Mediación Papal LA SOLUCIÓN EQUITATIVA

COMENTARIO INTERNACIONAL
Mediación Papal
LA SOLUCIÓN
EQUITATIVA
AUSTRAL
Habiendo transcurrido ya más
de dos años desde que se iniciaron los trabajos de la mediación
papal en el diferendo austral entre Chile y Argentina, corresponde realizar una evaluación de los
progresos logrados hasta ahora,
dentro de los I imites que impone
la escasa información pública
disponible sobre esta delicada
materia. Con todo, los comunicados emitidos por el Vaticano
después de los períodos de sesiones con las delegaciones de ambos países,1 las declaraciones de
prensa de los principales personeros involucrados y, más significativamente, algunas intervenciones públicas de Su Santidad
Juan Pablo II, 2 permiten confi-
l Véase especialmente los comunicados de prensa cuyas fechas se
señalan a continuación
1° de junio de 1979 iL'Osservatore Romano, ?4 junio 1979. p. 4).
5 de julio de 1979 (L'Osservatora
Romano, 15 de julio de 1979
p. 4).
31 de julio de 1979 [Ibid. 12 de
agosto de 1979. p. 8).
31 de octubre de 1979 (Ibid. 11
de noviembre de 1979. p. 15).
16 de noviembre de 1979 (Ibid.
25 de noviembre de 1979. p. 81.
26 de febrero cié 1980 (lb¡d.2de
marzo de 1980. p ñ)
1° de abril de 1980 {Ibid. 6 de
abril de 1980. p. 4|
16 de mayo de 1980 (Ibid. l ° d e
junio de 1980. p, 19).
17 de junio de 19BD (Ibid. 22 de
junio de 1980. p. 4).
30 de julio de 1980 (1b¡d. 3 de
agosto de 1980. p. 4).
gurar el sentido general del proceso. A ello debe agregarse una
voluminosa información periodística sobre el caso, cu va verosimilitud es ciertamente difícil de
apreciar, pero que también aporta algunos elementos de juicio de
importancia.
El camino de la distensión
El primer triunfo que la mediación papal puede exhibir se
refiere al logro de un ambiente
de paz y distensión entre los dos
países, paso previo indispensable
para alcanzar una solución en el
fondo del problema. El segundo
Acuerdo cte Montevideo, suscrito
1° de octubre de 1980 (Ibid. 12
de octubre de 1980. p. 20).
2 El Papa ha intervenido personalmente en tres oportunidades en el
procedimiento de la mediación
(i) Audiencia conjunta a las dos
delegaciones, de) 27 de septiembre de 1979. Para el discurso de
Su Santidad y las palabras del
Cardenal Samoré en esta oportunidad, véase L'Osservatore Romano, 7 de octubre de 1979. p. 4.
(n) Audiencias separadas a las dos
delegaciones del 14 de noviembre
de 1980. Resumen cíe prensa en
L'Osservatore Romano, 23 de noviembre de 1980, p. 18. di) Audiencia pública v solemne del 12
de diciembre de 1980. en que el
mediador hizo entrega de su propuesta a los Ministros de Relacio
nes Exteriores de Chile y Argéntina, El discurso público de Su
el 8 de enero de 1979, contiene el
compromiso solemne de que
"los dos estados no recurrirán a
la fuerza en sus relaciones mutuas, realizarán un retorno gradual a la situación militar existente al principio de 1977 y se
abstendrán de adoptar medidas
que puedan alterar la armonía en
cualquier sector".3
No obstante la solemnidad de
este compromiso, la realidad
demostró que él no era fácil de
llevar a la práctica. En diversas
oportunidades durante 1979 y
1980 algunos sectores belicistas
de las fuerzas armadas argentinas esgrimieron nuevamente la
amenaza de la fuerza, además de
una campaña sistemática destinada a desprestigiar el proceso de
la mediación, la persona de Su
Santidad y de su representante
para dicho proceso y hasta la
propia Iglesia.4 El belicismo de
esos sectores alcanzó una nueva
expresión con motivo de la cuestión de los detenidos hace algunos meses, en que se procedió
a cerrar unilateralmente la frontera terrestre entre los dos países
y a adoptar otras medidas incompatibles con el segundo
Acuerdo de Montevideo.
