La estabilización económica de la población desplazada

La estabilización
económica de la
población desplazada
Ana María Ibáñez Londoño
Noviembre de 2006
Fundación Ideas para la paz
La estabilización
económica de la
población desplazada*
*
Este documento se basa en tres trabajos realizados en la Universidad de los Andes: Ibáñez y Neira (2004), Ibáñez y Moya (2005) e
Ibáñez et al (2006).
** Profesora asociada, Facultad de Economía de la Universidad de los
Ana María Ibáñez Londoño**
Noviembre de 2006
Serie Working papers FIP No. 3
Andes. Agradezco a Andrés Moya, Patricia Neira, Pablo Querubín y
Andrea Velásquez, mis compañeros en los estudios que son la base
de este documento, así como los comentarios de Yaneth Giha,
Alexandra Guáqueta y un comentarista anónimo.
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Contenido
4
Presentación
5
I.
Introducción
6
II.
El fenómeno del desplazamiento forzoso en
Colombia
8
III. Propuestas de política pública para atender a la
población desplazada
12
A. Fortalecimiento del Sistema Único de
Registro (SUR)
13
B. Transición de ayuda humanitaria de
emergencia hacia estabilización
socioeconómica
15
C. Estabilización socioeconómica
17
IV.
Conclusiones
18
Bibliografía
19
Anexo
Contenido •
Presentación
En esta ocasión, la FIP presenta un estudio, por Ana María
Ibáñez, sobre cómo atender a un sector fundamental de las
víctimas del conflicto colombiano: los desplazados. El desplazamiento forzado creció enormemente hace una década, y
hoy Colombia figura como uno de los países con mayor población desplazada en el mundo, incluyendo algunos episodios de
migración transfronteriza. En los últimos años, la tasa ha estado
en descenso.
El Estado colombiano lleva ya varios años implementando
programas de atención a víctimas del desplazamiento forzado,
pero el sistema necesita ajustes. La autora menciona el fortalecimiento de los sistemas de información, una mejor titulación
de tierras para proteger los derechos de propiedad de las víctimas y mayores opciones de generación de ingresos sostenible, entre otros. El proceso de reinserción de los paramilitares,
con todo y sus problemas, ha ayudado re-enfocar la atención
sobre estas víctimas. Inicialmente, la Ley de Justicia y Paz no
hacía mención a las víctimas de desplazamiento forzado, pero
los decretos 4760 del 31 de septiembre de 2005 y el 3391 de
septiembre de 2006 corrigieron dicha omisión. Éstos protegen
sus derechos, contemplando formas concretas de reparación,
como la participación en los procesos penales y la posibilidad
de conocer la verdad que llevaron al delito en su contra, la
participación en proyectos productivos llevados a cabo con
bienes entregados por los desmovilizados y la restitución de
tierras y vivienda. En este marco, además, se espera que la Comisión Nacional de Reconciliación y Reparación (CNRR) propenda por la interlocución adecuada de las agencias oficiales
encargadas de materializar la reparación.
Son numerosos los frentes que deben atenderse para mitigar las consecuencias negativas del conflicto armado y construir las bases de una paz duradera. Las víctimas y los victimarios
son poblaciones claves. Si no se repara y ayuda a las víctimas,
la reconciliación tiene pocas probabilidades y se cultivan agravios sociales que potencialmente pueden alimentar una nueva
ola de conflicto. Y si no se neutraliza la capacidad bélica de los
victimarios, mediante la aplicación de la ley e incentivos para su
transformación en ciudadanos respetuosos de la democracia y
los Derechos Humanos, la violencia sencillamente se prolonga
y las víctimas siguen existiendo. Ninguna de las tareas es fácil.
Ambas demandan atención política, programas integrales de
largo plazo, coordinación burocrática, recursos y aceptación de
la sociedad.
Alexandra Guáqueta
Directora Académica Fundación Ideas para la Paz
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I. Introducción
El recrudecimiento del conflicto armado en Colombia
y su expansión territorial en la década de los noventa produjeron un incremento paralelo en el número de víctimas
civiles. Las estrategias de los grupos armados y la necesidad
de financiar sus operaciones derivaron en prácticas tales
como el secuestro, las masacres, los asesinatos selectivos,
las minas antipersonales, las órdenes de desalojo y el reclutamiento forzoso, entre otros.
El desplazamiento forzoso de poblaciones, consecuencia de dichas acciones, constituye una de las expresiones
más dramáticas del conflicto colombiano. Desde 1995 hasta
hoy, el crecimiento sostenido del desplazamiento forzoso
ha afectado a un poco más de 1.8 millones de personas1,
equivalentes al 4.4% de la población total en Colombia y la
cifra más alta del mundo en términos absolutos. Además, su
impacto regional no se circunscribe a unos cuantos municipios del país: más del 90% de los municipios colombianos
expulsan población.
Las consecuencias de la migración forzada pueden
ser devastadoras para las familias desplazadas. El desplazamiento se produce, en primera instancia, por un acto
violento con un objetivo deliberado de expulsar población
que constituye una violación directa de algunos derechos
fundamentales (Mooney, 2005). Tales actos derivan, en una
tercera parte de los casos, en la fragmentación de la familia o en la muerte del principal generador de ingresos del
hogar. La salida intempestiva del municipio de origen impide la protección y venta de activos que son abandonados,
destruidos o quedan en manos de grupos al margen de la
ley. Esta pérdida, sumada a las bajas dotaciones de capital
humano y la estrechez de los mercados laborales urbanos,
dificulta la recuperación de la capacidad productiva de la
población desplazada y, por lo tanto, su asentamiento en los
municipios de recepción. Como consecuencia, las caídas
en el bienestar de la población desplazada son sustanciales,
pues enfrentan condiciones socioeconómicas aun peores
que la población pobre e indigente urbana. El tiempo de
1
asentamiento no parece mitigar el impacto del desplazamiento e incluso, en algunos casos, las condiciones se agravan con el paso del tiempo (Ibáñez et al, 2006).
La intervención del Estado para mitigar el impacto del
desplazamiento y restituir los bienes perdidos durante el
desplazamiento es fundamental. Por un lado, el empobrecimiento que causa el desplazamiento parece no superarse
sin una intervención estatal y, por lo tanto, se estaría condenando a un grupo de la población colombiana a un estado
de pobreza crónica. Al carecer de activos y de acceso a los
mercados laborales, las familias desplazadas enfrentan graves dificultades para generar ingresos y superar la pobreza.
Algunos estudios han demostrado que la población desplazada requiere nueve años para alcanzar las condiciones
de la población pobre en áreas urbanas (Neira, 2004). Esto
significa que la ayuda estatal es necesaria para impulsar a la
población desplazada a recuperar su capacidad productiva.
Por otro lado, los procesos de reparación en épocas de
negociaciones de paz y durante el posconflicto son esenciales para superar desigualdades históricas, contribuir a la
reconciliación y desactivar las causas originales del conflicto. Un proceso de reparación bien diseñado evita el resurgimiento del conflicto en un futuro cercano. La evidencia
internacional muestra que la probabilidad del surgimiento
de un conflicto es tres veces más alto para países que previamente enfrentaron un conflicto interno (Hoeffler y Collier,
2002). La política actual de desmovilización y reinserción de
los grupos armados plantea beneficios económicos para
contribuir al proceso de reinserción de los excombatientes y el Gobierno nacional está apoyando activamente a
los desmovilizados y reinsertados a vincularse laboralmente con empresas privadas. Es claro que la inserción de los
excombatientes es fundamental para evitar que recurran a
actividades delictivas. No obstante, también es importante
incluir en los procesos de reinserción el diseño de programas y mayor atención para la población desplazada. Ambos programas difieren ampliamente debido al número
de beneficiarios2, los beneficios otorgados en cada caso y
la temporalidad de la atención3. Tal disposición contrasta,
www.red.gov.co consultada el 27 de junio de 2006. Cabe anotar que el Sistema Único de Registro (SUR) representa la demanda real por atención estatal
por parte de la población desplazada y no el total de personas desplazadas. Para registrarse en el SUR y acceder a la ayuda estatal, un hogar desplazado debe
presentar una declaración ante alguna entidad del Ministerio Público, que es posteriormente validada por las entidades territoriales de la Red de Acción
Social. Una vez validada, el hogar es registrado en el SUR y puede recibir la ayuda estipulada por la legislación nacional. En Ibáñez et al (2006) se estima el
subregistro en el SUR en un 30% y, por ende, el número de personas desplazadas en más de 2.4 millones. Por su parte, CODHES calcula que la magnitud del
desplazamiento hasta 2005 alcanzaba las 3’720.428 personas.
Los programas para población desplazada benefician 1.8 millones de personas y los programas para desmovilizados benefician a 422.000 personas.
Agradezco al comentarista anónimo por proporcionar este argumento.
2
3
La estabilización económica de la población desplazada • noviembre de 2006 • sin embargo, con la menor voluntad y contundencia de la
política dirigida hacia la población desplazada. Las señales
de este desbalance pueden ser nocivas durante un proceso
de reconciliación ya que se adquieren más beneficios al ser
victimario que víctima.
El objetivo de este documento es proponer ajustes en las
políticas públicas actuales como en el diseño de nuevas políticas públicas para mitigar el impacto del desplazamiento,
permitir que la población desplazada pueda recuperar sus
niveles de bienestar previos y propiciar las condiciones para
que recuperen su capacidad productiva. Las propuestas de
política se centran en tres temas: la identificación de la población desplazada, la atención humanitaria de emergencia
y su transición hacia la etapa de estabilización económica, y
los programas de generación de ingresos4.
El documento está compuesto por cuatro secciones,
siendo esta introducción la primera de ellas. El fenómeno
del desplazamiento, sus causas, los actores responsables, el
perfil de la población desplazada, la pérdida de activos y las
condiciones de dicha población en el municipio receptor
se exploran en la segunda sección. La tercera sección, que
constituye el núcleo del documento, propone políticas para
mitigar el impacto del desplazamiento y mejorar las condiciones de la población desplazada en el corto y largo plazo.
La cuarta parte ofrece las conclusiones finales.
II. El fenómeno del
desplazamiento forzoso en
Colombia5
La intensificación del conflicto colombiano a mediados de la década de los noventa ocasionó el éxodo de un
grupo considerable de su población rural. Datos de la Red
de Acción Social, entidad del Estado encargada del tema,
registra un poco más de 1.8 millones de personas desplaza-
4
das en su sistema de registro, cifra que representa el 4.4 %
de la población total y cerca del 14% de la población rural.
Colombia es el país después de Sudán, con un mayor número de personas desplazadas por un conflicto armado. La
expansión territorial del desplazamiento ha sido significativa y hoy casi todos los municipios del país son receptores
o expulsores de población. Sin embargo, el impacto sobre
algunos municipios es bastante mayor al presentar intensidades del desplazamiento mayores al 70%, en el caso de
los municipios expulsores, o presiones del desplazamiento
superiores al 20%, en el caso de los municipios receptores6 (Ibáñez y Moya, 2006).
El desplazamiento forzoso no es un producto casual del
conflicto. Aunque en algunos casos el desplazamiento es un
resultado inesperado de acciones de guerra de los grupos
armados, en un alto porcentaje de los casos la expulsión de
población obedece a estrategias y tácticas de guerra. Los
objetivos de estas estrategias son fortalecer el control territorial, ganar hegemonía sobre un territorio, aterrorizar a
la población para minar el apoyo civil a sus oponentes, o
apropiarse de activos valiosos en las regiones, entre otros.
Los grupos al margen de la ley son entonces los principales responsables de la expulsión de población civil. La
guerrilla ha sido responsable del 70% de los desplazamientos y los grupos paramilitares del 50%7. Los principales detonantes, es decir, los eventos puntuales que provocan el
desplazamiento son: las amenazas directas (55%), los asesinatos selectivos (35%) y las masacres (22%). De otro lado,
un porcentaje de familias migra por motivos preventivos
para evitar ser víctimas de los grupos armados.
