de gobierno de los centros públicos). 22 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ 1.- ANTECEDENTES Como todos los elementos de la escuela, la dirección escolar ha sufrido profundas transformaciones como consecuencia del crecimiento y cambio de la sociedad; la organización y funcionamiento del centro escolar constituyen el reflejo visible de las ideas que sobre educación imperan en cada período histórico. En un principio las funciones de la dirección eran de naturaleza educativa y pedagógica. Con las trasformaciones de la institución escolar: gran dimensión, múltiples actividades y crecientes relaciones, surge la necesidad de un tipo de función directiva que, además de ocuparse de las cuestiones específicamente educativas, deba atender a otras muchas de carácter diferente como son las relativas a la administración del centro. Hoy día, al hacerse más complejo el centro escolar y heterogéneos los objetivos de la institución, los directivos dedican también su tiempo a planificar, organizar, gestionar presupuestos, relacionarse con otras instituciones, desarrollar proyectos, etc.. Estos cambios se han ido reflejando en la legislación de cada país, construyendo un cuerpo jurídico que poco a poco ha ido definiendo la función directiva al mismo tiempo que se adecuaban las estructuras organizativas para adaptarlas a la complejidad de las demandas sociales. Puelles (1980: 281) considera como primer antecedente histórico de la figura del director escolar al "prefecto de estudios" que las órdenes religiosas tenían en los seminarios y que también pusieron al frente de los establecimientos docentes por ellos regentados. Posteriormente, en 1830, se implanta en Inglaterra y la India el sistema "lancasteriano" de monitores, que tiene su origen en la experiencia llevada a cabo por Lancaster y Bell. Esta experiencia demostró que un solo maestro puede dar clase a numerosos alumnos ayudándose de los más aventajados (monitores), que primero preparaba y que luego, bajo sus estricta supervisión, enseñaban a los demás. En un principio, por tanto, el director es la figura del profesor principal, de ahí el término "Principal" con el que se denomina al director en algunos países de influencia anglosajona. Pero la función directiva, tal y como hoy la entendemos, no aparece en los centros escolares hasta principios de nuestro siglo. En su aparición influyen, sin duda, dos factores muy importantes: - Los cambios producidos a nivel social y económico por la revolución industrial. - El aumento de personas que trabajan conjuntamente en el ámbito de un centro escolar. Según Álvarez (1988: 20) "la dirección escolar aparece en el panorama educativo español cuando surge la necesidad de coordinar a tres o más unidades educativas, lo que implicaba una concentración de grupos de alumnos de distinto grado, nivel y edad". Hasta mediados del siglo XIX, España, sociológicamente hablando, era un país agrícola diseminado por una geografía eminentemente rural en muchos y pequeños núcleos de población que concentraban los 23 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ suficientes niños en edad escolar como para formar una escuela. Esta organización simple constituía la "escuela unitaria" que, obviamente, no necesitaba la figura interna del director para coordinarse. Es en el ámbito urbano, a partir de principios del siglo XX cuando la situación comienza a ser distinta. Así, en España, la figura del director escolar es contemplada por primera vez en el REAL DECRETO de 23 de septiembre de 1898, que crea las Escuelas Graduadas, anejas a las Escuelas Normales con un número mínimo de tres grados y un director al frente. De todas maneras y aunque los estudios e investigaciones, en el campo de la dirección empresarial, alcanzaron cotas impresionantes, especialmente a partir de 1910, sus efectos apenas se dejaron sentir en las Escuelas, demasiado encerradas en sí mismas, sin apenas relación entre un magisterio disperso y absolutamente comprometido en problemas exclusivamente pedagógicos (Rotger, 1982). No obstante, a partir precisamente del año 1910, cuando la graduación de la enseñanza provocó, como hemos visto, la necesaria convivencia de varios maestros en una misma Escuela, surgen los llamados "Maestros-Directores", que debían alternar su labor docente con los trabajos propios de la dirección, siempre muy limitados y casi centrados en aspectos burocráticos. Bien es verdad que ya en aquellos años, existe la creencia de que los directores deben tener una dilatada experiencia docente -se exige diez años de servicio-, deberán estar apoyados y asesorados por los demás maestros a través de la Junta de Profesorado, e incluso podrán dedicarse exclusivamente a la dirección cuando se trate de "regentes" de una escuela de prácticas o de directores de graduadas de seis o más secciones. En todo caso, hay que insistir en el hecho de que este tipo de direcciones estaba basado más en la práctica docente y las relaciones humanas que en el ejercicio de funciones propias de nuevo directivo que se apuntaban en el campo industrial y de las empresas. La existencia de órganos colegiados de gobierno también es antigua. El Reglamento de Escuelas Graduadas regulado por REAL DECRETO de 19 de septiembre de 1918 ("Gaceta" 0110-1918) establece no sólo al Director y sus deberes y al Secretario, sino que también señala como órgano colegiado de las escuelas graduadas, la Junta de Maestros, formada por el Director, Secretario y la totalidad de los maestros, teniendo poder decisorio en algunas cuestiones de la organización y gestión del centro, método de rotación de grados, distribución de recursos y secciones.... De todas maneras no es hasta 1945 con la LEY de 17 de julio, sobre Educación Primaria (BOE 18-07-45) cuando podemos delimitar clara y precisamente la función directiva en los centros escolares. 2.- LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO DEL CENTRO ESCOLAR La trayectoria jurídica de la dirección escolar de los centros públicos la vamos a estructurar en cinco etapas o bloques, definidos o marcados por Leyes Educativas y las 24 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ disposiciones que las desarrollan. CUADRO Nº 1: Estudio legislativo de los órganos de gobierno de los centros públicos4 CENTROS PÚBLICOS ESTUDIO LEGISLATIVO DE LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO ETAPA I * LEY de 17 de julio de 1945, sobre Educación Primaria (BOE 18-07-45) (Refundida por LEY 169/1965, de 21 de diciembre (BOE 23-12-65)). - ORDEN de 10 de febrero de 1967, que aprueba el Reglamento de Centros Estatales de Enseñanza Primaria (BOE 20-11-67). - DECRETO 985/1967, de 20 de abril, que aprueba el Reglamento del Cuerpo de Directores Escolares (BOE 15-07-67). *LEY de Ordenación de la Enseñanza Media de 1953 (Modificada por la LEY de Enseñanza Media de 1967). - ORDEN de 13 de junio de 1957 por la que se establecen normas de gobierno de los Institutos Nacionales de Enseñanza Media (BOE 13-08-57). ETAPA II * LEY 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento de la reforma educativa (BOE 04-08-70). - DECRETO 2655/1974, de 30 de agosto, por el que se regula el ejercicio de la función directiva en los Colegios Nacionales de Educación General Básica (BOE 2009-74). - ORDEN de 30 de noviembre de 1975, por la que se regula el Reglamento provisional de los centros de Formación Profesional del MEC (BOE 20-12-75). - REAL DECRETO 264/1977, de 21 de enero, por el que se aprueba el Reglamento orgánico de los Institutos Nacionales de Bachillerato (BOE 28-02-77). ETAPA III * LEY ORGÁNICA 5/1980, de 19 de junio, por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares (BOE 27-06-80). - REAL DECRETO 2762/1980, de 4 de diciembre, por el que se regula el procedimiento de constitución de los órganos colegiados de gobierno de los Centros Públicos Preescolares, Colegios, Institutos de Bachillerato e Institutos de Formación Profesional (BOE 24-12-80). - REAL DECRETO 1275/1981, de 19 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Selección y Nombramiento de los Directores de Centros Escolares Públicos (BOE 29-06-81). ETAPA IV A) * LEY ORGÁNICA 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación (BOE 04-07-85). -DECRETO 10/88, de 20 de enero, sobre funcionamiento y órganos de gobierno de los Centros públicos de Educación Preescolar, Educación General Básica, Bachillerato, Formación Profesional y Centros de características singulares (BOJA 4 El desarrollo legislativo de la LODE (1985), LOPEGCED (1995), LOCE (2002) y LOE (2006), dado el proceso de descentralización actual del sistema educativo, no es igual para todas las Comunidades Autónomas. Desarrollamos lo legislado en la Comunidad Autónoma Andaluza. 