Instituciones Nacionales de Derechos Humanos. Breve análisis del

Instituciones Nacionales de Derechos Humanos. Breve análisis del caso chileno.
Daniela Santana Silva.
¿Qué son las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos?
Los Principios de Paris de 19911 establecen los principios relativos a las
Instituciones Nacionales de Derechos Humanos, entendiendo que se trata de un
órgano establecido por un gobierno en virtud de la constitución o por ley, cuyas funciones
se definen concretamente en función de la promoción y protección de los derechos
humanos.
La principal importancia de los mencionados principios radica en que establece
criterios mínimos internacionales que determinan la eficacia de una institución nacional de
derechos humanos.
Según estos principios, las instituciones nacionales de derechos humanos
tendrán:
o
Independencia;
o
Competencia para promover y proteger los derechos humanos;
o
Un mandato amplio, claramente enunciado en un texto constitucional o legislativo;
o
Una composición plural tanto en lo que respecta a sus miembros como a sus
o
empleados;
o
Miembros designados mediante una ley oficial en la que se establezca la duración
específica de su mandato;
o
Recursos suficientes para cumplir su mandato y ejercer sus funciones;
o
Accesibilidad a las víctimas, posibles y reales, de los infractores de los derechos
humanos;
o
Una metodología de cooperación con el gobierno, las ONG, las organizaciones
del sector privado y los particulares, en el ámbito nacional e internacional.
En lo que respecta a las actividades, en los Principios se exige a las instituciones
nacionales que:
o
Presenten informes sobre la promoción y protección de los derechos humanos;
1
Los Principios de París fueron elaborados en el primer Taller Internacional de Instituciones
Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos, celebrada en Paris del 7 al
9 de octubre de 1991. Fueron adoptados por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas con la Resolución 1992/54, de 1992, reafirmada por la Asamblea General con la
Resolución 48/134 de 1993.
1
o
Promuevan y aseguren que la legislación, los reglamentos y las prácticas
nacionales se armonicen con los instrumentos internacionales de derechos
humanos en los que el Estado sea parte, y que su aplicación sea efectiva;
o
Fomenten la ratificación de los instrumentos internacionales de derechos
humanos;
o
Colaboren en la redacción de los informes que los Estados deban presentar a los
órganos y comités de las Naciones Unidas y, en su caso, emitan una opinión a ese
respecto, en el marco del respeto de su independencia;
o
Cooperen con las Naciones Unidas y los demás organismos del sistema de las
Naciones Unidas, las instituciones regionales y las instituciones nacionales de
otros países;
o
Den a conocer los derechos humanos.
De acuerdo con los Principios de París, una institución nacional de derechos
humanos “será competente en el ámbito de la promoción y protección de los derechos
humanos”
El mandato de una institución nacional de derechos humanos suele fijarse en
términos muy generales, puede aludir específicamente a ciertos derechos o categorías de
derechos, pero también puede referirse a los derechos humanos en general. Sea cual
fuere la forma en que se exprese, el mandato debe ser interpretado por la institución
nacional de derechos humanos para desempeñar su tarea. El hecho de tener que
interpretar su mandato ofrece a la institución nacional la ocasión de delimitar su
jurisdicción y sus responsabilidades así como su interpretación de su papel y sus
funciones. La manera de entender e interpretar su propia jurisdicción conformará todo su
trabajo: desde sus investigaciones, recomendaciones y estudios hasta sus actividades de
supervisión, desarrollo normativo y asesoramiento.
Según los principios de interpretación generales, los derechos humanos deberían
ser objeto de la interpretación más amplia posible mientras que las restricciones al
respecto deberían entenderse de la forma más limitada posible.
La doctrina especializada traduce este mandato, en términos generales, en tres
formas jurídicas:
1.- COMISIONES CONSULTIVAS. Esta clase de instituciones no tiene dentro de sus
competencias recibir denuncias.
2
2.- CENTROS NACIONALES DE DERECHOS HUMANOS, cuya estructura se asemeja a
las de las comisiones consultivas. Su trabajo es más de investigación, sus miembros no
representa un papel demasiado activo en el trabajo de las instituciones, desde el
momento que se dedican básicamente a dar orientaciones de política pública a quienes
tienen a su cargo la toma de decisiones.
3.- OMBUDSMAN, quienes cuentan con un fuerte y amplio mandato de protección de
derechos humanos.
¿Con qué contamos en Chile?
A partir del 10 de Diciembre del 2009 contamos con el Instituto Nacional de
Derechos Humanos, corporación autónoma de derecho público, con personalidad
jurídica y patrimonio propio creada por la Ley N° 20.405 cuyo objeto es la promoción y
protección de los derechos humanos de las personas que habitan en Chile, en
concordancia con la Constitución y los tratados internacionales vigentes suscritos por
nuestro país.
Es dirigido por un Consejo que se conforma de la siguiente manera:

Dos consejeros designados por el Presidente de la República, que deben
provenir de distintas regiones del país.