Las confrontaciones armadas y la lucha por la hegemonía territorial de los grupos armados sucede generalmente
en áreas rurales y, como resultado, la población desplazada
procede en su mayoría de esas áreas. En efecto, el perfil ocupacional de la población desplazada refleja su procedencia
rural. Un poco más de la mitad de las familias desplazadas
tenía acceso, ya sea formal o informal, a tierras en el muni-
La prevención del desplazamiento, cuya condición indispensable es el fin del conflicto, no se aborda pues el objetivo del documento no es profundizar en el
tema de las causas ni proponer soluciones para poner fin al conflicto.
5
Esta sección es un resumen de los resultados más relevantes del trabajo “Hacia una política proactiva para la población desplazada” elaborado por Ana María
Ibáñez, Andrés Moya y Andrea Velásquez. Para llevar a cabo el trabajo, se aplicaron 2.322 encuestas a hogares desplazados localizados en 48 municipios y 21
departamentos del país.
6
La intensidad del desplazamiento se mide como el total de población desplazada en el municipio expulsor sobre su población total. La presión del desplazamiento se mide como el total de población desplazada recibida por el municipio sobre su población total. Los municipios con mayor intensidad del desplazamiento hasta 2005 son: Bojayá (94.7%), Cocorná (93.8%), El Tarra (82.4%). Los municipios con mayor presión del desplazamiento son: Quibdó (26.4%), Sincelejo
(24.6%) y Florencia (20.3%).
7
Estos porcentajes no deben sumar 100 por ciento ya que es posible que haya más de un autor del desplazamiento.
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cipio de origen y el 66% de los jefes de hogares desplazados
estaban dedicados a actividades agrícolas antes del desplazamiento. Además, dadas las estrategias de los grupos armados, ciertos grupos de población son más afectados por
el desplazamiento. Los propietarios de tierras, los hogares
con amplias redes sociales en los municipios de origen y los
hogares con jefes jóvenes reciben amenazas de los grupos
armados con mayor frecuencia y se ven obligados a migrar
con mayor probabilidad (Engel e Ibáñez, 2006).
Al causar la fragmentación del hogar y obligar a familias que no estaban preparadas a competir en los mercados
laborales urbanos, el impacto económico del desplazamiento forzoso es sustancial. La migración forzada provoca
la fragmentación para el 32.6% de los hogares. Cuando la
fragmentación es producto de la muerte o el abandono de
un miembro del hogar tras el desplazamiento, la familia enfrenta condiciones de extrema vulnerabilidad al prescindir
del principal generador de ingresos (p. ej. jefe del hogar).
Cuando la fragmentación es una decisión estratégica de los
hogares para proteger y continuar explotando los activos
en el municipio de origen, la familia recibe transferencias
por la explotación agrícola y mitiga mejor el choque del
desplazamiento.
Dado que la población desplazada debe por lo general
huir y no cuenta con tiempo para vender o proteger sus
activos, las pérdidas son significativas. En primer lugar, un
46.5% de las familias pierde su vivienda y no puede adquirir
una en el municipio de recepción. Si se adiciona a la pérdida de vivienda el valor de activos productivos e improductivos, el valor promedio de dicha pérdida es alrededor de
nueve millones de pesos por hogar, equivalente a un 1.4%
del PIB. En segundo lugar, los predios de un alto porcentaje de hogares son abandonados o enajenados después
del desplazamiento. La protección o recuperación de la
mayoría de los predios es un proceso casi imposible dada
la precaria estructura legal de las tierras: un 31.3% de las
hectáreas están bajo propiedad legal con título, un 15.3%
de las hectáreas están bajo propiedad legal sin título y el
porcentaje restante están bajo arreglos informales de tenencia. Además, sólo un 25% considera posible recuperar
estos predios una vez retornan a su lugar de origen y los
hogares desplazados reportan haber perdido alrededor de
1.2 millones de hectáreas, es decir dos veces la cantidad de
predios asignados durante los programas de reforma agraria implementados entre 1993 y 20028. El desplazamiento
8
forzado impide continuar la explotación agrícola de los
predios y causa pérdidas anuales de 2.3 millones para cada
hogar; pérdidas que no sólo enfrenta cada hogar desplazado ya que en términos agregados esta cifra equivale al 2.1%
del PIB agropecuario anual.
El acceso a capital financiero y los mecanismos informales para mitigar riesgos se debilitan también como consecuencia del desplazamiento. El acceso potencial y real a
créditos informales cae significativamente y las condiciones
de los créditos son más restrictivas. De otro lado, aunque el
acceso a créditos formales mejora, los índices de acceso
son bajos, alrededor del 6.6%, y las condiciones de los créditos empeoran. La desconexión con las redes sociales, la
pérdida de familiares y la menor afiliación a organizaciones
formales, elimina, además, instrumentos informales adicionales para enfrentar crisis.
La inserción de las familias desplazadas en los mercados
laborales es lenta y, por lo general, se vinculan a trabajos informales. La tasa de desempleo de los jefes de hogares desplazados son del 16.1%, mientras para los jefes de hogares
pobres urbanos son del 10%. Los tres primeros meses dicha
tasa de los jefes de hogares desplazados es un poco más del
50% y, después de un año de desplazamiento, apenas alcanza la tasa de desempleo de los jefes de hogares pobres indigentes urbanos. La dificultad para vincularse a los mercados
laborales urbanos se debe a las altas tasas de desempleo
en las ciudades, a las bajas dotaciones de capital humano
de la población desplazada y a la dificultad para recuperar
redes sociales. Los niveles de escolaridad de la población
desplazada están por debajo de la escolaridad de los pobres
urbanos, las tasas de analfabetismo son superiores (24% vs.
10%) y sus habilidades agrícolas tienen poco valor en los
mercados laborales urbanos. Además, las personas desplazadas carecen de redes sociales que pueden convertirse en
un apoyo importante para obtener información acerca de
oportunidades de trabajo y para establecer un contacto inicial con un posible empleador.
Todos los impactos anteriores debilitan la capacidad de
los hogares desplazados para generar ingresos y, por ende,
niveles de consumo aceptables. El consumo agregado y el
ingreso laboral por adulto equivalente se contraen en un
35.7% y un 56.9% respectivamente. Peor aun, el consumo
y el ingreso se deterioran significativamente después de los
tres primeros meses del desplazamiento, momento en el
cual la ayuda humanitaria9 finaliza, y, aunque se recuperan
La información acerca de los “nuevos tenedores” de estas tierras no está disponible.
La estabilización económica de la población desplazada • noviembre de 2006 • al transcurrir un año de asentamiento, no alcanzan los niveles de los tres primeros meses y mucho menos los niveles
anteriores al desplazamiento. Sin embargo, las familias desplazadas logran, durante este año, reducir la dependencia
en donaciones y financiar casi la totalidad de su consumo.
Las condiciones socioeconómicas de la población desplazada en los municipios receptores son sumamente precarias. Por un lado, el acceso a servicios públicos es menor
frente a la población pobre e indigente de las áreas rurales
y disminuye con el tiempo de asentamiento. Por otro lado,
las condiciones de la vivienda denotan las características de
las zonas de los barrios de invasión. Por último, aunque el
cubrimiento de salud y la asistencia educativa son superiores frente al municipio de origen, surgen otras dificultades.
Pese a tener un cubrimiento incluso superior a la población
pobre urbana, las dificultades en el área de salud surgen
debido al deterioro marcado del estado de salud de la población desplazada producto del proceso mismo de desplazamiento, la malnutrición y las malas condiciones de la
vivienda. En educación, los índices de asistencia escolar son
menores que la población pobre y la necesidad de generar
ingresos provoca una alta deserción en secundaria.
El bienestar de la población desplazada en el municipio
de recepción no es homogéneo entre todos los grupos.
Las mujeres cabeza del hogar, que asumieron la jefatura
como consecuencia del desplazamiento, las minorías étnicas y las familias dedicadas a actividades agrícolas en
el origen, sufren caídas en bienestar más pronunciadas y
sus niveles de bienestar en recepción son bastante menores. Ello significa que este grupo de familias enfrenta unas
condiciones de extrema vulnerabilidad. Por otro lado, las
familias con capacidad para generar ingresos y con redes
sociales, tales como organizaciones formales y contactos
familiares en el municipio de recepción, mitigan mejor el
choque del desplazamiento y perciben unos niveles de
bienestar más altos. La capacidad de percibir ingresos de
dichos hogares está determinada por el acceso a programas de generación de ingresos, la vinculación a los mercados laborales y la posibilidad de continuar controlando los
activos en el municipio de origen. Cabe anotar que, si bien
dichos hogares están mejor, sus condiciones socioeconómicas son aun peores que aquellas de la población pobre
en áreas urbanas.
El análisis anterior evidencia las precarias condiciones
de la población desplazada, así como la necesidad de adoptar políticas públicas enfocadas a restituir sus derechos y a
permitir que recupere su capacidad productiva. La elevada
pérdida de activos, las bajas dotaciones de capital humano y la dificultad para vincularse a los mercados laborales
impiden a la población desplazada recuperar su senda productiva. Los tres elementos anteriores no mejoran con el
tiempo de asentamiento y, por ende, el riesgo de caer en
una pobreza crónica es considerable. Dada la legislación
actual, ello no sólo significa altos costos de bienestar para
la población desplazada sino una carga fiscal para el Estado
debido a la alta dependencia de este grupo a la ayuda estatal. La siguiente sección explora posibles políticas públicas
enfocadas a promover la recuperación de la capacidad productiva de las familias desplazadas.
III. Propuestas de política
pública para atender a la
población desplazada10
El objetivo de esta sección es proponer ajustes a la política pública actual dirigida a la población desplazada. Para
alcanzar tal objetivo, se esgrimen primero argumentos con
el fin de justificar el diseño de una política especial y particular para la población desplazada. Luego se analizan los
problemas de la política pública actual y se proponen ajustes de política.
Antes de iniciar el análisis, es importante describir
brevemente la política para la población desplazada en
Colombia. Dicha política está concebida en tres etapas: prevención, ayuda humanitaria de emergencia y estabilización
socioeconómica. La etapa de prevención busca reducir la
incidencia del desplazamiento con la desarticulación de los
actores y procesos generadores de violencia. El objetivo de
la etapa de atención humanitaria de emergencia es apoyar a
la población desplazada durante los primeros tres meses del
desplazamiento, prorrogables a tres meses más, con la provisión de alimentos, alojamiento y servicios médicos, entre
otros. La recuperación de la capacidad productiva, ya sea en
el municipio de origen o en cualquier otro municipio, es el
Durante los primeros tres meses, los hogares desplazados reciben Ayuda Humanitaria de Emergencia, la cual consiste en alimentos, arriendo, salud y dinero
9
en efectivo, entre otros.
10
Esta sección se basa en Ibáñez y Moya (2005) e Ibáñez y Neira (2004).
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objetivo de la etapa de estabilización socioeconómica. En
esta etapa, la legislación contempla la provisión de créditos,
asistencia técnica, educación, atención en salud, vivienda,
capacitación técnica y la asignación de tierras.
El diseño de políticas y programas especiales para
atender a la población desplazada es indispensable por
varias razones. Tal como se mostró en la sección anterior,
el desplazamiento forzoso implica una pérdida de activos
productivos y obliga a sus víctimas a enfrentar condiciones
socioeconómicas precarias en los municipios de recepción.
Ambos impactos, asociados a la fragmentación del hogar, a
la destrucción de redes sociales y a la dificultad para acceder a los mercados financieros, son factores que colocan a
la población desplazada en una situación de extrema vulnerabilidad. En tal sentido, la intervención estatal no sólo
prevendría la crisis humanitaria en el corto plazo, sino que
también evitaría condenar a un grupo de la población a una
pobreza permanente.