A pesar de estas dificultades,
la intervención personal de Su
Santidad en esta última instancia y aquella de la diplomacia va-
Santidad y de los dos Ministros
fueron publicados en L'Osservatore Romanó, 21 de diciembre de
1980, pp 7-9. Para estos y otros
antecedentes del procedimiento,
véase la entrevista de Fladio Vaticano al Cardenal Antonio Samoré publicada en L'Osservatore Romano del 10 de mayo de 1981
P. 4.
3 Texto de los Acuerdos de MÍITÜM
vídeo, en L'Osservatore Romano,
del 14 de enero da 1979. p 4
4 Véase el comunicado del episcopado argentino, por el Cual
"deplora y rechaza enérgicarr.
expresiones hirientes e injuriosas"
formuladas en ese país resper 'o
del mediador, hecho público el 26
de marzo de 1981. Texto en
L'Osservatore Romano, del 26 de
abril de 1981, p. 7
MENSAJE N° 303. OCTUBRE 196'
COMENTARIO INTERNACIONAL
ticana en otras ocasiones, gradualmente fue logrando la presencia de un clima de paz y
distensión.5 Estos esfuerzos se
han visto facilitados en alguna
medida por la designación del
señor Osear Camilión como canciller de la Argentina, pues se
trata de un experimentado diplomático, una de cuyas obras más
importantes fue la de superar las
tradicionales rivalidades históricas entre su país y el Brasil cuando fue embajador en este último.
Si se compara el ambiente
prevaleciente hoy día en las relaciones chileno-argentinas con el
de cualquier momento anterior
de los últimos tres años, se po-
abordados desde fines de ese año
y durante todo el transcurso de
1980.7 Sobre esta base pudo
entonces Su Santidad estar en
condiciones de formular su proposición especifica de solución del
di'a 12 de diciembre pasado Si
bien el texto de esta proposición
no se conoce de manera oficial,
publicaciones de prensa y otros
"trascendidos" del gobierno argentino han dado a conocer lo
que pareciera ser su contenido
fundamental, así como su caracterización geográfica.
Desde luego, cabe señalar que
una importante fuente para apreciar la filosof i'a de la proposición
papal es el propio discurso que
"El mayor sacrificio que se le pediría a Chile
se encuentra en el terreno de la delimitación marítima.."
drán apreciar fácilmente las diferencias. Sin embargo, la acelerada carrera armamentista que el
conflicto austral ha generado no
parece haber disminuido ni se
observan síntomas de que pueda
detenerse en el futuro cercano.
El reciente anuncio del presidente de la Comisión Nacional de
Energía Atómica de la Argentina, en el sentido de que su pafs
ya cuenta con todos los elementos y capacidad tecnológica para
fabricar armas nucleares, no contribuirá tampoco a facilitar la
normalidad en el plano del armamentismo.6
La filosofía de la propuesta
papal: justicia y equidad
En la misma medida en que se
fue garantizando la existencia de
un ambiente estable, los progresos de las negociaciones pudie
ron hacerse efectivos con la
ayuda del mediador en la conducción del procedimiento. Luego de una intensiva fase informativa que se desarrolló durante
gran parte de 1979, los aspectos
sustantivos del problema fueron
MENSAJE N° 303, OCTUBRE 1981
Su Santidad Juan Pablo II pronunció públicamente en la solemne audiencia en que hizo
entrega de la propuesta a los
cancilleres de los dos países,8
En esa oportunidad, el mediador
indicó que ella buscaba fortalecer la paz entre Chile y Argentina, sobre cuya base podría ofrecerse un ejemplo a un mundo
convulsionado. Para tal efecto se
destacaban los conceptos de cooperación e integración en su más
amplio sentido, la idea de llegar
a un acuerdo de amistad perenne,
el compromiso de establecer un
mecanismo de solución pacífica
de controversias y la exclusión
del uso de la fuerza en toda
circunstancia. De la misma manera se sugería la creación de
una Zona de Paz en que se descartaran aquellas actitudes poco
adecuadas para el desarrollo de
las relaciones amistosas entre las
partes.