Dos consejeros elegidos por los 4/7 de los senadores en ejercicio.

Dos consejeros elegidos por los 4/7 de los diputados en ejercicio.

Un consejero designado por los decanos de las facultades de Derecho de las
universidades del Consejo de Rectores y de las universidades autónomas.

Cuatro consejeros elegidos por instituciones de defensa de los derechos
humanos.
Los miembros del Consejo elegirán de entre ellos y por mayoría absoluta
un director, que será también el director del Instituto.
No podrán ser consejeros los diputados, senadores, alcaldes, concejales,
consejeros regionales, jueces, fiscales del Ministerio Público, funcionarios de la
administración del Estado, miembros de las Fuerzas Armadas, Carabineros y la PDI.
Además, habrá un Consejo Consultivo Nacional en que estarán representados
organismos sociales y académicos dedicados a la promoción y protección de los derechos
humanos. Esta entidad deberá prestar asesoría al Consejo del instituto.
3
Sus funciones se encuentran establecidas en el artículo 3 de la ley que lo crea,
entre esas destacamos:

Elaborar un informe anual sobre sus actividades, la situación nacional de derechos
humanos y hacer recomendaciones para su debido resguardo y respeto. Dicho
informe debe ser presentado al Presidente de la República, al Congreso Nacional y
al Presidente de la Corte Suprema. Adicionalmente lo puede enviar a la ONU, la
OEA y organismos de defensa de derechos humanos.

Comunicar al Gobierno y a distintos órganos del Estado su opinión sobre
situaciones relativas a derechos humanos que ocurran en nuestro país. Para ello
puede solicitar informes al organismo pertinente.

Proponer a los órganos del Estado medidas para favorecer la promoción y
protección de los derechos humanos.

Promover que la legislación nacional sobre el tema esté en armonía con los tratados
internacionales suscritos por nuestro país, para así darles una aplicación efectiva.

Iniciar (en el ámbito de su competencia) acciones legales ante los Tribunales de
Justicia, que pueden ser querellas por crímenes tales como de lesa humanidad,
tortura, desaparición de personas, etc. Presentar recursos de protección o amparo.

Colaborar con el Ministerio de Relaciones Exteriores y demás servicios públicos
relacionados en la elaboración de informes sobre el tema que deba presentar ante
la ONU o la OEA.

Cooperar con la ONU y otras instituciones relacionadas regionales o de otros
países, en la promoción y protección de los derechos humanos.