El desplazamiento forzoso constituye, además, la violación de derechos fundamentales. El derecho internacional
humanitario prohíbe el desplazamiento de población en un
contexto de guerra civil, con excepción de momentos en
los cuales sea imperativo por razones militares. El desplazamiento forzado de población, en cualquier contexto, se
reconoce como un crimen contra la humanidad y es, por
tanto, un abuso deliberado sobre los derechos de las personas involucradas (Mooney, 2005).
Por último, una política adecuada hacia la población
desplazada contribuye, en una etapa de posconflicto, a
construir una paz duradera y sostenible. Invertir en la población desplazada es una oportunidad para corregir desigualdades históricas y desactivar algunas causas originales
del conflicto tales como la pobreza rural, los conflictos de
tierra y la inseguridad en los derechos de propiedad misma,
entre otros. Estudios han demostrado que un posconflicto
sin una intervención decidida de las autoridades estatales
puede frenar el desarrollo económico debido a la elevada
pérdida y deterioro de activos durante la guerra (Hoeffler y
Reynal-Querol, 2003). Al otorgar tierras, compensar la pérdida de activos y mejorar las condiciones económicas de la
población desplazada, la política pública puede colocar a
la población desplazada en una senda productiva rentable
que reduce el atractivo de participar en conflictos ulteriores
o de vincularse a actividades delictivas.
La atención de la población desplazada en Colombia
está regida por una legislación sólida definida a partir de la
Ley 387 de 1997, de la cual se desprenden decretos, resoluciones y directivas presidenciales posteriores11. Dicha legislación es considerada por los organismos internacionales
como una de las más elaboradas y avanzadas en la materia
(ACNUR, 2006). La inversión estatal hacia la población desplazada presenta, además, una evolución creciente: mientras en 1995 se invirtieron $1.108 millones para la población
desplazada, en 2004 dicha inversión ascendió a $318.949
millones, y durante el periodo 2005 y 2006 se planea invertir
$1.3 billones (CONPES, 2005). Pese a los esfuerzos legislativos y las inversiones estatales, las condiciones de la población desplazada continúan siendo complicadas y los índices
de cobertura de los programas son deficientes.
Diversas dificultades impiden la aplicación efectiva de
la política y los programas dirigidos a la población desplazada. Algunas de estas dificultades, las cuales se discuten en
los próximos párrafos, son generales a todas las políticas y
otras son particulares de cada política o programa. En primera instancia, la responsabilidad de la política pública para
la población desplazada, tanto de su ejecución como de su
financiación, está repartida en diversas entidades nacionales y locales. Estas entidades conforman el Sistema Nacional
para la Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia (SNAIPD), órgano que fue creado para coordinar la acción de las 19 entidades involucradas. Si bien tras
la Sentencia T-025 de la Corte Constitucional se ha intentado fortalecer el SNAIPD, persisten problemas debido a
la dispersión de competencias, la falta de coordinación, la
insuficiencia de recursos financieros y la falta de voluntad
política de algunas entidades frente al tema del desplazamiento (Ibáñez y Moya, 2005)12.
Los problemas anteriores se agravan en el orden local.
Las autoridades locales no perciben incentivos para invertir
en la población desplazada. Consideran, por un lado, que
su responsabilidad es mayor con los llamados “pobres históricos” nativos de su ciudad y, por otro lado, prefieren no
generar incentivos que atraigan nuevos flujos de población
desplazada. Ello se agrava con la carencia de mecanismos
coercitivos para instar a las autoridades locales a asumir sus
obligaciones con la población desplazada. La articulación
entre la política nacional y local de esta población se realiza
principalmente en tres instancias: las Unidades Territoriales
La legislación para población desplazada se presenta en el Anexo.
Para un análisis detallado de las debilidades del SNAIPD y de posibles formas de fortalecerlo ver Ibáñez y Moya (2005).
11
12
La estabilización económica de la población desplazada • noviembre de 2006 • de la Red de Acción Social, los Comités locales13 y las Unidades de Atención y Orientación para la población desplazada.
Sin embargo, el objetivo de estas instancias es únicamente
coordinar las diferentes entidades del orden local y nacional que voluntariamente decidan participar en el proceso.
La poca disponibilidad de las autoridades locales también está presente en algunas entidades del orden nacional.
Según los indicadores de diversos estudios, las políticas de
educación y salud dirigidas a la población desplazada son
las más efectivas. Estos resultados no son sorprendentes
ya que estas políticas no requieren el diseño de programas
especiales ni ampliar la capacidad instalada de las entidades que las prestan. Sin embargo, las entidades que deben
diseñar programas especiales para la población desplazada
(p.ej. generación de ingresos o atención psicosocial) y ampliar su capacidad instalada, presentan bajas coberturas y la
efectividad de sus programas es limitada.
La dificultad para identificar y localizar a la población
desplazada, debido a su migración constante, es también
un obstáculo importante en la implementación de los programas. Con el fin de identificar la población desplazada y
cuantificar su demanda asistencial, se creó el Sistema Único
de Registro (SUR). Para acceder al SUR, la población desplazada debe rendir una declaración frente a una entidad del
Ministerio Público. Una vez valorada y aceptada la declaración, el hogar es registrado en el Sistema y puede entonces
acceder a la ayuda del Estado. El registro en el SUR depende,
en buena medida, de la decisión del hogar desplazado de
llevar a cabo el proceso; es entonces un sistema pasivo y, en
consecuencia, los índices de subregistro rondan alrededor
del 30% (Ibáñez et al, 2006). Tal subregistro implica que casi
una tercera parte de la población desplazada no está cubierta por algún tipo de ayuda estatal. Además del alto subregistro, el SUR presenta falencias por no consignar información
acerca de las ayudas entregadas a la población desplazada
por parte de otras entidades del SNAIPD distintas a la Red de
Acción Social y por no registrar información acerca de los
bienes e inmuebles abandonados. Todo lo anterior impide
establecer los índices de cubrimiento de los programas estatales, evaluar la efectividad de dichos programas y obliga
a la población desplazada a recurrir a distintas entidades
para consignar sus necesidades (Ibáñez y Moya, 2005).
El Gobierno nacional enfrenta además una clara dicotomía con su política actual. Por un lado, el monto de recursos presupuestales y humanos que asigna el Gobierno
13
Los comités locales se realizan a nivel distrital, municipal y departamental.
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nacional para atender a la población desplazada es cada
vez mayor. Según la Ley 387 de 1997, el hogar desplazado
es responsabilidad del Estado hasta cuando cese la condición de desplazamiento, es decir, hasta que el hogar alcance una estabilización socioeconómica. Tal atención genera
una carga fiscal considerable y, si no se diseña de manera
adecuada, se puede crear una población dependiente de
la ayuda estatal. Para evitar la dependencia de la población
desplazada, es necesario trascender la mera ayuda asistencialista y diseñar programas que ayuden a esta población a
recuperar su capacidad productiva. La transición de la ayuda asistencialista hacia una etapa de verdadera estabilización socioeconómica requiere fortalecer los programas de
generación de ingresos; programas que son el componente
más débil de la política actual.
La experiencia nacional e internacional con programas
de generación de ingresos para poblaciones vulnerables es
poca. Los programas existentes se concentran en soluciones temporales de empleo y aún no es claro como hacer
la transición de los programas temporales a alternativas
permanentes. En el caso colombiano, se han identificado
varias debilidades de los programas actuales de generación
de ingresos. Por un lado, la falta de escolaridad hace que la
capacitación laboral no sea efectiva, lo que dificulta posteriormente la vinculación a los mercados laborales. También las casi inexistentes redes sociales de dicha población
y la estigmatización dificultan la vinculación posterior a los
mercados laborales. Por otro lado, los programas para impulsar microempresas carecen de capital semilla - el cual es
esencial dadas las elevadas pérdidas de activos que sufren-,
no siempre contemplan ayudas paralelas para evitar que los
créditos sean asignados a consumo del hogar, y tienen un
acompañamiento insuficiente durante el proceso de formulación e implementación del proyecto. Las deficiencias
anteriores derivan entonces en programas temporales de
generación de ingresos que contribuyen por unos meses a
mejorar la situación del hogar desplazado pero tras su finalización, las condiciones declinan significativamente.
Por último, cabe resaltar la dificultad de llevar a cabo
procesos de reparación y reconciliación cuando el conflicto armado todavía subsiste. La persistencia del conflicto limita las opciones de la política pública y obstaculiza su
aplicación en la legislación actual. Dos temas en especial
son difíciles de abordar. El primero tiene que ver con la dificultad de las familias desplazadas para retornar a sus lugares
de origen. El retorno de población desplazada, una alternativa sin duda atractiva una vez finaliza el conflicto, no es
una opción real si subsisten las causas iniciales que generaron el desplazamiento en primer lugar. Lo segundo es que,
mientras subsista el conflicto, la restitución de propiedades
y activos en manos de los grupos armados no desmovilizados es complicada. El diseño de políticas para la población
desplazada, bajo estas circunstancias, requiere entonces
identificar soluciones alternativas para las cuales hay pocos
ejemplos en el ámbito internacional.
Dada la discusión anterior, el objetivo de los párrafos
siguientes es proponer ajustes a tres componentes de la
política pública para la población desplazada. El análisis se
centrará en: (1) el fortalecimiento del SUR, (2) la transición
de la ayuda humanitaria de emergencia hacia la estabilización socioeconómica y (3) la etapa de estabilización socioeconómica. Las razones para concentrar este estudio en
estos temas son las siguientes:
1. El SUR es un sistema de información que es el primer
acceso de la población desplazada a la ayuda estatal. El
SUR se convirtió, además, en una base de datos completa de un grupo de víctimas del conflicto armado por
varias razones. En primer lugar, un hogar es registrado
en el SUR tras surtir un proceso de verificación de los
hechos del desplazamiento y el registro implica una
aceptación legal por parte del Estado de la condición
de desplazamiento. En segundo lugar, el SUR contiene
información acerca de las características del hogar, sus
condiciones antes del desplazamiento y la tenencia de
tierras. Esta información permite una primera aproximación para calcular las compensaciones y reparaciones
contempladas por la Ley de Justicia y Paz. Es importante, por consiguiente, evaluar su efectividad y proponer
ajustes a sus falencias.
2. Por otro lado, la evidencia indica que, una vez finalizada
la ayuda humanitaria de emergencia, la vulnerabilidad
de la población desplazada aumenta y se presenta una
caída pronunciada en el consumo del hogar. Tal caída
puede provocar efectos de largo plazo, en particular
para los niños desplazados, quienes pueden enfrentar desnutriciones severas e interrumpir la educación
secundaria. La transición de la ayuda humanitaria de
emergencia hacia una etapa de estabilización socioeconómica no es siquiera contemplada en la política para la
población desplazada y debe ser abordada.
3. Por último, la etapa de estabilización socioeconómica
debe ser exitosa, fundamentalmente por tres razones:
(1) para apoyar a la población desplazada a recuperar
su capacidad productiva y llevar una vida digna; (2) para
contribuir en los procesos de reconciliación de la sociedad colombiana; y (3) para reducir la carga fiscal sobre
el Estado. Pese a la importancia de contar con políticas
públicas sólidas en la etapa de estabilización socioeconómica, persisten grandes debilidades y se puede afirmar que no hay una política estatal coherente en el
tema.
Pero, antes de entrar en los ajustes que se requieren para
mejorar la política de atención a la población desplazada,
cabe preguntarse cuál debe ser el enfoque de esta política.