Sin perjuicio de la incidencia
que todos esos factores tienen en
el fondo del asunto, la intervención de Su Santidad planteaba
también tres criterios que dicen
relación específica con la solución del problema. En primer
lugar, señalaba que se trataría de
una solución completa y definitiva. Ello significa que la propia
propuesta representa una unidad
indivisible, que contiene todos y
cada uno de los elementos para
que la solución sea efectivamente completa y definitiva. Sobre
este punto se volverá más adelante en relación al momento
actual de la mediación.
Enseguida indicaba el mediador que se trataría de una solución justa, equitativa y honrosa.
Quizás esta sea la calificación
más importante formulada por
Su Santidad, por cuanto ella
establece los marcos dentro de
los cuales se concibe la proposición misma. El criterio central es
que la fórmula propuesta se basa
en la justicia, considerando igualmente razones de equidad, las
que por definición no pueden
contravenir el bien superior representado por el primer criterio.
En el lenguaje del Papa lo
anterior se expresa de la siguiente manera: "Para intentar obtener este resultado, creo que Tes
necesario enriquecer de tal forma
la justicia positiva por medio de la
equidad que se logre llegar a
expresar lo justo natural para el
momento presente; justo natural
que no pocas veces los hombres
no consiguen reflejar de modo
perfecto en sus normas concretas". Y continúa significativa-
G Especial importancia tuvo el llamado del Papa a restablecer la
armonía entre Chile y Argentina,
hecho el 6 de mayo de 1981. Para
resúmenes de prensa, véase El
Mercurio, 7 de mayo de 19B1,
PP. 1 y 18.
6 Véase el editorial publicado por
El Mercurio, bajo el título de "Poder Nuclear Argentino", del 29 de
agosto de 1981. p. 3.
7 Un interesante análisis del procedimianto v de sus tases puede
consultarse en: Alain Brouillet:
"La Médiation du Saint-Siege
dans le di/ferend entre l'Argentine
et le Chíli sur IÜ zone auslrale"
Annuaire Franqais de Droit International. 1979. pp. 47-73.
8 Véose Notj 2 supra, apartado (íii).
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COMENTARIO INTERNACIONAL
V Lennox—, como las que se
encuentran más al sur, incluido
desde luego el Cabo de Hornos.
En este senlido, no se innova res
pecto de ese fallo arbitral, con lo
cual se asegura, precisamente,
que la tusticia no resulte lesionada en esta solución. Sin embargo,
este reconocimiento de la soberanía no resulta gratuito para
Chite, pues aquí entran los elementos de equidad a que se refiere el discurso citado de Su
Santidad. 12
El primer sacrificio que se le
exige a Chile consiste en otorgar
ciertas facilidades en favor de
Argentina en algunas islas, lo que
si bien no altera la soberanía
chilena le impone en esa medida
un deber de cooperación. Estas
facilidades se refieren principalmente al establecimiento de un
sistema de "control termina!
aéreo" en la Isla Nueva, que sería
atendido conjuntamente por los
dos países para controlar el tráfico aéreo hacia y desde la antartica, al establecimiento de ayudas para la navegación en las
islas Evout y Barnevelt y a la
asignación de determinadas par-
i&»
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Folio Cobo <(• (*wn«
MOÍNOJ
AS*
mente: "Puedo aseguraros que al
redactar esta propuesta que ahora, en mi calidad de mediador, os
he de entregar, he querido inspirarme —no podía por menos— en
criterios de justicia, que no puede ser lesionada, cuando se desea
no dar motivos para nuevos litigios". 9
Éxitos y sacrificios
de una solución
Dentro del marco de los principios referidos es que el mediador propuso el di'a 12 de diciembre de 1980 una solución concreta para el diferendo austral.