25 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ CENTROS PÚBLICOS ESTUDIO LEGISLATIVO DE LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO 20-02-88). B) * LEY ORGÁNICA 9/1995, de 20 de noviembre, de la participación, la evaluación y el gobierno de los centros docentes (BOE 21-11-95). - DECRETO 486/1996, de 5 de noviembre sobre órganos colegiados de gobierno de los Centros Docentes Públicos y Privados Concertados a excepción de los Centros para la Educación de Adultos y de los Universitarios (BOJA, 09-11-1996). - DECRETO 200/1997, de 3 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de los Institutos de Educación Secundaria (BOJA, 06-07-1997).5 - DECRETO 201/1997, de 3 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de las Escuelas de Educación Infantil y de los Colegios de Educación Primaria (BOJA, 06-09-1997). ETAPA V 6 * LEY ORGÁNICA 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación (BOE, 24-12-02). - DECRETO 431/2004, de 15 de junio, por el que se regula la selección, formación inicial y nombramiento de los Directores y Directoras de los Centros Docentes Públicos dependientes de la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía (BOJA, 18-06-04). - ORDEN de 18 de junio de 2004, por la que se desarrolla el procedimiento de selección de le los Directores y Directoras de los Centros Docentes Públicos dependientes de la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía (BOJA, 18-0604). - DECRETO 544/2004, de 30 de noviembre, sobre Órganos de Gobierno de los Centros Docentes Públicos y Privados concertados a excepción de los Centros para la Educación de Adultos y de los Universitarios, y se aprueba el correspondiente texto consolidado (BOJA, 3-12-04)7. ETAPA VI * LEY ORGÁNICA 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (BOE, 04-05-06) - DECRETO 59/2007, por la que se desarrolla el procedimiento de selección de los directores y directoras de los centros docentes públicos, a excepción de los universitarios, y se establece el baremo a aplicar en dicha selección (BOJA, 03-0407) * Ley 17/2007, de 10 de diciembre, de Educación de Andalucía (BOJA, 26-12-07) 5 Los Decretos 200/1997 y 201/1997, hasta que se desarrolle la LOE (2006), siguen vigentes excepto en lo referido a la selección, requisitos y formación del Director. Son por tanto importantes para el desarrollo de temas posteriores (Órganos de Coordinación Docente e Instrumentos para la gestión de los centros escolares). 6 Al llegar al gobierno del PSOE (marzo de 2004) la LOCE (o Ley de la Calidad) quedó en "suspenso", por lo que esta quinta etapa nunca llegó a desarrollarse totalmente (solo se aplicó lo no paralizado por el decreto de calendario) 7 El DECRETO 544/2004 es una mínima adaptación a los aspectos vigentes de la LOCE del DECRETO 486/1996, realizada por la Consejeria de Educación de la Junta de Andalucía. No olvidemos que la LOCE fue una ley del PP y que su desarrollo fue paralizado (en parte) por el PSOE mediante un decreto de calendario. 26 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ 2-1.- Etapa I Ley de Educación Primaria (LEP) de 1945 y Ley de Enseñanzas Medias (LEM) de 1953 y sus desarrollos La primera etapa corre fundamentalmente a lo largo de los años cincuenta y sesenta. Parte de la LEY de Educación Primaria de 1945, que definió claramente la dirección escolar -el art. 76 habla del "Cuerpo de Directores Escolares"-, aunque "siguió siendo monocrática y sin preparación especial" (Rotger, 1982: 12). Pero la dirección escolar adquirió entidad propia y quedo definida a partir del REGLAMENTO DE CENTROS ESTATALES DE ENSEÑANZA PRIMARIA de 1967 (el art. 46 habla de las responsabilidades del director). Una vez creado el "Cuerpo de Directores" y sus responsabilidades, el REGLAMENTO DE DIRECTORES ESCOLARES de 1967 define con una precisión centralista no solo las competencias generales del nuevo director, sino también el estilo (en forma de derechos y deberes) que correspondía al espíritu autoritario de la época. Veamos las características de esta etapa: * Preponderancia clara del Director en el centro y, por tanto, supremacía en materia de gobierno de la institución escolar. Era ésta una organización de un "jefe"; su posición única en la cumbre de la estructura jerárquica es evidente. Es una dirección centralizada, jerárquica y en general autoritaria, similar a la establecida en la mayor parte de las organizaciones de la época, encargada de velar por el cumplimiento de los reglamentos y de las disposiciones de la administración educativa. Todas la decisiones confluyen en el Director que ostenta FUNCIONES importantes de gobierno del centro, aunque dirigidas la mayoría de ellas a tareas administrativas, de relación con las familias de alumnos y de representación y relación exterior con la Administración a través de la Dirección Provincial. Incluso, en los centros educativos completos -aquellos que disponían, al menos, de un profesor por curso o nivel educativo- y en los Institutos, el director se dedicaba exclusivamente a la gestión del mismo; no impartía clases, lo que motivaba, quizás, su progresivo distanciamiento del ámbito didáctico del aula y dificultaba el diálogo no sólo con los profesores del centro, sino también con los padres de los alumnos. En los centros educativos incompletos solía quedar liberado parcialmente de sus actividades de enseñanza, a fin de disponer de tiempo suficiente para las actividades de dirección. * En los Centros de Educación Primaria hay una inexistencia de funciones auxiliares, tanto de carácter técnico (planificación, orientación, etc.) como administrativo, diferenciadas de las propiamente de enseñanza. Atención exclusivamente a dos órganos auxiliares de tipo administrativo: - Secretario - Junta Económica Y aún estos órganos con un despliegue escaso en materia de funciones. En el 27 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ REGLAMENTO de Centros de 1967 se llega a la posibilidad de nombrar un Secretario sin curso, pero debido a la falta de profesorado -por el aumento de matricula escolar- no tuvo gran apoyo por parte de la Administración. En los Institutos aparece también la figura del Jefe de Estudios. * Como ÓRGANO COLEGIADO (si se le puede denominar así) aparece en los Centros de Primaria el Consejo Escolar integrado por el "director y los maestros adscritos al centro" y con la consideración de "órgano consultivo, de estudio y de comunicación de todo lo relacionado con la función educativa" (art. 45 del REGLAMENTO DE CENTROS). En realidad, en los Centros de Enseñanza Primaria el Consejo Escolar se identificaba con el Claustro. En los Institutos aparece el Consejo de Dirección como ÓRGANO minimamente COLEGIADO, compuesto por el Director, el Vicedirector, el Jefe de Estudios, el Secretario, el Vicesecretario, y el Interventor; entre sus funciones mencionamos: - Preparar las Juntas del Claustro. - Asesoramiento al Director. - Estudio de los datos estadísticos del Centro. - Imposición de las sanciones para cuya aplicación lo declaren competente las normas. * Respecto a la PARTICIPACIÓN no se contempla ningún tipo de estructura que facilite la relación del centro escolar con el entorno social. La relación del centro educativo con el entorno al que pertenecía era generalmente mínima; sólo la que se derivaba del hecho de que sus usuarios procedían de la comunidad en la que se hallaba enclavado. Faltan vías de comunicación. Los contactos entre los padres y el centro educativo relativos a la educación de sus hijos se establecían, en muchas ocasiones, a través del director del centro, quien transmitía la información recibida del correspondiente profesor. En este tipo de comunicación no había apenas lugar para recoger las opiniones y sugerencias de los padres relativas al proceso de aprendizaje de sus hijos, que se presuponían irrelevantes por su falta de cualificación profesional en el sector de la enseñanza. Todo ello tenía como consecuencia el fomentar el desinterés de los padres por aquello que sucedía tras los muros del centro educativo y el de limitar su preocupación a las calificaciones escolares de sus hijos, a la situación derivada de su promoción/no promoción al término de cada año académico y, en su caso, a los problemas de conducta. * En los Centros de Primaria al ACCESO y SELECCIÓN del director sigue dos modelos: a) al principio el nombramiento del director se hacía directamente por la Administración Educativa, sin mediar sistema alguno de oposición ni consulta a los profesores; b) posteriormente se establece el acceso mediante oposición constituyéndose así realmente el "Cuerpo de Directores", de muy corta vida, pues, desde el DECRETO 985/1.967 que aprueba el REGLAMENTO DE DIRECTORES ESCOLARES hasta su desaparición por la LEY GENERAL DE EDUCACIÓN de 1970 solo transcurren tres años, aunque su total extinción se produjo más tarde con el desarrollo de la LEY citada. 28 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ En los Institutos el director es nombrado directamente por la Administración educativa (norma 1, sección primera de la ORDEN de 1957). * En resumen, en esta ETAPA, existe una clara preponderancia del estamento profesional en el desarrollo de la enseñanza institucional, con presencia meramente testimonial en el mejor de los casos, de padres y alumnos en la organización de las instituciones escolares. 2.2.