Difundir el conocimiento de los derechos humanos, favorecer su enseñanza en
todos los niveles educacionales incluida la formación impartida en las Fuerzas
Armadas, realizar investigaciones, hacer publicaciones, otorgar premios y propender
a fomentar una cultura de respeto de los derechos humanos en el país.
Además Comisión Defensora Ciudadana, que depende del Ministerio Secretaría
General de la Presidencia que si bien intercede gratuitamente cuando un Servicio Público
dependiente del Gobierno no responde en el plazo que establece la ley o se afectan los
derechos de las personas, no tiene reconocimiento como una Institución Nacional de
Derechos Humanos al no cumplir los parámetros establecidos en los Principios de París.
4
Por otra parte existen entidades que surgen desde la ciudadanía y el mundo
académico: los observatorios de Derechos Humanos, entre ellos el Observatorio
Ciudadano que una organización no gubernamental de defensa, promoción y
documentación de los Derechos Humanos que ha trabajado con ese fin desde el 2004.
Encontramos asimismo el Observatorio de Derechos Humanos del Instituto de
Investigación en Ciencias Sociales de la Universidad Diego Portales,
el que estudia
causas judiciales iniciadas o reiniciadas desde 1998 por violaciones a Derechos Humanos
cometidas en Chile entre 1973 y 1990. Analiza aspectos sociopolíticos y legales de los
procesos, como un aporte al dialogo social sobre el impacto de estas causas en la vida
nacional. Produce un boletín con noticias sobre procesos de justicia, verdad y memoria en
Chile y otros países de la región, y ha desarrollado una base de datos de procesos
llevados en la justicia chilena desde 1998. Aun cuando se aprecia el esfuerzo de la
sociedad civil por difundir y promover el respeto por los Derechos Humanos, éstas
instituciones tampoco cumplen con el estándar impuesto por los Principios de París.
El Defensor del Pueblo: el por qué de su imperiosa implementación en Chile
El Defensor del Pueblo, Defensor del Ciudadano u Ombudsman, surge en Suecia,
que da origen a su denominación en 1809, y se difunde desde allí a otros países del área,
como Finlandia y Dinamarca. En el siglo pasado llegó al resto de Europa.
En un primer momento los Ombudsman nórdicos estaban concebidos para vigilar
el buen desempeño de la administración y más bien velar por la legalidad de sus actos.
En un hecho clave para Iberoamérica, el año 1978 viene prevista en la Constitución
democrática de España, tras la dictadura de Franco, la figura de la Defensoría del Pueblo.
El gran cambio que introduce España es abrir al Defensor el campo de los DD.HH.,
concebidos como derechos fundamentales y universales de las personas, sea donde sea
que éstos se violen.
Esos cambios de relevancia pasan a nuestro hemisferio a partir de mediados de la
década de los 80’, justo cuando la región salía de un período de regímenes autoritarios y
la democracia daba pasos para consolidarse nuevamente.
Hoy esta figura existe en todos países latinoamericanos, excepto en Chile.
En América Latina, en general, la figura del Ombudsman adquiere facultades
mayores a las que en su origen se advierten en Europa, especialmente en términos de la
5
capacidad para interponer recursos de carácter jurisdiccional y asumir la defensa colectiva
de algunos derechos que puedan eventualmente haber sido pasados a llevar.
En nuestro país, la creación del Ombudsman fue una petición expresa que hizo la
Comisión de Verdad y Reconciliación en 1991, aunque los promotores nacionales de la
iniciativa vienen luchando por la misma ya desde 1985 con la creación del Capítulo
Chileno del Ombudsman2.
Cabe destacar que han existido esfuerzos legislativos por su implementación en
Chile3, sin embargo no han prosperado con éxito. Hay un proyecto en el Congreso desde
el año 2003 que propone una reforma constitucional que agrega el capítulo X-A a la Carta
Fundamental, incorporando a la Defensoría de las Personas como Institución Nacional de
Derechos Humanos4.
La necesidad de su implementación ha sido latamente debatida tanto a nivel
nacional como internacional. En este último plano, ha sido importante el rol del Alto
Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, que incluso ha editado un
manual para las Instituciones en comento. En el plano americano, ha sido determinante el
rol de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, que por medio de
sus resoluciones5 ha dado preeminencia a ésta Institución por sobre otras formas jurídicas
y que en gran parte fue gatillante para la creación de Ombudsman en el continente.
Ahora, para entender el por qué de su imperiosa necesidad de instauración en
Chile, pasaremos a analizar –a grandes rasgos- algunas ventajas y desventajas esta
figura (a partir del actual proyecto en el Congreso6, puesto que como ya se dijo, sus
facultades varían en los distintos ordenamientos jurídicos).
2
La institución se denomina Capítulo Chileno, pues se inscribe en la iniciativa del Instituto
Latinoamericano del Ombudsman, tendiente a establecer en cada país grupos de promoción de la
figura. Actualmente, el Capítulo está afiliado a la Asociación Iberoamericana del Ombudsman. Han
sido presidentes del Capítulo Jorge Mario Quinzio Figueiredo, Alejandro Silva Bascuñán, Carlos
López Dawson, y Juan Domingo Milos.
3