Asumiendo, para los efectos de
este análisis, que el texto de )a
534
^
66
:
propuesta publicado por La
Nación de Buenos Aires fuera el
auténtico 10 —lo que hasta ahora
no ha sido desmentido por ninguna de las partes ni tampoco
por el Vaticano—, y asumiendo
asimismo que las páginas que esa
publicación omite son las relativas a una zona común - l a que
ha sida objeto de diversos comentarios por el señor Iglesias Rouco,
colaborador del diario La Prensa
de esa ciudad-, 1 1 puede llegarse
a la configuración de los siguientes elementos básicos.
En primer lugar, la solución
descansa en el reconocimiento
integral de la soberanía chilena
sobre todas las islas, tanto aquellas que fueron materia del arbitraje de 1977 -Picton, Nueva
9 Ihid.
10 La Nación de Buenos Aires publii i un texto atribuido a Su Ssnr
dad el sábado 22 de agosto de
1981, reproducido por El Mercurio el domingo 23 úe agosiu de
1981. p. 1.
11 Véase especialmente "El Mapa del
Papa", por J Iglesias Rouco. La
Prensa de Buenos Aires, 7 de enero de 1981. La idea de una zona
común aparece en esta crónica bajo el nombre de "Mar de a Paz",
expresión esla última que sn el
texto publicado por La Nación
correspondería a una idea diferente.
12 Este hecho ha sido materia de
crílicas en algunos círculos chilenos. Véase, por ejeínplo, la Confprancia dictada por et Señor
Osear Pinochet, resumida en la
Revista Hoy del 2 de septiembre
de 1981 , p. 9, en que se señala,
entre oirás cosas "Chile enfrenta,
una ve? más, la posibilidad de
desprend«rse de sus derechos territoriales en favor de su vecino,
esta ve? de derechos marítimos".
MENSAJE N° 303, OCTUBRE 1981
COMENTARIO INTERNACIONAL
celas en la Isla Hornos, que serían destinadas poí la Santa Sede
a fines religiosos y asistenciales.
Otro sacrificio que se le exige
a Chile radica en el otorgamiento
de facilidades en favor de Argentina para la navegación hacia la
antartica y en el hecho de que se
examinen determinadas facilidades de navegación en los canales
fueguinos. Presuntamente ello
sería compensado con facilidades que debería otorgar Argentina para el tráfico terrestre que
debe atravesar su territorio para
alcanzar Punta Arenas y otras
ciudades del extremo austral
chileno, igualmente se mencionan facilidades en favor de la
navegación chilena por el Estrecho de Le Maire, que son solamente nominales, pues se trata
de derechos ya previstos por el
derecho internacional en vigor.
El mayor sacrificio que se le
pediría a Chile se encuentra en el
terreno de la delimitación marítima, pues se prevé una línea que
correría a una distancia de doce
millas de las islas chilenas para
bajar posteriormente por el
meridiano del Cabo de Hornos
—elemento este último que no
figura en el texto publicado por
La Nación, pero que ha sido
recogido por el periodista Iglesias Rouco en otras crónicas.13
Además, entre el Cabo de Hornos y la Isla de los Estados, los
efectos jurídicos del Mar Territorial entre las partes se verían
restringidos a tres millas, para
facilitar presuntamente la navegación hacia el este y el sur.
Si esta fórmula fuera sugerida
sin más calificaciones, probablemente ella lesionaría seriamente
los intereses y derechos de Chile,
país que se vería privado de la
importante Zona Económica de
200 millas y de la plataforma
continental que le corresponde
en virtud del derecho internacional. Debe tenerse presente que la
Argentina, además de una amplia
Zona Económica, dispone de
una de las plataformas continentales más anchas del mundo, en
circunstancias que Chile virtual-
MENSAJE N° 303, OCTUBRE 1981
mente carece de esa plataforma
submarina.