El enfoque general de política para la población desplazada
debe basarse en dos pilares fundamentales: la restitución
plena de sus derechos y la discriminación positiva. Para
la restitución plena de derechos las políticas deben trascender la ayuda asistencialista y permitir que la población
desplazada recupere sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. La discriminación positiva,
por su lado, implica que la población desplazada debe ser
beneficiaria de programas especiales para así recuperar los
derechos perdidos como consecuencia del desplazamiento
y no simplemente acceder a programas generales para la
población pobre. Más aun, en términos meramente económicos, la evidencia indica que la población desplazada está
en peores condiciones que la población indigente urbana y
que la pérdida de activos impide en el largo plazo superar
estas condiciones. Razón de más para adoptar una política
diferencial para la población desplazada. Este documento
se concentra, sin embargo, en los procesos de estabilización socioeconómica y no en los pilares anteriores, pues
desde el punto de vista de la teoría económica, la capacidad para generar ingresos permite a los hogares recobrar el
acceso a bienes y servicios y hacer valer sus derechos frente
a la sociedad con el fin de alcanzar niveles de bienestar económico aceptables. Es importante, además, tener en cuenta los avances de
la política pública para la población desplazada pues se ha
recorrido un camino importante que no se debe desconocer. Por un lado, la legislación existente es bastante completa y sólo hay unos cuantos vacíos que se pueden subsanar
fácilmente. Por otro lado, poco a poco se ha ajustado la
entrega de la ayuda humanitaria de emergencia y, aunque
persisten problemas como los largos tiempos de espera y
un déficit de cubrimiento, se han superado las dificultades
más apremiantes. Por último, los cubrimientos de educación y salud, pese a ser todavía insuficientes, presentan una
La estabilización económica de la población desplazada • noviembre de 2006 • 11
mejora continua. Sin embargo, la política para población
desplazada tiene un claro énfasis asistencialista y es ahora
necesario dirigir los esfuerzos hacía la etapa de estabilización socioeconómica. Ello permitirá a los hogares desplazados recobrar su capacidad productiva y al Estado reducir
la presión sobre sus recursos fiscales.
A. Fortalecimiento del Sistema Único de Registro
(SUR)
El Sistema Único de Registro es un instrumento esencial
de la política para la población desplazada, por varias razones. Primero, el SUR, al ser un requisito obligatorio para
obtener ayuda estatal para la población desplazada, se ha
constituido en “la puerta de entrada” a la asistencia estatal.
Segundo, el SUR permite cuantificar la demanda por asistencia estatal para la población y caracterizar dicha demanda,
por lo cual podría permitir a las entidades del estado planificar sus acciones. Tercero, el SUR podría ser un sistema para
evaluar la cobertura y efectividad de los programas estatales para así focalizar adecuadamente los recursos y para ser
una herramienta de las entidades integrantes del SNAIPD.
El SUR podría, además, unificar las bases estatales actuales
con el fin de consignar información referente a los predios y
bienes muebles perdidos debido al desplazamiento.
Por otro lado, es importante definir cuando cesa la condición de desplazamiento y, por tanto, cuando prescriben
los beneficios especiales del Estado hacía esta población. La
Ley 387 de 1997 establece que un hogar cesa de ser desplazado en el momento que alcance la estabilización económica, ya sea en el municipio de origen, en el municipio
receptor o en cualquier otro municipio. La cesación de la
condición de desplazamiento, pese a estar definida en la
Ley, aun no se ha reglamentado, lo que significa en términos
prácticos que el Estado debe atender a todos los hogares
desplazados registrados en el SUR. Ello implica varios problemas. En primer lugar, las entidades estatales, al no definir
un objetivo claro que deben alcanzar, no han diseñado una
política coherente que conduzca al hogar desplazado hacia la cesación de su condición. Como resultado, la política
para la población desplazada es dispersa, se ha dedicado a
solucionar problemas cuando surgen y su enfoque es claramente asistencialista. En segundo lugar, la carga fiscal de
la atención a la población desplazada es cada vez mayor, ya
que, hasta el momento, todos los hogares registrados en el
SUR son considerados objeto de especial atención del Es-
14
Esta recomendación se tomó del documento de Ibáñez y Moya (2005).
12 • www.ideaspaz.org/publicaciones •
tado, pese a que probablemente algunos ya no requieran
dicha atención. En tercer lugar, la asignación de recursos
escasos puede tornarse ineficiente y la priorización del gasto hacia las familias más necesitadas es imposible. Dado que
algunos hogares podrían ya prescindir de la ayuda estatal,
los recursos designados a su atención podrían ser asignados
a hogares con mayores necesidades.
La consolidación del SUR es entonces esencial para fortalecer los programas estatales dirigidos hacia la población
desplazada. Algunas acciones que podrían contribuir en
esta consolidación son:
1. El fortalecimiento de algunas falencias actuales para
mejorar la calidad de la información. Algunos elementos
mínimos que deben ser ajustados son14:
a. Conexión en línea de todas las entidades de SNAIPD al
SUR.
b. Información depurada de los hogares ya registrados.
c. Avance en los procesos de cedulación para la población
desplazada.
2. Al analizar el proceso de declaración y registro en el
SUR, se encuentra que algunos grupos de la población desplazada tienen una mayor probabilidad de acceder al sistema.
Esta mayor probabilidad está determinada por decisiones de
los hogares desplazados y sus características y no por procesos de focalización deliberados de las entidades estatales.
Hogares con mayores incentivos para solicitar la ayuda estatal, como familias más vulnerables o con activos en el municipio de origen que podrían recuperar, declaran con más
frecuencia y, por ende, están registrados en el SUR con más
probabilidad. Por el contrario, las minorías étnicas enfrentan
problemas en el proceso de declaración, debido a problemas
de lenguaje y son registrados con menor frecuencia (Ibáñez
et al, 2006). Es claro, entonces, que el SUR, al ser un sistema
pasivo que depende de las acciones de la población desplazada, provoca una autoselección, ya sea negativa o positiva,
que deriva en un subregistro alto. Para reducir la autoselección y el subregistro, las autoridades estatales deben adoptar una política activa para instar a la población desplazada a
declarar y ser registrada en el SUR. Por ejemplo, programas
de difusión masiva y la búsqueda activa de la población desplazada por parte de las entidades podrían ser útiles en este
sentido. La responsabilidad de implementar los programas
de difusión masiva puede recaer en la Red de Acción Social,
mientras la búsqueda activa de desplazados puede ser responsabilidad de las autoridades municipales.
3. Además de los problemas de subregistro, el tiempo
que transcurre entre el momento de rendir la declaración
y el momento de recibir la primera ayuda es excesivamente
largo. Esta espera asciende a más de tres meses (108 días),
espera que es inadmisible pues las condiciones de los hogares desplazados son sumamente precarias. Es necesario,
por tanto, reducir los tiempos de espera y mejorar la eficiencia en el proceso de declaración, valoración y registro.
Con el fin de convertir el SUR en un sistema más eficiente,
se debería capacitar a los funcionarios estatales que toman
las declaraciones de la población desplazada y conectar en
línea a todas las entidades de SNAIPD al SUR. Reducir los
tiempos de espera es responsabilidad de todas las entidades
del SNAIPD, como también de las autoridades locales.
4. El registro en el SUR y la información suministrada durante el proceso de registro no es útil para otros procesos
que debe llevar a cabo la población desplazada, no está disponible para que las entidades del SNAIPD diseñen sus programas y no permite evaluar la efectividad de las políticas.
Por ejemplo, cuando se requiere la protección de predios
por parte del INCODER, la población desplazada debe llevar
a cabo otro proceso para incorporar el predio en el Registro Único de Predios Abandonados (RUP). Asimismo, no es
posible establecer las ayudas a las cuales ha accedido cada
familia desplazada y, en algunos casos, se pueden duplicar
ayudas. Por lo tanto, se debería ampliar el alcance del SUR
para que: (i) las entidades del SNAIPD ingresen información
acerca de la provisión de ayudas a la población desplazada;
y (ii) al momento de registrarse en el SUR se puedan registrar predios abandonados. Fortalecer el diseño del SUR es
responsabilidad de la Red de Acción Social.
5. Es impostergable la reglamentación de la cesación de
la condición de desplazamiento. Para ello, las entidades estatales deben definir una serie de indicadores que permitan
establecer cuando un hogar cesa de ser desplazado. Dichos
indicadores deben tener en cuenta no sólo la capacidad del
hogar de subsistir sino también el resarcimiento de los derechos perdidos. Una vez sean definidos los indicadores, se
deben incorporar al SUR y así identificar los hogares para
los cuales cesa la condición de desplazamiento. Definir los
indicadores y la reglamentación de la cesación de la condición de desplazamiento es responsabilidad de la Red de Ac-
15
ción Social, como cabeza del SNAIPD, y del Departamento
Nacional de Planeación (DNP).
B. Transición de ayuda humanitaria de emergencia hacia estabilización socioeconómica
La transición entre la etapa de ayuda humanitaria de
emergencia, y la etapa de estabilización socioeconómica
es deficiente. La situación económica de los hogares desplazados se agrava al finalizar los tres primeros meses del
desplazamiento: el consumo del hogar cae de manera pronunciada y el acceso a servicios públicos declina. Los hogares adoptan estrategias, tales como la reducción en su
consumo, la venta de activos y la deserción escolar, con graves consecuencias en el largo plazo (Ibáñez et al, 2006). Un
estudio del Programa Mundial de Alimentos (2003) muestra,
por ejemplo, que la grave situación alimentaria de la población desplazada no mejora con el tiempo de desplazamiento y, por consiguiente, las brechas calóricas y proteicas
permanecen críticas y constantes en el tiempo, así como la
desnutrición infantil15.
Por otro lado, las evidencias de programas temporales de empleo, como Empleos en Acción, muestran que
este tipo de programas podrían ser mecanismos efectivos durante la etapa de transición. De ahí la importancia
de conocer estas experiencias del programa Empleos en
Acción. El objetivo del programa de Empleos en Acción,
por ejemplo, era proporcionar un trabajo temporal a las
personas de los niveles SISBEN uno y dos que se encontraban desempleadas. El programa vinculaba a los individuos
a trabajos con mano de obra no calificada para proyectos
de infraestructura urbana. Los proyectos eran financiados en un alto porcentaje por el Gobierno nacional y el
monto restante por los gobiernos locales. El impacto del
programa fue importante. Durante la participación en el
programa, los beneficiarios aumentaron sus horas de trabajo entre un 36% y un 48%, el ingreso se incrementó en
un 39% y el consumo agregado se expandió en un nueve
por ciento. Dicho impacto fue mayor para las mujeres y los
jóvenes entre 18 y 25 años (DNP, 2004).
Algunas estrategias que se podrían implementar durante la etapa de transición son:
1. Adoptar programas nutricionales para evitar que los
créditos otorgados a las familias desplazadas y el capital
semilla se destinen al consumo del hogar. La reciente inclusión de los hogares desplazados como beneficiarios de
Según el PMA (2003), cerca del 23% de los niños desplazados menores de cinco años están en riesgo de desnutrición.
La estabilización económica de la población desplazada • noviembre de 2006 • 13
Familias en Acción es un paso importante en este sentido.
Se debe, sin embargo, priorizar la inclusión de los hogares
desplazados en dicho programa. El Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar (ICBF) y sus regionales podrían hacerse cargo de los programas nutricionales. Asimismo, las
autoridades locales, en cabeza de los colegios públicos,
pueden diseñar programas nutricionales para los niños
desplazados.