Ver: boletines 332-07, 333-07, 2605-07 de tramitación de proyectos en el Congreso Nacional.
Todos archivados.
4
Boletín 3249-07 ingresado el 4 de diciembre de 2003 a la Cámara de Diputados.
http://www.bcn.cl/carpeta_temas_profundidad/temas_profundidad.2007-0730.9350373826/pdf/indicaciones_defensor.pdf
5
A saber: AG 2132 (2005), AG 2221 (2006), AG 2345 (2007), AG 2411 (2008). En relación a : AG
2407 (2008), AG 2448 (2009), AG 2506 (2010), AG 2675 (2011).
6
Sobre el punto, resulta interesante el análisis del profesor Nogueira en su INFORME SOBRE
PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE DEFENSORÍA DE LAS PERSONAS
Disponible
en
World
Wide
Web:
http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S071800122008000100013&script=sci_arttext [16 de agosto, 2012]
6
VENTAJAS:
-
Consagración de rango constitucional. Esto implica el establecimiento de otra
garantía constitucional, esta vez fuera del capítulo de los Derechos
Constitucionales, que busca precisamente la promoción y defensa de los
mismos.
-
Autonomía. No se encuentra sometido a la supe vigilancia o tutela de ningún
otro órgano público, así como tampoco proceden respecto de él, poderes de
dirección o coordinación. Su mandato dura 5 años, lo que excede el mandato
presidencial. El nombramiento lo realiza la máxima magistratura, a partir de la
terna que propone la Cámara de Diputados. Todo lo anterior directamente
relacionado con la independencia.
-
Es un sujeto de derecho. Es decir, tiene personalidad jurídica y patrimonio
propio, lo que le permite una gestión financiera independiente, así como un
régimen de responsabilidad propio.
-
Objetivo. La principal misión del Ombudsman es la protección de los Derechos
de los ciudadanos frente a los órganos de la administración de Estado, en lo
relativo a la satisfacción de sus necesidades públicas y a la prestación de ciertos
servicios de utilidad pública, sean entregados por la administración o por
entidades privadas.
-
Instrumentos con los que cuenta para ejercer su rol.
a) Investigaciones e informes. La investigación tiene como propósito
realizar todo tipo de diligencias para descubrir o recopialr
antecedentes que permitan determinar si han existido acciones u
omisiones que representen vulneración de los derechos de uno o
varios ciudadanos.
b) Ejercicio de acciones judiciales. Este mecanismo responde a la
naturaleza no resolutiva y no jurisdiccional de la Defensoría. Se
busca la obtención de medidas correctivas para las situaciones
abusivas o lesivas que detecte, en especial para que no se repitan.
c) Sugerencias y recomendaciones. En orden a mejorar la satisfacción
de las necesidades públicas.
-
Inamovilidad e inviolabilidad. Se busca que pueda ejercer sus funciones sin
obstrucciones administrativas o gubernamentales, como asimismo con la
7
independencia y autonomía necesarias. Se relativiza al establecer un sistema
de responsabilidad por notable abandono de deberes.
DESVENTAJAS.
-
Su naturaleza no resolutiva. Los informes que emite no son vinculantes, no tiene
atribuciones jurisdiccionales ni resolutivas, ni sancionatorias. Supone la
existencia
de
competencias normativas, fiscalizadoras y sancionatorias
especializadas, radicadas en organismos del Estado. Lo anterior no obsta a su
capacidad o idoneidad para obtener soluciones y resguardos adecuados de los
Derechos de las personas. La defensoría no se desliga de sus efectos una vez
emitido un informe; pude convocar a los organismos del Estado competentes,
requiriendo su colaboración.
-
Limitación de su competencia. Puesto que la figura que se contempla para Chile
sólo actúa ante actos u omisiones de los órganos e instituciones responsables
de la satisfacción de las necesidades públicas. Ahora, el proyecto en análisis
está en el Congreso desde el 2003, nada obsta a la creación de la figura del
Ombudsman sin esta limitante.
Luego de este breve análisis, queda patente la diferencia que existe entre la figura
del
Ombudsman y el Instituto Nacional de Derechos Humanos, únicas instituciones
analizadas que cumplen con los criterios de los Principios de París y el por qué se prefiere
la última figura analizada.
Especial mención requiere la figura del Defensor del Niño.
Con la aprobación en 1989 de la Convención sobre los Derechos del Niño y su
entrada en vigor en Chile el 27 de septiembre de 1990, se busca cambiar la visión
paternalista hacia los niños, niñas y adolescentes desde un objeto de derechos a un
sujeto de derechos. La Convención, conlleva obligaciones que el Estado de Chile
debe implementar de manera responsable. En lo que nos concierne, el artículo 4 de
dicho cuerpo legal contiene un mandato claro, en cuanto sostiene que los Estados
Partes adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para
dar efectividad a los derechos reconocidos en el presente Tratado. Y recalca en
relación a los derechos económicos, sociales y culturales, que los Estados Partes
adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos que dispongan y, cuando
8
sea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional. Estas medidas se
concretan mediante la creación de instituciones nacionales para la promoción y
protección de los Derechos Humanos. Al respecto, encontramos dos Instrumentos
que informan dichos organismos; por una parte los ya mencionados Principios de
París, y por otra la Observación General n°2, denominada “El Papel de las