- Etapa II La Ley General de Educación (LGE) de 1970 y su desarrollo La segunda etapa comienza con la Ley General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa de 1970, que supone un avance cualitativo de modernización del sistema respecto a la legislación de las décadas anteriores que ya hemos descrito y analizado. Respecto a la dirección escolar hay un aspecto fundamental, que puede considerarse innovador y que se basa en los principios pedagógicos que formula esta ley. Nos referimos a la concepción de la educación escolar como una actividad que compromete solidariamente a padres, profesores y alumnos. Este principio, en definitiva, propugna la apertura de las instituciones escolares a la participación, y, por tanto, supuso la apertura del centro como institución a sus agentes internos y a la interacción con el contexto y el entorno inmediato. Los centros, de acuerdo con esto, han de abrir sus estructuras a padres y alumnos, a quienes se les reconocer el derecho a intervenir desde dentro, en su actividad, si bien con un papel, todavía secundario, de asistencia y asesoramiento. Se trata, pues, de una etapa en la que se rompe el monopolio con que el estamento profesional y la Administración Educativa habían determinado el funcionamiento y la orientación de los centros docentes, aunque, en el fondo, siguen vigentes algunas de las notas que definieron la etapa anterior. Veamos las características de esta época: * Gobierno de la institución escolar por parte del Director. Aunque, una medida muy significativa para la organización y funcionamiento de los Centros Escolares de Educación General Básica fue la supresión por la LGE del "Cuerpo de Directores Escolares". Según Gómez Dacal (1985: 49) "esta controvertida decisión, dirigida a vincular a los directores a la actividad docente como defensa frente a la burocratización, a la vez que ensayar un procedimiento de selección distinto a la oposición, no fue seguida de resoluciones claras y racionales para ordenar esta importante función de las instituciones escolares, habiéndose generado en este ámbito una laguna, en la EGB, que está en la raíz de muchos de los problemas que han afectado negativamente a su eficaz funcionamiento en los últimos tiempos". En efecto, curiosamente las FUNCIONES del director de EGB no quedan bien definidas ni en la LGE ni en el DECRETO DE LA FUNCIÓN DIRECTIVA, iniciándose "un período de indefinición constante y de ambigüedades en el campo de la dirección escolar" (Rotger, 1982: 12). En esta etapa la función directiva en los centros de EGB ha sido difícil, contradictoria y poco eficaz, sufriendo múltiples 29 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ vaivenes, a pesar de los grandes esfuerzos personales de muchos maestros encargados provisionalmente de la dirección de los centros escolares (Del Campo 1986). Tanto para los Centros de Formación Profesional como para los de Bachillerato las funciones del Director quedan perfectamente reguladas por la legislación citada al respecto y que prescriben 14 y 11 competencias respectivamente (art. 10 de la ORDEN que aprueba el Reglamento de Centros de F.P. y art. 7 del REAL DECRETO que aprueba el Reglamento de los Institutos). * Con respecto a otros ÓRGANOS UNIPERSONALES de gobierno del Centro de EGB sólo aparece la figura del Secretario que será el "profesor de carrera de menor antigüedad o, en caso de igualdad, el de menor edad" (art. 7. del DECRETO DE LA FUNCIÓN DIRECTIVA), tanto para el Claustro como para el Consejo Asesor, y que, quizás, fue el primer motivo de rechazo entre el profesorado al ser una "carga" sin compensación económica y con horas extras de trabajo. En los Institutos de Bachillerato son ÓRGANOS UNIPERSONALES: el Director, el Vicedirector, el Jefe de Estudios, el Secretario y, en su caso, el Vicesecretario y el Jefe de Estudios nocturno (art. 4.2. del Reglamento de los Institutos Nacionales de Bachillerato). * Como ÓRGANOS COLEGIADOS de gobierno del Centro de EGB aparecen el Claustro y el Consejo Asesor, con FUNCIONES, exclusivamente de asistencia y asesoramiento. En palabras de Fernández Enguita (1992: 97) "profesores, alumnos y padres no tienen otro derecho que el de ser oídos o, en el mejor de los casos, asesorar; es decir, carecen de cualquier capacidad decisoria sobre la gestión del centro". El Claustro está integrado por el director, como presidente, y por todos los profesores del centro, aunque los no numerarios tendrán voz pero no voto. El Consejo Asesor está constituido por el director, miembros de los padres y de la comunidad. En esta época se consolida el Claustro como un órgano de participación del profesorado "en el ámbito de la organización, funcionamiento y orientación pedagógica del centro" (art. 9 del DECRETO DE LA FUNCIÓN DIRECTIVA). El Consejo Asesor es el órgano de participación de la comunidad educativa en las cuestiones de "índole no académica y en las relaciones del centro con la comunidad social" (art. 9 del DECRETO DE LA FUNCIÓN DIRECTIVA). Por lo tanto se excluye expresamente a los padres del terreno propiamente educativo y se crea, incluso, una dinámica proclive a la arbitrariedad al posibilitar el nombramiento de los representantes de los padres de alumnos por los profesores en caso de no existir una asociación de aquellos: "si no existiera Asociación de Padres de Alumnos, el Claustro de Profesores designará a tres padres de los alumnos del Centro" (art. 4 del DECRETO DE LA FUNCIÓN DIRECTIVA). Para los Institutos de Bachillerato el REAL DECRETO de 1977 que aprueba el Reglamento para estos centros especifica como ÓRGANOS COLEGIADOS (art.4.3): el Claustro de Profesores, el Consejo de Dirección, compuesto por el Director como presidente, los órganos unipersonales, un profesor numerario y un profesor no numerario (art. 14.1); y el 30 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ Consejo Asesor, compuesto por todos los miembros del Consejo de Dirección, cuatro profesores del Centro designados por el Claustro, el orientador escolar si lo hubiere y el médico, el presidente y un miembro de la Asociación de Padres de Alumnos, los delegados de cada curso de bachillerato y COU, un alumno de cada uno de los cursos del Bachillerato nocturno si lo hubiere, los directores de los colegios menores relacionados con el centro, un representante del personal no docente (art. 15.3). Corresponde al Consejo de Dirección (art. 14.3): - Asegurar la coordinación de las actividades de centro, asesorando y asistiendo al director. - Preparar el orden del día del Claustro y Consejo Asesor. - Resolver en última instancia, sobre problemas de disciplina de profesores y alumnos dentro de su competencia. - Asesorar al Director en todos los asuntos ordinarios del Instituto. El Consejo Asesor es un órgano de asesoramiento, asistencia e información del Instituto (art. 15.2.) y debe ser oído en los siguientes asuntos (art. 15.5): - Formación del plan general de actividades del centro. - Decisión sobre el régimen del alumnado. - Organización de actividades culturales y extraescolares del Centro. - Establecimiento de criterios para la admisión de alumnos. Respecto a los Centros de F.P. regulados por la ORDEN que aprueba su Reglamento tienen una organización parecida a los Institutos y que no desarrollamos ahora por su extensión (art. 28, 29, 30, 31 y 32) * Respecto a la PARTICIPACIÓN la presencia de los padres y de los alumnos en la actividad de los centros docentes es importante - y ello sin que se hayan producido, quizás, cambios jurídicos sustantivos-, como consecuencia de la sensibilidad que dentro del sistema social existente respecto a la participación a partir de la llegada de la democracia a mediados de la década, se hace cada vez mayor y más significativa, lo que se materializa en el relevante papel que en la década de los años setenta tuvieron las Asociaciones de Padres de Alumnos en la vida escolar. * El modelo de SELECCIÓN de los Directores que describe el DECRETO DE LA FUNCIÓN DIRECTIVA de 1974 para los Centros de EGB, hizo que este proceso tuviera ya visos democráticos al nombrarlo la Administración oído el Claustro y el Consejo Asesor. Lo que realmente ocurrió es que el Claustro de Profesores asumió una función muy importante en el funcionamiento de los centros: la de proponer el nombramiento en curiosas ternas del director entre los profesores numerarios del centro. Parafraseando a Rotger (1982: 12) "una especie de elección democrática del director", competencia que perderán posteriormente al entrar en juego un concepto de participación más amplio y menos corporativo. De manera parecida interviene el Claustro, en este caso dando su opinión, sobre la propuesta del Director para el nombramiento de otros cargos directivos, lo que en la práctica podía significar que el Claustro poseía la capacidad de aceptar o rechazar un equipo considerado "non grato" a sus intereses corporativos o profesionales. El nombramiento del Director se hace por un período de cinco años, renovables si se 31 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ considera oportuno. En los Institutos el Director es elegido por la Administración de entre los Catedráticos numerarios del Centro, oído su Claustro que formulará propuestas en terna para la designación del Director. Este procedimiento se aplicaba cuando existían, al menos, cuatro Catedráticos destinados en el Centro. En caso contrario se nombraba un Director accidental para un curso académico. El Director era nombrado para un período de tres años, prorrogable mediante nueva votación de terna por otros tres. Cuando un Director había ejercido esta función durante dos períodos consecutivos de tres años, podría, si lo deseaba, renunciar a ser incluido en la terna correspondiente. * En RESUMEN en los Centros de EGB esta fue una ETAPA de indefinición legal, que cabe entenderla de dos formas (Calderón, 1985: 103): - Como falta de definición legal, por lo cual los directores ejercían las funciones que la tradición les hubiese otorgado. - Como falta de definición práctica, es decir, que aún en el caso de que estas funciones estuviesen definidas legalmente, sin embargo no fuesen ejercidas por el Director, por razones de inestabilidad sociopolítica durante estos años, así como por los esfuerzos de adaptación social al nuevo concepto democrático de las tareas educativas que han hecho los centros. Los Institutos de Bachillerato no pecaron de esta indefinición legal, pero el REAL DECRETO 264 de 1977 que aprueba el Reglamento que los desarrolla, y que habría de influir de forma decisiva en la concepción organizativa que para los centros escolares de todos los niveles educativos establece la LOECE, no aporta cambios significativos en los sectores esenciales de las instituciones de enseñanza, que continuaron muy apegadas a las formas tradicionales de organización y funcionamiento (Gómez Dacal,1985: 24). Los Centros de Formación Profesional siguen, como venía siendo habitual, unas soluciones organizativas excesivamente miméticas a las de los Institutos de Bachillerato, lo que contribuye a la escasa operatividad del marco estructural de estos Centros. 