Por esta causa, la propuesta
papal introduce un elemento
adicional, cual es la creación de
una zona común chileno-argentina, que se extendería hacia el
este de la línea de delimitación
de jurisdicciones arriba referida.
Si bien el texto de La Nación no
es completo sobre el particular,
permite apreciar que la zona
comprendería el vasto sector
marítim'o que se extiende al este
de las islas chilenas y hacia el
sur, englobando la zona económica y la plataforma continental. Además de los recursos vivos
y no vivos del agua, el lecho y el
subsuelo marino, se incluirían
entre tas actividades comunes la
investigación científica y la preservación del medio ambiente.
De esta manera, Chile no se ve
privado de los recursos económics a que tenía derectío en virtud
del ordenamiento internacional
en vigor.
Puede apreciarse que la justicia y la equidad se van combinando en tocio momento, sin
que se lesione la primera y sin
que tampoco se prescinda de la
segunda. Este delicado equilibrio
que caracteriza la propuesta
papal es lo que permitió a Su
Santidad de calificar la solución
como justa, equitativa y honrosa,
insertándola dentro de un propósito de cooperación y de preservación de la paz."
Problemas que se avecinan
para la mediación
Los desarrollos posteriores a
la presentación de la propuesta
papal han sido en cierto modo
desconcertantes. Mientras el gobierno de Chile contestó en un
breve plazo de manera afirmativa,14 el de Argentina incurrió en
largas demoras, que se prolongan
hasta el día de hoy. l s Ellas se
explican en parte por el hecho
de que entretanto intervino un
cambio de gobierno en ese país,
pero sobre todo parece ser evidente el interés de la diplomacia
argentina de obtener alguna modificación de la solución propuesta en su favor. Desde luego,
la cancillería argentina dio comienzo a un proceso de clarificación, solicitando del mediador
que explicara algunos puntos, lo
que efectivamente obtuvo hace
algunos meses. A pesar de ello,
aún no entrega esa cancillería su
respuesta.
No es necesario ser adivino
para comprender que el objetivo
de Argentina está destinado a
procurar la obtención de tres
resultados. En primer lugar, quisiera que lo que son facilidades
que Chile podrá otorgarle en sus
islas australes se transforme en
enclaves soberanos. En segundo
lugar, insistirá en un régimen de
navegación en los canales fueguinos que sólo persigue finalidades
geopolíticas y, en esa medida, es
muy ajeno a la idea de facilida-
13 Vóastí dftículo citado en Nota 11
supra,
14 Véase el comunicado del Ministerio de Relaciones Exteriores, publicado por El Mercurio, del 9 de
enero de 1981. pp. 1 y 1 D.
15 Véase la crónica titulada "Respuesta de Argentina: ni rechazo ni
aceptación", que recoge informaciones- sobre el particular de la
prensa argerjtina. Ei Mercurio 31
de enero de 1981.
16 La prensa argentina ha publicado
de manera constante artículos y
comentarios críticos de la propuesta papal, qiiñ traslucen claramente los resultados que se persi
guen Véase, por ejemplo, tos
comentarios de La Nación y de
La Prensa resumidos por El Mercurio en crónica titulada "Insatis
facción en Prensa Argentina", el
día 5 de enero tfc 1981. También
artículo de la Revista Somos, del
26 de diciembre de 1980, reproducido por El Mercurio el 4 de
enero de 1981. Véase igualmente
las declaraciones del ex-Presidente
Roberto Marcelo Levingston, tituladas "La sugerencia del Papa
resulta inaceptable", publicada en
La Nación el 6 de febrero de
13S1, así como otro artículo del
señor J. Iglesias Rouco. titulado
"Acciones paralelas sobre el Bea
gle", que publica La Prensa del
13 de febrero de 1981.