Instituciones Nacionales Independientes de Derechos Humanos en la Promoción y
Protección de los Derechos del Niño” que dicta la Comisión de Derechos del Niño de
la Organización de Naciones Unidas el año 2002.
La necesariedad del Defensor del Niño, radica en que éstos se ven
constantemente expuestos a que sus derechos sean vulnerados y, aunque parezca
inesperado, es el mismo Estado quien por medio de sus diversas reparticiones
mantiene un trato inadecuado o derechamente discriminatorio en contra de ellos
A pesar que la Observación General mencionada anteriormente señala en su párrafo
49 indicación segunda, como una obligación básica para los Estados Partes
establecer Instituciones Independientes de Derechos Humanos, como Defensores del
Niño o Comisionados con un amplio mandato en materia de Derechos del Niño; Chile
se encuentra en evidente rezago respecto de la implementación de un Defensor del
Niño,
aún
cuando
ratificó
la
Convención
hace
más
de
dos
décadas.
Lamentablemente, se ha hecho una mala costumbre por parte de nuestras
autoridades el firmar o ratificar compromisos internacionales en innumerables
materias y cuando llega la hora de llevarlos a la práctica en el plano local, cumplirlos
de manera deficiente o en definitiva no hacerlo. Una demostración concreta de lo
deficiente del cumplimiento, está representado los numerosos anteproyectos del ley
que se han presentado hasta la fecha con ocasión de la Protección Integral de la
Infancia y la Adolescencia (que contemplaban en un principio a un robustecido
Defensor del Niño y que en el último de ellos se limita a mencionarlo en un artículo y
con atribuciones más descriptivas que prácticas).
Incluso, la Observación General n° 2 en su párrafo Octavo bajo el epígrafe
“Mandatos y Facultades” enuncia que “Dentro de lo posible, las instituciones
nacionales de Derechos Humanos deberían reconocerse en la Constitución; como
mínimo, deben tener un mandato definido en la legislación”. En este sentido,
rescatamos el único proyecto avocado exclusivamente a la creación de la Institución
en comento, que plantea una reforma constitucional agregando tres artículos a la
9
Carta Fundamental con un claro norte efectista y garantista de los Derechos de los
Niños a la luz de la Convención. A pesar de la presentación realizada por un grupo de
Diputados el 2004, éste proyecto se encuentra archivado desde el 2009, lo que a
nuestro juicio no hace más que evidenciar la relevancia que tiene para la clase política
tanto el respeto en general por los Tratados Internacionales como –tal y como
sostiene el preámbulo del proyecto en análisis- los principios que informan la
Convención de Derechos del Niño, ya que los legisladores señalan expresamente que
este órgano debe velar porque el interés superior de los niños sea verdaderamente
considerado y respetado. Es por lo mismo que nos parece necesario, responsable y
urgente que el Estado de Chile siente los cimientos definitivos de una institucionalidad
defensora y omnicomprensiva de las acreencias de los niños, niñas y adolescentes
chilenos, no sólo desde el rol guardián y asistencialista tradicional sino vinculante y
participativo, garantizando al mayor universo de infantes posible la existencia,
efectividad y vivencia plena de los derechos que les asisten por el sólo hecho de ser
tales.
10
ANEXO 1
PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL
“Capítulo X A
DEFENSORÍA DE LAS PERSONAS”.
2) Incorpóranse los siguientes artículos, nuevos:
“Artículo 100 A.- Un organismo autónomo, con personalidad jurídica de derecho
público y patrimonio propio, con el nombre de Defensoría de las Personas velará por la
defensa de los derechos y garantías establecidos en la Constitución Política del Estado y
en los tratados internacionales suscritos y ratificados por Chile, ante actos u omisiones de
los órganos e instituciones responsables de la satisfacción de las necesidades públicas.
El cargo de su titular se denominará Defensor de las Personas.
Para el cumplimiento de sus funciones, la Defensoría podrá requerir información a
los órganos de la Administración del Estado y prestadores de servicios públicos, pudiendo
presentar acciones jurisdiccionales y formular y emitir informes, los que no tendrán
carácter vinculante.
Artículo 100 B.- Una ley orgánica constitucional determinará la organización y
atribuciones de la Defensoría de las Personas.
Artículo 100 C.- El Defensor de las Personas será nombrado por el Presidente de
la República de una terna presentada por acuerdo de la Cámara de Diputados, adoptado
por dos tercios de sus miembros en ejercicio, en sesión especialmente convocada al
efecto.
Para ser nombrado Defensor se requerirá tener diez años de título profesional,
haber cumplido cuarenta años y poseer las demás calidades necesarias para ser
ciudadano con derecho a sufragio.
El Defensor durará cinco años en su cargo, sólo podrá ser reelegido por una vez
para un nuevo período, y cesará en él al cumplir 75 años de edad. No podrá optar a
cargos de elección popular sino después de transcurridos diez años de concluido su
cargo.
El Defensor de las Personas gozará de inamovilidad en su cargo, y será inviolable
por las opiniones que exprese en los informes que emita en el ejercicio de su cargo. Le
será aplicable lo dispuesto en los incisos segundo y tercero del artículo 61.”.
11