2.3.- Etapa III La Ley Orgánica del Estatuto de Centros Escolares (LOECE) de 1980 y su desarrollo La tercera de las ETAPAS, cuyo inicio formal coincide con la promulgación de la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA de 1978 y los cambios sociales en los que se basa y expresa, tiene su primera manifestación operativa al producirse la entrada en vigor de la LOECE (1980). Características de la etapa: *El Director pierde relevancia y nivel de autoridad, especialmente en los aspectos vinculados a 32 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ las dimensiones más generales ("políticas") de la función directiva (fijación de objetivos, definición de los principios que han de regir la enseñanza, aprobación y supervisión de la gestión económica, etc.). Para Gómez Dacal (1985: 50) "la LOECE otorga al director el perfil de un técnico, de un gestor, con responsabilidades fundamentales de dirección del personal adscrito al Centro, de ejecución de los acuerdos del Consejo de Dirección, de responsable inmediato de la administración de los recursos económicos, de representación de la institución y de presidencia de los órganos colegiados de gobierno". FUNCIONES y responsabilidades ambiguas que suscriben el papel de jefe de personal y responsable inmediato de la Administración de los recursos económicos que, por otra parte, ni fija ni decide. De todas formas al no contar la LOECE con una vigencia larga (más efectiva que real, pues el Partido Socialista Obrero Español alcanzo el gobierno en 1982 y su ley de organización de centros, después de muchas vicisitudes, fue promulgada en el verano de 1985) y siendo el desarrollo de esta LEY muy escaso, conviene destacar que han sido poco operantes las decisiones que se han adoptado para poner en pie un sistema de dirección eficiente, como consecuencia de la puesta en vía muerta del REAL DECRETO 1275/1981. No sabemos por tanto, hasta que punto, el conjunto y desarrollo de la LOECE habría potenciado la figura del director desde el punto de vista de la toma de decisiones efectiva en detrimento de los órganos colegiados. Lo que si queda claro son las pocas competencias que se le atribuyen en el espacio ejecutivo de gestión. * Otros ÓRGANOS UNIPERSONALES de gobierno del centro, ya para todos los niveles educativos (excepto el universitario) son el Jefe de Estudios, el Secretario, el Vicedirector y cuantos otros se determinen reglamentariamente, en función de las características, niveles y capacidad de los centros. Estos órganos unipersonales son elegidos o SELECCIONADOS a propuesta del Director, y sus FUNCIONES, dice la LOECE, se determinarán posteriormente. Al "abortarse" el desarrollo de esta LEY, como veíamos antes, estas funciones y competencias de los órganos unipersonales nunca se desarrollaron. * Como ÓRGANOS COLEGIADOS la legislación prescribe: el Consejo de Dirección, el Claustro de Profesores y la Junta Económica. El Consejo de Dirección es concebido como el órgano de gobierno con más capacidad de dirección, gestión y control del centro, o sea, con mayor nivel de autoridad de los que forman parte del organigrama de las instituciones educativas. Está integrado por representación de padres, profesores y alumnos, elegida de acuerdo con los principios del sufragio universal. El Consejo de Dirección tiene funciones como "aprobar", "definir", "resolver", "planificar", "establecer", "velar por", "supervisar". Solamente en una ocasión se habla de "asistir y asesorar" al director. Por tanto se trata de un órgano con responsabilidad de gobierno y de dirección en sentido estricto, y no de simple asistencia, con influencia en elementos esenciales de la escuela. Respecto a la periodicidad en la elección de los miembros de Consejo de Dirección la LOECE y el REAL DECRETO 2726/1980 citado, establecen su renovación anual. La periodicidad tan corta de procesos electorales motivo desinterés, que se manifestó, claramente por el bajo índice de participación, no sólo en la presentación de candidaturas sino también en el ejercicio concreto de la votación. La única diferencia entre el Consejo Escolar de los Centros de Preescolar/EGB y los Institutos de Bachillerato/FP es la no existencia en estos últimos del representante de la 33 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ corporación municipal. El Claustro de Profesores queda reducido al ámbito de la enseñanza y el asesoramiento. Es el "gran perdedor" de esta LEY y se le despoja, y así lo viven los propios profesores, de las competencias de gobierno que tenía en la LGE (intervenir en la elección del director, en la selección del profesorado interino, elaborar en exclusiva el R.R.I., etc.). En palabras de Gómez Dacal (1985: 50) "el Claustro de Profesores, aplastado materialmente por la potenciación e impulso que la LOECE imprime al Consejo de Dirección, se convierte en un órgano escasamente operativo en el que ya es difícil rastrear los rasgos y el perfil que tuvo". La Junta Económica está compuesta por el Director, el Secretario (esta vez con voto), dos representantes del Claustro y tres de la Asociación de Padres de Alumnos (no contaba con presencia alguna de los alumnos) y aparece como el órgano de gestión del Centro. * Respecto a la PARTICIPACIÓN, se le reconoce a la comunidad educativa una función rectora en el funcionamiento y, sobre todo, en la orientación de la enseñanza de los centros escolares. Se rompe, por tanto, el monolitismo profesional con el que se habían venido dirigiendo los centros escolares * La SELECCIÓN del Director, se la reserva la Administración Educativa, sustrayendole al Claustro (ver ETAPA anterior) toda la capacidad para elegir y nombrar al Director. Nótese que no se preveía ninguna intervención relativa a la elección del director, pues la ley era en todo momento taxativa: "La Administración seleccionará y nombrará al director, de acuerdo en todo caso con los criterios de mérito, capacidad y publicidad" (art. 25.2). Este fue un aspecto controvertido en la puesta en práctica de la LOECE, porque definía y suponía el verdadero "caballo de batalla" en temas como la descentralización y la AUTONOMÍA del sistema educativo y la participación de la comunidad educativa en la vida de los centros. El modelo de SELECCIÓN impuesto por la LOECE, para los analistas y teóricos de la misma (técnicos de la Administración, autores, sindicatos, grupos de renovación pedagógica, etc.), fue considerado como un avance o un retroceso, dependiendo de la perspectiva ideológica con que se realizase la lectura de la ley. El espíritu de la ley pretende configurar un perfil de director profesional, técnico y gestor, con cierta autonomía del claustro al que va a dirigir y cierta dependencia de la Administración que le SELECCIONA y nombra por tres años, prorrogables a petición propia (del Director) por dos períodos más de igual duración (pero que, lógicamente, por la vigencia de la ley, nunca se llevaron a cabo). En la práctica este perfil queda bastante desfigurado si se comparan, como ya hemos hecho, las FUNCIONES y competencias del Director y del Consejo de Dirección. El resultado fue un perfil técnico y profesional que se le atribuye por la forma de acceso, pero sin verdaderas y efectivas competencias para ejercer técnicamente la gestión del centro. * En definitiva, como la LOECE no tuvo un amplio desarrollo y puesta en práctica, que nos ayude sobre las intenciones de los legisladores y sobre su aceptación en los centros, no es fácil inferir las tareas concretas que habrían exigido las competencias asignadas al Director y al Consejo de Dirección. Podemos hablar de un estilo de dirección poco definido. 34 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ 2.4.- Etapa IV A.- Ley Orgánica del Derecho a la Educación (LODE) de 1985 y su desarrollo B.- La Ley Orgánica de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes (LOPEGCED) de 1995 y su desarrollo La ETAPA IV la configuran dos Leyes Orgánicas: la LODE (1985) y la LOPEGCED (1995); por tanto la vamos a dividir en dos partes considerando cada una de estas Leyes y su desarrollo. Bien entendido que es la misma ETAPA y que responde a la Política Educativa del Partido Socialista Obrero Español, aunque con la lógica evolución que ha supuesto la entrada en vigor de un nuevo sistema educativo (LOGSE, 1990) y su necesaria adaptación al mismo, con lo que ello conlleva en la organización de los centros docentes. ETAPA IV. A. LA LEY ORGÁNICA DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN DE 1985 Y SU DESARROLLO8 La cuarta ETAPA comienza con la promulgación de la LODE en 1985. La LODE consolida el papel de la comunidad educativa en el gobierno de las instituciones escolares, para lo que se crea el Consejo Escolar, órgano al que se le atribuyen competencias decisivas para hacer prevalecer su autoridad. Características de esta etapa: * Respecto al Director hay una clara perdida de significado del rol directivo en cuanto al gobierno del centro en favor de una dirección colegiada representada por el Consejo Escolar. Y eso que el DECRETO 10/88 sobre funcionamiento y órganos de gobierno de los centros públicos de Andalucía, regula nada menos que 16 FUNCIONES -ningún perfil directivo de leyes anteriores ha contemplado tal cantidad de competencias- que recorren todo el espacio de "representación", "orientación", "coordinación", "promoción" etc. Sin embargo hay un espacio vacío que llena de interrogantes, vacilaciones y limitaciones la figura del Director que presenta la LODE; nos referimos a "la toma de decisiones" y al "control". Estas dos funciones claves para el gobierno de la institución escolar aparecen asignadas al Consejo Escolar. Además el carácter electivo del director a través del sufragio universal y su elección por parte del Consejo Escolar, hacen que se abandone la vía técnica de SELECCIÓN del Director y hace que, evidentemente, este pierda poder en el centro. 