2. Diseñar programas de empleos de emergencia con
el fin de generar ingresos inmediatos e impactos de corto plazo. Al asegurar ingresos en la etapa de transición, se
evitan estrategias con altos costos en el largo plazo como
venta de activos productivos, la deserción escolar y la reducción del consumo de alimentos o servicios de salud. El
acceso al empleo transitorio no debe implicar, sin embargo, la pérdida del derecho a soluciones duraderas. Más aún,
durante los programas transitorios de empleo es necesario
iniciar el proceso para diseñar soluciones permanentes de
generación de ingresos y así facilitar la transición entre la
etapa transitoria y la etapa permanente de estabilización
socioeconómica. Es importante, sin embargo, aclarar a los
beneficiarios la corta duración de los programas y explicar
que el objetivo de los mismos es resolver una situación de
emergencia para así obligarlos a diseñar alternativas de largo plazo. Los programas de empleos de emergencia pueden ser financiados con recursos del presupuesto nacional,
de los gobiernos locales y de cooperación internacional.
La implementación de los programas podría ser responsabilidad de las autoridades locales. Se podrían implementar
programas como:
a. Trabajo por alimentos. El objetivo de estos programas es
reducir la vulnerabilidad alimentaria de la población en
extrema pobreza al proveer a los participantes con una
cantidad mínima de alimentos para así garantizar una
buena nutrición a cambio de trabajo16.
b. Otros programas de empleos. Aunque el programa Empleos en Acción fue exitoso, requiere de una comunidad cohesionada que formule la aplicación y diseñe el
proyecto. La población desplazada no hace parte, por lo
general, de una comunidad y migra constantemente. Se
debe, por tanto, diseñar proyectos de empleo temporal
16
que consideren las características especiales de dicha
población. Por ejemplo, se podría contemplar la vinculación de población desplazada a los proyectos de infraestructura pública de menor escala o trabajos públicos
que no requieran mano de obra calificada. Se podría
también diseñar proyectos similares a Empleos en Acción en comunidades con altos porcentajes de población desplazada y requerir de un porcentaje mínimo de
participantes desplazados. Ello contribuiría, además, a la
integración de la población desplazada con las comunidades locales.
3. Impulsar la asignación de predios de paso. Los predios de paso es un mecanismo definido en el Decreto 2007
de 2001 cuyo objetivo es entregar predios por un periodo
mínimo de tres años a hogares desplazados. Dicho mecanismo permite a los hogares desplazados derivar ingresos
y producir alimentos mientras conciben una estrategia de
largo plazo. Aunque se han asignado unos cuantos predios
de paso, el proceso ha sido lento y podría promoverse su
expansión. Es importante acompañar los predios de paso
con programas paralelos de generación de ingresos, en los
cuales se diseñen estrategias de largo plazo. La asignación
de predios de paso es responsabilidad del INCODER.
4. Apoyar a las mujeres desplazadas para acceder a los
Hogares Comunitarios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Dada la alta proporción de mujeres cabeza
de hogar en la población desplazada y la vulnerabilidad de
algunas familias encabezadas por mujeres, es necesario
proporcionar alternativas para el acompañamiento y cuidado de los niños de las madres trabajadoras o en madres
en programas de capacitación. El costo de los Hogares
Comunitarios puede ser demasiado alto para los hogares
desplazados, en particular durante la etapa de transición
hacia la estabilización socioeconómica, lo cual limita su
acceso. Para eliminar estas restricciones se debe idear un
mecanismo de financiación para permitir que las mujeres
desplazadas puedan tener acceder a estos servicios. El diseño de un programa de esta naturaleza puede ser abordado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Su
financiación se podría realizar con recursos del presupuesto nacional, de las autoridades locales y de cooperación
internacional.
Este nuevo concepto de trabajo por comida pretende superar una ayuda puramente asistencialista. El programa puede ser financiado con recursos del presupuesto nacional o recursos de cooperación internacional. Los beneficiarios pueden trabajar en proyectos de infraestructura pública de menor escala o
trabajos públicos que no requieran mano de obra calificada.
14 • www.ideaspaz.org/publicaciones •
C. Estabilización socioeconómica
Si bien se reconoce la importancia de la etapa de estabilización socioeconómica, el Gobierno nacional no ha diseñado un programa fuerte para consolidar este proceso. Los
programa actuales comprenden: (1) la provisión de microcréditos, con condiciones muy restrictivas para la población
desplazada y con un bajo cubrimiento, (2) el Decreto 2007
de 2001 para la protección de activos, el cual ha sido implementado parcialmente, (3) los programas de vivienda, cuyo
deficiente diseño ha implicado un bajo cubrimiento, (4) los
programas de capacitación laboral, que enfrentan dificultades para enganchar posteriormente a sus beneficiarios y (5)
algunos programas de generación de ingresos. Más aún, la
política actual no contempla soluciones de largo plazo que
garanticen el acceso de la población desplazada a los programas regulares una vez cese la condición de desplazamiento.
Además, la evaluación de los programas de generación
de ingreso muestra que los beneficiarios, aunque enfrentan
condiciones mejores que los no beneficiarios, no alcanzan
siquiera a alcanzar las condiciones de la población pobre. La
evidencia estadística encuentra que la tenencia de activos,
la incorporación a los mercados laborales y los programas
de generación de ingresos son fundamentales para alcanzar
un mayor bienestar en los municipios de recepción (Ibáñez
et al, 2006). Las propuestas de política se concentran entonces en estos tres temas.
Antes de analizar las recomendaciones, cabe anotar que
todas se podrían aplicar ya sea para hogares que desean
retornar o para hogares que desean restablecerse en otro
municipio. Sin embargo, no se profundiza en las políticas
de retorno ya que éstas son plausibles y sostenibles una vez
se desactiven las causas originales del desplazamiento. Es
importante también que estas recomendaciones se ajusten
a las particularidades regionales así como a las condiciones
sociales y económicas de cada municipio. Las siguientes
son las recomendaciones propuestas:
1. Iniciar procesos de restitución de activos. La protección de activos en el municipio de origen puede permitir
que los hogares continúen extrayendo retornos de la explotación agrícola o que los hogares vendan sus activos y
cuenten con capital para invertir en el municipio de origen.
Algunos programas que contribuirían a proteger y restituir
estos activos serían:
a. Fortalecer los sistemas de información de modo que se
pueda solicitar protección de los predios abandonados.
La restitución de predios, la participación en programas
de permutas y la venta de predios requiere de información detallada acerca de cada predio. Para ello, es necesario, fortalecer los catastros municipales y los sistemas
de notariado y registro, así como continuar con el fortalecimiento del Registro Único de Predios (RUP) y evaluar
la posibilidad de fusionar el RUP y el SUR. El fortalecimiento de los sistemas de información actuales requiere de la participación de entidades nacionales como el
INCODER y el Ministerio de Agricultura así como de las
autoridades municipales. La financiación de los programas para fortalecer los catastros municipales se podría
realizar con créditos de la banca multilateral, tal como
se ha hecho en años anteriores.
b. Diseñar programas de titulación de tierras para reducir
la apropiación ilegal de predios y posibilitar la protección de los derechos de propiedad. Los programas de
titulación deben fortalecer las capacidades locales y nacionales y crear mecanismos para reducir los costos de
registros de predios tales como amnistías con la Superintendencia de Notariado y Registro y registros móviles.
La responsabilidad de estos programas recaería en el
INCODER, la Superintendencia de Notariado y Registro
y la Oficina de registro de Instrumentos Públicos.
c. Desarrollar los procedimientos legales para implementar la permuta de predios contemplada por el Decreto
2007 de 2001. Aunque el Decreto 2007 de 2001 contempla la permuta de predios abandonados, aun no ha se ha
reglamentado este mecanismo que permitiría a los hogares desplazados recuperar los activos abandonados
en el municipio de origen. Es importante reglamentar
este mecanismo y ampliar las permutas para permitir las
de predios rurales por viviendas en el municipio de recepción y de viviendas rurales por viviendas urbanas. El
INCODER, la Red de Acción Social, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Dirección de
Estupefaciente podrían ser los responsables del diseño
de los programas de permuta de predios.
d. Desarrollar un marco normativo para la restitución de
vivienda. Pese a que casi la mitad de las familias desplazadas pierde su vivienda como resultado del desplazamiento, la legislación actual no contempla mecanismos
para la protección y restitución de viviendas. Se debe,
por tanto, diseñar un marco normativo para alcanzar tales objetivos. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial podría ser la entidad responsable del
diseño de dicho marco normativo.
La estabilización económica de la población desplazada • noviembre de 2006 • 15
2. Fortalecer los procesos de inserción de la población
desplazada a los mercados laborales. La incorporación en
los mercados laborales urbanos es una de las mayores dificultades que enfrenta la población desplazada en los municipios de recepción. Dos problemas están presentes en
los programas de capacitación laboral. En primer lugar, una
vez finaliza la capacitación laboral, hay grandes dificultades
para enganchar a los beneficiarios al mercado laboral. En
segundo lugar, la baja escolaridad de la población desplazada sólo les permite acceder a cursos cortos de capacitación,
lo cual restringe sus posibilidades a trabajos bien remunerados. Para superar estas dificultades, es necesario adoptar
programas para facilitar la vinculación de la población desplazada a los mercados laborales. Cabe anotar, sin embargo,
que dichos programas no reemplazan una economía sólida
con capacidad para absorber su fuerza laboral. El objetivo
de los programas es mejorar las dotaciones de capital humano de la población desplazada, establecer incentivos al
sector privado para contratar a este grupo de la población y
reducir los costos de búsqueda laboral. Algunos programas
que contribuirían a lograr estas metas son:
a. Implementar programas paralelos de escolarización
para los beneficiarios de la capacitación laboral para
mejorar las dotaciones de capital humano de la población desplazada y permitirles tener acceso a los cursos
técnicos del SENA. Los programas de escolarización se
podrían financiar con recursos del presupuesto nacional
y se podrían implementar a través de organizaciones no
gubernamentales expertas en el tema.
b. Diseñar mecanismos para incentivar la vinculación por
parte de empresas privadas de los beneficiarios de programas de capacitación laboral. Se pueden mencionar
varios ejemplos. En primer lugar, algunos programas de
capacitación laboral implementados por organizaciones no estatales han firmado convenios con empresas
privadas en los cuales la empresa vincula temporalmente a la persona desplazada, y su sueldo es financiado
por la organización que los capacitó. Esto permite al
empleador conocer a trabajadores desplazados para así
reducir la desconfianza hacia dicha población y conocer sus habilidades. En segundo lugar, se podrían firmar
convenios con algunos sectores de la empresa privada
que valoraría la mano de obra entrenada en labores rurales. Por ejemplo, la industria floricultora en la Sabana
de Bogotá o los ingenios del Valle del Cauca, entre otros,
podrían emplear población desplazada con un claro
perfil agrícola. La aplicación de estos programas podría
16 • www.ideaspaz.org/publicaciones •
financiarse con recursos de cooperación internacional,
del presupuesto nacional y de las autoridades locales.
Su implementación podría estar a cargo de organizaciones no gubernamentales con amplia experiencia en
el tema.
c. Establecer mecanismos para reducir los costos de búsqueda de empleo para la población desplazada. La búsqueda de empleo para la población desplazada puede
ser más costosa que para la población local. Desconocen los canales de empleo locales, pues acaban de llegar al municipio de recepción, carecen de redes sociales
que pueden proveer información sobre oportunidades
laborales y su vinculación a organizaciones es escasa.
Para contribuir a reducir los costos de búsqueda, las autoridades locales podrían establecer centros de información laborales en los cuales se podría capacitar a las
familias desplazadas en el proceso de búsqueda de trabajo y publicar listas de ofertas laborales. Dichos centros
de información podrían establecerse en las Unidades de
Atención y Orientación para la población desplazada y
no implicaría, por tanto, un costo adicional significativo.
Así mismo, las organizaciones que llevan a cabo programas de capacitación y generación de ingresos podrían
cooperar en la implementación de este programa.