535
COMENTARIO INTERNACIONAL
des útiles que contiene la propuesta.16 Enseguida, procurará
diluir la idea de una zona común
para hacerla virtualmente inexistente.17
Con esta finalidad es que e!
canciller Camilión habría sugerido que se progrese en aquellos
campos en que es posible obtener acuerdo, dejando la solución
del problema de fondo para un
momento posterior. Sin embargo,
siendo la cooperación general
con Argentina muy deseable, esa
solución significa en el hecho
dividir la propuesta papal, to que
evidentemente no es aceptable
para la Santa Sedo ni tampoco
para Chile, quien otorgó su
aceptación 3 un documento en
su integridad. Además, según se
indicó anteriormente, la propuesta fue concebida por Su
Santidad como un todo integral
V ella no puede estar sujeta a
transacciones con las partes.
De esta manera, hacia el futuro se presentan dos órdenes de
problemas en la marcha de la
mediación. El primero es de
carácter procesal, pues es difícil
que las negociaciones progresen
si acaso las partes no cuentan
con una base común, que no
puede ser otra que la propuesta
papal. En este sentido, la Santa
Sede tendría que buscar un procedimiento rodeado de tales garantías que no pongan a la parte
que ha aceptado ese documento
en una posición de desventaja
frente a una contraparte que,
por no haberlo aceptado, tiene la
libertad de seguir insistiendo en
sus planteamientos originales. El
papel ecuánime del mediador tendrá que asegurar este equilibrio.
El segundo orden de problemas es de carácter sustantivo.
Las modificaciones que a no dudarlo pretende la Argentina significan alterar fundamentalmente
el contenido y filosofía de la
propuesta, aún cuando sólo giren
en torno a algunos puntos específicos." Ello significaría que se
afecta gravemente sus elementos
de justicia y equidad, situación
que también evidentemsnte es
inaceptable para üu Santidad y
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para la parte que ha aceptado la
propuesta. Por esta razón, todo
progreso en las negociaciones
estará condicionado en forma
absoluta a que se mantenga
íntegramente esa relación de justicia y equidad, sin desequilibrio
alguno.
En el trasfondo de todos estos
problemas hay también otro de
gran importancia. En virtud del
tratado sobre solución judicial
de controversias de 1972, las
partes tienen derecho a denunciarlo hasta mediados del próximo año, caso en el cual su vigencia concluiría a fines de 1982.
En caso contrario, su vigencia
queda prorrogada automáticamente por otros diez años. La
aversión que existe en Argentina
a un eventual recurso ante la
Corte Internacional de Justicia
podría incidir en que se intente
esa denuncia, existiendo la inquietud de que todas las actuales
dilaciones puedan estar procurando ganar tiempo para cumplir
esa finalidad." Esta es una situación a que el mediador también
deberá atender prioritariamente.
No puede caber ninguna duda
de que la vasta experiencia de Su
Santidad y de la diplomacia vaticana sabrán encontrar las respuestas y procedimientos para
alcanzar una conclusión exitosa
de la mediación. Al menos hesta
ahora es evidente que el proceso
camina con un sentido de progreso, a pesar de todas las dificultades que han surgido en el
camino y que probablemente
seguirán surgiendo. Q
2 de septiembre de 1981
17 Véase el artículo del señor Miguel
Ángel Zavaia Ortiz, "Un ambiente
preocupado y preocupante", publicado en La Nación del 3 de
febrero de 1981, donde argumen
ta esta tesis.
18 Véase el interesante análisis en es
te sentido de Ignacio Pérez del
Viso, S.J.. "La Mediación Papal
ID". Revista CÍAS. Buenos Aires
NO 301 abril 1981. pp. 3-30.
19 Véase Conferencia del señor Osear
Pinochei citada en Nota 12supra
MfciMSAJE N " 303, OCTUBRE 1981