8 El desarrollo legislativo de la LODE, dado el proceso de descentralización actual del sistema educativo, no es igual para todas las Comunidades Autónomas. El MEC desarrolló para su territorio el REAL DECRETO 2376/1985, de 18 de diciembre, por el que se aprueba el reglamento de los órganos de gobierno de los centros públicos de educación general básica, bachillerato y formación profesional (BOE 27-12-85). Posteriormente las Comunidades Autónomas con competencias educativas van desarrollando sus propios Reglamentos, que aunque no difieren sustancialmente del anterior si muestran algunas diferencias. En Andalucía es el DECRETO 10/88, de 20 de enero, sobre funcionamiento y órganos de gobierno de los Centros públicos de Educación Preescolar, EGB, Bachillerato, Formación Profesional y Centros de características singulares (BOJA 20-02-88), el que desarrolla a la LODE. 35 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ Esta debilidad que vemos en el rol del Director preocupa a autores y estudiosos del tema. Gómez Dacal (1985: 52) escribe "desde el punto de vista técnico preocupa la debilidad con la que se concibe al director, en un momento en el que las tendencias en materia de dirección de las organizaciones apuntan la necesidad de atender no sólo a la dimensión personal de quienes asuman esta función, sino también a la preparación científica precisa para desempeñarla con garantías de eficiencia". A esto argumentan otros autores diciendo que no existe mayor legitimidad de la autoridad institucional que aquella que le confiere el ser elegido por los que va a gobernar. En el fondo de esta cuestión aparece la polémica entre el director técnico y profesional (seleccionado) y el director político con carácter representativo (elegido por la comunidad social). * Otros ÓRGANOS UNIPERSONALES son el Secretario, el Jefe de Estudios y, en su caso, el Vicedirector y el Vicesecretario. Estos órganos quedan perfectamente regulados -no como ocurría en leyes anteriores en las que o no aparecían o no se regulaban- por la LODE y los DECRETOS que la desarrollan: su designación (realizada por el Consejo Escolar a propuesta del Director), su duración en el cargo (tres años, igual que el director) y sus FUNCIONES. El Secretario es el núcleo administrativo y de gestión de los asuntos económicos de la institución docente, además de corresponderle el ejercicio de la secretaría de todos los órganos colegiados. En realidad, el secretario es, más que un órgano de gobierno en sentido estricto, el responsable de la gestión de los recursos, salvo en lo que se refiere a la función que tiene de jefatura de personal de administración y de servicios, por delegación del director. El Jefe de Estudios con funciones importantes en el ámbito de la coordinación y control de la actividad académica, es también pieza clave en el organigrama de los centros escolares de EGB, como ya lo había venido siendo en los centros de Bachillerato. En los Centros docentes, que sus características lo justifiquen, pueden tener un Vicedirector y un Vicesecretario, con funciones de mero apoyo y de suplencia en caso de ausencia del titular del puesto. Los ÓRGANOS UNIPERSONALES forman el EQUIPO DIRECTIVO (art. 8 del DECRETO 10/88). Sería esta la forma de operativizar el concepto de "dirección colegiada" o de "dirección participativa" (Gairin, 1991: 26). De todas formas y a pesar del alto valor pedagógico que se atribuye a este órgano de poder, la legislación española no ha apostado decididamente por él y sólo tímidamente ha apuntado su posibilidad, lo que ha conllevado que su puesta en práctica no haya sido amplia en los centros docentes. * Como ÓRGANOS COLEGIADOS aparecen el Consejo Escolar y el Claustro de Profesores. Curiosamente desaparece la Junta Económica, creándose dentro del Consejo Escolar una Comisión Económica formada por el Director, un Profesor y un Padre de alumno, con funciones de "información" al Consejo Escolar sobre las cuestiones de índole económica que se le encomienden. Este órgano pierde importancia en la LODE: de un órgano de gestión queda reducido a una comisión dentro del Consejo Escolar y de 7 u 8 miembros (LOECE) que lo componían queda reducido a 3. La concepción que hace la LODE del Consejo Escolar es una de sus innovaciones más importantes. Se aleja decididamente, a pesar de superficiales coincidencias de lo establecido por leyes anteriores. 36 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ La LODE es bastante genérica al tratar de su composición y deja a posteriores reglamentaciones el número de miembros. Miembros que representando a la comunidad educativa varían en función de las unidades del centro y de las características del mismo. Su elección y renovación se realiza cada dos años, quizás intentando paliar los problemas de leyes anteriores. De todas maneras el Consejo Escolar que surge de la LODE es mucho más amplio que sus equivalentes de leyes anteriores, lo que si bien incrementa su capacidad de representación disminuye sensiblemente su operatividad. Sin entrar en la complejidad de analizar y desmenuzar el procedimiento de elección de los miembros del Consejo Escolar conviene mencionar lo siguiente: - El Director, Jefe de Estudios y Secretario, en razón del cargo. - Los profesores: por el claustro y en el seno de este órgano. - Los padres de los alumnos: por sufragio, en el que son electores y elegibles los que tengan la condición de tales. - Los alumnos: por votación de los que estén matriculados efectivamente en el centro. - El miembro que actúa en representación del personal de administración y servicios: mediante elección entre quienes ejerzan con carácter permanente estas funciones y estén vinculados al Centro por relación jurídica, administrativa o laboral. El Consejo Escolar tiene atribuidas grandes e importantes FUNCIONES o competencias (en concreto 17 le atribuye el DECRETO 10/88 para Andalucía), que son realmente la base del cambio estructural. Destacando de ellas la importancia de las funciones que dan capacidad de gobierno del centro, y sobre todo, la de la elección y revocación (art. 11 de DECRETO 10/88) del Director y designación del Equipo Directivo por el propuesto, siendo un porcentaje pequeño las relativas a asesoramiento e información. Las decisiones del Consejo Escolar, sobre todo los temas que afectan a la gestión, gobierno y control del Centro se toman por mayoría absoluta, excepto la revocación del director que debe contar con dos tercios sus miembros. El Claustro de Profesores se define en la LODE como "órgano de participación del profesorado en el Centro", estando integrado por la totalidad de los docentes que trabajan en el mismo. Este órgano deja de ejercer un papel decisivo en la gestión del centro y se convierte en una vía secundaria de participación. Sus FUNCIONES quedan reducidas a aspectos académicos y pedagógicos, o sea a planificar y desarrollar el currículum, e incluso aquí atendiendo a las prescripciones emanadas del Consejo Escolar respecto a principios y objetivos, y a elevar propuestas al Equipo Directivo para la elaboración de la programación general del centro. No obstante el claustro posee una parcela considerable de poder político indirecto en el centro que no debemos olvidar. * Respecto a LA PARTICIPACIÓN de la comunidad educativa, como ya hemos descrito en otros temas, se da un paso radical con lo establecido en leyes anteriores. Se crea el Consejo Escolar como órgano de gobierno en el que confluye y se vertebra toda la participación de los distintos estamentos del centro, y todo el poder se desplaza, como hemos visto, hacia este órgano colegiado. 37 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ * El modelo de ELECCIÓN/SELECCIÓN del Director, como ya hemos venido señalando en epígrafes anteriores, constituye uno de los aspectos más controvertidos de esta Ley y es la base del cambio de estructuras. En el procedimiento de elección del Director, que es por tres años y competencia del Consejo Escolar, es interesante resaltar los siguientes aspectos: - El candidato debe ser profesor con destino definitivo en el centro y por lo menos con un año de antigüedad en el mismo, y además acreditar una antigüedad de tres años de docencia en el nivel educativo de que se trate. - No se le exige ningún perfil profesional previo, sino que los candidatos presenten su programa y al equipo directivo que compartirá con él la responsabilidad de su aplicación. - En ausencia de candidatos o cuando estos no obtengan la mayoría absoluta y en lo centros de nueva creación, la Administración nombrará a un Director por trámite de urgencia y con carácter provisional durante un año. Este modo de SELECCIÓN del Director es el factor que resta fuerza de forma significativa a la acción directiva. En palabras de Lorenzo (1985: 288) "en la selección del Director prima el criterio de elección participada y democrática frente al de profesionalidad". * Como CONCLUSIÓN a esta de la parte ETAPA y dentro del marco filosófico de la LODE, la dirección puede interpretarse como una forma de participación (democratización) en la acción educativa. En definitiva, prevalece el órgano colegiado de gobierno que representa a la Comunidad Educativa, el Consejo Escolar, respecto de los restantes órganos sean unipersonales o colegiados; es decir, el Consejo Escolar ocupa el vértice superior o primer nivel de la estructura jerárquica de