3. Los programas de generación de ingresos se deben
fortalecer para realmente lograr que la población desplazada no dependa de la ayuda estatal y recupere su capacidad productiva. Es importante trabajar en los siguientes
aspectos:
a. Se deben rediseñar los programas estatales de microcréditos, pues las condiciones restrictivas actuales no
permiten el acceso a la mayor parte de la población desplazada. Los programas de microcrédito deben tener en
cuenta las particularidades de la población desplazada y
eliminar así la obligatoriedad de presentar solicitudes de
créditos asociativos. Se podrían entonces diseñar créditos individuales para la población desplazada con etapas
de capacitación para convertirlos en sujetos de crédito,
y un acompañamiento durante la etapa de preinversión,
la solicitud del crédito y la ejecución del proyecto. Este
diseño ha sido implementado por organizaciones privadas con una alta efectividad y bajos índices de cartera
vencida. Asimismo, el diseño de los créditos para la población desplazada debe tener en cuenta la dificultad de
proveer garantías para los créditos debido a la pérdida
de activos como consecuencia del desplazamiento. Es
importante idear mecanismos alternativos para garantizar el repago de los créditos. La responsabilidad de ajustar los programas actuales de microcrédito recaería en
FINAGRO y su ejecución en el Banco Agrario y en Bancoldex.
b. Los programas de microcréditos se deben complementar con capital semilla en forma de donación o con una
devolución posterior, pues la población desplazada carece de activos debido a las pérdidas pronunciadas de
activos como consecuencia de la migración forzada. La
consecución de fondos para financiar el capital semilla podría estar a cargo de la Red de Acción Social, que
podría solicitar recursos de cooperación internacional
para este tema.
c. Los programas de microcréditos deben ser complementados con un acompañamiento por un lapso de tiempo
prolongado cuyo objetivo es apoyar a los beneficiarios
en el proceso de establecer redes comerciales y de fortalecer las cadenas de comercialización.
d. Complementar los programas de generación de ingresos
con programas de nutrición con el fin de evitar que los
créditos y el capital semilla sean destinados a consumo.
requieren ajustes para mejorar su efectividad, es ahora necesario concentrarse en programas para impulsar la estabilización económica de la población desplazada.
El éxito de la estabilización económica favorece a la
población desplazada y alivia la carga fiscal. Por un lado, la
estabilización económica significa que la población desplazada retoma su capacidad productiva, puede generar los
ingresos para vivir dignamente y reduce su dependencia
estatal. Por otro lado, al alcanzar la estabilización socioeconómica, la población desplazada cesa su condición de desplazamiento, lo cual alivia la presión por recursos estatales.
Pese a lo anterior, la política actual contiene un enfoque
asistencialista y ha descuidado este importante componente. Se debe, por tanto, adoptar programas innovadores
y asumir las inversiones necesarias para ajustar el componente de estabilización socioeconómica. Aunque pueden
ser inversiones sustanciales en el corto plazo, en el largo
plazo es esencial para evitar que un grupo de la población
colombiana enfrente una pobreza crónica y sea altamente
dependiente de la ayuda estatal.
IV. Conclusiones
El desplazamiento forzoso en Colombia, consecuencia
del conflicto armado, ha deteriorado las condiciones de
vida de un grupo significativo de la población. La migración forzada ocasiona pérdidas sustanciales de activos a
sus víctimas y un deterioro de su bienestar económico. Las
consecuencias en el largo plazo pueden ser devastadoras.
La incapacidad para generar ingresos, debido a la carencia
de activos y a la dificultad de acceder a los mercados laborales, parece no ser una etapa coyuntural. La evidencia
indica que las condiciones de la población desplazada no
mejoran con el paso del tiempo e incluso tienden a deteriorarse. Es imperativo entonces diseñar políticas y programas para evitar que la población desplazada enfrente una
pobreza permanente. Tales políticas y programas deben reconocer el camino
recorrido hasta hoy. Colombia cuenta con una legislación
sólida para abordar el problema del desplazamiento y algunos componentes de la política, como la provisión de ayuda
humanitaria de emergencia y el acceso a servicios sociales, son medianamente efectivos. Si bien estos elementos
La estabilización económica de la población desplazada • noviembre de 2006 • 17
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Hacia una política proactiva para la población desplazada
(Informe final presentado a USAID. Facultad de Economía.
Universidad de los Andes, 2006).
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Anexo
LEGISLACIÓN
DISPOSICIÓN
Ley 812 de 2003
a) Se fortalece el Sistema de Alertas Tempranas (SAT)
b) Se ordena la implementación de un programa piloto con el objeto de promover el retorno a sus
hogares de cerca de 30 mil familias campesinas.
Ley 589 de 2000
Tipifica los delitos de genocidio, desaparición forzada, desplazamiento forzado y tortura.
Ley 387 de 1997
a) Establece la definición de población desplazada e identifica sus derechos.
b) Define las responsabilidades del Estado con la IDP.
c) Crea el SNAIPD y establece sus funciones y su composición.
d) Crea el Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia.
e) Crea de los Comités Municipales, Distritales y Departamentales para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia.
f) Diseña un Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia.
g) Asigna a la RSS como cabeza del SNAIPD.
h) Crea el Observatorio del Desplazamiento Interno por la violencia.
i) Define las políticas para prevención del desplazamiento.
j) Define las políticas de Atención Humanitaria de Emergencia (AHE) (por 3 meses prorrogables a 3
meses más).
k) Define las condiciones de retornos y de estabilidad socio-económica.
l) Asigna al Incora la enajenación, adjudicación y titulación de tierras, en las zonas de expulsión y de
recepción de la población afectada.
m) Establece que el Sistema General de Seguridad Social en Salud implementará mecanismos expeditos para que la IDP acceda a servicios de asistencia médica integral, quirúrgica, odontológica,
psicológica, hospitalaria y de rehabilitación, de acuerdo con la Ley I00 de 1993.
n) Enumera las instituciones encargadas de los diferentes programas y ayudas a la IDP.
o) Establece el Fondo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia
cuyo presupuesto debe provenir de la Nación y debe ser manejado por la RSS.
Cuadro 1. Leyes relacionadas con desplazamiento forzoso. Fuente: Ibáñez y Moya (2005)
La estabilización económica de la población desplazada • noviembre de 2006 • 19
JURISPRUDENCIA
REGLA/DESICIÓN
Sentencia T-025 de 2004
La Corte dispone:
a) Asegurar la coherencia entre los compromisos que ha adquirido el Estado y los recursos destinados para la IDP (Internally Displaced Population) por sus siglas en inglés.
b) El Consejo Nacional debe garantizar, dentro del plazo de un año, los recursos suficientes para
cumplir los deberes legales vigentes.
c) La RSS debe informar a los desplazados cuales son sus derechos.
Sentencia T-790 de 2003
La población desplazada no puede quedar al margen de la cobertura del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Sentencia T-721 de 2003
Se reitera la protección de los derechos de la población desplazada por parte de las autoridades
y entidades estatales y se hace énfasis en la perspectiva de género en la atención a la población
desplazada.
Sentencia T-669 de 2003
El Estado debe velar por la garantía de un medio de trabajo (o la capacitación para nuevos roles en
el mercado laboral) que ayude a la consecución de un mínimo vital para los desplazados, debido
a que estos han tenido que abandonar su modo de vida.
Sentencia T-645 de 2003
Es obligación de quienes tienen funciones de hacer realidad los derechos de los desplazados proporcionar información sobre estos y llevarlos a cabo.
Sentencia T-602 de 2003
La atención a la IDP debe tener en cuenta las necesidades de los grupos más vulnerables.
Sentencia T-419 de 2003
La Atención Humanitaria de Emergencia no se puede negar por insuficiencia presupuestal.
Sentencia T-268 de 2003
Se refiere al tema del desplazamiento interno urbano y la protección de los derechos de las víctimas de esta modalidad de desplazamiento.
Sentencia T-215 de 2002
Protege los derechos de educación de los desplazados menores de edad y su derecho a estar
inscritos en el SUR.
Sentencia T-098 de 2002
La corte protege los derechos fundamentales de los desplazados. Así mismo, la IDP tiene derecho
a un trato urgente y preferente, en términos de: subsidio de vivienda, prioridades en los cupos
educativos, preferencia para inclusión dentro de los grupos prioritarios de atención en el Sisbén,
preferencia en los programas preventivos y de protección del ICBF, (artículo 17 de la Ley 418
de 1997), prioridad para las mujeres embarazadas, lactantes y menores de 18 años desplazados
(Acuerdo 006 de 1997).
Sentencia T-327 de 2001
Con respecto de la definición de desplazamiento “por ser una situación de hecho no necesita,
como requisito indispensable para adquirir la condición de desplazado ser declarado por ninguna entidad ni pública ni privada para configurarse.” En segundo lugar, advierte la Corte que todas
las autoridades involucradas en la atención de la población desplazada deben ajustar sus conductas a lo previsto en la Constitución y en los Principios Rectores del Desplazamiento Interno.
Sentencia SU-1150 de 2000
a) Coordinación entre la RSS y las demás instituciones.
b) Difusión de los instrumentos jurídicos existentes por parte de la Defensoría del Pueblo.
Sentencia T-227 de 1997
a) Se precisa que la condición de desplazado interno no depende de la certificación que de esa
situación haga una autoridad estatal, sino que está determinada por la presencia de dos elementos objetivos esenciales: i) la coacción que obliga al desplazamiento, y ii) que ese desplazamiento se realice dentro de las fronteras del Estado.
b) El Estado está obligado a dar una protección real a la IDP y, en consecuencia, a adoptar las medidas necesarias para garantizar su seguridad.
Cuadro 2. Sentencias de la Corte Constitucional. Fuente: Ibáñez y Moya (2005)
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LEGISLACIÓN
Decreto 250 de 2005
Plan nacional para la
atención integral a la
población desplazada
por la violencia
Decreto 2284 de 2003
Atención en salud (modifica el Decreto 2131
de 2003)
Decreto 2131 de 2003
Atención en salud
DISPOSICIÓN
a) Las entidades del SNAIPD deben asignar recursos específicos para la atención de la población
desplazada.
b) Define la política gubernamental para cada una de las fases de atención:
a. Prevención y protección.
b. Asistencia humanitaria en situaciones de emergencia para la población desplazada.
c. Estabilización socioeconómica.
c) La RSS y el DNP definirán indicadores sectoriales de satisfacción de necesidades para establecer si
el hogar desplazado ya alcanzó la estabilización socioeconómica y consecuentemente la cesación
de la condición de desplazado.
d) Se establecen Mesas Nacionales para cada fase de intervención y una Mesa de Fortalecimiento del
proceso organizativo.
e) El Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada se debe reunir dos veces al año para
evaluar los resultados y alcances del Plan. Para adelantar la evaluación, el SNAIPD diseñara protocolos de seguimiento.
La atención inicial de urgencias de la IDP deberá ser prestada, independientemente de su capacidad
de pago, en forma obligatoria por parte de las instituciones públicas o privadas que presten servicios
de salud, aún cuando no se haya efectuado su inscripción en el Registro Único de Población Desplazada
a) La IDP afiliada al régimen contributivo, subsidiado o de excepción, será atendida conforme a las
reglas, coberturas, limitaciones y excusiones establecidas para el respectiva régimen al que pertenecen.
b) Para recibir los servicios en salud dentro de las coberturas establecidas legalmente, la población
desplazada por la violencia deberá estar inscrita en el SUR.
c) La atención inicial de urgencia será prestado a la IDP así no esté inscrita en el SUR.
d) Los servicios de salud prestados por la entidad territorial receptora se financiarán con los recursos
del Sistema General de Participaciones en Salud destinados a la prestación del servicio de salud a
la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda y/o con recursos propios de libre
destinación.