línea. Por tanto la auténtica dirección del Centro es asumida por el Consejo Escolar, relegando al Director al papel de mero gestor o ejecutor de las decisiones del Consejo. El Director asume el papel de animador, moderador, coordinador y guía del grupo (Pascual, 1988; Salvador, 1993). Para Alvarez (1992: 52) el Director de esta etapa "es integrador, negociador, con capacidad para gestionar recursos humanos y armonizar la diversidad de los distintos estamentos que intervienen en la vida del centro". De todas maneras esto no significa que la función del Director en la institución escolar carezca de relevancia, la dinámica que en la realidad se impone en el ejercicio del poder hacen que su figura siga siendo clave para la eficacia del Centro, y es que el carácter representativo de las funciones directivas confieren a quienes las ejercen un poder "político", en el sentido amplio del término (Rul, 1990). Lo que resta eficacia, de forma significativa, a la acción directiva y que además, es la laguna, sin duda, más importante de la LODE, es la ausencia de requisitos profesionales para la elección y designación del director (requisitos profesionales relativos a la función directiva, entiéndase), consecuencia de la caracterización en cierto modo "política" de esta función técnica. ETAPA IV. B. LA LEY ORGÁNICA DE LA PARTICIPACIÓN, LA EVALUACIÓN Y EL GOBIERNO DE LOS CENTROS DOCENTES DE 1995 Y SU DESARROLLO9 9 El desarrollo legislativo de la LOPEGCED no es igual para todas las Comunidades Autónomas. El MEC desarrolla el R.D. 82/1996, de 26 de enero, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de las Escuelas de 38 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ Realmente esta parte de la ETAPA IV comienza con la aparición de la LOGSE (1990), que supone la continuación de la Política Educativa del PSOE que comenzó con la LODE en 1985. Con la LOGSE se rompe el serio desajuste que existía entre el sistema educativo que provenía de la LGE de 1970 y su modelo de enseñanza "vertical" y el modelo organizativo del centro de tipo "sociocomunicacional" (Álvarez, 1992) y de carácter "horizontal" impuesto por la LODE. Aunque la LOGSE trata genéricamente del sistema educativo y de su ordenación hay aspectos que por su novedad afectan directamente a la dirección de los centros: - Nuevos niveles educativos y nuevos centros de enseñanza. - La aparición de las figuras del Administrador y del Psicopedagógo en los centros de secundaria. - La creación de nuevos órganos de coordinación didáctica. - Nuevo régimen de funcionamiento de los centros mediante "proyectos" (Proyecto Educativo de Centro, Proyecto Curricular, etc.) que sistematizan la vida escolar. Para adaptar la estructura de los centros a todo esto, como respuesta a las mejoras propuestas por el MEC (1994) para mejorar la calidad de la enseñanza en los centros, y para rectificar algunos errores, como ya hemos visto en otro tema, aparece recientemente la LOPEGCED (1995). Hagamos hincapié en aquellos aspectos que supongan una novedad con respecto a la LODE analizada en esta misma ETAPA. * Una de las líneas que se aprecia en el desarrollo de la reforma por parte de la Administración es una cierta tendencia a reforzar el carácter ejecutivo de la dirección escolar, así como la concesión de más parcela de poder para el Director y Equipo Directivo (basta ver las 18 funciones que le otorgan al Director los Reglamentos Orgánicos de los centros docentes o las 9 que le otorgan al Equipo Directivo). Todo ello basándose en la LOGSE art. 58.3 y en la LOPEGCED art. 25.2 que especifican: Las Administraciones educativas favorecerán el ejercicio de la función directiva en los centros docentes mediante la adopción de medidas, que mejoren la preparación y la actuación de los equipos directivos de dichos centros. En definitiva se puede observar un cierto refuerzo de las FUNCIONES de tipo ejecutivo y de las FUNCIONES que hacen referencia a tareas como elaborar, redactar y coordinar los proyectos de tipo educativo y curricular. Entre las novedades que aporta la LOPEGCED para apoyar la figura del Director ante la falta de candidatos (en el 50,3% de los centros de EGB y en el 54,2% de los institutos no se presentan candidatos -datos del Consejo Escolar del Estado en su informe del curso 1991/92- y son, por tanto, elegidos por la Administración), están: Educación Infantil y de los Colegios de Educación Primaria (BOE, 20-02-96) y el R.D. 83/1.996, de 26 de enero, por el que se aprueba el Reglamento orgánico de los institutos de secundaria (BOE 21-02-96). En tanto las Comunidades Autónomas, que se hallen en el pleno ejercicio de sus competencias educativas, no dispongan normativa propia estos Reglamentos Orgánicos tendrán carácter supletorio (disposición adicional primera de los RR.DD). Andalucía desarrolla la LOPEGCED a través de los decretos que aparecen en el cuadro nª1 del tema: "Estudio legislativo de la dirección escolare en los centros públicos". 39 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ - El aumento de la duración en el mandato (de 3 a 4 años), aunque este no puede durar más de tres períodos consecutivos en el mismo centro. - La consolidación del complemento retributivo. - Compensaciones profesionales, entendidas como méritos para ejercer otras funciones en la Administración. - El nombramiento de un profesor de otro centro ante la ausencia de candidatos. - El nombramiento por la Administración ante la ausencia de candidatos por 4 años (en vez de por 1). * Respecto a los ÓRGANOS UNIPERSONALES las novedades son las siguientes: Se potencia claramente la labor del Jefe de Estudios en la línea de la LODE, reclamando para este cargo todo el trabajo de coordinación académica del centro. A las FUNCIONES o competencias que venía desarrollando se añaden otras nuevas entre las que destacan ejercer, por delegación del Director, la jefatura del personal docente en lo relativo al régimen académico, coordinar y dirigir las tareas de los equipos de ciclo y de sus coordinadores; coordinar las tareas de los tutores y del maestro orientador; coordinar las actividades de perfeccionamiento y de formación de profesores realizadas por el centro, etc. El Secretario no varía sustancialmente de lo establecido en la LODE, solo cambia en los Institutos de Secundaria con la aparición del Administrador. El Administrador: en el organigrama de los Institutos de Secundaria aparece una figura de gestión de máxima importancia: el Administrador. La LOGSE indica (art. 59.4) que el Administrador, bajo la dependencia del Director, asegurará la gestión de los medios humanos y materiales de los centros. Asimismo, asumirá las competencias y el lugar del Secretario del centro. La provisión de este puesto en los Institutos de Secundaria está por desarrollar, reservándose el MEC la labor de establecer los requisitos que crea adecuados en posteriores disposiciones legales. * Los ÓRGANOS UNIPERSONALES de gobierno, igual que en el desarrollo de la LODE, forman el Equipo Directivo, que se potencia en los Reglamentos Orgánicos tanto de Primaria como de Secundaria. * Los ÓRGANOS COLEGIADOS de gobierno, igual que en la LODE, son el Consejo Escolar y el Claustro de Profesores. Las novedades del Consejo Escolar van encaminadas fundamentalmente en la distinta composición, según el número de unidades (ver DECRETO 486/96) El Claustro de Profesores: se amplia sustancialmente su ámbito de decisión y de participación y se potencia como el órgano profesional del centro, en donde se debate y elabora todo lo concerniente a los aspectos docentes del centro. * En los Centros de Secundaria aparece la JUNTA DE DELEGADOS (DECRETO 200/97), que no figura en la LODE y que no tiene funciones normativas o decisorias en la dirección y gestión del centro, pero que puede tener una importancia decisiva en el buen funcionamiento de estos 40 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ centros. Estas Juntas estarán compuestas por representantes de los alumnos en los distintos cursos académicos, elegidos por medio de sufragio directo y secreto en el primer mes del curso, a los que se añaden los representantes de los alumnos en el Consejo Escolar. * Respecto al ACCESO a la dirección escolar, la LOPEGCED y su desarrollo aportan novedades fundamentales, sobre todo en lo referido a los requisitos para ser candidato: - Tener una antigüedad de al menos cinco años en el cuerpo de la función pública docente desde el que se opta. - Haber sido profesor durante al menos cinco años en el cuerpo de la función pública docente desde el que se opta (en la LODE, tres años). - Tener destino definitivo en el centro con una antigüedad de al menos un curso académico (igual que en la LODE). - Haber sido acreditado para el ejercicio de la dirección por la Administración Educativa competente. Otras innovaciones dignas de tenerse en cuenta son las siguientes: - El candidato debe proponer un programa de dirección que debe contener los objetivos que pretende alcanzar, un análisis del funcionamiento y de los principales problemas y necesidades del centro y las líneas fundamentales de actuación - Se hace preceptivo que el Claustro de Profesores sea informado de las candidaturas y de los programas presentados - En ausencia de candidatos el nombramiento podrá recaer sobre un maestro de otro centro que este ubicado en esa Dirección o Delegación Provincial. - No pueden presentarse como candidatos aquellos profesores que, por cualquier causa, no vayan a prestar servicio en el centro en el curso académico inmediatamente siguiente a la toma de posesión. No obstante la gran novedad está en la acreditación para el ejercicio de la dirección punto que tanta controversia y suspicacias levanta. Volvemos a la dicotomía de siempre: al director se le elige o se le selecciona. La acreditación ha sido la solución propuesta desde el MEC, pues intenta compaginar ambos criterios: el director debe poseer una acreditación (a la que se accede a través de programas de formación o titulaciones) y es elegido democráticamente por el Consejo Escolar. * Como CONCLUSIÓN a esta parte de la ETAPA se potencia la dirección escolar mediante determinadas medidas de apoyo a la misma y se le exige una preparación técnica previa al director, pero se sigue manteniendo a la dirección con un claro carácter social y al director como representante temporal de la comunidad escolar que lo elige. Si bien esta Ley supone un cierto avance desde el punto de vista de la dirección profesional, es ciertamente muy tímido (Debón, 1996). La dirección de los centros fluctúa entre su carácter, que persiste, de agente de la Administración encargados de cumplir y hacer cumplir las leyes, así como de llevar a cabo las 41 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ reformas ministeriales de turno, y aquel que le confiere la legitimidad de su elección democrática, que le hace deber su cargo y depender de aquellos que le eligieron. La búsqueda de una cierta profesionalización viene a limitar y contrapesar esta legitimidad sin ponerla sustancialmente en cuestión. Desde una perspectiva general constituye "la introducción de un criterio burocráticoprofesional en un modelo democrático-participativo, intentando combinar dos legitimidades en principio antagónicas" (Viñao, 1996: 23). 2.5.- Etapa V La Ley de la Calidad de la Educación (LOCE) de 200210 y su desarrollo11 La LOCE plantea un cambio profundo en algunas cuestiones relacionadas con el gobierno de los centros públicos. Vemos muy significativo que el Consejo Escolar deje de ser (por lo menos como denominación) un "órgano de gobierno" (según la tradicional denominación -LODE, LOPEGCED- de "órganos de gobierno: unipersonales y colegiados") y pase a ser un "un órgano de participación en el control y gestión" de los centros. No olvidemos que en las leyes socialistas el Consejo Escolar era prácticamente "el" órgano de gobierno del centro, relegando al Director a llevar a la práctica sus decisiones y teniendo, además, la potestad de elegirlo últimamente con el filtro de la acreditación-. Lo mismo ocurre con el Claustro de Profesores, que también ha pasado a ser un "órgano de participación en el control y gestión" de los centros, lo que ha levantado cierto malestar entre los docentes (por ejemplo el CSI-CSIF, uno de los sindicatos de la enseñanza, ha señalado reiteradamente que uno de los aspectos negativos de la nueva ley es el no potenciar al Claustro como órgano colegiado de gobierno). Otra novedad respecto al Consejo Escolar es que los alumnos podrán ser elegidos miembros del mismo a partir del tercer curso de la educación secundaria; es decir, sólo cuando tengan 15 años. Nunca podrá ser elegido un alumno que haya sido sancionado por problemas de convivencia escolar durante el curso en el que se celebren elecciones. No obstante también se prevé que los alumnos de tercer ciclo de primaria y de los dos primeros cursos de secundaria puedan participar en el Consejo Escolar en los términos que las Administraciones educativas establezcan. Entre las atribuciones del Consejo Escolar está la de formular propuestas al equipo directivo para la programación anual del centro y elaborar informes a petición de la 10 La LOCE cambia los órganos de gobierno y gestión de los Centros Públicos. Como sabemos su aplicación fue paralizada mediante el decreto de calendario. No obstante, como el sistema de selección del director no está vinculado al mencionado decreto, es una de las medidas que no pudo paralizar el ejecutivo socialista. 11 Como venimos comentando, desde que las autonomías han ido desarrollado sus competencias en materia educativa, el desarrollo de las leyes varía de unas comunidades a otras. El desarrollo de la LOCE en los aspectos no paralizados por el gobierno central se ha realizado en Andalucía mediante las disposiciones legales citadas en el cuadro nº 1 del tema. 42 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ Administración sobre el funcionamiento del mismo. Participa en el proceso de admisión de alumnos y velará para que éste se desarrolle con arreglo a la ley. Se le permite que conozca cómo se han resuelto los conflictos disciplinarios que puedan darse y se le pide que cuide de que las sanciones que se impongan se ajusten a la normativa vigente. Será informado del nombramiento y cese de los miembros del equipo directivo. Cada Administración educativa podrá establecer un nombre específico para referirse al Consejo Escolar. La LOCE potencia la figura del Director en los centros, cuestión que muchos analistas venían reclamando desde hacer tiempo (como veremos temas posteriores). Incluso el periódico "EL PAÍS", al que desde luego no se le puede acusar de cercano al gobierno del Partido Popular y menos aún a esta ley, contra la que ha "luchado" denodadamente, en su editorial del día 22 de diciembre de 2002 reconocía entre las cuestiones positivas de la misma "la devolución de poderes disciplinarios a los Directores". Con la LOCE el Director sigue siendo el representante de la Administración educativa en el centro. Deberá favorecer la convivencia, resolver conflictos con agilidad y aplicar las medidas disciplinarias que correspondan. Además, impulsará procesos de evaluación interna. Los Directores quedarán eximidos de la docencia parcial o totalmente y serán retribuidos de forma diferente, manteniendo incluso el complemento especial mientras estén en activo una vez abandonado el cargo. Ser Director será especialmente valorado para ocupar puestos de trabajo docentes u otros puestos en la Administración. Se toman, por tanto, medidas de apoyo al ejercicio de la función directiva. La selección y nombramiento se efectuará mediante concurso de méritos12. Para ser Director se necesita una antigüedad de al menos cinco años como profesor y haber impartido clases por igual tiempo. Asimismo deberá llevar un curso completo en el centro al que se presente. Lo seleccionará una comisión formada por representantes de las Administraciones Educativas y, al menos, en un 30% representantes del centro correspondiente. De estos últimos al menos un 50% lo serán del Claustro de profesores del centro. Los aspirantes pasarán un programa de formación teórico y práctico cuyos aspectos determinarán las Administraciones educativas. El que lo supere ejercerá el cargo durante tres años. Si lo hace con acierto adquirirá la Categoría de Director valida para todo el territorio nacional. No obstante las Administraciones educativas podrán fijar un límite máximo para la renovación de los mandatos. 12 Andalucía lo legisla mediante la ORDEN de 18 de junio de 2004, por la que se desarrolla el procedimiento de selección de los Directores y Directoras de los Centros Docentes Públicos dependientes de la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía (BOJA, 18-06-04), en el que distingue tres tipos de méritos: MÉRITOS ACADÉMICOS (hasta un máximo de 2 puntos), MÉRITOS PROFESIONALES (hasta un máximo de 6 puntos) y PROGRAMA DE DIRECCIÓN (máximo 5 puntos). Es curioso -comparado con otros modelos de dirección que veremos en el tema 5- que el título de Doctor se valore solo con 0.75 puntos en el apartado "méritos académicos" (hasta un máximo de 2 puntos), mientras que cada año de profesor en el centro al que se opta se valore con 0,30 puntos en el apartado "méritos profesionales" (hasta un máximo de 6 puntos); es decir, se siguen primando conceptos y métodos funcionariales en vez de capacidades intelectuales. 43 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ En definitiva la Ley de la Calidad hace una matización importante al aclarar lo que es "participación" y lo que es "dirección", estableciendo una diferenciación clara y, hasta cierto punto, tajante; se redefininen, por tanto, lo que son los órganos de gobierno de los centros. La idea de equipo directivo se pierde, un poco, en las unidades independientes de cada uno de sus miembros, que cumplirán con sus competencias y responsabilidades atribuidas normativamente. Se detecta en todo ello que estas unidades no se situarán en el mismo nivel, sino que se establecerá un orden conforme al grado de responsabilidad, exigencia y autoridad que se les otorgue. El centro de atención de la reforma se dirige, sin sorpresa, al Director pues es la única figura de la que se preocupa por que sea redefinida. No obstante es imprescindible comentar que el desarrollo que de los aspectos no paralizados de la LOCE han llevado a cabo algunas comunidades autónomas (por ejemplo Andalucía) ha desvirtuado de alguna manera el espíritu de esta ley13. Fundamentalmente por dos aspectos clave: a) Por el número de centros a los que el candidato a Director puede optar (por ejemplo 2 en Aragón o en la Comunidad Valenciana, 3 en Canarias, Galicia, Madrid o la Comunidad de Murcia, 10 en Castilla y León, y solo 1 en Andalucía o Castilla La Mancha). b) Por el número de representantes de la Administración y Representantes del Centro que componen la comisión (4 de la Administración y 4 del Centro en Asturias, 3 de la Administración y 2 del Centro en Canarias, 5 de la Administración y 4 del Centro en la Comunidad Valenciana, 3 de la Administración y 2 del Centro -1 del claustro y 1 del consejo escolar- en la Comunidad de Madrid, 3 de la Administración y 6 del Centro en Aragón, y solo 1 de la Administración y 11 del Centro en Andalucía). Es evidente que en las Comunidades Autónomas con gobierno socialista el número de representantes del Centro supera al de la Administración y, en general, el candidato a Director puede optar a menos Centros (2 en Aragón y solo a 1 en Andalucía). 