Cuadro 3. Decretos relacionados con desplazamiento forzoso. Fuente: Ibáñez y Moya (2005)
La estabilización económica de la población desplazada • noviembre de 2006 • 21
Decreto 2007 de 2001
Protección de bienes
patrimoniales
Decreto 2562 de 2001
Educación
Decreto 951 de 2001
Subsidios de vivienda
a) Estipula que el Comité Municipal, Distrital o Departamental de Atención Integral a la IDP debe declarar la inminencia de riesgo de desplazamiento o de su ocurrencia por causa de la violencia para
así identificar y proteger a los propietarios, poseedores, tenedores y ocupantes, ubicados dentro de
la respectiva zona de desplazamiento.
b) El Incora (Incoder) iniciará los programas y procedimientos especiales de enajenación, adjudicación y titulación de tierras, en las zonas de eventual expulsión, dentro de los 30 días siguientes a la
fecha, en que los Comités le comuniquen el acto que declaró la inminencia de riesgo de desplazamiento en determinada región, como estrategia de prevención.
c) Se disponen otras acciones del Incora para la estabilización y consolidación socio-económica de
la IDP. Por ejemplo, se destinaran predios de paso en municipios receptores para su explotación
provisional por grupos de hogares de desplazados. Así mismo, podrán entregarse provisionalmente
a la IDP, los predios recibidos por el Incora como consecuencia de los procesos de extinción del
dominio.
d) En el evento de retorno de un desplazado a un terreno baldío se acumulará automáticamente el
tiempo de desplazamiento con el tiempo real de ocupación y explotación del terreno.
e) Cuando los desplazados opten por la reubicación rural, el Incora recibirá los inmuebles abandonados por causa de la violencia, aplicando su valor al pago total o parcial UAF17 que se le adjudique.
El Incora recibirá dichos predios y le entregará una UAF (con diferentes alternativas dependiendo
del valor de la UAF propia) ubicada en zona que ofrezca condiciones para la reubicación del desplazado.
a) Se garantiza la educación en los niveles de preescolar, básica y media, en donde quiera que se ubiquen la IDP, tanto en la etapa de atención humanitaria como en la de retorno o reubicación.
b) El servicio se prestará a los inscritos en el SUR.
c) La Red de Solidaridad Social y las Secretarías de Educación Departamentales, Distritales y Municipales, impulsarán la creación de cooperativas que presten el servicio educativo a la IDP.
d) Se adecuarán instalaciones provisionales donde se puedan desarrollar los programas educativos
de emergencia para la población escolar donde se garantice la seguridad y salubridad a los desplazados.
a) La IDP (inscrita en el SUR) tiene derecho a subsidios familiar de viviendas
b) Otorgarán los subsidios el Inurbe (urbanos) y el Banco Agrario (rurales).
c) Promover el retorno voluntario de las familias al municipio de origen, siempre y cuando las condiciones de orden público lo permitan, según el pronunciamiento del Comité para la Atención
Integral a la Población Desplazada.
d) Cuando las condiciones de seguridad no lo permitan, se facilitará la reubicación de los hogares
desplazados en municipios distintos.
e) Formulación de un Plan de Acción Zonal (PAZ) con la participación de la población afectada. Este
definirá una estrategia para la aplicación del Subsidio Familiar de Vivienda
Cuadro 3. Decretos relacionados con desplazamiento forzoso. Fuente: Ibáñez y Moya (2005)
17
La Unidad Agrícola Familiar se define como una extensión suficiente para suministrar cada año a la familia que la explote, ingresos equivalentes a 1080 salarios
mínimos diarios.
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Decreto 2569 de 2000
Reglamentación de la
Ley 387 de 1997
Decreto 489 de 1999
Asignación de funciones
a RSS
Decreto 290 de 1999
Documentación IDP
Decreto 501 de 1998
Creación Fondo Nacional para la Atención
Integral
Este decreto reglamenta (3 años después) la mayoría de las disposiciones de la Ley 387:
a) Decreta la RSS como la entidad coordinadora del SNAIPD y explica sus obligaciones.
b) Define la condición de desplazado.
c) Expone la cesación de condiciones de desplazado
d) Se crea el SUR y se responsabiliza a la RSS del programa.
e) Reglamenta la AHE y la sujeta a la disponibilidad presupuestal.
f) Establece los programas estabilización socioeconómica, especialmente el acceso a educación, salud, alimentación, vivienda y tierras.
g) Apoyo del Gobierno a procesos de retorno voluntarios.
h) Crea los Comités municipales, distritales y departamentales para la ayuda integral a la IDP. Comenta así mismo, sus características y funciones.
Asignar a la RSS las actuaciones y funciones que realizaba la Consejería Presidencial para la Atención
de la IDP.
Establece el derecho a la inscripción en el Registro Civil y el derecho a la documentación de la IDP.
a) Crea el Fondo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia.
b) Los objetivos del Fondo son: i) financiar programas encaminados a neutralizar y mitigar los efectos
del desplazamiento; ii) promover y proteger los derechos humanos; y iii) consolidar la Red Nacional de Información.
Decreto 173 de 1998
Creación Plan Nacional
para la Atención Integral
Crea el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada.
a la IDP
Decreto 2231 de 1989
Educación
Establece los beneficios en el sector educativo para apoyar a los familiares de las víctimas de la violencia, por ejemplo, prioridad en cupos y exoneración total de pago de matricula y pensiones
Cuadro 3. Decretos relacionados con desplazamiento forzoso. Fuente: Ibáñez y Moya (2005)
La estabilización económica de la población desplazada • noviembre de 2006 • 23
REGLAMENTACIÓN
Acuerdo 243 de 2003
Salud
Acuerdo 003 de 2003
Microcréditos
Acuerdo 185 de 2000
Salud
Acuerdo 59 de 1997
Salud
Acuerdo 006 de 1997
Apoyo del ICBF
Acuerdo 18 de 1995
Asignación de tierras
DISPOSICIÓN
Estipula que la IDP y población indígena que no esté afiliada a ningún régimen y sin capacidad de
pago debe tener prioridad para ser afiliada al régimen subsidiado.
Establece que Finagro abrirá una línea de crédito para beneficiar la IDP generando condiciones favorables en cuanto a tasas de interés y garantías.
Establece que la reclamación por los servicios de salud prestados a la IDP se hará en forma directa al
Fondo de Solidaridad y Garantía. Estos servicios se prestarán a los inscritos en el SUR.
a) Declara como evento catastrófico el desplazamiento masivo.
b) Define que los desplazados tendrán derecho a recibir los servicios de salud para la atención de
enfermedades inherentes al desplazamiento.
a) Establece que la población beneficiaria de las acciones del ICBF serán las familias desplazadas
por la violencia, reportadas a través de la “Red nacional de información para atender población
desplazada por la violencia”, dando prioridad a mujeres embarazadas, madres lactantes y menores
de 18 años.
b) Define la ayuda del ICBF en diferentes etapas: prevención, AHE; consolidación y estabilización de
la IDP.
a) Definición de la persona desplazada.
b) Establece el reglamento especial de dotación de tierras para la IDP.
Cuadro 4. Acuerdos relacionados con desplazamiento forzoso. Fuente: Ibáñez y Moya (2005)
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REGLAMENTACIÓN
Resolución 04 de 2003
Destinación créditos
Finagro
Resolución 474 de 2003
Directiva Presidencial
No. 6 & 7 de 2001
DISPOSICIÓN
Autoriza a Finagro destinar hasta $100.000 millones para préstamos mediante el sistema de redescuento a las asociaciones no financieras que asocien a población vulnerable calificada afectada por
el conflicto.
Define los cupos indicativos para la distribución de los recursos de la Subcuenta de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT Fosyga- Subproyecto 4: “Apoyo Reclamaciones Víctimas Población Desplazada” para 2003. El valor total los recursos es de $19.999.720.872.
Asigna las siguientes responsabilidades a las entidades del Gobierno:
a) Ministerio del Interior: desarrollar políticas para la prevención del desplazamiento.
b) Ministerio de Relaciones Exteriores: velar por los refugiados.
c) Ministerio de Salud: implementar los mecanismos para el cumplimiento del Acuerdo 185 de 2000
del Consejo Nacional de Seguridad Social en salud.
d) Ministerio de Educación: crear programas para la IDP.
e) Ministerio de Agricultura: establecer con el Incora (Incoder) un registro de bienes abandonados.
f) Ministerio de Desarrollo: definir proyectos destinados a la estabilización socioeconómica.
g) RSS: crear los Comités Municipales, Distritales y Departamentales.
Directiva del Ministerio
Defensa
No. 8 del 10 de marzo
de 1998. Instructivo No.
0715 del 5 de mayo de
Imparte instrucciones relacionadas con el Plan Nacional de Atención a la IDP determinando las misiones particulares de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional.
1998 y la Directiva No.
500-7 de 1999
Circular VO 07 de 2003
Describe características de la línea de crédito de Finagro.
a) Se presta este servicio a agremiaciones de productores, ONG, o cooperativas no financieras que
desarrollen proyectos agrícolas, acuícola, forestales, de pesca, rurales así como artesanías y turismo rural, y comercialización o transformación de productos, integradas por IDP calificada.
b) Se financia hasta el 100% del valor de los costos directos del proyecto con un margen de redescuento de 100%.
c) La tasa de colocación máxima será DTF efectivo anual.
d) Los recursos del programa son de $100.000 millones.
Circular 020 de 2000
de la Secretaria de Edu-
Garantiza la educación gratuita para la IDP en Bogotá.
cación de Bogotá
Cuadro 5. Resoluciones, Directivas y Circulares relacionadas con desplazamiento forzoso. Fuente: Ibáñez y Moya (2005)
La estabilización económica de la población desplazada • noviembre de 2006 • 25
REGLAMENTACIÓN
DISPOSICIÓN
Conpes 3115 de 2001
a) Mecanismo de distribución presupuestal sectorial para la IDP.
b) Desembolso de un total de $145.000 millones para 2001, y $162.000 millones para 2002, para financiar programas y ayuda a la IDP.
Conpes 3057 de 1999
a) Consolida la Red de Solidaridad Social, única entidad coordinadora del SNAIPD.
b) Crea la Unidad Técnica Conjunta (UTC) conformada por la Red de Solidaridad Social y el ACNUR.
c) Estima que entre 2000 y 2002 la implementación de la política pública diseñada tendría un costo
aproximado de US$360 millones, sin incluir la adjudicación de vivienda y tierras.
Conpes 2924 de 1997
a) Establece la creación del SNAIPD
b) Diseña un Plan Nacional dirigido a la Atención Integral a la Población Desplazada.
Conpes 2804 de 1995
Evidencia la necesidad de formular una política coherente e integral para la atención de la población
desplazada, así como para asignar responsabilidades institucionales específicas para atender esta
problemática.
Cuadro 6. Conpes relacionados con desplazamiento forzoso. Fuente: Ibáñez y Moya (2005)
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ENTIDAD
Incoder
Fondo Agropecuario
de Garantías
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Bancoldex
Sistema General de
Seguridad Social en
Salud
RESPONSABILIDAD
1. Adoptar programas y procedimientos especiales para la enajenación, adjudicación y titulación de
tierras, en las zonas de expulsión y de recepción de la población afectada.
2. Adoptar líneas especiales de crédito, dando prelación a la población desplazada.
3. Llevar un registro de los predios rurales abandonados por los desplazados por la violencia.
4. Informar a las autoridades competentes para que procedan a impedir cualquier acción de enajenación o transferencia de títulos de propiedad de estos bienes.
5. Establecer un programa que permita recibir la tierra de personas desplazadas a cambio de la adjudicación de otros predios de similares características en otras zonas del país.
6. Promover, facilitar y desarrollar la promoción de programas de generación de ingresos en el ámbito rural, que contemplan :
Actividades de Pre-Inversión.
Actividades de Inversión.
Actividades de Post-Inversión.
Con la ayuda del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la RSS:
1. Dar la constitución, ampliación y saneamiento de territorios étnicos a favor de las comunidades
negras e indígenas y promover la culminación de procesos de titulación de territorios colectivos
de comunidades negras.
2. Realizar un inventario y diagnóstico de los predios de paso para verificar su estado y readjudicar
cupos.
3. Promover el desarrollo normativo que declare improcedente la acción de extinción de dominio
contra bienes inmuebles abandonados por causa del desplazamiento forzado.
4. Adelantar actividades de divulgación y capacitación a las comunidades, funcionarios y Comités de
Atención a Población Desplazada en la aplicación del Decreto 2007 de 2001.
1. Otorgar garantías de 100% a los créditos de los proyectos productivos de los desplazados.
1. Diseñar y ejecutar programas para la atención y consolidación y estabilización socioeconómica de
la población desplazada.
2. Brindar asistencia técnica a los entes territoriales, promotores y gestores de planes de vivienda de
interés social elegibles, para la formulación, presentación y ejecución de proyectos habitacionales.
1. Otorgar líneas especiales de crédito en cuanto a períodos de gracia, tasas de interés, garantías y
tiempos de amortización para el desarrollo de microempresas y proyectos productivos.
2. Promover, facilitar y desarrollar la promoción de programas de generación de ingresos en el ámbito urbano, que contemplan :
a. Actividades de Pre-Inversión
b. Actividades de Inversión
c. Actividades de Post-Inversión
3. Impulsar la financiación de programas de generación de ingresos a través de entidades financieras
públicas y privadas, con el apoyo de las autoridades locales.
1. Implementar mecanismos expeditos para que la población desplazada acceda a los servicios de
asistencia médica integral, quirúrgica, odontológica, psicológica, hospitalaria y de rehabilitación.
Cuadro 7. Responsabilidades de las instituciones en la atención a la población desplazada. Fuente: Ibáñez y Moya (2005)
La estabilización económica de la población desplazada • noviembre de 2006 • 27
Red de Solidaridad
Social
1. Coordinar el SNAIPD.
2. Orientar, diseñar y capacitar a los miembros del Sistema, en los procedimientos para obtener la
declaración.
3. Establecer, alimentar y mantener actualizado el SUR.
4. Promover entre las entidades estatales que integran el SNAIPD el diseño y la elaboración de programas y proyectos para la población desplazada.
5. Diseñar y poner en ejecución el plan estratégico para el manejo del desplazamiento interno por el
conflicto armado.
6. Determinar los indicadores sociales y económicos que permitan el seguimiento y evaluación de los
programas de atención a la población desplazada y el desempeño de las entidades que conforman
el SNAIPD.
7. Promover y coordinar la adopción por parte de las autoridades nacionales para brindar oportunamente AHE, protección y condiciones de estabilización y consolidación a la población desplazada.
8. Promover la creación de Comités Municipales, Distritales y Departamentales para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y asistir a las sesiones de dichos Comités para
coordinar la ejecución de las acciones y/o prestar apoyo técnico.
9. Propiciar la concertación entre las autoridades de nivel Nacional, Departamental, Distrital y Municipal para la ejecución de las medidas sociales, económicas, jurídicas, políticas y de seguridad que
adopte el Gobierno Nacional para la prevención y superación del desplazamiento.
10. Coordinar la adopción de medidas para posibilitar el retorno voluntario a la zona de origen o la
reubicación de la población desplazada.
11. Promover con entidades públicas y privadas el establecimiento de una red nacional para la atención humanitaria integral de emergencia, conformada por campamentos móviles para alojamiento de emergencia, centros de alojamiento transitorio y unidades de atención y orientación en las
ciudades medianas y grandes.
12. Brindar apoyo alimentario básico, con el propósito de aliviar las necesidades alimentarias de la
población afectada.
13. Adoptar medidas para reducir la vulnerabilidad de la población en riesgo, ampliar la cobertura de
servicios básicos e incluir la población afectada en programas de salud, educación y hábitat.
14. Priorizar la aplicación del Programa Red de Seguridad Alimentaria (RESA) para impulsar proyectos
de producción de alimentos para el autoconsumo, con el fin de estimular la permanencia en el
campo.
15. Coordinar la Mesa Nacional de Atención Humanitaria de Emergencia
16. Apoyo alimentario y no alimentario:
a. Apoyo alimentario y albergue temporal a hogares que lo requieren por encontrarse en situación de
urgencia extrema, asistencia en los casos de desplazamiento masivo.
b. Asistencia humanitaria a la población desplazada incluida en el Registro Único de Población Desplazada.
17. Fortalecer la capacidad territorial de respuesta para la atención de la emergencia con la ayuda del
ICBF y el Ministerio de la Protección Social. El soporte de esta fase será la Defensoría del Pueblo y
el Ministerio de Defensa.
18. Atención al bienestar de la familia, con la ayuda del Ministerio de la Protección Social, ICBF, el
Ministerio de Educación y las direcciones, secretarias y seccionales respectivas: promoviendo programas para la población más vulnerable, brindando atención especial a los niños más afectados y
fomentando su participación en actividades artísticas que contribuyan a su desarrollo psicosocial
y valorativo.
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19. Implementar programas de acondicionamiento de hábitat a través de intervenciones de impacto
rápido.
Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar
Sistema Nacional de
Cofinanciación
Entidades territoriales
Ministerio de Educación Nacional y Secretarías de Educación
departamentales, municipales y distritales
1. Dar prelación en sus programas a la atención de los niños lactantes, a los menores de edad, especialmente los huérfanos, y a los grupos familiares, vinculándolos al proyecto de asistencia social
familiar y comunitaria en las zonas de asentamiento de los desplazados.
2. Apoyo alimentario y no alimentario
1. Dar atención preferencial a las entidades territoriales que soliciten la cofinanciación de los diferentes proyectos para atender las necesidades de la población desplazada.
1. Desarrollar programas especiales de atención en materia educativa a la población desplazada por
la violencia.
2. Acceder a recursos del programa de subsidios a la permanencia y asistencia a la educación básica
del Fondo de Inversión Social (FIS)
3. Realizar jornadas de impacto con el fin de coordinar y aplicar respuestas eficaces a las necesidades
de la población ubicada en zonas de alto riesgo.
4. Apoyo alimentario y no alimentario.
5. Beneficiar a la población desplazada de manera prioritaria de las acciones e intervenciones incluidas en el Plan de Atención Básica (PAB)
6. Mejorar la infraestructura de las instituciones públicas de salud ubicadas en lugares de retorno o
reubicación.
1. Adoptarán programas educativos especiales para las víctimas del desplazamiento por la violencia.
2. Ampliar la cobertura de educación mediante la asignación de cupos en los planteles educativos.
3. Implementar modelos educativos flexibles y pertinentes con la situación de los menores desplazados.
4. Fortalecer el servicio educativo en zonas de retorno y reubicación de población desplazada.
5. Mejorar la calidad de la educación mediante el desarrollo de planes y programas de capacitación
de docentes.
6. Fomentar la construcción, reparación y adecuación de la infraestructura física y dotación de los
planteles educativos que prestan servicio a los menores desplazados.
Sena
1. Dar prioridad y facilidad para el acceso de jóvenes y adultos desplazados por la violencia, a sus
programas de formación y capacitación técnica.
2. Realizar agrupamientos según vocaciones, experiencias, expectativas y habilidades de la población
con el fin de adaptar y desarrollar procesos de formación y recalificación en el ámbito rural o urbano.
3. Promover el desarrollo de procesos de capacitación en economía solidaria dirigidos a la población
retornada o reubicada que desee organizarse con fines productivos.
Defensoría del Pueblo
1. Diseñar y ejecutar programas de divulgación y promoción de las normas del Derecho Internacional
Humanitario.
2. Coordinar el SAT.
3. Difundir los instrumentos jurídicos existentes.
4. Velar porque los procesos de retorno cumplan con los principios de voluntariedad, dignidad y seguridad.
Comisión Nacional de
Televisión
Fonvivienda
1. Diseñar y ejecutar campañas de sensibilización y concientización para prevenir el desplazamiento
forzado en los canales de la televisión nacional.
1. Desarrollará programas especiales de vivienda para atender las necesidades de la población desplazada por la violencia.
La estabilización económica de la población desplazada • noviembre de 2006 • 29
Ministerio Público
Departamento Nacional de Planeación
Ministerio de Defensa,
Ministerio de Interior y
Justicia, Vicepresidencia de la República,
Ministerio de Relaciones Exteriores y RSS
Ministerio de Comunicaciones
Comité Interinstitucional de Alertas
Tempranas (CIAT)
Mesa Nacional de
Prevención
Ministerio de Defensa
Ministerio de la
Protección Social, Direcciones y Secretarias
de Salud
Red Nacional de Información
1. Guardar y promover los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario de la población víctima del desplazamiento forzado.
2. Controlar el estricto cumplimiento de las obligaciones asignadas a cada institución en el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada.
3. Tomar la declaración juramentada de la población desplazada.
1. Determinar los indicadores sociales y económicos que permitan el seguimiento y evaluación de los
programas de atención a la población desplazada y el desempeño de las entidades que conforman
el SNAIPD.
2. Estandarizar indicadores para el seguimiento a metas y compromisos adquiridos por las entidades
del SNAIPD.
3. Velar por una adecuada asignación de los recursos tanto del presupuesto nacional como de cooperación internacional.
1. Fortalecer la administración civil, promoviendo el ejercicio de los derechos humanos y el ejercicio
legítimo de la gobernabilidad de las autoridades locales y nacionales.
2. Elevar los niveles de protección de los Derechos Humanos de las comunidades en alto riesgo de
desplazamiento, a través de los siguientes componentes:
• Presencia especial del Estado en zonas focalizadas.
• Desarrollo de acciones de educación para la prevención del riesgo de accidentes por minas antipersonales.
• Protección o acompañamiento humanitario, mediante acciones civilistas y humanitarias para proporcionar respaldo y visibilización de las poblaciones afectadas o en riesgo de desplazamiento.
• Acciones especiales de protección a comunidades en riesgo.
1. Mejorar los procesos y la infraestructura de las comunicaciones y conectividad rural, entre las instituciones involucradas en la emisión del riesgo y la respuesta con las comunidades potencialmente
afectadas.
1. Diseñar protocolos y rutas de acción para coordinar entre las diferentes dependencias del Gobierno, del Estado y las administraciones locales medidas preventivas y protectivas de acuerdo con su
competencia institucional.
2. Poner en marcha mecanismos de seguimiento a las respuestas generadas ante la situación de riesgo y vulnerabilidad de las zonas objeto de alerta.
1. Realizar acciones de fortalecimiento de la legitimidad del Estado y la generación de confianza entre
éste y la comunidad.
2. Apoyar la construcción, coordinación y seguimiento de las políticas.
1. Participar en las acciones interinstitucionales que se desarrollen en los procesos voluntarios de
retorno o reubicación, con el fin de proteger los derechos de la población afectada.
1. Desarrollo de acciones de salud pública, saneamiento básico y vigilancia en salud pública en lugares de asentamiento masivo de la población desplazada con el fin de prevenir enfermedades y
disminuir los factores de riesgo.
1. Soportar estrategias de seguimiento que den cuenta del desarrollo y de los avances que en materia
de política, planes y acciones realiza el SNAIPD; del impacto y cubrimiento de la atención en la población afectada por el desplazamiento; de la evolución del estado de vulnerabilidad de los hogares
a lo largo del ciclo de atención y del ejercicio efectivo de sus derechos.
2. Reportar estadísticas sobre el comportamiento de la atención brindada por las entidades del SNAIPD.
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La estabilización económica de la población desplazada • noviembre de 2006 • 31
Textos
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Fotografías
Equipo PIUR, corporación Opción Legal,
Ivette Catherine Mina Santana
Diagramación
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