2.6.- Etapa VI La Ley Orgánica de Educación (LOE) de 2006 y su desarrollo 14 La Ley Orgánica de Educación se aprobó en el parlamento el 6 de abril de 2006 y se publicó en el BOE el 4 de mayo de 2006. El Real Decreto de Calendario (julio de 2006) establece su desarrollo, que se está produciendo actualmente. La LOE otorga de nuevo a los Consejos Escolares y al Claustro de profesores más 13 14 Se incide en esta cuestión en temas posteriores. En temas posteriores trataremos en profundidad los Órganos de Gobierno y Participación. 44 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ poder en los centros, en detrimento del Director y del Equipo Directivo. Analicemos brevemente esta cuestión: a) En la Ley de la Calidad (LOCE 2002) se especificaba que el Equipo Directivo debía "aplicar las resoluciones disciplinarias que correspondan". Con la Ley Orgánica de Educación (LOE 2006), las faltas muy graves debe ratificarlas el Consejo Escolar. b) En la LOE el Consejo Escolar controla la gestión del centro y aprueba tanto el proyecto educativo como sus normas de organización y funcionamiento. Una de las diferencias más destacables entre la LOCE y la LOE es que, en esta última, el Consejo Escolar también aprueba la programación anual de los centros (incluidos sus aspectos educativos). c) El Claustro de Profesores tiene que aprobar con la LOE todos los aspectos educativos de los proyectos y de la programación general del centro. Esta competencia no la tenía con la Ley de la Calidad. Asimismo la selección del Director (art. 135 de la LOE) será realizada en el Centro por una Comisión constituida por representantes de la Administración Educativa y del centro correspondiente. Y corresponde asimismo a las Administraciones Educativas de las Comunidades Autónomas determinar el número de vocales de las comisiones, pero con la salvedad de que al menos un tercio de los miembros de la comisión será profesorado elegido por el claustro y otro tercio será elegido por y entre los miembros del Consejo Escolar que no sean profesores. En concreto en Andalucía y según el artículo 7 del Decreto 59/2007 hay diez personas del Centro y una de la Administración. Es decir, de nuevo el Consejo Escolar (compuesto por muchos elementos no profesionales: padres, alumnos, personal de administración y servicios, concejal) tienen un peso determinante en la selección del Director (no obstante, ese peso variará de unas comunidades autónomas a otras según los desarrollos –veremos como queda y si ocurre como con la LOCE pero al revés-). Asimismo, otro detalle a tener en cuenta, tendrán preferencia las candidaturas de profesores del propio centro (solo “en ausencia de candidatos o cuando estos no hayan sido seleccionados, la Comisión valorara las candidaturas de profesores de otros centros” –art. 135.5-); lo que aleja a la dirección de modelos profesionales (ser director no formará parte de la carrera docente), tan corrientes en países de nuestro entorno y por los que tanto abogan expertos en educación (como veremos en temas posteriores). Otro de los aspectos que más preocupan al profesorado, y que ha tenido cierta polémica en la tramitación y aprobación de la LOE, es la convivencia y la disciplina en los centros (fundamentalmente de los institutos): ¿Que capacidad tiene el Director y el Equipo Directivo para toma decisiones? y ¿cuales son las diferencias con lo que proponía la LOCE -que como acabamos de ver en la etapa V devolvía poderes disciplinarios a los directores-? La diferencia básica se refiere a las faltas consideradas graves, las cuales especifica cada centro educativo. Por ejemplo si un alumno insulta o pega al profesor, rompe el mobiliario o acosa a un compañero o compañera. En casos como éstos la LOCE permitía a los Directores abrir u expediente sancionador y tomar las medidas cautelares que considerasen oportunas en el mismo momento de producirse la falta. Estas medidas podían consistir en ponerle al alumno tareas 45 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ complementarias, cambiarle de grupo o expulsarle del centro hasta un mes. Posteriormente el Director informaba y explicaba su decisión al Consejo Escolar del centro. Con la LOE, sin embargo, las faltas graves tiene que sancionarlas el Consejo Escolar. En la primera redacción del proyecto se decía que el alumno debe ser citado, junto a sus padres o tutores, a una comisión del Consejo que determinará si procede o no abrirle expediente. Hay que tener en cuenta que para reunir una comisión hacen falta como mínimo tres días hábiles y que a partir de ese momento, si se decide abrir el expediente, su resolución llevaría (tiene que reunirse el Consejo Escolar), en el mejor de los casos, de veinte días a un mes. A los Directores, Equipos Directivos y, en general, al profesorado, les inquietaban fundamentalmente dos cosas: 1) Las situaciones de agresión o acoso en las que hay que separar rápidamente a la víctima del agresor 2) El que quede al descubierto la identidad del agredido o acosado ante el Consejo Escolar (como sabemos compuesto también por padres y alumnos). La redacción final de la Ley indica que los Directores podrán imponer sanciones disciplinarias en el acto, que pueden ser revisadas posteriormente por el Consejo Escolar (¿cabrá incongruencia mayor?). No obstante creemos que el debate formado no depende tanto de la Ley como de su desarrollo posterior y de los distintos reglamentos posteriores. Para nosotros es evidente que hay que dar competencias a los Directores y Equipos Directivos, respetando, eso es evidente, los derechos de todos. Asimismo pensamos que habría que delegar más y buscar soluciones que hagan más operativa la gestión de los centros y respaldar las decisiones del profesorado. No dudamos de la necesidad de la participación de las familias, PAS (bedeles, limpiadores..), alumnos, etc. en los centros, pero consideramos que los profesionales de la educación son la Dirección y el profesorado. El problema de fondo es la convivencia en los Institutos (a partir de la obligatoriedad de la educación hasta los 16 años -18 repitiendo curso-), con un exceso de legislación (propio de nuestro país) que ha hecho que la gestión sea poco operativa15. En cuanto a las faltas leves, como pueden ser no ir a clase o llegar tarde reiteradamente, la normativa queda como estaba y las situaciones se suelen resolver de la siguiente manera: el profesor manda al alumno al Jefe de Estudios y éste puede imponerle un apercibimiento verbal o escrito. No obstante volvemos al problema anterior pues la acumulación de faltas leves acarrea una grave, con lo que se iniciará el proceso con el Consejo Escolar. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ALVAREZ FERNÁNDEZ, M. (1988): El equipo directivo. Recursos técnicos de gestión. Popular. Madrid. ALVAREZ FERNÁNDEZ, M. (1992): "Elección y aceptación de los directores: análisis de un estudio empírico", en La dirección factor clave de la calidad educativa, Actas del I Congreso Internacional sobre Dirección de Centros Docentes, ICE15 Y parece que va a seguir siéndolo: que un alumno cumpla su sanción un mes después de haber cometido la falta hace que la sanción pierda sentido; o, aún peor, que se revoque la sanción impuesta por el Director. 46 Organización del Centro Escolar. Trayectoria histórica de los órganos de gobierno y participación en el control y gestión de los centros escolares públicos. _____________________________________________________________________________________________ Universidad de Deusto, Bilbao, 49-68. CALDERÓN MÉNDEZ, MªD. (1985): "La dirección de los centros no universitarios: un análisis comparativo tetralegal", en Problemas y sugerencias organizativos para un centro escolar. ICE. Universidad de Murcia. DEBÓN, S. (1996): "La dirección escolar: problemas y perspectivas", en PÉREZ, M. y TORRES, J.A. (Coords.): Desarrollo curricular, organizativo y profesional. D.I.E.A.-Servicio de Publicaciones de la Universidad de Jaén. Jaén. DEL CAMPO, S. (1986): "Casi veinte años de desorientación político-administrativa. Directores por oposición y/o por claustro", en Magisterio Español, nº 10.836, 5 de febrero. FERNÁNDEZ ENGUITA, M. (1992): Poder y participación en el sistema educativo. Paidós. Barcelona. GAIRÍN, J. (1991): "La dirección participativa", en Cuadernos de Pedagogía, 189. GÓMEZ DACAL, G. (1985): El Centro Docente. Líneas para la aplicación de la LODE. Escuela Española. Madrid. LORENZO DELGADO, M. (1985): "El director", en SÁENZ BARRIO, O. (Dir.) Organización Escolar. Anaya, Madrid. MEC (1994): Centros Educativos y Calidad de la Enseñanza. Propuesta de actuación. Madrid. PASCUAL, R. (1988): "Introducción" al II Congreso Mundial Vasco, La gestión educativa ante la innovación y el cambio. Narcea. Madrid. PUELLES, M. de, et al. (1980): Elementos de Administración Educativa. MEC. Madrid. RUL I GARGALLO, J. (1990): "El directiu públic dels anys 90. Direcció escolar i funcions directives". Actas (II) del I Congreso Internacional de Organización Escolar. Áreas y Departamentos de Organización Escolar de Cataluña. SALVADOR MATA, F. (1993): "Los órganos unipersonales de gobierno y su dinámica", en SÁENZ BARRIO, O. y LORENZO DELGADO, M. (Dir.) Organización Escolar. Una perspectiva ecológica. Marfil. Alcoy. VIÑAO, A. (1996): "La ley Pertierra ¿continuidad, cambio o rectificación? De la cultura de la participación a la de la evaluación", VI Jornadas sobre la LOGSE: Construir otra escuela: reflexiones sobre la práctica de los centros educativos, ICEUniversidad de Granada, Granada, 11-32. 47
